GENERALINIO ADVOKATO
PRIIT PIKAMÄE IŠVADA,
pateikta 2020 m. liepos 9 d.(1)
Byla C‑342/19 P
Fabio De Masi,
Yanis Varoufakis
prieš
Europos Centrinį Banką (ECB)
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su Europos Centrinio Banko (ECB) dokumentais – Su ECB pagrindine veikla susijęs dokumentas – Sprendimas 2004/258/EB – 4 straipsnio 2 ir 3 dalys – Taikymo sritis – Atsisakymas leisti susipažinti su vidaus reikmėms skirtu dokumentu – Dokumento sąsaja su vykstančiu ar baigtu sprendimų priėmimo procesu“
I. Įvadas
1. Apeliaciniu skundu Fabio De Masi ir Yanis Varoufakis prašo panaikinti 2019 m. kovo 12 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą De Masi ir Varoufakis / ECB(2), kuriuo šis teismas atmetė ieškinį dėl 2017 m. spalio 16 d. Europos Centrinio Banko (ECB) sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su 2015 m. balandžio 23 d. dokumentu „Atsakymai į klausimus dėl Protokolo dėl ECBS ir ECB statuto 14.4 straipsnio aiškinimo“ panaikinimo.
2. Teisingumo Teismas yra priėmęs labai nedaug sprendimų dėl ieškinių, susijusių su galimybe susipažinti su ECB turimais dokumentais, priešingai nei dėl ieškinių, pateiktų pagal Reglamentą Nr. 1049/2001(3); taigi šioje byloje Teisingumo Teismas turi galimybę patikslinti savo jurisprudenciją šioje konkrečioje srityje.
3. Atsižvelgiant į Teisingumo Teismo prašymą, šioje išvadoje dėmesys sutelktas į apeliacinio skundo trečiąjį pagrindą, konkrečiai susijusį su Sprendime 2004/258/EB(4) nustatytų teisės susipažinti išimčių tarpusavio sąsajos ir išimties, susijusios su vidaus reikmėms skirtais dokumentais, kaip tai suprantama pagal to sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą, taikymo sritimi.
II. Teisinis pagrindas
A. Pirminė teisė
4. SESV 15 straipsnyje nustatyta:
„1. Siekdamos skatinti tinkamą valdymą ir užtikrinti pilietinės visuomenės dalyvavimą, Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai veikia kiek įmanoma gerbdami atvirumo principą.
2. Europos Parlamento posėdžiai yra vieši, taip pat viešai posėdžiauja ir Taryba, kai svarsto teisėkūros procedūra priimamo akto projektą ir dėl jo balsuoja.
3. Visi Sąjungos piliečiai ir visi fiziniai ar juridiniai asmenys, gyvenantys ar turintys registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamiesi pagal šio straipsnio šią dalį nustatytinų principų bei sąlygų, susipažinti su Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų dokumentais bet kokiu pavidalu.
Bendruosius principus ir visuomenės arba asmens interesais grindžiamus apribojimus, reglamentuojančius šią teisę susipažinti su dokumentais, įprasta teisėkūros procedūra reglamentais nustato Europos Parlamentas ir Taryba.
Kiekviena institucija, įstaiga ar organas savo Darbo tvarkos taisyklėse užtikrina savo veiklos skaidrumą ir išsamiau išdėsto konkrečias savo dokumentų prieinamumo nuostatas laikantis antrojoje pastraipoje nurodytų reglamentų.
Europos Sąjungos Teisingumo Teismui, Europos centriniam bankui ir Europos investicijų bankui ši dalis taikoma tik jiems vykdant administracinio pobūdžio užduotis.
Europos Parlamentas ir Taryba užtikrina dokumentų, susijusių su teisėkūros procedūromis, skelbimą antrojoje pastraipoje nurodytų reglamentų nustatytomis sąlygomis.“
B. Sprendimas 2004/258
5. Sprendimo 2004/258 1–3 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(1) Europos Sąjungos sutarties 1 straipsnio antrojoje pastraipoje įtvirtinta atvirumo sąvoka, nurodant, kad Sutartis ženklina naują glaudesnės Europos tautų sąjungos kūrimo etapą, kai sprendimai priimami kuo atviriau ir kuo labiau priartinant juos prie piliečio. Atvirumas didina valdymo teisėtumą, veiksmingumą ir atskaitomybę, tuo stiprindamas demokratijos principus.
(2) Bendra deklaracija <…> dėl 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais <…> Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija prašo kitas Sąjungos institucijas ir organus priimti vidaus taisykles dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, kurios atsižvelgia į reglamentu nustatytus principus ir ribas. 1998 m. lapkričio 3 d. Sprendimu dėl visuomenės galimybės susipažinti su Europos centrinio banko dokumentais ir archyvais <…> nustatytas visuomenės galimybės susipažinti su ECB dokumentais režimas turėtų būti atitinkamai peržiūrėtas.
(3) Platesnė susipažinimo su ECB dokumentais galimybė turėtų būti numatyta, tačiau tuo pačiu išsaugant [SESV] 108 straipsniu ir [Protokolo dėl Europos centrinių bankų sistemos ir ECB statuto] 7 straipsniu nustatytą ECB ir nacionalinių centrinių bankų (NCB) nepriklausomumą ir tam tikrų ECB uždaviniams atlikti būdingų klausimų konfidencialumą. Siekiant išsaugoti jo sprendimų priėmimo proceso veiksmingumą, įskaitant jo vidaus konsultacijas ir svarstymus, ECB sprendimus priimančių organų posėdžiai yra konfidencialūs, nebent atitinkamas organas nuspręstų viešai paskelbti savo svarstymų rezultatus.“
6. Šio sprendimo 2 straipsnyje nustatyta:
„1. Bet kuris Sąjungos pilietis ir bet kuris fizinis ar juridinis asmuo, gyvenantis ar turintis registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamasis šiame sprendime nustatytų sąlygų ir apribojimų, susipažinti su ECB dokumentais.
2. ECB gali, laikydamasis tų pačių sąlygų ir apribojimų, leisti bet kuriam fiziniam ar juridiniam asmeniui, negyvenančiam arba neturinčiam registruotos buveinės valstybėje narėje, susipažinti su ECB dokumentais.
<…>“
7. Sprendimo 2004/258 4 straipsnyje nustatyta:
„<…>
2. ECB nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
<…>
– teismo proceso ir teisinės pagalbos [teisinių nuomonių],
<…>
nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
3. Galimybė susipažinti su ECB parengtu ar gautu dokumentu, skirtu svarstymams ir preliminarioms konsultacijoms ECB viduje, taip pat ECB keičiantis nuomo[nė]mis su NCB, [nacionalinėmis kompetentingomis institucijomis] NKI ar [nacionalinėmis paskirtosiomis institucijomis] NPI nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
Galimybė susipažinti su dokumentais, atskleidžiančiais ECB pasikeitimą nuomonėmis su kitomis atitinkamomis institucijomis ir organais, nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dėl dokumento atskleidimo smarkiai nukentėtų ECB vykdomų uždavinių veiksmingumas, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
<…>
5. Jei kuri nors iš išimčių yra taikoma tiktai kai kurioms dokumento dalims, likusios dokumento dalys yra išduodamos.
<…>“
III. Ginčo aplinkybės
8. Bendrasis Teismas ginčo aplinkybes išdėstė skundžiamo sprendimo 1–6 punktuose ir jas, kiek reikia šioje byloje, galima apibendrinti, kaip nurodyta toliau.
