FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

H. SAUGMANDSGAARD ØE

fremsat den 11. februar 2021 (1)

Sag C-535/19

A

procesdeltager:

Latvijas Republikas Veselības ministrija

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland))

»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – ret til fri bevægelighed og frit ophold på medlemsstaternes område – ikke-erhvervsaktiv unionsborger, der har forladt sin oprindelsesmedlemsstat og bosat sig i en værtsmedlemsstat med henblik på familiesammenføring – afslag på tilslutning til værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning og på dækning af offentlige sundhedsydelser – direktiv 2004/38/EF – artikel 7, stk. 1, litra b) – betingelsen om at være omfattet af en »sygeforsikring, der dækker samtlige risici« – begrebet »urimelig byrde« – artikel 24 – ret til ligebehandling – forordning (EF) nr. 883/2004 – artikel 3, stk. 1, litra a) – begrebet »ydelse ved sygdom« – artikel 4 og artikel 11, stk. 3, litra e) – rækkevidde – reel integration i værtsmedlemsstaten – konsekvenser«

I.      Indledning

1.        Den foreliggende sag drejer sig om den ret, der tilkommer en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at flytte til en medlemsstat med henblik på familiesammenføring, til at blive tilsluttet medlemsstatens sociale sikringsordning og blive tildelt statsfinansierede sundhedsydelser.

2.        Denne sag rejser på ny spørgsmålet om samspillet mellem direktiv 2004/38/EF (2) og forordning (EF) nr. 883/2004 (3), men i en anden kontekst. I tre tidligere sager (4) opfyldte unionsborgerne ikke de i direktiv 2004/38 fastsatte betingelser for at få lovlig opholdsret i værtsmedlemsstaten, nemlig at råde over tilstrækkelige midler og være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici. De rådede ikke over de nævnte ressourcer, og den ene var indrejst på medlemsstatens område med henblik på, hvad der blev betegnet som »social turisme«, alene for at blive tildelt sociale ydelser her. Domstolen konkluderede heraf, at det kunne nægtes de pågældende unionsborgere at blive tildelt sociale ydelser i værtsmedlemsstaten på lige fod med dennes statsborgere, så længe de ikke havde opholdt sig lovligt i denne stat i fem år og opnået ret til tidsubegrænset ophold.

3.        I den foreliggende sag opfylder unionsborgeren derimod begge de fastsatte betingelser, og det spørgsmål, der opstår, er, om den pågældende derfor har ret til at blive behandlet på lige fod med værtsmedlemsstatens statsborgere for så vidt angår adgang til statsfinansierede sundhedsydelser.

4.        Kan værtsmedlemsstaten ikke desto mindre under påberåbelse af bevarelsen af den økonomiske ligevægt i den sociale sikringsordning nægte at tilslutte unionsborgeren og at tildele ham sådanne sundhedsydelser på lige fod med dens egne statsborgere på grundlag af betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici?

5.        Dette er det hovedspørgsmål, som er blevet forelagt af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland) i forbindelse med en tvist mellem en italiensk statsborger og Latvijas Republikas Veselības ministrija (Republikken Letlands sundhedsministerium, herefter »det lettiske sundhedsministerium«). Der er tale om et spørgsmål af væsentlig betydning for såvel medlemsstaterne som unionsborgerne.

6.        Efter at have fortolket direktiv 2004/38 og forordning nr. 883/2004 i lyset af Domstolens praksis foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at en unionsborger, som ikke er erhvervsaktiv, men som opfylder betingelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, som har flyttet centrum for samtlige sine interesser til værtsmedlemsstaten, og som er reelt integreret i denne, ikke systematisk kan nægtes tilslutning til den sociale sikringsordning i denne medlemsstat og tildeling af statsfinansierede sundhedsydelser på samme vilkår som værtsmedlemsstatens statsborgere med den begrundelse, at han ikke udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i denne stat.

II.    Retsforskrifter

A.      EU-retten

1.      Forordning nr. 883/2004

7.        Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 bestemmer:

»Denne forordning finder anvendelse på personer, der er statsborgere i en medlemsstat, samt på statsløse og flygtninge bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmer og efterladte.«

8.        Forordningens artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1 og 5:

»1.      Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører:

a)      ydelser ved sygdom

[…]

5.      Denne forordning finder ikke anvendelse på

a)      social og sundhedsmæssig forsorg

[…]«

9.        Forordningens artikel 4 med overskriften »Ligebehandling« er affattet således:

»Personer, som er omfattet af denne forordning, har de samme rettigheder og pligter i henhold til en medlemsstats lovgivning som vedkommende medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«

10.      Samme forordnings artikel 11 har følgende ordlyd:

»1.      Personer, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.

[…]

3.      Med forbehold af artikel 12-16:

a)      er en person, der udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, omfattet af denne medlemsstats lovgivning

[…]

e)      er alle andre personer, som ikke falder ind under litra a)-d), omfattet af lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, dog uden at tilsidesætte bestemmelser i denne forordning, som sikrer de pågældende ret til ydelser efter lovgivningen i en eller flere andre medlemsstater.

[…]«

2.      Direktiv 2004/38

11.      Ved direktiv 2004/38 blev bl.a. ophævet direktiv 90/365/EØF (5), 90/366/EØF (6) og 90/364/EØF (7), som vedrørte opholdsret for henholdsvis pensionister, studerende og andre ikke-erhvervsaktive.

12.      Niende og tiende betragtning til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:

»(9)      Unionsborgere bør have ret til ophold i indtil tre måneder i værtsmedlemsstaten, uden at der stilles andre betingelser eller kræves andre formaliteter end besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, og uden at dette i øvrigt berører den gunstigere behandling af arbejdssøgende som anerkendt i EF-Domstolens praksis.

(10)      Det bør imidlertid undgås, at personer, der gør brug af retten til ophold, bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system i den første opholdsperiode. Unionsborgeres og deres familiemedlemmers udøvelse af retten til ophold i perioder af mere end tre måneders varighed bør derfor underkastes betingelser.«

13.      Direktivets artikel 7, stk. 1, bestemmer:

»Enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende:

a)      er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten, eller

b)      råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, eller

c)      –      er indskrevet ved en privat eller offentlig institution, der er godkendt eller som finansieres af værtsmedlemsstaten i medfør af dennes lovgivning eller administrative praksis, med henblik på dér som hovedaktivitet at følge en uddannelse, herunder en erhvervsuddannelse, og

–      er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, og ved en erklæring eller på anden tilsvarende måde, efter den pågældende persons eget valg godtgør over for den relevante nationale myndighed, at vedkommende råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, eller

d)      er et familiemedlem, der ledsager eller slutter sig til en unionsborger, der opfylder betingelserne i litra a), b) eller c).«

14.      Samme direktivs artikel 14, stk. 1, 2 og 4, har følgende ordlyd:

»1.      Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandlet i artikel 6, så længe de ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.

2.      Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandlet i artikel 7, 12 og 13, såfremt de opfylder de i disse artikler opstillede betingelser.

[…]

4.      Uanset stk. 1 og 2 og med forbehold af kapitel VI må der under ingen omstændigheder iværksættes foranstaltninger til udsendelse af unionsborgere eller deres familiemedlemmer, hvis:

[…]

b)      unionsborgerne er rejst ind på værtslandets område for at søge beskæftigelse. I så fald må unionsborgerne og deres familiemedlemmer ikke udsendes, så længe det kan dokumenteres, at unionsborgerne fortsat søger arbejde og har reelle muligheder for at blive ansat.«

15.      Artikel 24 i direktiv 2004/38 med overskriften »Ligebehandling« bestemmer:

»1.      Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser uden forskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholder sig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denne ligebehandling gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som har ret til ophold eller ret til tidsubegrænset ophold.

2.      Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret til sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i den længere periode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), eller til, forud for erhvervelse af ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte til erhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer end arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samt deres familiemedlemmer.«

B.      Lettisk ret

16.      Artikel 17 i Ārstniecības likums (lov om lægebehandling) bestemte i den affattelse, som var gældende på tidspunktet for omstændighederne i hovedsagen, følgende:

»1.      Lægebehandling, der finansieres over statens almindelige budget og af midler tilhørende den, som er berettiget til behandlingen, ydes på vilkår fastsat af ministerrådet til følgende:

1)      lettiske statsborgere

2)      letter, der ikke er statsborgere

3)      statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater, i staterne i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde og i Det Schweiziske Forbund, der opholder sig i Letland på grund af lønnet beskæftigelse eller udøvelse af selvstændig virksomhed, samt deres familiemedlemmer

4)      udlændinge, som har ret til tidsubegrænset ophold i Letland

[…]

3.      Personer, der er ægtefæller til lettiske statsborgere og til letter, der ikke er statsborgere, som er indehavere af en tilladelse til tidsbegrænset ophold i Letland, har i henhold til bestemmelser fastsat af ministerrådet ret til gratis obstetriske ydelser, der finansieres over statens almindelige budget og af midler tilhørende den, som er berettiget til ydelserne.

[…]

5.      Andre personer end de i nærværende artikels stk. 1, 3 og 4 angivne modtager lægebehandling mod betaling.«

17.      Artikel 7 i Veselības aprūpes finansēšanas likums (lov om finansiering af lægebehandling) bestemte i den affattelse, som var gældende på tidspunktet for omstændighederne i hovedsagen, følgende:

»Enhver har ret til at modtage akut lægehjælp. Ministerrådet fastsætter bestemmelser herfor.«

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

18.      Mod slutningen af 2015 forlod A, en italiensk statsborger, Italien for at bosætte sig i Letland og slutte sig til sin ægtefælle, der har lettisk statsborgerskab, og deres to mindreårige børn, som har lettisk og italiensk statsborgerskab.

19.      Før afrejsen blev A opført i et register over italienske statsborgere, der bosætter sig uden for Italien i en periode på mindst 12 måneder. Personer, som er opført i registret, kan ikke modtage lægebehandling i Italien finansieret af denne stat.

20.      Den 22. januar 2016 anmodede A den lettiske nationale sundhedstjeneste om at optage ham i registret over personer, der er omfattet af en offentlig sygesikring, som giver ret til sundhedsydelser finansieret af Letland – med andre ord tilslutte ham Letlands sociale sikringsordning – og om at udstede et europæisk sygesikringskort til ham (8).

21.      Ved afgørelse af 17. februar 2016 afslog den nationale sundhedstjeneste anmodningerne.

22.      Denne afgørelse blev stadfæstet ved en afgørelse, som det lettiske sundhedsministerium traf den 8. juli 2016 med den begrundelse, at A hverken var lønmodtager eller selvstændigt erhvervsdrivende i Letland, men opholdt sig i dette land på grundlag af et bevis for registrering som unionsborger. Således som det blev bekræftet under retsmødet for Domstolen, fandt appellanten ikke arbejde i Letland før den 4. januar 2018. Han var derfor ikke omfattet af den kategori af personer, hvortil der henvises i artikel 17, stk. 1, 3 eller 4, i loven om lægebehandling, som kan blive dækket af en offentlig sygesikring, der giver ret til statsfinansierede sundhedsydelser. Den forelæggende ret har oplyst, at unionsborgere som A kun kan modtage statsfinansierede obstetriske ydelser og statsfinansieret akut lægehjælp. Derudover kan de modtage sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsordning, men skal finansiere ydelserne af egne midler.

