Asunto T‑529/13
Balázs-Árpád Izsák
y
Attila Dabis
contra
Comisión Europea
«Derecho institucional — Iniciativa ciudadana europea — Política de cohesión — Regiones con una minoría nacional — Denegación de registro — Falta manifiesta de competencias de la Comisión — Artículo 4, apartado 2, letra b), y apartado 3, del Reglamento (UE) n.º 211/2011»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera) de 10 de mayo de 2016
1. Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Requisitos — Ampliación de un motivo existente — Admisibilidad
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General (1991), arts. 44, ap. 1, letra c), y 48, ap. 2]
2. Ciudadanía de la Unión — Derechos del ciudadano — Presentación de una iniciativa ciudadana — Reglamento (UE) n.º 211/2011 — Requisitos para su registro — Información que debe acompañar a una propuesta — Información sobre el objeto, objetivos y antecedentes — Carácter facultativo — Consecuencias de la transmisión de esa información — Obligación de examen por la Comisión
[Reglamento (UE) n.º 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, ap. 2, letra b), y anexo II]
3. Ciudadanía de la Unión — Derechos del ciudadano — Presentación de una iniciativa ciudadana — Reglamento (UE) n.º 211/2011 — Requisitos para su registro — Propuesta que debe encontrarse dentro del ámbito de las competencias de la Comisión — Constatación, a raíz de un primer examen, de la falta manifiesta de competencias — Denegación de la propuesta — Violación del principio de buena administración — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 1; Reglamento (UE) n.º 211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, ap. 2, letra b), y 10, ap. 1, letra c)]
4. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Elección que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional
(Art. 5 TUE)
5. Cohesión económica, social y territorial — Competencia de la Unión — Alcance — Adopción de un acto destinado a conferir un estatuto particular a las regiones con una minoría nacional sin tener en cuenta la situación política, administrativa e institucional de los Estados miembros de que se trate — Exclusión
[Art. 4 TUE, ap. 2; arts. 174 TFUE a 178 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, ap. 5]
6. Cohesión económica, social y territorial — Competencia de la Unión — Alcance — Adopción de un acto destinado a evitar cualquier diferencia de desarrollo de las regiones con una minoría nacional debido a sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas — Exclusión
(Arts. 2 TUE y 6 TUE, ap. 1; art. 174 TFUE, párr. 3; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 21, ap. 1, y 51, ap. 1)
7. Cultura — Competencia de la Unión — Alcance — Adopción de un acto destinado a establecer ciertas garantías, en el marco de la política de cohesión, para preservar las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas de las regiones con una minoría nacional — Exclusión
(Art. 3 TUE, ap. 3; art. 167 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 22)
8. Unión Europea — Competencias — Lucha contra la discriminación — Alcance — Adopción de un acto destinado a evitar cualquier diferencia de desarrollo de las regiones con una minoría nacional debido a sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas — Exclusión
(Art. 19 TFUE, ap. 1)
9. Recurso de anulación — Motivos — Desviación de poder — Concepto
(Art. 263 TFUE)
1. A tenor de lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, letra c), en relación con el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento de 1991, está prohibido invocar motivos nuevos después de la presentación de la demanda, a menos que dichos motivos se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, debe declararse la admisibilidad de un motivo que constituye la ampliación de otro enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en la demanda y que tiene una relación estrecha con éste.
Para poder considerarse una ampliación de un motivo o imputación anteriormente enunciados, una nueva alegación debe guardar con los motivos o imputaciones inicialmente expuestos en la demanda un vínculo suficientemente estrecho para que pueda considerarse el resultado del desarrollo normal del debate en un procedimiento contencioso.
(véanse los apartados 32 y 33)
2. Del artículo 4 del Reglamento n.º 211/2011, sobre la iniciativa ciudadana, y del anexo II de éste se desprende que la Comisión examina la información comunicada por los organizadores para apreciar si la propuesta de iniciativa ciudadana cumple los requisitos de registro enunciados, en particular, en el artículo 4, apartado 2, letra b), del citado Reglamento. A este respecto, por lo que se refiere al derecho de los organizadores de proporcionar la «información contemplada en el anexo II», a la que se remite el artículo 4 de este Reglamento, dicha información no se limita a la información mínima que debe proporcionarse en el registro conforme a este mismo anexo.