9. F. De Masi ir Y. Varoufakis (toliau – apeliantai), ECB informuoti apie 2015 m. balandžio 23 d. išorės teisinę nuomonę „Atsakymai į klausimus dėl Protokolo dėl Europos centrinių bankų sistemos ir Europos centrinio banko statuto 14.4 straipsnio aiškinimo“ (toliau – ginčijamas dokumentas), 2017 m. liepos 7 d. raštu ECB prašė leisti susipažinti su šiuo dokumentu.
10. 2017 m. rugpjūčio 3 d. dokumentu ECB atsisakė leisti susipažinti su tuo dokumentu, remdamasis, pirma, Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta išimtimi, susijusia su teisinių nuomonių apsauga, ir, antra, to sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatyta išimtimi, susijusia su vidaus reikmėms skirtų dokumentų apsauga.
11. 2017 m. rugpjūčio 30 d. raštu apeliantai, remdamiesi to sprendimo 7 straipsnio 2 dalimi, pateikė kartotinį prašymą leisti susipažinti su ginčijamu dokumentu.
12. 2017 m. spalio 16 d. sprendimu ECB, remdamasis tomis pačiomis išimtimis, kaip nurodytos 2017 m. rugpjūčio 3 d. sprendime, patvirtino atsisakymą leisti susipažinti su ginčijamu dokumentu.
IV. Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
13. 2017 m. gruodžio 8 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo apeliantų ieškinį, juo jie prašė panaikinti 2017 m. spalio 16 d. sprendimą.
14. Grįsdami tą ieškinį apeliantai iš esmės rėmėsi dviem pagrindais, atitinkamai susijusiais su Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos ir to sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos pažeidimu.
15. ECB prašė atmesti ieškinį.
16. Skundžiamu sprendimu Bendrasis Teismas atmetė apeliantų ieškinį kaip nepagrįstą. Išnagrinėjęs jų ieškinio antrąjį pagrindą, skundžiamo sprendimo 74 punkte jis nusprendė, kad ECB savo atsisakymą leisti susipažinti su ginčijamu dokumentu teisėtai galėjo grįsti Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta išimtimi. Todėl jis nusprendė, kad nereikia nagrinėti ieškinio pirmojo pagrindo, grindžiamo to sprendimo 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatyta teisės susipažinti išimtimi.
17. Bendrasis Teismas nusprendė, kad, remiantis to sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa, nereikalaujama įrodyti didelės grėsmės sprendimų priėmimo procesui, ir skundžiamo sprendimo 30 punkte nurodė, kad šia nuostata grindžiamas atsisakymas suponuoja tik tai, kad turi būti įrodyta, pirma, kad ginčijamas dokumentas skirtas vidaus reikmėms, vykdant svarstymus ir preliminarias konsultacijas ECB viduje ar ECB keičiantis nuomonėmis su atitinkamomis nacionalinėmis institucijomis, ir, antra, kad nėra viršesnio viešojo intereso, pateisinančio šio dokumento atskleidimą. Taigi jis nurodė, jog ECB pagrįstai nusprendė, kad ginčijamas dokumentas skirtas vidaus reikmėms, kaip tai suprantama pagal to sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą, nes ECB laikė, kad šis dokumentas buvo skirtas tam, kad būtų pateikta informacijos ir papildyti Valdančiosios tarybos svarstymai įgyvendinant jai Protokolo Nr. 4 dėl Europos centrinių bankų sistemos ir ECB statuto 14.4 straipsnyje priskirtą kompetenciją (toliau – Protokolas dėl ECBS ir ECB).
18. Vertindamas apeliantų argumentus Bendrasis Teismas visų pirma atmetė teiginį, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta išimtis netaikoma ginčijamam dokumentui, nes jis yra teisinė nuomonė, patenkanti į to sprendimo 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatytos išimties, susijusios su teisinių nuomonių apsauga, taikymo sritį.
19. Antra, Bendrasis Teismas atmetė apeliantų argumentą, kad nebuvo tenkinamos minėto sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos taikymui keliamos sąlygos, nes ginčijamas dokumentas nėra vidaus dokumentas, be to, jis nesusijęs su konkrečia procedūra.
20. Trečia, Bendrasis Teismas išnagrinėjo ir atmetė pagrindą, grindžiamą pareigos motyvuoti pažeidimu.
21. Skundžiamo sprendimo 62–73 punktuose Bendrasis Teismas išnagrinėjo ieškinio antrojo pagrindo antrą dalį, grindžiamą viršesnio viešojo intereso, pateisinančio ginčijamo dokumento atskleidimą, buvimu, ir ją atmetė.
V. Šalių reikalavimai
22. Apeliaciniu skundu apeliantai Teisingumo Teismo prašo:
– panaikinti visą skundžiamą sprendimą, patenkinti pirmojoje instancijoje pateiktus reikalavimus ir
– priteisti iš kitos apeliacinio proceso šalies bylinėjimosi išlaidas, remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 184 straipsniu, siejamu su šio reglamento 137 ir paskesniais straipsniais.
23. ECB prašo:
– atmesti apeliacinį skundą ir
– priteisti iš apeliantų bylinėjimosi išlaidas.
VI. Teisinė analizė
24. Grįsdami apeliacinį skundą apeliantai pateikia keturis pagrindus, siejamus, su, pirma, ESS 10 straipsnio 3 dalies, SESV 15 straipsnio 1 dalies bei 298 straipsnio 1 dalies ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnio pažeidimu, antra, pareigos motyvuoti neįvykdymu, trečia, Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 ir 3 dalių pažeidimu, ketvirta, pirminės teisės pažeidimu, nes Bendrasis Teismas nepripažino, kad egzistavo viršesnis bendrasis interesas, pateisinantis ginčijamo dokumento atskleidimą.
25. Šioje išvadoje bus nagrinėjamas tik trečiasis pagrindas, kurį sudaro dvi dalys. Taigi, Bendrasis Teismas pažeidė, pirma, Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 ir 3 dalių atitinkamas taikymo sritis ir, antra, padarė teisės klaidą, kai nusprendė, kad pagal to sprendimo 4 straipsnio 3 dalį atsisakymas leisti susipažinti su dokumentu pagrįstas, nors ginčijamas dokumentas nebuvo skirtas vidaus reikmėms, kaip tai suprantama pagal tą nuostatą.
26. Manau, jog prieš nagrinėjant nurodytą pagrindą būtina patikslinti šios analizės teisinį pagrindą atsižvelgiant į Bendrojo Teismo skundžiamame sprendime ir apeliantų apeliaciniame skunde nurodytus sprendimo variantus, kuriuos Teisingumo Teismas nustatė jurisprudencijoje dėl Reglamento Nr. 1049/2001.