23.      Appellanten anlagde sag til prøvelse af afgørelsen ved Administrativa rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland), som frifandt det lettiske sundhedsministerium, idet denne domstol i det væsentlige fandt, at skønt A havde opholdt sig lovligt i Letland i overensstemmelse med betingelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 og følgelig kunne påberåbe sig det princip om forbud mod forskelsbehandling, der fastsættes i direktivets artikel 24, stk. 1, kunne den ulige behandling anses for begrundet, da den var baseret på objektive hensyn og forfulgte det lovlige formål at beskytte de offentlige finanser. Ifølge domstolen var en sådan ulige behandling ligeledes forholdsmæssig i betragtning af, at A havde ret til akut lægehjælp, at præmierne for en privat sygeforsikring ikke var høje, og at A efter kun fem år kunne opnå ret til tidsubegrænset ophold, hvilket ville gøre det muligt for ham at blive tildelt statsfinansierede sundhedsydelser.

24.      Ved dom af 5. januar 2018 forkastede Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) den appel, som var blevet iværksat til prøvelse af ovennævnte dom.

25.      Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland), hvortil dommen af 5. januar 2018 er blevet appelleret, finder, at en præjudiciel afgørelse fra Domstolen er nødvendig for at løse tvisten i hovedsagen.

26.      Den forelæggende ret har oplyst, at loven om lægebehandling gennemfører artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38. Retten er ikke i tvivl om, at dette direktiv finder anvendelse, men er til gengæld i tvivl om, hvorvidt forordning nr. 883/2004 gør det. Retten finder, at det må afgøres, om sundhedsydelser tildelt af staten såsom dem, der præsteres i Letland, er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004. Den er usikker herpå, for det første på grund af finansieringsmåden for den lettiske sociale sikringsordning, der i 2016 hovedsageligt var skattebaseret, og for det andet fordi »social og sundhedsmæssig forsorg« er undtaget fra anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004 ifølge forordningens artikel 3, stk. 5. Den forelæggende ret har anført, at adgangen til statsfinansierede sundhedsydelser gives efter objektive kriterier, og at den lettiske ordning kan beskrives som en obligatorisk offentlig sygesikringsordning.

27.      For det tilfælde, at forordning nr. 883/2004 finder anvendelse, ønsker den forelæggende ret oplyst, om forordningens artikel 11, stk. 3, litra e), hvorefter den lovgivning, der skal anvendes, er lovgivningen i den pågældendes bopælsmedlemsstat, er til hinder for, at appellanten kan nægtes tilslutning til den statsfinansierede sundhedsordning i både Italien og Letland og dermed være afskåret fra adgang til en sådan beskyttelse i begge lande.

28.      Endvidere har den forelæggende ret udtrykt bekymring for, at det princip om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 18 TEUF, og som konkretiseres i artikel 24 i direktiv 2004/38 og artikel 4 forordning nr. 883/2004, ikke er overholdt. Det forekommer retten, at den lettiske lovgivning uforholdsmæssigt begrænser ikke-erhvervsaktive unionsborgeres adgang til den obligatoriske offentlige sygesikringsordning.

29.      Den forelæggende ret finder, at der må foretages en vurdering af appellantens konkrete situation. Retten har navnlig fremhævet, at A flyttede til Letland for at slutte sig til sin familie, at han havde haft beskæftigelse i Italien, at han søgte arbejde i Letland, og at han i denne medlemsstat har to mindreårige børn med dobbelt lettisk og italiensk statsborgerskab. Disse omstændigheder taler ifølge den forelæggende ret for, at appellanten har en tæt personlig tilknytning til Republikken Letland, der medfører, at han ikke automatisk kan udelukkes fra at blive tilsluttet den lettiske offentlige sundhedsordning.

30.      Den forelæggende ret medgiver dog, at en unionsborger kun kan kræve at blive behandlet på lige fod med værtsmedlemsstatens statsborgere i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, hvis hans ophold på denne medlemsstats område overholder betingelserne i dette direktiv. Retten har anført, at A opfylder de i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), fastsatte betingelser for ophold, eftersom han råder over tilstrækkelige midler og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i Letland, men har samtidig fremhævet, at A er blevet udelukket fra en offentlig sygesikring, som giver ret til statsfinansierede sundhedsydelser. Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om den omstændighed, at en unionsborger er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici – hvilket er en af de i direktiv 2004/38 fastsatte betingelser for, at et ophold er lovligt – kan begrunde, at han nægtes tilslutning til den offentlige sundhedsordning.

31.      På denne baggrund har Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Er offentlige sundhedsydelser omfattet af begrebet »ydelser ved sygdom« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, kan medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24 i direktiv 2004/38 – med henblik på at undgå et uforholdsmæssigt stort antal ansøgninger om sociale ydelser, der er fastlagt for at sikre adgang til sundhedsydelser – da nægte unionsborgere, der på det pågældende tidspunkt ikke har status som arbejdstager, disse ydelser, som tildeles medlemsstaternes statsborgere og familiemedlemmerne til en unionsborger, som har status som arbejdstager, der befinder sig i samme situation?

3)      Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, kan medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 18 [TEUF] og […] 21 [TEUF] […] og artikel 24 i direktiv 2004/38 – med henblik på at undgå et uforholdsmæssigt stort antal ansøgninger om sociale ydelser, der er fastlagt for at sikre adgang til sundhedsydelser – da nægte unionsborgere, der på det pågældende tidspunkt ikke har status som arbejdstager, disse ydelser, som tildeles medlemsstaternes statsborgere og familiemedlemmerne til en unionsborger, som har status som arbejdstager, der befinder sig i samme situation?

4)      Er en situation, hvor en unionsborger, som udøver sin ret til fri bevægelighed, nægtes retten til at modtage [lægebehandling], der finansieres af staten, i alle de berørte medlemsstater i hovedsagen, i overensstemmelse med artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004?

5)      Er en situation, hvor en unionsborger, som udøver sin ret til fri bevægelighed, nægtes retten til at modtage [lægebehandling], der finansieres af staten, i alle de berørte medlemsstater i hovedsagen, i overensstemmelse med artikel 18 [TEUF], artikel 20, stk. 1, [TEUF] og artikel 21 TEUF?

6)      Skal den omstændighed, at et ophold er lovligt som omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, fortolkes således, at den giver en person ret til adgang til den sociale sikringsordning, og således, at den kan udgøre en grund til at udelukke den pågældende fra den sociale sikringsordning? Skal det i hovedsagen navnlig fastslås, at den omstændighed, at ansøgeren [er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici], som er en af betingelserne for et lovligt ophold i henhold til direktiv 2004/38, kan ligge til grund for et afslag på at optage den pågældende i det sundhedssystem, der finansieres af staten?«

32.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er dateret den 9. juli 2019, er indgået til Domstolen den 12. juli 2019.

33.      Der er indgivet skriftlige indlæg af den lettiske og den spanske regering, det lettiske sundhedsministerium samt Europa-Kommissionen. De samme parter og øvrige interesserede parter samt A deltog i den mundtlige forhandling, der fandt sted den 28. september 2020.

IV.    Bedømmelse

A.      Det første præjudicielle spørgsmål

34.      Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om offentlige sundhedsydelser som dem, der tildeles i henhold til artikel 17 i loven om lægebehandling, er omfattet af begrebet »ydelser ved sygdom« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004.

35.      Den forelæggende ret har anført, at den er i tvivl om dette på grund af ordlyden af artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 883/2004, hvor »social og sundhedsmæssig forsorg« udelukkes fra forordningens anvendelsesområde.

36.      I lighed med alle de parter, som har ytret sig om det første spørgsmål, finder jeg, at det må besvares bekræftende.

37.      Spørgsmålet om, hvordan der sondres mellem sociale sikringsydelser, som er omfattet af forordning nr. 883/2004, og »social og sundhedsmæssig forsorg«, som ikke er, opstod på et meget tidligt tidspunkt, nemlig efter vedtagelsen af forordning (EØF) nr. 1408/71 (9), som gik forud for forordning nr. 883/2004, og som indeholdt denne sondring (10).

38.      Det skal indledningsvis anføres, at denne sondring hovedsagelig er baseret på de enkelte elementer i den pågældende ydelse, navnlig dens formål og de betingelser, under hvilke ydelsen tilkendes, og ikke på, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning (11).

39.      Endvidere skal det nævnes, at det fremgår af fast retspraksis, at to kumulative betingelser skal være opfyldt for, at en ydelse ikke henhører under »social og sundhedsmæssig forsorg« som omhandlet i artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 883/2004, men udgør en social sikringsydelse, der er omfattet af denne forordning. For det første skal ydelsen tildeles de berettigede uden nogen individuel skønsmæssig bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, og for det andet skal den vedrøre en af de risici, der udtrykkeligt er anført i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (12).

40.      Med hensyn til den første betingelse har den forelæggende ret oplyst, at lægebehandling er sikret enhver i Letland bosat person, der henhører under en af de kategorier, som er defineret objektivt i loven om lægebehandling med henblik på opførelse i registret over behandlingsberettigede, uden hensyntagen til nogen anden individuel omstændighed.

41.      Disse karakteristika betyder efter min opfattelse, at den første betingelse er opfyldt.

42.      Det skal tilføjes, at den måde, hvorpå sundhedsydelserne finansieres (13), er uden betydning for, om en ydelse kan betegnes som en social sikringsydelse som omhandlet i den nævnte forordning (14).

43.      Hvad angår den anden betingelse kræver den, at det fastslås, om sundhedsydelser som dem, der er omhandlet i loven om lægebehandling, vedrører en af de risici, hvortil der henvises i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, i det foreliggende tilfælde de »ydelser ved sygdom«, som er omhandlet i litra a) i denne bestemmelse.

44.      »Ydelser ved sygdom« defineres ikke forordning nr. 883/2004, men Domstolen har ikke desto mindre taget stilling til dette begreb ved bl.a. at fastslå, at det omfatter ydelser, hvis væsentligste formål er at helbrede den syge (15).

45.      Det fremgår klart af forelæggelsesafgørelsen og af selve titlen på den i hovedsagen omhandlede lettiske lov, at de sundhedsydelser, hovedsagen drejer sig om, er lægebehandling og følgelig behandling, som har til formål at helbrede sygdomme.

46.      Jeg finder følgelig, at offentlige sundhedsydelser som de i hovedsagen omhandlede vedrører den risiko for sygdom, hvortil der henvises i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004, og at den anden betingelse ligeledes er opfyldt.

47.      På denne baggrund foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første spørgsmål med, at offentlige sundhedsydelser som de i hovedsagen omhandlede, der tildeles de berettigede uden nogen individuel skønsmæssig bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, ikke er omfattet af begrebet »social og sundhedsmæssig forsorg« som omhandlet i artikel 3, stk. 5, litra a), i forordning nr. 883/2004, men af begrebet »ydelser ved sygdom« som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, litra a).

48.      I betragtning af det foreslåede svar på det første spørgsmål finder jeg det unødvendigt at besvare det tredje spørgsmål, som kun er stillet for det tilfælde, at ydelser som de i hovedsagen omhandlede ikke er omfattet af forordning nr. 883/2004.

49.      Jeg behandler det andet spørgsmål i forbindelse med det femte og det sjette spørgsmål efter først at have behandlet det fjerde spørgsmål.

B.      Det fjerde præjudicielle spørgsmål

50.      Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en unionsborger som A, der gør brug af sin ret til fri bevægelighed ved at forlade sin oprindelsesmedlemsstat og flytte til en anden medlemsstat, ikke har ret til statsfinansierede sundhedsydelser med den begrundelse, at han hverken udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed på denne stats område.

51.      Hvad dette angår skal det indledningsvis understreges, at der i artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 kun fastsættes en »lovvalgsregel«, der har til formål at bestemme, hvilken lovgivning der finder anvendelse på de sociale sikringsydelser, der angives i forordningens artikel 3, stk. 1, i det foreliggende tilfælde ydelser ved sygdom (16). Ikke-erhvervsaktive personer som A, der ikke er omfattet af litra a)-d) i artikel 11, stk. 3, er omfattet af anvendelsesområdet for bestemmelsens litra e), som angiver en residual kategori, der er undergivet bopælsmedlemsstatens lovgivning. Det er ubestridt, at A, som er bosat i Letland, i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede er omfattet af lettisk lov.