En efecto, el derecho, reconocido en el anexo II del Reglamento n.º 211/2011, de que los organizadores de la iniciativa propuesta proporcionen datos complementarios acerca del objeto, objetivos y antecedentes de dicha propuesta, e incluso un proyecto de acto jurídico de la Unión, implica la obligación de la Comisión de examinar dicha información, al igual que cualquier otra información proporcionada con arreglo a dicho anexo, de conformidad con el principio de buena administración, que conlleva para la institución competente la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate. Por consiguiente, con independencia incluso de si los datos exigidos, proporcionados en el registro, eran suficientes para apreciar si una propuesta cumple los requisitos de registro enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, la Comisión debe examinar los datos complementarios.
Por otra parte, corresponde a los organizadores de una propuesta de iniciativa ciudadana valorar, en cada caso, si redunda en su interés ejercer su derecho, reconocido en el anexo II del Reglamento n.º 211/2011, de proporcionar dichos datos complementarios, teniendo en cuenta la obligación correlativa que incumbe a la Comisión de examinarlos para apreciar, en particular, si debe registrarse la iniciativa ciudadana propuesta. Sin embargo, una vez que los organizadores de una propuesta de iniciativa ciudadana han decidido ejercer su derecho y proporcionar tales datos complementarios, éstos deben ser considerados por la Comisión, sin que ésta pueda y deba preguntarse si la consideración de dichos datos redunda en interés de los organizadores.
(véanse los apartados 47 a 50 y 56)
3. Del tenor del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/2011, sobre la iniciativa ciudadana, resulta que la Comisión debe llevar a cabo un primer examen de los datos de que dispone, para apreciar si la propuesta de iniciativa ciudadana no excede manifiestamente del ámbito de sus competencias, con la precisión de que se realizará un examen más completo en caso de registro de la propuesta. En efecto, el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 211/2011 dispone que, tras la recepción de una iniciativa ciudadana europea, la Comisión, en el plazo de tres meses, recogerá en una comunicación sus conclusiones finales de carácter jurídico y político sobre la misma, las medidas que en su caso se proponga adoptar y las razones para actuar así o para no hacerlo.
A este respecto, no cabe reprochar a la Comisión haber vulnerado el principio de buena administración consagrado en el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ya que denegó fundadamente el registro de una propuesta de iniciativa ciudadana que no cumplía los requisitos de registro enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.º 211/201.
(véanse los apartados 60, 124 y 125)
4. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 66)
5. De una interpretación conjunta de los artículos 174 TFUE a 178 TFUE se desprende que el legislador de la Unión está facultado para adoptar medidas destinadas a promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión y, en particular, a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, prestando, a este respecto, especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña.
A este respecto, los artículos 174 TFUE a 178 TFUE no pueden constituir bases jurídicas para adoptar un acto que lleve a redefinir el concepto de región, en el sentido de esas disposiciones, confiriendo un verdadero estatuto a las regiones con una minoría nacional, sin tener en cuenta la situación política, administrativa e institucional existente en los Estados miembros de que se trate. En efecto, de conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión debe, en el marco de la política de cohesión, respetar la situación política, administrativa e institucional existente en los Estados miembros. De este modo, cuando, únicamente para garantizar la comparabilidad de los datos estadísticos regionales, el artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.º 1059/2003, por el que se establece una nomenclatura común de unidades territoriales estadísticas, dispone que se tengan en cuenta criterios como las circunstancias geográficas, socioeconómicas, históricas, culturales o medioambientales, lo hace sólo con el fin de agregar, en una unidad no administrativa de dimensión adecuada en términos de población, unidades administrativas existentes en los Estados miembros de que se trate y con el único objetivo de garantizar la comparabilidad de las estadísticas relativas al nivel de desarrollo de esas diferentes unidades administrativas.
De ello se infiere que el legislador de la Unión no podría, sin infringir el artículo 4 TUE, apartado 2, adoptar un acto que definiera regiones con una minoría nacional, que deben recibir especial atención en el marco de la política de cohesión de la Unión, con arreglo a criterios autónomos y, en consecuencia, sin tener en cuenta la situación política, administrativa e institucional existente en los Estados miembros de que se trate. Además, aun suponiendo que las regiones con una minoría nacional pudieran corresponderse con unidades administrativas existentes en los Estados miembros de que se trate o con agregaciones de tales unidades, la preservación de las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de esas regiones no es un objetivo que podría justificar la adopción de un acto jurídico de la Unión sobre la base de los artículos 174 TFUE, 176 TFUE, 177 TFUE y 178 TFUE.