A. Dėl analizės teisinio pagrindo
27. Neginčijama, kad prašymai leisti susipažinti su ECB turimais dokumentais turi būti teikiami tik pagal Sprendimą 2004/258, kuriuo remiantis buvo atmestas apeliantų prašymas.
28. Pažymėtina, jog Sprendimas 2004/258 priimtas po to, kai buvo priimta Bendra deklaracija dėl 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais(5), kuria Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija prašė kitas Sąjungos institucijas ir organus priimti vidaus taisykles dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, kuriomis atsižvelgiama į tame reglamente nustatytus principus ir ribas.
29. Taigi Sprendimu 2004/258, kaip nurodyta jo 3 konstatuojamojoje dalyje, siekiama suteikti platesnę susipažinimo su ECB dokumentais galimybę, nei buvo nustatyta pagal 1998 m. lapkričio 3 d. Europos Centrinio Banko sprendimą 1999/284/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su Europos Centrinio Banko dokumentais ir archyvais(6) (ECB/1998/12), išsaugant SESV 108 straipsnyje ir Protokolo dėl ECBS ir ECB statuto 7 straipsnyje nurodytą ECB ir NCB nepriklausomumą ir tam tikrų ECB uždaviniams atlikti būdingų klausimų konfidencialumą(7).
30. Remiantis Sprendimo 2004/258 3 straipsnio a punktu, šiame sprendime dokumentas turi būti suprantamas kaip ECB parengtas ar turimas dokumentas, „susijęs su [jo] politika, veikla ar sprendimais“, taigi formuluotė yra bendro pobūdžio. Bendrajam Teismui ir Teisingumo Teismui pateiktose rašytinėse pastabose ECB aiškiai nurodė, kad šiuo sprendimu suteikta teisė susipažinti su dokumentais siejama ne tik su dokumentais, susijusiais su administracinėmis užduotimis, bet apskritai su visais „ECB dokumentais“.
31. Sprendimas 2004/258 priimtas anksčiau nei 2009 m. gruodžio 1 d. įsigaliojusi Lisabonos sutartis, pakeitusi su pirmine teise susijusį teisinį pagrindą, taikomą visuomenės galimybei susipažinti su Sąjungos institucijų dokumentais, nes SESV 15 straipsniu, pakeitusiu EB 255 straipsnį, Sąjungos teisėje išplėsta skaidrumo principo taikymo sritis. Iš tikrųjų, priešingai nei EB 255 straipsnis, kuris buvo taikomas tik Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentams, SESV 15 straipsnio 3 dalyje jau numatyta teisė susipažinti su Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų, įskaitant Europos Sąjungos Teisingumo Teismo, ECB ir Europos investicijų banko, kai pastarieji vykdo administracinio pobūdžio užduotis, dokumentais(8).
32. SESV 15 straipsnio 3 dalies ketvirtoje pastraipoje nustatyta, kad ECB šios nuostatos pirmoje pastraipoje įtvirtinta susipažinimo su institucijų dokumentais tvarka taikoma tik jam vykdant administracinio pobūdžio užduotis. Vadinasi, susipažinimo su šios institucijos turimais dokumentais, susijusiais su jos pagrindine veikla, sąlygos negali būti nustatytos pagal SESV 15 straipsnio 3 dalies antrą pastraipą priimtuose reglamentuose(9).
33. Matyti, kad, jeigu prašymas ir atsisakymas leisti susipažinti susiję su pagrindine ECB veikla, negali būti vadovaujamasi sprendimo variantais, kuriuos Teisingumo Teismas nustatė savo jurisprudencijoje dėl Reglamento Nr. 1049/2001, pagal analogiją taikant tą jurisprudenciją(10), nes ECB šis reglamentas netaikomas. Atrodo, tai taikoma ir ginčijamam dokumentui, iš kurio dėl sprendimo neleisti susipažinti su dokumentu motyvavimo matyti, kad tai yra teisinė nuomonė, kurioje vertinami Valdančiosios tarybos įgaliojimai pagal Protokolo dėl ECBS ir ECB 14.4 straipsnį ir nagrinėjami veiksmai, kurių ta taryba turi imtis, jeigu kyla grėsmė, kad nacionalinių centrinių bankų vykdomos funkcijos už ECBS ribų gali neatitikti ECBS tikslų ir uždavinių. Šis dokumentas aprašytas kaip skirtas papildyti sprendimų priėmimo organų vidinėms diskusijoms, svarstymams ir konsultacijoms dėl skubios paramos likvidumui padidinti klausimo. Taigi galima manyti, kad ginčijamas dokumentas yra dėl ECB pagrindinės veiklos vykdymo, ypač kiek tai susiję su jo atsakomybe už pinigų ir finansinės sistemos stabilumo politiką(11).
B. Dėl Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 ir 3 dalių taikymo srities pažeidimo
34. Primintina, kad ginčytas atsisakymas leisti susipažinti su dokumentu grindžiamas, pirma, Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatyta teisinių nuomonių apsaugos išimtimi ir, antra, to sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje apibrėžta išimtimi, susijusia su vidaus reikmėms skirtų dokumentų apsauga. Skundžiamame sprendime Bendrasis Teismas nagrinėjo tik vieną iš dviejų jam pateiktų panaikinimo pagrindų, t. y. grindžiamą nurodytos antrosios nuostatos pažeidimu, ir atsižvelgdamas į tai, kad ECB savo atsisakymą leisti susipažinti su ginčijamu dokumentu teisėtai galėjo grįsti Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje numatyta išimtimi, nusprendė, kad nereikia nagrinėti pirmojo pagrindo, grindžiamo minėto sprendimo 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos pažeidimu(12).
35. Prieš darydamas tokią išvadą Bendrasis Teismas, remdamasis dviem Teisingumo Teismo sprendimais, kuriuose išaiškintos Reglamento Nr. 1049/2001 nuostatos, nurodė, kad ECB, vertindamas prašymą leisti susipažinti su jo turimais dokumentais, gali remtis keliais atsisakymo motyvais, nurodytais Sprendimo 2004/258 4 straipsnyje, ir patikslino, kad kiekviena iš išimčių, kuriomis buvo grindžiamas atsisakymas leisti susipažinti su ginčijamu dokumentu, t. y. išimtis, susijusi su teisinių nuomonių apsauga, ir išimtis, susijusi su vidaus reikmėms skirtų dokumentų apsauga, „yra savarankiški atsisakymo motyvai“ – pirmoji nėra lex specialis antrosios atžvilgiu(13).
36. Visų pirma apeliantai teigia, jog Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, nes nusprendė, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka, susijusi su teisinių nuomonių apsauga, nėra specialioji norma (lex specialis), palyginti su to sprendimo 4 straipsnio 3 dalimi. Pirmoji iš šių nuostatų daro blokuojamąjį poveikį, dėl kurio antroji negali būti taikoma. Grįsdami šį pagrindą apeliantai tik tvirtina, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalyje nurodytos vidaus reikmėms skirtos nuomonės negali apimti kitų nei teisinių nuomonių, antraip šio sprendimo 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatyta teisinių nuomonių apsaugai skirta išimtis netektų prasmės.