52.      Nævnte artikel 11, stk. 3, litra e), har således, på samme måde som forordning nr. 883/2004 som helhed, til formål at undgå samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger og at forhindre, at personer, som er omfattet af dens anvendelsesområde, mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem (17).

53.      Derimod harmoniserer bestemmelsen ikke betingelserne for tildeling af sociale sikringsydelser såsom sundhedsydelser. Sådanne ydelser henhører under medlemsstaternes ansvar, idet disse fortsat har kompetence til at fastlægge deres sundhedspolitik i overensstemmelse med artikel 168, stk. 7, TEUF, udforme deres sociale sikringsordninger og i deres nationale lovgivninger fastsætte betingelserne for tildeling af og dermed for afslag på sociale sikringsydelser (18).

54.      Medlemsstaterne skal dog overholde EU-retten, når de fastsætter disse betingelser, herunder navnlig primærretten og ligebehandlingsprincippet, som bl.a. fastslås i artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, men indholdet af betingelserne fastsættes ikke i forordningens artikel 11, stk. 3, litra e). Spørgsmålet om, hvorvidt betingelser som dem, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, er i overensstemmelse med EUF-traktaten og de afledte retsakter, er genstand for det andet, femte og sjette spørgsmål, som jeg behandler i de følgende afsnit.

55.      Jeg foreslår, at det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 skal fortolkes således, at denne bestemmelse kun gør det muligt at fastslå, hvilken lovgivning der finder anvendelse på ydelser ved sygdom såsom dem, der er omhandlet i hovedsagen, og at den ikke vedrører de grundlæggende betingelser for, hvornår der er ret til sådanne ydelser. Det kan ikke fastslås på grundlag af bestemmelsen i sig selv, om en national lovgivning, hvorefter en unionsborger, der udøver sin ret til fri bevægelighed ved at forlade sin oprindelsesmedlemsstat for at bosætte sig i en anden medlemsstat, ikke har ret til statsfinansierede sundhedsydelser, med den begrundelse, at han ikke udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i denne stat, er forenelig med EU-retten.

C.      Det andet, det femte og det sjette præjudicielle spørgsmål

56.      Det skal indledningsvis anføres, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at A på det tidspunkt, hvor han forlod sin oprindelsesmedlemsstat for et ubegrænset tidsrum, ikke længere arbejdede i denne og ikke længere var tilsluttet dens sociale sikringsordning. Skønt han søgte beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, var han ikke indrejst i denne primært med dette formål for øje, men for at slutte sig til sin hustru og sine børn. Hans ret til at opholde sig i værtsmedlemsstaten var således ikke baseret på hans status som arbejdstager. Endvidere fremgår det af afgørelsen, at selv om han ligeledes kunne have været omfattet af bestemmelserne i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 vedrørende unionsborgere, der forbliver i værtsmedlemsstaten i mere end tre måneder efter at være indrejst i denne stat med henblik på at søge beskæftigelse her, var det som ikke-erhvervsaktiv person, at han opholdt sig i værtsmedlemsstaten på det tidspunkt, hvor han indgav sin ansøgning om at blive tilsluttet dens sociale sikringsordning, og at hans opholdsret var baseret på direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og artikel 14, stk. 2 (19).

57.      Jeg antager følgelig, at den forelæggende ret med det andet, det femte og det sjette spørgsmål, som bør behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24 i direktiv 2004/38, sammenholdt med direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og dets artikel 14, stk. 2, skal fortolkes således, at de tillader medlemsstaterne i deres egenskab af værtsmedlemsstat, for at undgå en urimelig byrde for ligevægten i deres sociale sikringsordning, at nægte unionsborgere, som på tidspunktet for deres anmodning om tilslutning ikke er erhvervsaktive, men som opfylder betingelserne i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), at blive tilsluttet deres sociale sikringsordning og at blive tildelt statsfinansierede sundhedsydelser, selv om medlemsstaternes egne statsborgere i den samme situation er berettigede hertil.

58.      For at besvare dette spørgsmål undersøger jeg, hvilken lære der kan drages af Domstolens nyere praksis vedrørende samspillet mellem direktiv 2004/38 og forordning nr. 883/2004 med hensyn til betingelsen om at råde over tilstrækkelige midler, hvorefter jeg anvender denne lære på betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici. Inden for rammerne af undersøgelsen af denne anden betingelse viser jeg, at et afgørende punkt i vurderingen vedrører spørgsmålet om, hvorvidt tilslutning til værtsmedlemsstaten sociale sikringsordning medfører en urimelig byrde for dennes økonomiske ligevægt.

1.      Den lære, som kan drages af Domstolens nyere praksis

59.      Således som det fremgår af dens ordlyd, bestemmer artikel 4 i forordning nr. 883/2004 med overskriften »Ligebehandling«, at personer, som er omfattet af forordningen, principielt har ret til de samme ydelser og er undergivet de samme forpligtelser i henhold til medlemsstatens lovgivning som dennes egne statsborgere. Disse ydelser omfatter bl.a. de i forordningens artikel 3, stk. 1, litra a), omhandlede ydelser ved sygdom.

60.      Med hensyn til artikel 24 i direktiv 2004/38, der ligeledes har overskriften »Ligebehandling«, bestemmer denne i stk. 1, at unionsborgere, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed og opholder sig i en værtsmedlemsstat, har ret til at blive behandlet på lige fod med denne medlemsstats statsborgere på traktatens anvendelsesområde. Udøvelsen af denne ret sker med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår af traktaten og den afledte ret.

61.      Ovennævnte to bestemmelser er på specifikke områder, nemlig sociale sikringsydelser og unionsborgerskab, et udtryk for princippet om ligebehandling, der er fastsat generelt i artikel 18 TEUF (20).

62.      Med hensyn til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 har Domstolen for så vidt angår adgangen til sociale ydelser såsom en ansøgning om mindsteindkomst, der er en ikke-bidragspligtig ydelse som omhandlet i artikel 70 i forordning nr. 883/2004, fastslået, at en unionsborger kun kan kræve ret til samme behandling som værtsmedlemsstatens statsborgere, såfremt den pågældendes ophold på værtsmedlemsstatens område overholder betingelserne i direktiv 2004/38 (21). For så vidt angår tilfælde, hvor der er tale om en ikke-erhvervsaktiv unionsborgers ophold på over tre måneder, men på under fem år, angives betingelserne i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og består i, at borgeren skal råde over tilstrækkelige midler og være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici (22). Ifølge direktivets artikel 14, stk. 2, bevares opholdsretten kun, så længe unionsborgeren fortsat opfylder betingelserne (23). Betingelserne har til formål at undgå, at unionsborgeren bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system (24).

63.      Domstolen har således fastslået, at der er en forbindelse mellem retten til ligebehandling i henhold til artikel 24 i direktiv 2004/38, som kan gøres betinget af, at direktivets artikel 7 og 14 er overholdt, og retten til sociale ydelser i henhold til forordning nr. 883/2004. Om der er ret til sådanne ydelser på lige fod med værtsmedlemsstatens statsborgere, kan således afhænge af, om der er ret til lovligt ophold i værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med de i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), angivne betingelser, og af, om betingelserne fortsat er opfyldt under hele opholdet i overensstemmelse med samme direktivs artikel 14, stk. 2.

64.      Domstolen har udledt heraf, at artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 7, stk. 1, litra b), i dette direktiv, ikke er til hinder for en national lovgivning, som udelukker statsborgere fra andre medlemsstater, der ikke har lovligt ophold i medfør af dette direktiv, fra at modtage visse i forordning nr. 883/2004 fastsatte ydelser i værtsmedlemsstaten (25). Domstolen har udtalt, at den samme konklusion gør sig gældende for så vidt angår fortolkningen af artikel 4 i forordning nr. 883/2004 (26).

65.      Ovennævnte betragtninger, der udspringer af Brey-dommen (27), er blevet bekræftet i de senere domme i sagerne Alimanovic (28), García-Nieto m.fl. (29) og Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (30).

66.      I García-Nieto-dommen fastslog Domstolen, at det med henblik på at fastlægge, om en unionsborger kan nægtes sociale ydelser, først skal undersøges, om det ligebehandlingsprincip, hvortil der henvises i artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, finder anvendelse, og følgelig om opholdet på værtsmedlemsstatens område er lovligt som omhandlet i direktivet (31), og derpå om den pågældendes situation ikke desto mindre er omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen i direktivets artikel 24, stk. 2 (32). Ifølge denne undtagelse kan der således nægtes ret til ligebehandling i forhold til værtsmedlemsstatens egne statsborgere i tre tilfælde, nemlig i de første tre måneder af opholdet i værtsmedlemsstaten, i den eventuelt længere periode end disse tre måneder, hvor der søges beskæftigelse i henhold til direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), og i forbindelse med visse studerendes ansøgning om studiestøtte, så længe de pågældende endnu ikke har opnået ret til tidsubegrænset ophold i medlemsstaten.

67.      Efter afsigelsen af ovennævnte domme kunne der herske tvivl om, hvorvidt Domstolens betragtninger angående forbindelsen mellem artikel 24 i direktiv 2004/38 og artikel 4 i forordning nr. 883/2004 kun vedrørte ikke-bidragspligtige sociale ydelser, såsom mindsteindkomst, eller om de gjaldt for de i forordningen omhandlede sociale sikringsydelser. Det blev i dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige fastslået, at betragtningerne gælder på samme måde for sociale sikringsydelser (33).

68.      Jeg udleder af denne retspraksis, at de betingelser, som angives i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, ligeledes gælder for alle sociale sikringsydelser, herunder også de ydelser, som henhører under den første sociale sikringsgren, hvortil der henvises i artikel 3, stk. 1, litra a), i forordning nr. 883/2004, nemlig ydelser ved sygdom.

69.      Det spørgsmål, som den foreliggende sag giver anledning til, drejer sig om, hvorvidt unionsborgeren, når de nævnte betingelser er opfyldt, skal behandles på lige fod med værtsmedlemsstatens egne statsborgere for så vidt angår ret til statsfinansierede sundhedsydelser.

70.      Det skal understreges, at A opfylder begge betingelser i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen (34), og ingen af parterne har bestridt, at A på det tidspunkt, hvor han indgav sin ansøgning om tilslutning til den lettiske sociale sikringsordning, rådede over tilstrækkelige midler og var omfattet af en sygeforsikring, der dækkede samtlige risici. Med hensyn til sidstnævnte betingelse blev det oplyst under retsmødet for Domstolen, at A havde tegnet forsikringen hos et privat forsikringsselskab. Endvidere er det ikke blevet bestridt, at A på ethvert tidspunkt efter indgivelsen af ansøgningen om tilslutning til værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning stadig opfyldte begge betingelser. En sådan unionsborger bør derfor principielt have ret til at blive behandlet på lige fod med værtsmedlemsstatens egne statsborgere i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, så længe han ikke er omfattet af nogen af de tre tilfælde, hvortil der henvises i stk. 2 i denne bestemmelse, og følgelig kunne tilsluttes værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning på samme vilkår som dennes statsborgere (35). Dette indebærer, at han ikke kun vil have adgang til sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsordning, men også, at de pågældende ydelser vil skulle finansieres af staten på de samme vilkår som dem, der gælder for værtsmedlemsstatens statsborgere (36).