(véanse los apartados 69, 72 y 74 a 77)
6. A tenor del artículo 2 TUE, la Unión se fundamenta en el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Por otra parte, el artículo 21, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea prohíbe toda discriminación por razón de pertenencia a una minoría nacional. Pues bien, el artículo 6 TUE, apartado 1, dispone que la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados, y el artículo 51, apartado 1, de dicha Carta señala que sus disposiciones están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. De ello se deduce que, al ejercer su competencia compartida en materia de cohesión económica, social y territorial, la Unión y los Estados miembros no deben discriminar a las personas y poblaciones debido a su pertenencia a una minoría nacional.
A este respecto, ni el artículo 2 TUE, ni el artículo 21, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, ni ninguna otra disposición del Derecho de la Unión destinada a combatir las discriminaciones, en particular las disposiciones basadas en la pertenencia a una minoría nacional, pueden permitir a la Comisión proponer, en el marco de la política de cohesión de la Unión, un acto jurídico de la Unión que tenga por objeto evitar cualquier diferencia o retraso de desarrollo económico de las regiones con una minoría nacional con respecto a las regiones circundantes como consecuencia de la desventaja que supuestamente constituyen para las primeras sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas. Más concretamente, aunque el artículo 174 TFUE, párrafo tercero, señala que las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña padecen desventajas naturales o demográficas, que se corresponden con su insularidad, su carácter transfronterizo, su relieve, su aislamiento o su escasa o muy escasa densidad de población, no menciona las regiones cuyas características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas difieran de aquellas de las regiones circundantes.
(véanse los apartados 82 a 84 y 86)
7. Del artículo 167 TFUE y, más concretamente, de los apartados 2 y 5 de este artículo se desprende que, en el marco de la política cultural de la Unión y con el fin de contribuir al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común, el legislador de la Unión estará facultado para adoptar medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, o recomendaciones que persigan objetivos precisos, concretamente, en primer lugar, la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos; en segundo lugar, la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea; en tercer lugar, los intercambios culturales no comerciales y, en cuarto lugar, la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual.
No contribuye a la realización de uno de los objetivos perseguidos por la política cultural de la Unión, contemplada en el artículo 167 TFUE, una propuesta de acto jurídico de la Unión cuya finalidad es establecer ciertas garantías, en el marco de la política de cohesión de la Unión, para preservar las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional. En efecto, la preservación, a través de tales características, de las regiones con una minoría nacional, e incluso el reconocimiento de un estatuto de autonomía a tales regiones, con el fin de aplicar la política de cohesión de la Unión, es un objetivo que, por una parte, va mucho más allá de la mera contribución al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, o de la mera puesta de relieve del patrimonio cultural común y que, por otra parte, no está directamente relacionado con uno de los objetivos que se enuncian de manera precisa en el artículo 167 TFUE, apartado 2. Ni el artículo 3 TUE, apartado 3, ni el artículo 167 TFUE, apartado 1, ni el artículo 22 de la Carta de los Derechos Fundamentales permiten a la Comisión proponer, en el marco de la política de cohesión de la Unión, un acto jurídico con el fin de proteger la diversidad cultural representada por las minorías nacionales.
(véanse los apartados 98 a 102)
8. Sin perjuicio de las demás disposiciones de los Tratados y dentro de las competencias que éstos atribuyen a la Unión, el artículo 19 TFUE, apartado 1, faculta al legislador de la Unión para adoptar medidas necesarias para luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Por consiguiente, esta disposición no puede constituir una base jurídica adecuada para proponer un acto jurídico de la Unión relativo a las regiones con una minoría nacional que no pretenda combatir las discriminaciones que afecten a las personas o poblaciones asentadas en dichas regiones, debido a su pertenencia a esa minoría, sino evitar cualquier diferencia o retraso de desarrollo económico de las regiones con una minoría nacional con respecto a las regiones circundantes como consecuencia de la desventaja que supuestamente constituyen para las primeras sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas.
(véanse los apartados 111 a 113)
9. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 118)