37. Kaip skundžiamame sprendime teisingai nurodo Bendrasis Teismas(14), pagal Sprendimo 2004/258 2 straipsnio 1 dalį bet kuriam Sąjungos piliečiui ir bet kuriam fiziniam ar juridiniam asmeniui, gyvenančiam ar turinčiam registruotą buveinę valstybėje narėje, suteikta teisė susipažinti su ECB dokumentais turi tam tikras ribas, grindžiamas su viešaisiais ar privačiaisiais interesais susijusiomis priežastimis. Konkrečiau kalbant, vadovaujantis Sprendimo 2004/258 4 konstatuojamąja dalimi, jo 4 straipsnyje numatyta išimčių tvarka, leidžianti ECB atsisakyti leisti susipažinti su dokumentu, jei dėl jo atskleidimo nukentėtų vienas iš šio straipsnio 1 ir 2 dalyse saugomų interesų arba jei šis dokumentas skirtas vidaus reikmėms vykdant svarstymus ir preliminarias konsultacijas ECB viduje ar ECB keičiantis nuomonėmis su NCB, NKI ar NPI, arba jeigu jame pateikiamos ECB ir kitų susijusių institucijų ir organų nuomonės.
38. Reikia konstatuoti, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 1–3 dalyse formaliai paeiliui išdėstyti skirtingi atsisakymo motyvai, kurie tiesiog nurodyti vienas šalia kito, ir nėra nuorodos į jų tarpusavio derinimą. Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 1–3 dalių išdėstymas patvirtina Bendrojo Teismo išvadą, kad kiekvienas atsisakymo motyvas atskiras ir savarankiškas ir kad ECB gali remtis vienu iš jų arba iš karto keliais. Remiantis Sprendimo 2004/258 4 straipsnio struktūra, prašymo leisti susipažinti su dokumentais atmetimas pagrįstas, jeigu tenkinamos vienoje iš šiame straipsnyje nustatytų išimčių keliamos sąlygos. Taip pat nei šio sprendimo 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos, nei 4 straipsnio 3 dalies formuluotė tikrai nepatvirtina apeliantų teiginio, kad pirmoji nuostata yra lex specialis antrosios atžvilgiu.
39. Be to, Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 5 dalyje taip nurodytas dalinis prašomo dokumento atskleidimas: „[j]ei kuri nors iš išimčių yra taikoma tiktai kai kurioms dokumento dalims, likusios dokumento dalys yra išduodamos“. Ši formuluotė neabejotinai reiškia, kad vienam dokumentui galima kumuliatyviai taikyti skirtingas to straipsnio 1–3 dalyse apibrėžtas išimtis.
40. Šią galimybę paaiškina sunkumai, kurių gali kilti prašymą leisti susipažinti gavusiai institucijai dėl prašomo dokumento kvalifikavimo atsižvelgiant į jo turinį ir galimus atsisakymo leisti susipažinti motyvus. Dėl savo sudėtingumo tas pats dokumentas a priori gali patekti į kelių teisės susipažinti su dokumentais išimčių taikymo sritį(15), ir manau, jog neprotinga šią instituciją įpareigoti nurodyti vienintelį pasirinktą pagrindą, nors labai tikėtina, kad jos analizė bus ginčijama ir pateikta teisėtumo kontrolei vykdyti. Dėl tokio elgesio visiškai nepažeidžiama visuomenės teisė susipažinti su dokumentais ir jos veiksmingumas, nes pareiškėjas, kreipdamasis dėl taikaus ginčo sprendimo, paskui, pareikšdamas ieškinį teisme, gali ginčyti atsisakymą leisti susipažinti su dokumentais, kurio pagrįstumą galiausiai vertina teismas.
41. Šiuo atveju ginčijamas dokumentas puikiai atspindi šią situaciją, kiek tai susiję su ECB prašoma trečiosios šalies nuomone, skirta vidaus diskusijoms, kurios kvalifikavimą kaip vidaus reikmėms skirtos nuomonės ir net kaip teisinės nuomonės, kaip bus matyti toliau, apeliantai ginčija.
42. Dėl apeliantų teiginio, kad dėl Bendrojo Teismo pateikto aiškinimo Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka netektų prasmės, reikia pabrėžti, kad atsisakymo leisti susipažinti motyvų dalinis sutapimas nėra nuolat pasikartojantis, ir konkrečiomis aplinkybėmis teisinės nuomonės apsauga gali patekti į vienos šioje nuostatoje nurodytos išimties taikymo sritį. Be to, jeigu Bendrasis Teismas būtų nusprendęs, kad išimties, susijusios su vidaus reikmėms skirtų dokumentų apsauga, taikymas nepagrįstas, jis būtų turėjęs išnagrinėti atsisakymo leisti susipažinti galiojimą, atsižvelgdamas į motyvą, grindžiamą Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatyta teisinių nuomonių apsauga.
43. Galiausiai, manau, jog tikslinga išskirti sprendimo variantą, Teisingumo Teismo taikytą 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendime ECB / Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). Toje byloje Bendrasis Teismas pripažino neteisėtu ECB sprendimą dėl atsisakymo suteikti visapusišką galimybę susipažinti su Valdančiosios tarybos sprendimų dėl skubios paramos Portugalijos banko likvidumui padidinti, ypač kiek tai susiję su informacija apie atitinkamo kredito sumą, protokolais. Konstatavęs Bendrojo Teismo padarytą teisės klaidą dėl pareigos motyvuoti vertinimo ir panaikinęs skundžiamą sprendimą Teisingumo Teismas pats priėmė galutinį sprendimą byloje, išnagrinėjęs nurodytą procesinį pagrindą ir tik vieną iš apeliantės dėl esmės pateiktų pagrindų, grindžiamą Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 1 dalies a punkto, susijusio su ECB sprendimus priimančių organų posėdžių konfidencialumu, pažeidimu. Teisingumo Teismas atmetė šiuos du pagrindus ir nusprendė, kad sprendimas atsisakyti leisti susipažinti tinkamai motyvuotas ir pagrįstas minėta nuostata. Taigi jis nenagrinėjo ir nevertino apeliantės nurodyto antrojo pagrindo dėl esmės, susijusio su Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies pirmos įtraukos pažeidimu, taip įtvirtindamas kiekvieno iš šiame sprendime nurodytų atsisakymo leisti susipažinti motyvų teisinį atskirumą ir savarankiškumą(16).
44. Antra, apeliantai tvirtina, kad, nors ginčijamas dokumentas iš tikrųjų yra teisinė nuomonė, kuri patenka į Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos taikymo sritį, ji netenkina apsaugos taikymui keliamų reikalavimų, nes tai yra abstraktaus ir mokslinio pobūdžio teisinė ekspertizė, skirta dokumento, kuris negali būti laikomas teisine nuomone, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, aiškinimui. Bendrasis Teismas padarė klaidą, nes dėl šių apeliantų argumentų nepriėmė sprendimo.