71.      Den konsekvens, som jeg beskrev i det foregående punkt, er imidlertid ikke automatisk, således som den lettiske og den spanske regerings samt Kommissionens indlæg vidner om.

72.      Den lettiske regering har fremhævet, at det ikke var tilfældigt, at betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, blev indføjet, men at den har et bestemt formål. På samme måde som formålet med betingelsen om at råde over tilstrækkelige midler er, at den pågældende selv kan dække sine fornødenheder under sit ophold på over tre måneder i en anden medlemsstat, og at denne ikke skal være forpligtet til at tildele ham sociale ydelser i form af et eksistensminimum, tilsigter betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, ligeledes, at en person, som ikke udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed, selv dækker sine sundhedsudgifter, og at den pågældende medlemsstat ikke skal være forpligtet til at finansiere sådanne udgifter. Efter den nævnte regerings opfattelse kan det ikke forholde sig således, at en person kan påberåbe sig det ligebehandlingsprincip, hvortil der henvises i artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, og få ret til statsfinansierede sundhedsydelser, når vedkommende ifølge direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), skal råde over en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, for at få ret til at opholde sig lovligt i værtsmedlemsstaten i mere end tre måneder.

73.      Kommissionen finder på linje hermed under henvisning til Dano-dommen (37), at det kun er en uundgåelig følge af direktiv 2004/38, i det foreliggende tilfælde betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), at værtsmedlemsstaten nægter en unionsborger som A adgang til dens sociale sikringsordning på lige fod med dens egne statsborgere, der er bosat på dens område.

74.      Den spanske regering støtter den lettiske regerings og Kommissionens standpunkt.

75.      Hvis jeg skal sammenfatte deres standpunkter, finder de nævnte parter, at skønt betingelserne om at råde over tilstrækkelige midler og at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, skal være opfyldt for at have ret til ligebehandling i henhold til artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med direktivets artikel 7 og 14, kan denne ret kun påberåbes med henblik på tildeling af andre ydelser end dem, for hvilke disse betingelser skal være opfyldt, idet de ellers ville være meningsløse.

76.      Retten til ligebehandling kan ifølge de nævnte regeringer og Kommissionen med andre ord ikke gælde for tildeling af en mindsteindkomst eller for tilslutning til værtsmedlemsstatens offentlige sundhedsordning, for hvilke de betingelser, som er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, netop skal være opfyldt.

77.      Jeg forstår dette ræsonnement. Således som jeg vil forklare nedenfor, finder jeg, at den betingelse om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, som er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, faktisk har til formål at undgå, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstaten, før den pågældende har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold i overensstemmelse med direktivets artikel 16, dvs. efter de første fem års ophold. Det er nemlig min opfattelse, at værtsmedlemsstaten i denne periode principielt har ret til at kræve, at unionsborgeren for egen regning tegner en sygeforsikring, som dækker hans sundhedsudgifter i denne medlemsstat (38). Den har følgelig efter min mening som udgangspunkt ret til at udelukke, at den pågældende borger bliver tilsluttet dens sociale sikringsordning.

78.      Det spørgsmål, som Domstolen skal afgøre i det foreliggende tilfælde, er imidlertid, om en medlemsstat »automatisk og under alle omstændigheder« (39) kan nægte en ikke-erhvervsaktiv unionsborger tilslutning til dens sociale sikringsordning på samme vilkår som dens egne statsborgere. Det skal fremhæves, at statsfinansierede offentlige sundhedsydelser almindeligvis ikke er »gratis«, selv for indenlandske statsborgere. Disse bidrager enten gennem bidrag eller over skatten, alt efter den måde, som den enkelte medlemsstat har fastsat, at den sociale sikringsordning skal finansieres på.

79.      Spørgsmålet gør sig i særlig grad gældende, når der er tale om en unionsborger, som, samtidig med at vedkommende opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, varigt har forladt sin oprindelsesmedlemsstat, hvor han følgelig ikke længere er tilsluttet den sociale sikringsordning, og har bosat sig med henblik på familiesammenføring i en anden medlemsstat, hvortil han har flyttet centrum for samtlige sine interesser, såvel familiemæssige som personlige og erhvervsmæssige.

80.      Hvad dette angår bør der efter min opfattelse – således som Jobcenter Krefeld-dommen lægger op til – anlægges en fortolkning af betingelsen om at råde over tilstrækkelige midler, som er mere nuanceret end den, der er blevet foreslået af både den lettiske og den spanske regering samt Kommissionen. En sådan fortolkning er efter min mening så meget desto mere nødvendig, når det drejer sig om betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici. Jeg viser i det følgende, at der ikke er grundlag i ordlyden af artikel 7, 14 og 24 i direktiv 2004/38 for, og at det er i strid med formålet med unionsborgeres frie bevægelighed og selve »unionsborgerskabsbegrebet«, systematisk at udelukke ikke-erhvervsaktive statsborgere fra andre medlemsstater fra at modtage offentlige sundhedsydelser på samme vilkår som indenlandske statsborgere, før de efter fem års ophold på værtsmedlemsstatens område har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold.

2.      Begrebet sygeforsikring, der dækker samtlige risici, i relation til ordlyden af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2004/38 og til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår

81.      Betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, findes i artikel 7, stk. 1, litra b) og c), i direktiv 2004/38.

82.      Det skal indledningsvis anføres, at det ikke bestemmes udtrykkeligt i direktiv 2004/38, herunder navnlig i dets artikel 7, 14 og 24, at en medlemsstat kan nægte at tilslutte en unionsborger dens sociale sikringsordning og dermed at tildele den pågældende offentlig sygesikring med den begrundelse, at han ikke har været erhvervsaktiv under sit ophold fra tre måneder til fem år efter indrejsen i medlemsstaten.

83.      Navnlig fastsætter undtagelsen i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 ikke en sådan begrænsning af retten til ligebehandling. Jeg erindrer om, at denne bestemmelse som en undtagelse fra en grundlæggende frihed ifølge Domstolen skal fortolkes strengt. Endvidere har Domstolen præciseret dens rækkevidde i den nyligt afsagte dom i Jobcenter Krefeld-sagen (40), hvori den understregede, for det første, at bestemmelsen kun finder anvendelse på de situationer, der er omfattet af artikel 24, stk. 1, i forordning nr. 883/2004, og dermed kun på de unionsborgere, hvis opholdsret har grundlag i selve direktivet (41). Hvad for det andet angår anvendelse af undtagelsen på en arbejdssøgende, omfatter den personer, som alene har en ret til ophold på grundlag af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 (42).

84.      Heraf følger, at en unionsborger som A, der har opholdsret på grundlag af artikel 7, stk. 1, litra b), og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2004/38, og ikke alene på grundlag af direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), ikke er omfattet af undtagelsen i dets artikel 24, stk. 2 (43).

85.      Endvidere skal det anføres, at EU-lovgiver i modsætning til ordlyden af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, hvori der fastsættes den betingelse, at unionsborgeren skal råde over tilstrækkelige midler, »således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system« (44), ikke knyttede en sådan forbindelse mellem betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, og forekomsten af en sådan byrde. Lovgiver fandt således, at mangel på tilstrækkelige midler kan udgøre en byrde, som kan begrunde, at der ikke tildeles sociale ydelser på lige fod med indenlandske statsborgere (45). Med hensyn til sygeforsikringen, der dækker samtlige risici, ønskede lovgiver derimod at forhindre, at en unionsborger, der opholder sig i en værtsmedlemsstat, ikke blot bliver en byrde for denne, men en urimelig byrde (46).

86.      Jeg undersøger begrebet »urimelig byrde« udførligt fra og med punkt 92 i dette forslag til afgørelse. På dette stadium skal jeg blot understrege, at præciseringen »urimelig« udgør en væsentlig forskel.

87.      Hvad endelig angår rækkevidden af begrebet sygeforsikring, der dækker samtlige risici, skal det nævnes, at det ikke defineres i direktiv 2004/38.

88.      Ifølge almindelig sprogbrug henviser begrebet »forsikring« til en »aftale, hvorved en forsikrer mod betaling af en præmie eller et bidrag garanterer den forsikrede udbetaling af et aftalt beløb, hvis en given risiko realiseres« (47). I det foreliggende tilfælde har sygeforsikringen til formål at dække risici, der vedrører sundhedsydelser. Begrebet »der dækker samtlige risici« vedrører omfanget af de risici, værtsmedlemsstaten skal dække.

89.      Det angives imidlertid ikke nærmere i direktiv 2004/38, hvilken rækkevidde disse begreber har. Bl.a. oplyses det ikke, om sygeforsikringen skal være privat eller offentlig. De regeringer, som har interveneret i den foreliggende sag, og Kommissionen er gået ud fra, at den forsikring, der er tale om, er en privat forsikring. Dette fremgår imidlertid ikke af bestemmelsens ordlyd. Det angives heller ikke, om forsikringen skal tilbydes af et organ eller af en virksomhed i værtsmedlemsstaten, eller om den kan hidrøre fra en anden medlemsstat, såsom unionsborgerens oprindelsesmedlemsstat.

90.      Dommen i sagen Baumbast og R (48) samt Kommissionens retningslinjer for anvendelse af direktiv 2004/38 (49) indeholder nogle oplysninger hvad dette angår. Det fremgår af denne dom, at den berørte unionsborger, der påberåbte sig opholdsret i den værtsmedlemsstat, hvori han havde udøvet sin frie bevægelighed, i det pågældende tilfælde Det Forenede Kongerige, var omfattet af en sygeforsikring, som dækkede samtlige risici, og som var ydet af den sociale sikringsordning i hans oprindelsesmedlemsstat Tyskland (50).

91.      Forsikringens form synes således ikke at være afgørende. Det væsentlige er det at være omfattet af en sygeforsikring (51).

92.      Endvidere giver den sammenhæng, hvori direktiv 2004/38 indgår, yderligere klarhed. Det skal nævnes, at betingelserne i direktivets artikel 7 ifølge tiende betragtning til direktivet bl.a. har til formål at undgå, at de pågældende unionsborgere bliver en »urimelig byrde« for værtsmedlemsstatens sociale system (52).

93.      Betydningen for medlemsstaterne af at undgå, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger bliver en sådan byrde, fremgår ligeledes af bestemmelsens tilblivelseshistorie og af retningslinjerne vedrørende anvendelse af direktiv 2004/38.

94.      Dette hensyn af økonomisk art optrådte således allerede i de tre direktiver fra 1990, som gik forud for direktiv 2004/38 (53), herunder navnlig direktiv 90/364, hvilket var i overensstemmelse med rapporten fra ad hoc-komitéen vedrørende »Borgernes Europa«, den såkaldte »Adonnino-rapport« af 1985 (54). Heri var det blevet foreslået, at der for at lette vedtagelsen af forslaget til direktiv 90/364 om opholdsret for ikke-erhvervsaktive unionsborgere ud over betingelsen om at råde over tilstrækkelige midler blev fastsat en betingelse om at råde over »tilstrækkelig sikring i tilfælde af sygdom« (55).

95.      Hvad retningslinjerne vedrørende anvendelse af direktiv 2004/38 angår anføres det heri, at »[e]nhver privat eller offentlig forsikring, der er oprettet i en værtsmedlemsstat eller et andet sted, [i princippet kan] accepteres, så længe den giver fuld dækning og ikke er til byrde for de offentlige finanser i værtsmedlemsstaten« (56).

96.      Endelig skal det anføres, at Kommissionen i sit forslag om ændring af forordning nr. 883/2004 med henblik på at tage hensyn til Domstolens praksis tog sigte på, at unionsborgeren skulle have adgang til den sociale sikringsordning i værtsmedlemsstaten, hvis han havde sit sædvanlige opholdssted dér, gennem at bidrage forholdsmæssigt til en sygeforsikringsordning (57).