45. Reikia konstatuoti, kad šis argumentas neturi faktinio pagrindo; Bendrasis Teismas išnagrinėjo ir atmetė apeliantų argumentus kaip vienus kitiems prieštaraujančius(17), nes jie ir rėmėsi tuo, kad ginčijamas dokumentas kvalifikuotas kaip teisinė nuomonė, siekiant taikyti Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje nustatytą išimtį, ir tuo pačiu metu tai ginčijo. Bet kuriuo atveju, kadangi Bendrasis Teismas, remdamasis vien Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalimi, nenagrinėjęs ginčijamo dokumento kvalifikavimo kaip teisinės nuomonės, kaip tai suprantama pagal to sprendimo 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką, patvirtino ECB atsisakymą leisti susipažinti, nereikia priimti sprendimo dėl nereikšmingo apeliantų argumento.
C. Dėl Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos pažeidimo
46. Trečiojo pagrindo antroje dalyje apeliantai tvirtina, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalyje numatyta ir Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antroje pastraipoje apibrėžta apsauga siekiama to paties tikslo – apsaugoti visą su konkrečia administracine procedūra susijusių vidaus sprendimų priėmimo procesą.
47. Taigi išorinė ekspertizė dėl abstraktaus teisinio klausimo, kaip antai prašytoji ECB, su kuria neleista susipažinti, nėra su sprendimų priėmimo procesu ar galutiniu sprendimu susijęs dokumentas. Tai veikiau dokumentas, lemiantis išorinę institucijos sprendimų priėmimo laisvę, todėl nesusijęs su saugomu sprendimų priėmimo procesu.
48. Be to, apeliantai teigia, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies žodžiai „netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas“, įrodo, kad atitinkamas dokumentas turi būti skirtas vidaus reikmėms konkrečioje administracinėje procedūroje, o tokį sprendimo variantą patvirtina Teisingumo Teismo jurisprudencija, susijusi su panašios struktūros nuostata, t. y. šiuo atveju Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa, kurios Bendrasis Teismas nesilaikė skundžiamame sprendime.
49. ECB skundžia šios trečiojo pagrindo antros dalies priimtinumą ir pagrįstumą.
1. Dėl priimtinumo
50. Primintina, kad Teisingumo Teismas neturi kompetencijos nei konstatuoti faktinių aplinkybių, nei iš principo tirti įrodymų, kuriais Bendrasis Teismas grindė šių faktinių aplinkybių konstatavimą. Jei įrodymai buvo gauti teisėtai ir buvo laikytasi bendrųjų teisės principų bei įrodinėjimo pareigos ir įrodymų rinkimo procedūros taisyklių, tik Bendrasis Teismas vertina jam pateiktos bylos medžiagos reikšmę. Vadinasi, jei šie įrodymai nėra iškraipomi, toks vertinimas nėra teisės klausimas, kuriam taikoma Teisingumo Teismo kontrolė(18).
51. Remdamasis šia suformuota jurisprudencija ECB prašo pripažinti nepriimtinu reikalavimą, grindžiamą tuo, kad ginčijama teisinė nuomonė negali būti su vidaus sprendimų priėmimo procesu susijęs dokumentas, nes iš esmės tas reikalavimas susijęs su Bendrojo Teismo atliktu įrodymų vertinimu, o apeliantai neįrodė, kad tie įrodymai buvo iškraipyti.
52. Manau, kad šie argumentai grindžiami klaidinga prielaida, t. y. neteisingu trečiojo pagrindo, kuriuo iš tikrųjų visai neginčijamas Bendrojo Teismo atliktas faktinių aplinkybių ar įrodymų vertinimas, turinio aiškinimu.
53. Padaręs nuorodą į ECB sprendimo neleisti susipažinti motyvavimą ir konstatavęs, kad to sprendimo motyvavimo nepaneigė išnagrinėtas ginčijamo dokumento turinys, Bendrasis Teismas nusprendė, kad tas dokumentas yra išorės patarėjo parengta teisinė ekspertizė, susijusi su Valdančiosios tarybos pagal Protokolo dėl ECBS ir ECB 14.4 straipsnį turimais įgaliojimais, ir nesusijęs su konkrečia procedūra, todėl tai nėra dokumentas, po kurio ECB priima galutinę poziciją konkrečiu atveju(19).
54. Taigi reikia pabrėžti tai, kad apeliantai, pateikdami apeliacinio skundo trečiąjį pagrindą, neskundė šio Bendrojo Teismo pateikto ginčijamo dokumento aiškinimo. Tačiau apeliantai aiškiai skundžia Bendrojo Teismo nurodytą teisinį kvalifikavimą, pagal kurį ši ekspertizė yra vidaus reikmėms skirtas dokumentas, kaip tai suprantama pagal Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalį, jo išaiškintą skundžiamame sprendime, o tai yra teisinis vertinimas, kurį gali patikrinti Teisingumo Teismas.
55. Vadinasi, ECB pateiktą nepriimtinumu grindžiamą reikalavimą reikia atmesti.
2. Dėl esmės
56. Apeliantai teigia, kad šiuo atveju Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalis negalėjo būti taikoma, nes, pirma, ginčijamas dokumentas dėl savo išorinės kilmės ir turinio (tai yra ekspertizė, susijusi su abstrakčiu teisiniu klausimu dėl konkrečių nuostatų aiškinimo) negali būti laikomas susijusiu su vidaus sprendimų priėmimo procesu.
57. Šie argumentai grindžiami tik paties ginčijamo dokumento pobūdžiu, todėl manau, kad jų negalima priimti, nes jais pažeidžiamas Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalyje nustatyta išimtimi siekiamas tikslas, siejamas su atitinkamo dokumento paskirtimi, ir, primintina, dokumentas gali būti ECB parengtas arba paprasčiausiai „gautas“.
58. Nei aplinkybė, kad ginčijamas dokumentas yra parengtas išorės teisės patarėjo ir ECB prašytas būtent šiuo tikslu, nei tai, kad jis parengtas atlikus ekspertizę dėl ECB įgaliojimų teisiniu pagrindu esančios normos išaiškinimo, a priori nėra nesuderinama su to dokumento, kaip vidaus reikmėms skirto dokumento, paskirtimi. Be to, akivaizdu, kad šioje ekspertizėje nagrinėjama teisinė problematika negali būti laikoma „išorės teisine situacija“, kaip klaidingai nurodo apeliantai.
59. Antra, apeliantai teigia, kad ginčijamas dokumentas nepatenka į Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies taikymo sritį, nes nėra jokios sąsajos su konkrečiu sprendimų priėmimo procesu, o šis argumentas susijęs su tos išimties taikymo srities klausimu.
60. Remiantis suformuota jurisprudencija, aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos formuluotę, bet ir į kontekstą, ir teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus(20).
a) Dėl sąvokos „vidaus reikmėms skirtas dokumentas“ aiškinimo
61. Dėl Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies formuluotės pažymėtina, jog, nors ši dalis susijusi su vidaus reikmėms naudojamais dokumentais, skirtais „svarstymams“, bet nurodytos ir „konsultacijos“, ir net paprastas ECB ir kitų subjektų „pasikeitimas nuomonėmis“, o šių dviejų paskutinių sąvokų, atrodo, neapima nurodytas sprendimų priėmimo procesas. Taigi ši nuostata turi būti aiškinama kaip visuma ir kaip apimanti vartojamus žodžius „netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas“, kuriais daroma akivaizdi nuoroda į prašymo leisti susipažinti pateikimo momentu vykstantį ar baigtą „sprendimų priėmimo procesą“.
62. Kyla klausimas, ar šie žodžiai siejami su visomis Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalyje numatytomis situacijomis, ar tik su „svarstymais“, o gal tik su ECB ir kitų subjektų „pasikeitimu nuomonėmis“, taip visiškai atskiriant vien ECB vidaus reikmėms skirto dokumento atvejį. Taigi nurodyta pirmoji prielaida visiškai suderinama su tų žodžių vieta pirmoje pastraipoje ir tai patvirtina kitos nei prancūzų kalbinės versijos(21). Taip pat ji nuosekliai atitinka prie sąvokos „konsultacijų“ vartojamo būdvardžio „preliminarių“ reikšmę, nes šis siejamas su tuo, kas vyksta anksčiau, ar su rengimusi kitam, laikomam svarbesniu, dalykui, įvykiui ar veiksmui.
63. Galima kelti klausimą, ar žodžius „netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas“, galima suprasti kaip paprastą laiko perspektyvos patikslinimą, taikomą siekiamai apsaugai, kuri nesibaigia priėmus sprendimą pagal Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalį, nes, jeigu priimtas vienas iš tų sprendimų, šis patikslinimas yra numanomas. Be to, kad sunkiai suderinami su minėtoje citatoje vartojamu žymimuoju artikeliu (pranc. „la“), nemanau, jog tokie silpni samprotavimai, pasitelkiant numanomą reikšmę, gali paneigti aiškinamosios analizės rezultatą, rodantį, kad ginčijamas dokumentas neišvengiamai susijęs su sprendimų priėmimo procesu, o tai patvirtina kontekstinis ir teleologinis aiškinimas.
64. Dėl kontekstinio aiškinimo pažymėtina, jog Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalyje yra dvi pastraipos, kurių antrosios objektas – susipažinimas su dokumentais, „atskleidžiančiais ECB pasikeitimą nuomonėmis su kitomis atitinkamomis institucijomis ir organais, <…> netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dėl dokumento atskleidimo smarkiai nukentėtų ECB vykdomų uždavinių veiksmingumas“.
65. Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies antra pastraipa įtraukta iš dalies keičiančiu Sprendimu 2015/529, kurio 8 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad ECB privalo bendradarbiauti su nacionalinėmis institucijomis ir organais, Sąjungos institucijomis, įstaigomis ir organais, atitinkamomis tarptautinėmis organizacijomis, priežiūros institucijomis ir atitinkamų trečiųjų šalių administravimo institucijomis pagal SESV 127 straipsnio 1 ir 5 dalis ir 2013 m. spalio 15 d. Tarybos reglamentą (ES) Nr. 1024/2013, kuriuo Europos Centriniam Bankui pavedami specialūs uždaviniai, susiję su rizikos ribojimu pagrįstos kredito įstaigų priežiūros politika(22). Toliau nurodyta: „[t]am, kad ECB galėtų veiksmingai bendradarbiauti, itin svarbu suteikti ir išlaikyti „space to think“, kurioje būtų galima su nurodytomis institucijomis, įstaigomis ir kitais organais nevaržomai ir konstruktyviai keistis nuomonėmis ir informacija. Tuo pagrindu ECB turėtų turėti teisę saugoti dokumentus, kuriais jis keičiasi bendradarbiaudamas su nacionaliniais centriniais bankais, nacionalinėmis kompetentingomis institucijomis, nacionalinėmis paskirtosiomis institucijomis ir kitomis atitinkamomis institucijomis ir organais“.
66. Nors numatyta tik su ECB ir tam tikrų subjektų, kitų, nei nurodytieji Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje, „pasikeitimu nuomonėmis“ susijusių dokumentų apsauga, reikia konstatuoti, kad į minėto sprendimo 4 straipsnio 3 dalies antrą pastraipą buvo nuspręsta įtraukti žodžius „netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas“, t. y. identiškus vartojamiems pirmoje pastraipoje ir aiškiai rodančius sąsają su sprendimų priėmimo procesu. Šiomis aplinkybėmis galima kelti klausimą, kaip pirmoje pastraipoje nurodytas ECB „pasikeitimas nuomonėmis“ su NCB, NKI ar NPI gali pateisinti kitokį minėtos sąsajos aiškinimą ir kiek toks aiškinimas nebūtų reikšmingas visai tai nuostatai(23)?
67. Kiek tai susiję su teleologiniu aiškinimu, Bendrasis Teismas teisingai konstatavo, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa siekiama apsaugoti, be kita ko, vidinę apmąstymams skirtą erdvę, ECB suteikiančią galimybę rengti diskusijas, leidžiančias konfidencialiai keistis nuomonėmis su institucijos sprendimų priėmimo organais vykdant svarstymus ir preliminarias konsultacijas. Vis dėlto dar reikia nustatyti, kokia tos erdvės apimtis.
68. Šiuo klausimu primintina, jog, remiantis Sprendimo 2004/258 3 konstatuojamąja dalimi, sprendimo tikslas – suteikti „platesnę susipažinimo su ECB dokumentais galimybę“, tačiau kartu išsaugant ECB nepriklausomumą ir tam tikrų ECB uždaviniams atlikti būdingų klausimų konfidencialumą. Antroje tos konstatuojamosios dalies dalyje pateiktas esminis paaiškinimas, reikalingas norint gerai suprasti šį aktą, ir nurodyta, kad „[s]iekiant išsaugoti jo sprendimų priėmimo proceso veiksmingumą, įskaitant jo vidaus konsultacijas ir svarstymus, ECB sprendimus priimančių organų posėdžiai yra konfidencialūs, nebent atitinkamas organas nuspręstų viešai paskelbti savo svarstymų rezultatus“. Nors toje konstatuojamojoje dalyje nurodytas teisės susipažinti su dokumentais koregavimas, vartojamoje formuluotėje akcentuojamas tikslas apsaugoti ECB „sprendimų priėmimo proceso“ veiksmingumą ir nustatyta aiški sąsaja su per tą procesą vykstančiais vidaus parengiamaisiais darbais. Matyti, kad konsultacijų ir preliminarių apmąstymų proceso apsauga neatsiejama nuo svarstymų ir jų galutinio etapo, per kurį priimamas sprendimas dėl esmės su konkrečiu atveju susijusioje byloje.
69. Taigi atsižvelgiant būtent į Sprendimo 2004/258 3 konstatuojamąją dalį reikia aiškinti šio sprendimo 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatytą išimtį, susijusią su teise susipažinti su ECB vidaus reikmėms skirtais dokumentais, kurie, mano nuomone, yra tik prašymo leisti susipažinti su dokumentais pateikimo momentu vykusiame ar baigtame konkrečiame sprendimų priėmimo procese parengti ar gauti dokumentai.