97.      Det følger af ovenstående betragtninger, at sygeforsikringen, som dækker samtlige risici, kan være privat eller offentlig og følge af tilslutning til en medlemsstats sociale sikringsordning såsom unionsborgerens oprindelsesmedlemsstat som i den sag, der gav anledning til Baumbast-dommen, men også til værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning (58). I mangel af nærmere oplysninger i direktiv 2004/38 om begrebet sygeforsikring, der dækker samtlige risici, finder jeg, at betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, skal forstås som et krav om at være fuldt forsikret for så vidt angår sundhedsydelser, uanset hvoraf forsikringen følger og hvilken form, den eventuelle tilslutning til den har. Henvisningen til en »sygeforsikring, der dækker samtlige risici«, som betingelse for, at en unionsborgers ophold er lovligt i henhold til direktiv 2004/38, kan efter min opfattelse ikke i sig selv udgøre en hindring for en ikke-erhvervsaktiv unionsborgers ret til at være tilsluttet værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning. Tilslutningen skal ligeledes medføre en »urimelig byrde« for den økonomiske ligevægt i værtsmedlemsstaten.

98.      Således som jeg vil vise nedenfor, er denne konsekvens imidlertid ikke automatisk.

3.      Begrebet »urimelig byrde«

99.      I Baumbast-dommen fremhævede Domstolen, at retten til fri bevægelighed og ophold ved EUF-traktaten blev udvidet til at gælde for samtlige unionsborgere, hvad enten de udøver en erhvervsaktivitet eller ej, men erindrede samtidig om, at denne ret er undergivet de begrænsninger og betingelser, som er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil (59). Domstolen forklarede, at begrænsningerne hviler på den betragtning, at udøvelsen af unionsborgernes opholdsret kan vige for medlemsstaternes »legitime interesser«, herunder bl.a., at indehaverne af retten ikke bliver til »urimelig byrde for de offentlige finanser i værtsmedlemsstaten« (60).

100. Domstolen tilføjede, at anvendelsen af de nævnte begrænsninger og betingelser skal finde sted under overholdelse af de grænser, der fastsættes i EU-retten, og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (61).

101. Hvad dette angår skal det anføres, at det bestemmes i artikel 14, stk. 3, i direktiv 2004/38, at en unionsborgers benyttelse af det sociale system ikke automatisk medfører en udsendelsesforanstaltning. Denne bestemmelse afspejler Domstolens vurdering i Grzelczyk-dommen (62), hvorefter det forhold i sig selv, at en studerende ansøger om tildeling af en mindsteindkomst i værtsmedlemsstaten, ikke automatisk kan føre til, at den pågældende mister sin opholdsret og nægtes tildeling af den sociale ydelse, hvorom der er ansøgt (63). Heraf udleder jeg, at det ikke altid udgør en urimelig byrde at tildele en sådan social ydelse.

102. Hvornår bliver en byrde urimelig?

103. Begrebet urimelig byrde blev bl.a. anvendt i García-Nieto-dommen, Alimanovic-dommen og Dano-dommen og præciseret nærmere i Jobcenter Krefeld-dommen [afsnit a)]. Det blev ligeledes behandlet inden for rammerne af en række sager, hvori der i unionsborgerens situation indgik en grad af integration i værtsmedlemsstaten [afsnit b)]. I de sager, som dannede grundlag for de i afsnit a) nævnte domme, var de berørte borgeres situation ikke egnet til individuel behandling, men en sådan behandling er nødvendig i en sag som hovedsagen [afsnit c)].

a)      Begrebet »urimelig byrde« som omhandlet i García-Nieto-dommen, Alimanovic-dommen og Dano-dommen, og som præciseret i Jobcenter Krefeld-dommen

104. I Jobcenter Krefeld-dommen forklarede Domstolen, at en person som sagsøgeren i den sag, der havde givet anledning til denne dom, ikke udgjorde en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning, idet den sondrede mellem hans situation og den situation, hvori henholdsvis Jovanna García-Nieto, Nazifa Alimanovic og Elisabeta Dano – de unionsborgere, som de domme omhandler, der bærer deres navne – havde befundet sig.

105. I modsætning til Jovanna García-Nieto havde den berørte unionsborger i den sag, der gav anledning til Jobcenter Krefeld-dommen, som var familiefader og tidligere havde haft lønnet beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, ikke gjort krav på en social ydelse for de første tre måneders ophold på denne stats område.

106. I modsætning til Nazifa Alimanovic havde unionsborgeren heller ikke gjort krav på en sådan ydelse på grundlag af opholdsret for en længere periode end de første tre måneder alene på basis af, at han søgte beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, eftersom han var indehaver af en selvstændig opholdsret på grundlag af artikel 10 i forordning nr. 492/2011.

107. Endelig var unionsborgeren i modsætning til Elisabeta Dano ikke indrejst i værtsmedlemsstaten uden at have beskæftigelse eller tilstrækkelige midler, udelukkende med henblik på at blive tildelt de samme sociale ydelser i denne stat, som den tildelte sine egne statsborgere.

108. Følgelig skulle den omhandlede unionsborger, selv om han ansøgte om en eksistensminimumsydelse, ikke anses for at udgøre en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning (64).

109. Ovenstående betragtninger er relevante for en unionsborger som A, eftersom også hans situation adskiller sig klart fra den, hvori Jovanna García-Nieto, Nazifa Alimanovic og Elisabeta Dano befandt sig.

110. Hans ansøgning vedrører nemlig ikke de tre første måneder af hans ophold i værtsmedlemsstaten, men en periode, der er senere end denne. Hans opholdsret er ikke udelukkende baseret på søgen efter beskæftigelse i værtsmedlemsstaten i henhold til artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, idet det er ubestridt, at han opholder sig lovligt i værtsmedlemsstaten på grundlag af direktivets artikel 7, stk. 1, litra b). Endelig indrejste A i modsætning til Elisabeta Dano ikke i værtsmedlemsstaten med henblik på at blive tildelt sociale ydelser fra denne stat eller gratis sundhedsydelser. Hvor Elisabeta Dano aldrig havde arbejdet og heller ikke søgt beskæftigelse i værtsmedlemsstaten, har A allerede arbejdet i Italien og har søgt beskæftigelse i Letland (65).

111. Disse omstændigheder indebærer efter min opfattelse, at der kan ses bort fra risikoen for, at en unionsborger som A udgør en urimelig byrde som omhandlet i de tre tilfælde, Domstolen tidligere har behandlet.

112. Endvidere har A, i stedet for at optræde som »social turist« – et udtryk, som er blevet anvendt til at karakterisere Elisabeta Danos adfærd – knyttet særlige bånd til værtsmedlemsstaten, som ifølge Domstolens praksis har konsekvenser for begrebet urimelig byrde. Dem behandler jeg i det næste afsnit.

b)      Begrebet »urimelig byrde« undersøgt på baggrund af unionsborgerens integration i værtsmedlemsstaten

113. Domstolen har tidligere skullet behandle spørgsmålet om, hvilken betydning en ikke-erhvervsaktiv unionsborgers integration i værtsmedlemsstaten kan have for borgerens ret til sociale ydelser på lige fod med indenlandske statsborgere. Dens praksis er navnlig blevet udviklet inden for rammerne af sager vedrørende ikke-erhvervsaktive studerende, der gennemfører deres studier i værtsmedlemsstaten (66).

114. I Bidar-dommen (67) undersøgte Domstolen således, om tildeling af økonomisk støtte til studerende i form af uddannelsesstøtte til dækning af deres daglige leveomkostninger kunne udgøre en urimelig byrde, som kunne have konsekvenser for det samlede støttebeløb, der kunne udbetales af denne stat.

115. Domstolen fastslog i dommen, at det for at undgå en sådan virkning er lovligt for en medlemsstat kun at tildele en sådan støtte til studerende, som har godtgjort at være integreret til en vis grad i samfundet i denne stat (68). Den fandt det relevant, om unionsborgeren havde skabt en faktisk forbindelse til samfundet i staten ved at opholde sig lovligt i staten og gennemført en væsentlig del af sin gymnasieuddannelse i den. Domstolen fastslog, at en national lovgivning, der hindrer en sådan borger i at gennemføre sine universitetsstudier i værtsmedlemsstaten på samme betingelser som en studerende, der er statsborger i denne pågældende stat, for så vidt angår økonomisk støtte, uden at tage hensyn til, i hvilken grad borgeren faktisk er integreret i samfundet i denne stat, ikke er begrundet i det lovlige formål, lovgivningen tilsigter at sikre (69).

116. I Förster-dommen (70), som blev afsagt på et senere tidspunkt end Bidar-dommen, fastslog Domstolen imidlertid på grundlag af ordlyden af direktiv 2004/38, at en medlemsstat kan anse det for lovligt ikke at tildele studerende fra andre medlemsstater, som opholder sig på dens område med henblik på deres studier, studiestøtte, hvis de ikke har opholdt sig på dens område i fem år. Det skal dog understreges, at direktiv 2004/38 indeholder en udtrykkelig bestemmelse herom i artikel 24, stk. 2.

117. I mangel af en udtrykkelig bestemmelse, der gør det muligt at fravige retten til ligebehandling i forbindelse med en ansøgning om tilslutning til værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning, er jeg følgelig af den opfattelse, at Domstolens praksis vedrørende reel integration i samfundet i værtsmedlemsstaten og begrebet »urimelig byrde« er relevant i den foreliggende sag (71).

118. Den reelle integration i værtsmedlemsstaten, som skal godtgøres, kan bero på en række omstændigheder, såsom den familiemæssige sammenhæng, hvori ansøgeren indgår, hvor rodfæstet familien er i denne medlemsstat (72), om der foreligger sociale eller økonomiske bånd (73) eller personlige bånd såsom ægteskab med en statsborger i staten og fast ophold på dens område (74), samt om familiemedlemmer, som unionsborgeren er afhængig af, har beskæftigelse dér (75).

119. Det skal nævnes, at den reelle integration ikke skal være fastsat ensartet, men at den skal godtgøres i forhold til de enkelte elementer i den pågældende ydelse, bl.a. dennes art og formål (76). Hvad angår tilslutning til den sociale sikringsordning kan medlemsstaterne efter min opfattelse vurdere, at når integrationen bl.a. kendetegnes ved, at den berørte har sit sædvanlige opholdssted i værtsmedlemsstaten, er den først godtgjort, når vedkommende har opholdt sig i et rimeligt tidsrum i denne medlemsstat, når blot dette ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre, at han har flyttet centrum for sine interesser hertil (77).

120. Når der er tale om en unionsborger som A, er det som tidligere nævnt ubestridt, at denne forlod sin oprindelsesmedlemsstat Italien med henblik på at bosætte sig varigt i Letland sammen med sin ægtefælle og deres to mindreårige børn, og at han, således som den forelæggende ret selv har udtrykt det, har flyttet »centrum for sine interesser« til denne medlemsstat, hvortil han har knyttet »tætte personlige bånd«. Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse forekommer det således, at A er reelt integreret i samfundet i denne medlemsstat.

121. Hvilke konsekvenser der skal drages af, at der foreligger en sådan integration, skal imidlertid yderligere vurderes under hensyn til, at den offentlige sundhedssektor frembyder særlige aspekter, der anerkendes i EUF-traktaten og afspejles i Domstolens praksis. Domstolen har konsekvent fastslået, at beskyttelsen af den offentlige sundhed udgør et af de tvingende almene hensyn, som i medfør af artikel 52 TEUF kan begrunde restriktioner for etableringsfriheden (78) og den frie udveksling af tjenesteydelser (79). Det samme gælder den frie bevægelighed og frit ophold for unionsborgere i henhold til artikel 27 i direktiv 2004/38. Denne undtagelse vedrører nærmere bestemt to formål, nemlig opretholdelse af en god, stabil læge- og hospitalstjeneste, som alle har adgang til, og imødegåelse af en risiko for et alvorligt indgreb i den sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt (80).