70. Šiuo atveju pažymėtina, kad atsiliepime į apeliacinį skundą pateikti tam tikri ECB argumentai visiškai atitinka nurodytą teleologinį aiškinimą. Taigi ECB tvirtina, jog Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa yra grindžiama bendra taisykle (prielaida), pagal kurią leidimas susipažinti su vidaus reikmėms skirtais dokumentais reiškia grėsmę, kad bus „padarytas neigiamas poveikis ECB sprendimų priėmimo procesui“ ir kad dėl siekio apsaugoti apmąstymams skirtą erdvę šie dokumentai iš esmės yra konfidencialūs. Taip pat nurodyta, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa apsaugoma ECB vidinė apmąstymams skirta erdvė, kiek tai susiję su „trečiosioms šalims skirtų dokumentų rengimu“, ir kad Sprendime 2004/258 pripažįstama, jog prieš rengiant „trečiosioms šalims skirtus ECB sprendimus“ turi egzistuoti vidinė apmąstymams skirta erdvė, leidžianti veiksmingai, neoficialiai, visų pirma konfidencialiai, pasikeisti nuomonėmis, mintimis, interpretacijomis ir sprendimų pasiūlymais(24).
71. Dėl pasiūlyto aiškinimo atitinkama išimtis nepraranda veiksmingumo ir, manau, jai suteikiama taikymo sritis, atitinkanti Sprendimu 2004/258 siekiamą pusiausvyrą tarp visuomenės teisės susipažinti su ECB turimais dokumentais ir atsižvelgimo į šios institucijos, kuri, remdamasi SESV 130 straipsniu, turi veiksmingai siekti numatytų užduočių tikslų, nepriklausomai naudodamasi konkrečiais įgaliojimais, šiuo tikslu jai suteiktais pagal Sutartį ir ECBS statutą, specifiką(25).
72. Žinoma, siekiant skaidrumo ir konfidencialumo pusiausvyros, šis argumentas gali būti reikšmingas, kiek tai susiję, be kita ko, su Valdančiosios tarybos svarstymų rezultatu, kaip tai matyti iš 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo ECB / Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).
73. Tame sprendime Teisingumo Teismas išaiškino Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 1 dalies a punkte nustatytą išimtį, susijusią su ECB sprendimus priimančių organų posėdžių konfidencialumu, atsižvelgdamas į Protokolo dėl ECBS ir ECB 10 straipsnio 4 dalies antrą sakinį, kuriame numatyta, kad Valdančioji taryba turi nuspręsti, ar reikia viešai paskelbti savo svarstymų rezultatus, šiuo atžvilgiu remdamasis suformuota jurisprudencija, pagal kurią Sąjungos antrinės teisės aktą reikia aiškinti taip, kad jis kuo labiau atitiktų Sutarčių nuostatas. Taigi Teisingumo Teismas nusprendė, kad Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 1 dalies a punktas, siejamas su Protokolo dėl ECBS ir ECB 10 straipsnio 4 dalies antru sakiniu, turi būti aiškinamas kaip saugantis Valdančiosios tarybos svarstymų rezultatų konfidencialumą, ir nebūtina, kad atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais, kuriuose yra minėti rezultatai, būtų susietas su sąlyga, kad jų atskleidimas pakenktų visuomenės intereso apsaugai(26).
74. Skundžiamame sprendime(27) Bendrasis Teismas taip pat rėmėsi Protokolo dėl ECBS ir ECB 10 straipsnio 4 dalies antru sakiniu ir to protokolo 14.4 straipsniu, kuriame Valdančiajai tarybai suteikti įgaliojimai prieštarauti NCB nacionalinių uždavinių vykdymui, aiškindamas Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą ir tvirtindamas, kad ginčijamas dokumentas iš tikrųjų skirtas vidaus reikmėms, nes jis buvo „skirtas tam, kad būtų pateikta informacijos ir papildyti Valdančiosios tarybos svarstymai“ įgyvendinant Protokolo dėl ECBS ir ECB 14.4 straipsnyje jai priskirtą kompetenciją. Šis Bendrojo Teismo pateiktas atitinkamų nuostatų aiškinimas, kuriuo akcentuojami Valdančiosios tarybos svarstymai, kaip ginčijamo dokumento tikslas, manau, tik patvirtina Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos aiškinimą, pagal kurį reikalaujama atitinkamo dokumento sąsajos su konkrečiu vykstančiu ar baigtu sprendimų priėmimo procesu.
75. Toliau, atsižvelgiant į šį kontekstą, reikia įvertinti ginčijamo dokumento, kaip vidaus reikmėms skirto dokumento, kaip tai suprantama pagal Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą, kvalifikavimą.
b) Dėl ginčijamo dokumento kvalifikavimo
76. Pirmiausia reikia priminti ECB sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su ginčijamu dokumentu motyvų dalį, suformuluotą taip:
„Kadangi teisinėje nuomonėje nagrinėjami bendri klausimai, susiję su ECBS statuto 14.4 straipsnio taikymu ir aiškinimu, joje nenagrinėjama konkreti skubi parama Graikijos bankams likvidumui padidinti, taip pat nevertinamas kitų ECB Valdančiosios tarybos pagal ECBS statuto 14.4 straipsnį priimtų konkrečių sprendimų, įskaitant sprendimų prieštarauti arba neprieštarauti nacionalinio centrinio banko pasiūlymui dėl skubios paramos likvidumui, teisėtumas <…>
Vykdomoji valdyba patikslina, kad šiuo atveju pateikto prašymo objektas yra teisinė nuomonė, kurios paprašyta tam, kad ECB sprendimų priėmimo organai gautų geresnę teisinę informaciją diskutuojant ir viduje keičiantis nuomonėmis ir kad ši nuomonė taip pat saugoma pagal Sprendimo [2004/258] <…> 4 straipsnio 3 dalies pirmą pastraipą <…>
Teisinė nuomonė buvo skirta pateikti teisinei ekspertizei, leidžiančiai patikslinti teisinį pagrindą, papildyti sprendimų priėmimo organų vidines diskusijas, svarstymus ir konsultacijas, susijusius su [skubia parama likvidumui padidinti] ne tik 2015 m., bet ir ateities atvejams. Tokia teisinė nuomonė yra naudinga visiems dabartiniams ar būsimiems situacijų, priskirtinų [ECBS statuto] 14.4 straipsnio taikymo sričiai, nagrinėjimams (nuostata dėl nacionalinių centrinių bankų nacionalinių funkcijų (pavyzdžiui, skubios paramos likvidumui padidinti numatymo) ir teisės normų bei sąlygų, kurias ECB gali nustatyti nacionaliniams centriniams bankams esant šiam kontekstui) <…>“
77. Atsižvelgdamas į šį motyvavimą ir ginčijamo dokumento turinio nagrinėjimą Bendrasis Teismas nusprendė, kad ginčijamas dokumentas nesusijęs su konkrečia procedūra, todėl nėra dokumentas, po kurio ECB priima galutinę poziciją konkrečiu atveju; vis dėlto tai nelemia to dokumento pašalinimo iš Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos taikymo srities dėl dviejų priežasčių(28).
78. Atlikęs lyginamąją Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos ir Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies aiškinamąją analizę Bendrasis Teismas pabrėžė, kad, pirma, pirmoje nuostatoje numatytos išimties taikymas nereikalauja ECB įrodyti, kad ginčijamo dokumento atskleidimas keltų didelę grėsmę jo sprendimų priėmimo procesui, todėl to, kad ginčijamas dokumentas nėra susijęs su konkrečia procedūra, nepakanka, kad būtų netaikoma ši išimtis.
79. Matyti, kad neturi reikšmės šis vertinimas, grindžiamas skirtingomis teisės aktų, kurių neapima taikytinas teisinis pagrindas atsižvelgiant į ginčijamo dokumento pobūdį, susijusį su ECB pagrindinės veiklos vykdymu, formuluotėmis(29). Reikia konstatuoti, kad Bendrasis Teismas nepateikė Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmos pastraipos, konkrečiai – žodžių „po to, kai sprendimas jau yra priimtas“, pažodinio aiškinimo, taip pat neatsižvelgė į šio akto 3 konstatuojamąją dalį. Konstatavimas, kad nurodytoje nuostatoje nustatytos teisės susipažinti išimties nelemia įrodymas, jog atitinkamo dokumento atskleidimas daro tam tikrą neigiamą poveikį, neleidžia atsakyti į klausimą, ar tam dokumentui taikomas vidaus reikmėms skirto dokumento apibrėžimas, kiek tai susiję su jo ryšiu su sprendimų priėmimo procesu, todėl jis patenka į tos išimties taikymo sritį.
80. Antra, Bendrasis Teismas nusprendė, kad šis dokumentas apskritai skirtas tam, kad būtų papildyti svarstymai, kuriuos Valdančioji taryba turėjo vykdyti pagal Protokolo dėl ECBS ir ECB 14.4 straipsnį 2015 m. ir vėliau, todėl „šis dokumentas yra parengiamasis ir skirtas ECB organams, kad priimtų galimus sprendimus“.
81. Iš šio motyvavimo matyti, jog nagrinėjamo dokumento naudojimas vidaus reikmėms gali būti suprantamas kaip siejamas su anksčiau ar vėliau ateityje su konkrečia situacija susijusioje procedūroje numatomu priimti aktu. Taigi Bendrojo Teismo nuomone, pakanka paprastos galimybės susieti dokumentą su būsima ir hipotetine administracine procedūra, kad jį būtų galima laikyti „parengiamuoju“ ir patenkančiu į Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatytos teisės susipažinti išimties taikymo sritį.
82. Manau, jog šis vertinimas susijęs su pernelyg plačiu žodžio „parengiamasis“ (todėl ir šios išimties taikymo srities) aiškinimu, nes ECB gali atsisakyti leisti susipažinti su bet kuriuo dokumentu, atsižvelgdamas į tai, kad ateityje jis gali būti skirtas vidaus reikmėms. Taigi šiuo atveju toks požiūris leido laikyti konfidencialiu dokumentą, kurio vienintelė paskirtis – papildyti vidaus svarstymus bendro pobūdžio teisiniu klausimu.
83. Žinoma, galima diskutuoti dėl dokumento „sąsajos“ su vykstančia ar baigta administracine procedūra sąvokos taikymo srities. Ar dokumentas turi būti aiškiai susijęs dėl to, kad yra tokios procedūros medžiagos dalis, ar, vadovaujantis tikrai galimu taikyti platesniu požiūriu, tai yra dokumentas, paprasčiausiai susijęs su tame procese nagrinėjamais klausimais, t. y. siejamas su tais klausimais, nors net neparengtas ar negautas tame procese?
84. Tokia diskusija suponuoja, kad egzistuoja vidaus svarstymų procesas, kuriam vykstant galiausiai priimamas individualus sprendimas dėl esmės, susijęs su konkrečia situacija. Šiuo klausimu svarbu pabrėžti, kad Bendrajam Teismui pateikto atsiliepimo į apeliacinį skundą 28 punkte ECB aiškiai nurodė, kad „pagal ECBS statuto 14.4 straipsnį ECB priimami sprendimai visada yra individualūs sprendimai“ dėl ryšių su nacionaliniais centriniais bankais, skiriančiais skubią paramą likvidumui padidinti.
85. Taigi, nors ECB sprendimas dėl atsisakymo leisti susipažinti su dokumentu priimtas 2017 m. spalio 16 d., t. y. praėjus daugiau nei dvejiems metams po ginčijamo dokumento parengimo 2015 m. balandžio 23 d., jo motyvuose nenurodyta jokio vykstančio svarstymo proceso, susijusio su konkrečia situacija ar individualiu sprendimu, su kuriais tas dokumentas tiesiogiai susijęs dėl jame nagrinėjamų klausimų. Kaip priminta, sprendime dėl atsisakymo leisti susipažinti tik nurodytas dokumentas, skirtas papildyti „svarstym[ams] bei konsultacij[oms], susijusi[ems] su [skubia parama likvidumui padidinti] ne tik 2015 m., bet ir ateities atvejams“ ir naudingas visiems „dabartiniams ar būsimiems“ situacijų, priskirtinų ECBS statuto 14.4 straipsnio taikymo sričiai, nagrinėjimams, o išsamiau nieko nenurodyta.
86. Darytina išvada, kad, nors neginčytina, kad turi būti apsaugota ECB vidinė apmąstymams skirta erdvė, ji turi būti siejama su ja siekiamu tikslu parengti konkrečiose administracinėse procedūrose priimsimus sprendimus, adresuotus trečiosioms šalims, o iš tikrųjų tai reiškia šios institucijos nepriklausomumo vykdant jai priskirtas užduotis užtikrinimą.
87. Vadinasi, Bendrasis Teismas, mano nuomone, padarė teisės klaidą, nuspręsdamas, kad tokiomis aplinkybėmis ECB galėjo atsisakyti leisti susipažinti su ginčijamu dokumentu.
88. Jeigu Teisingumo Teismas, kaip siūlau, nuspręs, kad trečiojo pagrindo antra dalis priimtina ir pagrįsta, reikės tenkinti apeliacinį skundą ir panaikinti skundžiamą sprendimą. Manau, jog, remiantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirma pastraipa, bylą reikia grąžinti Bendrajam Teismui, nes šioje bylos stadijoje negalima paskelbti galutinio sprendimo. Iš tikrųjų, kadangi ieškinys dėl sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su dokumentu panaikinimo atmestas konstatavus vien Sprendimo 2004/258 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nustatytos išimties taikymo pagrįstumą, bylą reikia grąžinti Bendrajam Teismui, kad jis priimtų sprendimą dėl apeliantų nurodyto pirmojo panaikinimo pagrindo, grindžiamo minėto sprendimo 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos, susijusios su teisinių nuomonių apsauga, pažeidimu.
VII. Išvada
89. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui trečiojo pagrindo antrą dalį pripažinti priimtina ir pagrįsta, todėl tenkinti apeliacinį skundą.