122. På baggrund af ovenstående betragtninger finder jeg, at når en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, som er reelt integreret i værtsmedlemsstaten, og som råder over tilstrækkelige midler, bidrager økonomisk til den sociale sikringsordning i denne medlemsstat på lige fod med dens egne statsborgere, enten gennem bidrag, når ordningen bygger på en forsikringsmekanisme, eller over skatten, når der er tale om en national sundhedsordning som den, der var gældende i Letland i 2016 (81), bør unionsborgerens tilslutning til ordningen på samme vilkår som indenlandske statsborgere principielt ikke udgøre en risiko for et alvorligt indgreb i dennes økonomiske ligevægt eller en urimelig byrde. Dette tilkommer det dog hver enkelt medlemsstat at klarlægge.

123. Det kan nemlig ikke udelukkes, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, der befinder sig i samme situation som en statsborger i værtsmedlemsstaten, hverken er forpligtet til at betale skat eller socialsikringsbidrag, eller kun er symbolsk forpligtet hertil. I så fald er værtsmedlemsstaten, hvis det fremgår, at tilslutning af unionsborgeren på samme vilkår som dens egne statsborgere kan udgøre en risiko for et alvorligt indgreb i dens økonomiske ligevægt, efter min opfattelse ikke forpligtet til at indrømme den pågældende borger lige behandling. Om en sådan risiko foreligger, skal dog klarlægges på grundlag af objektive og detaljerede oplysninger, som er underbygget med tal (82).

124. Under sådanne omstændigheder er der efter min opfattelse intet til hinder for, at værtsmedlemsstaten indfører en ordning med supplerende bidrag, eller, hvis der er tale om en skattebaseret national sundhedsordning, at den anmoder unionsborgeren om at opretholde sin private sygeforsikring, der dækker samtlige risici, til gengæld for at blive tilsluttet (83).

125. På baggrund af vurderingen i det foregående finder jeg således, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, der råder over tilstrækkelige midler og er reelt integreret i værtsmedlemsstaten, i givet fald kan tilsluttes den sociale sikringsordning i denne medlemsstat, allerede før den pågældende har fundet lønnet beskæftigelse eller optaget selvstændig virksomhed i medlemsstaten eller har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold her i henhold til artikel 16, direktiv 2004/38 (84).

126. Det følger heraf, at det efter min opfattelse ikke er i overensstemmelse med artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38, sammenholdt med direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og artikel 14, stk. 2, automatisk og under alle omstændigheder at nægte en unionsborger som A at blive tilsluttet værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning og at blive tildelt offentlige sundhedsydelser på samme vilkår som indenlandske statsborgere.

127. Denne vurdering anfægtes ikke af, at en sådan unionsborgers situation kræver en individuel undersøgelse med henblik på at efterprøve, at den pågældende faktisk er integreret i værtsmedlemsstaten.

c)      Nødvendigheden af en individuel undersøgelse af unionsborgerens situation med henblik på at fastslå, om vedkommende udgør en urimelig byrde

128. Jeg erindrer om, at der i mange situationer skal foretages en konkret vurdering af unionsborgerens forhold for at fastslå, om vedkommende har ret til en social ydelse på lige fod med indenlandske statsborgere, således at hans ret til fri bevægelighed og frit ophold ikke tilsidesættes. Det gælder bl.a. i et tilfælde vedrørende en studerende som Rudy Grzelczyks, hvor den pågældende ansøger om en eksistensminimumsydelse, og hvor det skal undersøges, om hans behov er midlertidigt (85). Det gælder ligeledes, når der er tale om en unionsborger som hr. Baumbast, hvor undersøgelsen af vedkommendes situation kræver klarlæggelse af forskellige faktorer, herunder om han tidligere har været til byrde for værtsmedlemsstaten.

129. I Alimanovic-dommen og García-Nieto-dommen fastslog Domstolen ganske vist, at det i den type sager, der lå til grund for disse domme og Dano-dommen, ikke er hensigtsmæssigt at foretage en individuel undersøgelse af de pågældendes situation med henblik på at fastslå, om de udgør en urimelig byrde (86). Domstolen påpegede, at den bistand, der gives til en enkelt ansøger, vanskeligt kan anses for at udgøre »en urimelig byrde« for en medlemsstat som omhandlet i artikel 14, stk. 1, i direktiv 2004/38, og at der nødvendigvis skal tages hensyn til samtlige de personlige ansøgninger, som indgives til den (87).

130. Det følger implicit af ovenstående betragtninger, at de situationer, som ligger til grund for denne type sager, anskuet som en helhed må anses for at repræsentere en urimelig byrde, og at de berørte medlemsstater ikke er forpligtet til at tildele de sociale ydelser, hvorom der er ansøgt.

131. At hver enkelt af de pågældende personers situation individuelt betragtet ikke repræsenterer en urimelig byrde, er således ikke afgørende. Hvis deres situation svarer til et af de tilfælde, lovgiver udtrykkeligt henviser til i bl.a. artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38, som i de sager, der ligger til grund for García-Nieto-dommen og Alimanovic-dommen, eller vedrører en person, der, i lighed med Elisabeta Dano, har udøvet sin bevægelighed udelukkende med henblik på at blive tildelt sociale ydelser i værtsmedlemsstaten, bør sådanne ansøgninger anses for at kunne medføre en urimelig byrde for den økonomiske ligevægt i denne stat, og den er ikke forpligtet til at imødekomme dem.

132. Når der derimod er tale om den situation, som en person som A befinder sig i, der ikke er omfattet af disse tilfælde, må der efter min opfattelse anlægges den modsatte holdning. Der må foretages en undersøgelse af den berørtes individuelle situation, for at det kan sikres, at vedkommende faktisk er integreret i værtsmedlemsstaten, herunder navnlig at han »har sit sædvanlige opholdssted« dér som omhandlet i forordning nr. 883/2004, og at han følgelig kan tilsluttes dens sociale sikringsordning på samme vilkår som statens egne statsborgere, under forbehold af at han ikke er omfattet af den situation, hvortil der henvises i punkt 123 og 124 i dette forslag til afgørelse. De relevante elementer omfatter navnlig dem, der opregnes i artikel 11 i forordning (EF) nr. 987/2009 (88), såsom den pågældendes familiemæssige situation, om han har fast bolig, hvilken medlemsstat borgeren anses for at have skattemæssig bopæl i, og grundene til, at han er flyttet.

133. Ovenstående vurdering, som vedrører begrebet urimelig byrde, gælder på samme måde i forbindelse med fortolkningen af forordning nr. 883/2004.

4.      Hvilke konsekvenser der skal drages af begrebet »urimelig byrde« ved fortolkningen af forordning nr. 883/2004

134. Således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, fastslog de lettiske domstole, at det i henhold til artikel 11, stk. 3, litra e), var bopælsmedlemsstatens lovgivning, der fandt anvendelse.

135. Denne lov kan fastlægge omfanget af de ydelser ved sygdom, som dækkes af medlemsstaten, og hvilke betingelser der skal opfyldes for at have ret til ydelserne. Således som jeg har anført i punkt 53 i dette forslag til afgørelse, har medlemsstaterne kompetence til at udforme deres sociale sikringsordning og dermed til at fastlægge omfanget af de tilbudte ydelser og betingelserne for, hvornår der er ret til dem. Heraf følger, at en unionsborgers flytning i det konkrete tilfælde kan være mere eller mindre fordelagtig eller bebyrdende for den pågældende, afhængigt af, hvilken kombination af de nationale lovgivninger der finder anvendelse i henhold til forordning nr. 883/2004 (89).

136. Spørgsmålet i den foreliggende sag drejer sig imidlertid ikke om, hvorvidt den unionsborger, som har udøvet sin frie bevægelighed, kan blive tildelt mindre udstrakte ydelser end dem, han ville være blevet tildelt i sin oprindelsesmedlemsstat, men om han kan nægtes enhver statsfinansieret sundhedsydelse undtagen obstetriske og akutte ydelser.

137. Således som jeg har anført i punkt 52 i dette forslag til afgørelse, har forordning nr. 883/2004 og dennes artikel 11, stk. 3, litra e), navnlig til formål at undgå, at personer, som er omfattet af forordningens anvendelsesområde, mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem (90).

138. I et tilfælde som A’s er unionsborgeren ikke længere tilsluttet den sociale sikringsordning i sin oprindelsesmedlemsstat, eftersom han er ophørt med at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse i denne medlemsstat og har flyttet sin bopæl til en anden medlemsstat (91). Udpegelsen af lovgivningen i bopælsmedlemsstaten har principielt til formål at undgå, at unionsborgeren ikke kan være tilsluttet nogen ordning (92).

139. Domstolen har således fastslået, at i en situation, som er reguleret af artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004 og dermed af lovgivningen i den berørtes bopælsmedlemsstat, berører den omstændighed, at visse medlemsstater gør den pågældendes tilslutning til den nationale sociale sikringsordning betinget af, at vedkommende udøver lønnet beskæftigelse på deres område, således at han ville være frataget beskyttelse, hvis han ikke opfyldte denne betingelse, ikke anvendelsen af denne lovgivning (93).

140. Domstolen har udtalt, at selv om det tilkommer lovgivningen i de enkelte medlemsstater at fastsætte betingelserne for retten til at tilslutte sig en social sikringsordning, er medlemsstaterne imidlertid forpligtet til ved fastsættelsen af disse betingelser at overholde de gældende EU-retlige bestemmelser. Ifølge fast retspraksis må betingelserne for eksistensen af retten til at tilslutte sig en social sikringsordning ikke føre til, at de personer, som den omhandlede lovgivning finder anvendelse på i medfør af forordning nr. 883/2004, udelukkes fra denne lovgivnings anvendelsesområde (94).

141. I denne henseende skal der for at afgøre, om de betingelser, der er fastsat i en national lovgivning som loven om lægebehandling, er i overensstemmelse med forordning nr. 883/2004, i betragtning af forbindelsen mellem artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24 i direktiv 2004/38 tages hensyn til fortolkningen af det nævnte direktivs artikel 24, herunder navnlig til det resultat, jeg nåede frem til i punkt 125 og 126 i dette forslag til afgørelse.

142. Heraf følger, at betingelsen om at udøve lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed på værtsmedlemsstatens område, såsom den betingelse, der er fastsat i loven om lægebehandling, som udelukkende gælder for statsborgere fra andre medlemsstater, og under alle omstændigheder så længe de ikke har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold i værtsmedlemsstaten, heller ikke er i overensstemmelse med den ret til ligebehandling, som er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 883/2004.

143. Desuden skal det nævnes, at denne ulige behandling ikke er i overensstemmelse med det med forordning nr. 883/2004 tilsigtede formål om at lette den frie bevægelighed for alle unionsborgere. I modsætning til den foregående forordning nr. 1408/71, som kun omfattede arbejdstagere, selvstændigt erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, gælder forordning nr. 883/2004 nemlig nu for alle unionsborgere, herunder også ikke-erhvervsaktive – og dermed arbejdsløse – personer (95).

144. Det følger af ovenstående vurdering, at værtsmedlemsstatens lovgivning ikke automatisk og under alle omstændigheder kan nægte en unionsborger, som har flyttet centrum for sine interesser til denne medlemsstat, og som er reelt integreret i den, enhver ret til tilslutning, alene med den begrundelse, at den pågældende ikke udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed på værtsmedlemsstatens område.

145. Hvad nærmere angår en unionsborger som A, der flytter til en anden medlemsstat med henblik på familiesammenføring, er det efter min opfattelse hverken i overensstemmelse med unionsborgernes ret til fri bevægelighed, som er fastsat i artikel 21 TEUF og konkretiseret i direktiv 2004/38 og forordning nr. 883/2004, eller selve begrebet »unionsborgerskab« at bestemme, at den pågældende mister alle sine rettigheder med hensyn til social sikring og sundhed, så længe han ikke har opholdt sig i fem år i den pågældende medlemsstat eller ikke har fundet lønnet beskæftigelse eller optaget selvstændig virksomhed her.

5.      Formålet med unionsborgeres frie bevægelighed

146. Retten til fri bevægelighed udmønter sig i, at en unionsborger midlertidigt kan flytte til en anden medlemsstat end sin oprindelsesmedlemsstat med henblik på arbejde, studier eller fritidsaktiviteter. Denne ret omfatter dog ligeledes retten til at bosætte sig varigt i en anden medlemsstat og skabe sin tilværelse her. Sidstnævnte valg, som er et naturligt element i bevægelsesfriheden, forudsætter, at det er muligt at integrere sig fuldstændigt i samfundet i værtsmedlemsstaten og at blive behandlet i denne på samme måde som dens egne statsborgere.

147. Hvis en unionsborger som A godtgør til værtsmedlemsstatens myndigheders tilfredshed, at han har flyttet centrum for sine interesser til denne, således at han er reelt integreret i den pågældende stat, ville det, således som den forelæggende ret har påpeget, tilsidesætte hans frie bevægelighed, hvis han ikke kunne blive tilsluttet værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning på samme vilkår som dennes statsborgere (96).

148. Jeg erindrer om, at retten til social sikring er et grundlæggende princip, der er fastsat i artikel 34 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder på samme måde som retten til sundhedsbeskyttelse, der er fastsat i chartrets artikel 35.

149. Hvis en sådan tilslutning ikke er mulig, skønt unionsborgeren ikke længere er omfattet af den sociale sikringsordning i sin oprindelsesmedlemsstat, netop fordi han har truffet det livsvalg at forlade denne og bosætte sig i en anden medlemsstat i et længere tidsrum, kan det fratage ham en grundlæggende beskyttelse.

150. I forelæggelsesafgørelsen anfører Augstaka tiesa (Senats) (øverste domstol), at det »[ikke bør] være tilladt, at en person således udelukkes fra de sociale sikringsordninger i alle de berørte EU-medlemsstater«, blot fordi vedkommende har udøvet sin ret til fri bevægelighed. Jeg deler dette standpunkt, idet jeg finder, at en sådan udelukkelse ville udgøre en tilsidesættelse af det centrale element i unionsborgerskabet, som er blevet den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (97).

151. Jeg finder på samme måde som den forelæggende ret, at en sådan udelukkelse fra den sociale sikringsordning ikke er i overensstemmelse med Unionens mål om at sikre personers frie bevægelighed på dens område og at konsolidere den europæiske integration (98) gennem en styrkelse af solidariteten mellem medlemsstaterne (99).

152. Den omstændighed, at en ikke-erhvervsaktiv unionsborger – selv hvis den pågældende bidrog økonomisk til værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning – nyder godt af en ordning, der først og fremmest er etableret for dennes statsborgere, og som bygger på en solidaritetsmekanisme, der er bestemt for dem, kan ikke ændre denne vurdering.

153. Det skal fremhæves, at EU-retten bygger på solidaritetsværdier, der er blevet yderligere styrket siden indførelsen af et europæisk borgerskab, og som i særlig grad har til formål at gælde i tilfælde som det i hovedsagen omhandlede.

154. Jeg finder derfor, at det savner grundlag i ordlyden af direktiv 2004/38 og forordning nr. 883/2004 og hverken er i overensstemmelse med det formål om fri bevægelighed, der sikres ved begge disse afledte retsakter, eller med det af traktatgiverne tilsigtede mål, som er fastsat i artikel 21 TEUF, systematisk at nægte en person som A at blive tilsluttet den sociale sikringsordning i værtsmedlemsstaten med den begrundelse, at vedkommende på tidspunktet for anmodningen om tilslutning ikke er erhvervsaktiv.

155. På baggrund af det ovenstående som helhed foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at artikel 21 TEUF, artikel 4 i forordning nr. 883/2004 og artikel 24 i direktiv 2004/38, sammenholdt med direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og artikel 14, stk. 2, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der for så vidt angår en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, som opfylder betingelserne i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og som efter at have flyttet centrum for samtlige sine interesser til en værtsmedlemsstat godtgør, at han er reelt integreret i denne, gør det muligt for denne stat automatisk og under alle omstændigheder at nægte ham at blive tilsluttet dens sociale sikringsordning og at blive tildelt statsfinansierede sundhedsydelser på samme vilkår som indenlandske statsborgere med den begrundelse, at han ikke udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i denne stat.

V.      Forslag til afgørelse

156. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland) forelagte spørgsmål på følgende måde:

»1)      Offentlige sundhedsydelser som de i hovedsagen omhandlede, der tildeles de berettigede uden nogen individuel skønsmæssig bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier, er ikke omfattet af begrebet »social og sundhedsmæssig forsorg« som omhandlet i artikel 3, stk. 5, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1372/2013 af 19. december 2013, men af begrebet »ydelser ved sygdom« som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, litra a).

2)      Artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004, som ændret ved forordning nr. 1372/2013, gør det kun muligt at fastslå, hvilken lovgivning der finder anvendelse på ydelser ved sygdom såsom dem, der er omhandlet i hovedsagen, og vedrører ikke de grundlæggende betingelser for, hvornår der er ret til sådanne ydelser. Det kan ikke fastslås på grundlag af bestemmelsen i sig selv, om en national lovgivning, hvorefter en unionsborger som A, der udøver sin ret til fri bevægelighed ved at forlade sin oprindelsesmedlemsstat og bosætte sig i en anden medlemsstat, ikke har ret til statsfinansierede sundhedsydelser, fordi han ikke udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i denne stat, er forenelig med EU-retten.

3)      Artikel 21 TEUF, artikel 4 i forordning nr. 883/2004, som ændret ved forordning nr. 1372/2013, og artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, sammenholdt med direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og artikel 14, stk. 2, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der for så vidt angår en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, som opfylder betingelserne i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b), og som efter at have flyttet centrum for samtlige sine interesser til en værtsmedlemsstat godtgør, at han er reelt integreret i denne, gør det muligt for denne stat automatisk og under alle omstændigheder at nægte ham at blive tilsluttet dens sociale sikringsordning og at blive tildelt statsfinansierede sundhedsydelser på samme vilkår som indenlandske statsborgere med den begrundelse, at han ikke udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i denne stat.«

1      Originalsprog: fransk.

2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35, og EUT 2005, L 197, s. 34).

3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1372/2013 af 19.12.2013 (EUT 2013, L 346, s. 27) (herefter »forordning nr. 883/2004«).

4 –      Jf. dom af 11.11.2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, herefter »Dano-dommen«), af 15.9.2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, herefter »Alimanovic-dommen«), og af 25.2.2016, García-Nieto m.fl. (C-299/14, EU:C:2016:114, herefter »García-Nieto-dommen«).

5 –      Rådets direktiv af 28.6.1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet (EFT 1990, L 180, s. 28).

6 –      Rådets direktiv af 28.6.1990 om opholdsret for studerende (EFT 1990, L 180, s. 30).

7 –      Rådets direktiv af 28.6.1990 om opholdsret (EFT 1990, L 180, s. 26).

8 –      Dette kort giver indehaveren ret til offentlige sundhedsydelser under et midlertidigt ophold i en af Unionens 27 medlemsstater samt Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz på samme vilkår og til samme pris som forsikrede i det pågældende land.

9 –      Rådets forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366).

10 –      Jf. dom af 27.3.1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, præmis 10).

11 –      Jf. i denne retning dom af 16.7.1992, Hughes (C-78/91, EU:C:1992:331, præmis 14).

12 –      Jf. bl.a. dom af 27.11.1997, Meints (C-57/96, EU:C:1997:564, præmis 24), og af 25.7.2018, A (Hjælp til en handicappet person) (C-679/16, EU:C:2018:601, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

13 –      Den forelæggende ret har forklaret, at ydelserne fra og med 2018 er blevet finansieret gennem såvel obligatoriske bidrag som beskatning.

14 –      Jf. dom af 16.7.1992, Hughes (C-78/91, EU:C:1992:331, præmis 21).

15 –      Jf. i forbindelse med forordning nr. 1408/71 dom af 16.11.1972, Heinze (14/72, EU:C:1972:98, præmis 8).

16 –      Jf. dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige«, præmis 63), samt tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 883/2004.

17 –      Jf. dom af 19.9.2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, præmis 40), dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 64, og 15. betragtning til forordning nr. 883/2004.

18 –      Jf. bl.a. dom af 10.3.2009, Hartlauer (C-169/07, EU:C:2009:141, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis), og af 16.7.2009, von Chamier-Glisczinski (C-208/07, EU:C:2009:455, præmis 63).

19 –      Med hensyn til forskellen mellem artikel 14, stk. 4, litra b), og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2004/38 se fodnote 43 i dette forslag til afgørelse.

20 –      Jf. i denne retning Dano-dommen, præmis 61, og dom af 6.10.2020, Jobcenter Krefeld (C-181/19, EU:C:2020:794, herefter »dommen i sagen Jobcenter Krefeld«, præmis 60).

21 –      Jf. Dano-dommen, præmis 69.

22 –      Jf. bl.a. Dano-dommen, præmis 71 og 73, samt dom af 30.6.2016, NA (C-115/15, EU:C:2016:487, præmis 76), og af 2.10.2019, Bajratari (C-93/18, EU:C:2019:809, præmis 29).

23 –      Jf. Dano-dommen, præmis 71.

24 –      Jf. Dano-dommen, præmis 71.

25 –      Jf. Dano-dommen, præmis 82.

26 –      Jf. Dano-dommen, præmis 83.

27 –      Dom af 19.9.2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565). Jf. navnlig præmis 44 og 47 i denne dom, hvor Domstolen knytter en forbindelse mellem retten til sociale ydelser i henhold til forordning nr. 883/2004 og lovligheden af opholdet i værtsmedlemsstaten, som kan gøres afhængig af, at de betingelser, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, er opfyldt.

28 –      Alimanovic-dommen, præmis 69.

29 –      García-Nieto-dommen, præmis 38.

30 –      Dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 68).

31 –      Jf. i denne retning García-Nieto-dommen, præmis 40. For så vidt angår en person som Elisabeta Dano skal det nævnes, at hun efter værtsmedlemsstatens lovgivning opholdt sig lovligt denne. Hun havde i øvrigt her erhvervet et bevis for ret til tidsubegrænset ophold (jf. præmis 36 i Dano-dommen). Imidlertid opholdt hun sig ikke lovligt i værtsmedlemsstaten som omhandlet i direktiv 2004/38, eftersom hun ikke rådede over tilstrækkelige midler som omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b).

32 –      Jf. i denne retning García-Nieto-dommen, præmis 43.

33 –      I den sag, som gav anledning til denne som, havde Kommissionen gjort gældende, at direktiv 2004/38 ikke finder anvendelse på sociale sikringsydelser (jf. dommens præmis 44 og 46). Efter at have fastslået, at de omhandlede ydelser, nemlig familieydelser, rent faktisk udgjorde sociale sikringsydelser (dommens præmis 61), anvendte Domstolen direktivet på sådanne ydelser (jf. dommens præmis 66 og 68) og frifandt Det Forenede Kongerige for påstanden om, at dette havde tilsidesat sine forpligtelser ved at gøre tildelingen af de nævnte ydelser betinget af, at den pågældende havde lovligt ophold på dets område.

34 –      Jf. forelæggelsesafgørelsens punkt 3.7 og punkt 20, andet afsnit.

35 –      Jf. ligeledes punkt 84 i dette forslag til afgørelse.

36 –      Jf. sammenligningsvis punkt 22 i dette forslag til afgørelse.

37 –      Dommens præmis 77.

38 –      Det skal nævnes, at ikke-erhvervsaktive unionsborgeres frie bevægelighed kan begrænses af den afledte ret i henhold til artikel 21 TEUF, hvori det bestemmes, at »[e]nhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil«.

39 –      Jf. Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 79, hvorfra disse udtryk er taget.

40 –      Jf. dommens præmis 60 ff. Den drejer sig om en unionsborger, der ikke var erhvervsaktiv på det tidspunkt, hvor han indgav ansøgning om eksistensminimumsydelser til sig selv og sine børn i værtsmedlemsstaten, hvor han tidligere havde arbejdet. Eftersom han havde mistet sin status som arbejdstager, men søgte ny beskæftigelse i den pågældende medlemsstat, var han omfattet af anvendelsesområdet for artikel 14, stk. 4, litra b), direktiv 2004/38. Endvidere havde han opholdsret i værtsmedlemsstaten på grundlag af artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (EUT 2011, L 141, s. 1), fordi hans børn gik i skole i denne stat, og dermed ret til at blive behandlet på lige fod med dens statsborgere for så vidt angår social bistand.

41 –      Jf. Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 65.

42 –      Jf. Jobcenter Krefeld-dommen, præmis 69 og 70.

43 –      Det skal understreges, at mens artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 omfatter personer, der opholder sig i værtsmedlemsstaten ud over de første tre måneder efter deres indrejse med henblik på at søge beskæftigelse her og ikke har ret til sociale ydelser i denne medlemsstat som følge af undtagelsen i direktivets artikel 24, stk. 2, omfatter direktivets artikel 14, stk. 2, andre personer, der har opholdsret på grundlag af direktivets artikel 7, som fortsætter med at opfylde betingelserne i sidstnævnte bestemmelse, og som følgelig i princippet har ret til at blive behandlet på lige fod med indenlandske statsborgere i henhold til samme direktivs artikel 24, stk. 1.

44 –      Min fremhævelse.

45 –      Jf. i denne retning Dano-dommen, præmis 77.

46 –      Jf. i denne retning Dano-dommen, præmis 71.

47 –      Definition hidrørende fra Dictionnaire le Robert.

48 –      Dom af 17.9.2002 (C-413/99, EU:C:2002:493, herefter »Baumbast-dommen«), der drejede sig om direktiv 90/364, som gik forud for direktiv 2004/38, og som indeholdt et lignende krav om at være omfattet af en sygeforsikring.

49 –      Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om retningslinjer for en bedre gennemførelse og anvendelse af direktiv 2004/38 (KOM(2009) 313 endelig, herefter »retningslinjerne vedrørende anvendelse af direktiv 2004/38«).

50 –      Jf. i denne retning Baumbast-dommen, præmis 89, og generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse Baumbast (C-413/99, EU:C:2001:385, punkt 116). Denne vurdering underbygges desuden af de retningslinjer, hvortil der henvises i den foregående fodnote, og hvorefter sygeforsikringen kan være en følge af, at unionsborgeren er tilsluttet den sociale sikringsordning i den pågældendes oprindelsesmedlemsstat. Kommissionen anfører som eksempel pensionister, der har ret til lægebehandling i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, som udbetaler deres pension. Institutionen nævner ligeledes den situation, hvor oprindelsesmedlemsstatens lovgivning dækker sundhedsydelser til en studerende, der rejser til en anden medlemsstat i forbindelse med sine studier uden af den grund at flytte sit opholdssted dertil som omhandlet i forordning nr. 1408/71, nu forordning nr. 883/2004.

51 –      Kravet om at være omfattet af en sygeforsikring findes i to andre bestemmelser i direktiv 2004/38, nemlig artikel 12, stk. 2, og artikel 13, stk. 2, andet afsnit. I disse er kravet formuleret lidt mere rigidt, idet det bestemmes, at de berørte skal være »omfattet af en sygeforsikring, der dækker alle risici« [fr.: »entièrement couverts par une assurance maladie« i modsætning til »dispose d’une assurance maladie complète«; o.a.], men ligesom i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b) og c), er ordlyden neutral hvad angår forsikringens form.

52 –      Denne betragtning afspejler fjerde betragtning til direktiv 90/364. Jf. ligeledes dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 40).

53 –      Jf. punkt 11 i dette forslag til afgørelse.

54 –      Adonnino-rapporten til Det Europæiske Råds møde i Bruxelles den 29. og den 30.3.1985 (EF-Bulletin, supplement 7/85, s. 9, jf. navnlig s. 14). I rapporten blev der efter anmodning fra stats- og regeringscheferne opstillet en række forslag med henblik på at udvide de europæiske borgeres rettigheder, bl.a. opholdsretten. Jf. ligeledes i denne retning generaladvokat La Pergolas forslag til afgørelse Kaba (C-356/98, EU:C:1999:470, fodnote 123), hvori der henvises til denne rapport.

55 –      Jf. forslag til Rådets direktiv om opholdsret (KOM(89) 275 endelig udg. (EFT 1989, C 191, s. 5)). Det skal nævnes, at det første forslag vedrørende almindelig opholdsret blev fremsat i slutningen af 1970’erne. Der henvistes ikke i dette forslag til betingelsen om at være omfattet af en sygeforsikring. Jf. forslag til Rådets direktiv om retten for statsborgere i en medlemsstat til ophold på en anden medlemsstats område, forelagt af Kommissionen for Rådet den 31.7.1979 (EFT 1979, C 207, s. 14).

56 –      Min fremhævelse (jf. retningslinjernes punkt 2.3.2). Det skal tilføjes, at retningslinjerne ikke er bindende, men kan udgøre en fortolkningskilde.

57 –      Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 13.12.2016 om ændring af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger og af forordning (EF) nr. 987/2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 (COM(2016) 815 final, navnlig forslagets artikel 1, stk. 3).

58 –      Det skal anføres, at Kommissionen under retsmødet i den foreliggende sag som svar på et spørgsmål fra Domstolen om muligheden for frivillig tilslutning til værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning udtalte, at hvis værtsmedlemsstaten gør det muligt at få adgang til dens offentlige sundhedsordning gennem et mere end symbolsk bidrag, bør denne mulighed benyttes, således at den ikke-erhvervsaktive unionsborger, der har udøvet sin ret til fri bevægelighed, ikke er forpligtet til at tegne en privat forsikring.

59 –      Jf. i denne retning Baumbast-dommen, præmis 81-85. Jf. ligeledes fodnote 38 i dette forslag til afgørelse.

60 –      Jf. Baumbast-dommen, præmis 90.

61 –      Jf. Baumbast-dommen, præmis 91.

62 –      Dom af 20.9.2001 (C-184/99, EU:C:2001:458, herefter »Grzelczyk-dommen«).

63 –      Jf. i denne retning Grzelczyk-dommen, præmis 44 og 45.

64 –      Jeg erindrer dog om – således som jeg anførte i fodnote 40 i dette forslag til afgørelse – at den pågældende havde ret til ophold i værtsmedlemsstaten på grundlag af forordning nr. 492/2011, fordi han tidligere havde arbejdet i denne stat, og fordi hans børn gik i skole her.

65 –      Således som jeg anførte i punkt 22 i dette forslag til afgørelse, fandt A arbejde i Letland i 2018. Det skal nævnes, at denne omstændighed ikke ændrer ved, at han har søgsmålsinteresse, og dermed ved formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål, som der heller ikke er blevet rejst tvivl om. Den forelæggende ret har selv fremhævet, dels at afgørelsen om at nægte ham tilslutning kunne være ulovlig, hvilket ville medføre søgsmålsinteresse. Dels ville, hvis ansættelsesforholdet ophørte, en fastslåelse af, at den var ulovlig, forhindre, at dens ophavsmand traf endnu en lignende afgørelse vedrørende ham (jf. analogt dom af 28.5.2013, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen, C-239/12 P, EU:C:2013:331, præmis 61, 63 og 64).

66 –      Jf. bl.a. dom af 11.7.2002, D’Hoop (C-224/98, EU:C:2002:432), af 15.3.2005, Bidar (C-209/03, EU:C:2005:169, herefter »Bidar-dommen«), af 23.10.2007, Morgan og Bucher (C-11/06 og C-12/06, EU:C:2007:626), af 18.11.2008, Förster (C-158/07, EU:C:2008:630), af 25.10.2012, Prete (C-367/11, EU:C:2012:668), af 18.7.2013, Prinz og Seeberger (C-523/11 og C-585/11, EU:C:2013:524), af 24.10.2013, Thiele Meneses (C-220/12, EU:C:2013:683), af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118), og af 25.7.2018, A (Hjælp til en handicappet person) (C-679/16, EU:C:2018:601).

67 –      Dommens præmis 56.

68 –      Jf. Bidar-dommen, præmis 57.

69 –      Jf. Bidar-dommen, præmis 61 og 63.

70 –      Dom af 18.11.2008 (C-158/07, EU:C:2008:630).

71 –      Det skal nævnes, at Domstolen i dom af 25.7.2018, A (Hjælp til en handicappet person) (C-679/16, EU:C:2018:601, præmis 69-71), fastslog, at tilstedeværelsen af en reel og tilstrækkelig tilknytning til den pågældende medlemsstat har til formål at sikre den sociale sikringsordnings økonomiske ligevægt ved at gøre det muligt for denne medlemsstat at sikre sig, at den økonomiske byrde, der er forbundet med udbetalingen af den pågældende ydelse, ikke bliver urimelig.

72 –      Jf. dom af 21.7.2011, Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500, præmis 100).

73 –      Jf. i denne retning dom af 24.10.2013, Thiele Meneses (C-220/12, EU:C:2013:683, præmis 38).

74 –      Jf. dom af 25.10.2012, Prete (C-367/11, EU:C:2012:668), præmis 50).

75 –      Jf. dom af 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, præmis 41).

76 –      Jf. dom af 4.10.2012, Kommissionen mod Østrig (C-75/11, EU:C:2012:605, præmis 63).

77 –      Jf. i denne retning analogt dom af 23.3.2004, Collins (C-138/02, EU:C:2004:172, præmis 70 og 73).

78 –      Jf. i denne retning dom af 10.3.2009, Hartlauer (C-169/07, EU:C:2009:141, præmis 46).

79 –      Jf. i denne retning dom af 28.4.1998, Kohll (C-158/96, EU:C:1998:171, præmis 45)

80 –      Jf. dom af 10.3.2009, Hartlauer (C-169/07, EU:C:2009:141, præmis 47), og af 16.5.2006, Watts (C-372/04, EU:C:2006:325, præmis 103 og 104 og den deri nævnte retspraksis).

81 –      Med hensyn til de forskellige måder, hvorpå de sociale sikringsordninger finansieres i medlemsstaterne, jf. Sandra Mantu, Paul Minderhoud: Exploring the Links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens, European journal of migration and law, 2019, bind 21, nr. 3, s. 313-337, navnlig punkt 2.3.

82 –      Jf. i denne retning og analogt dom af 13.4.2010, Bressol m.fl. (C-73/08, EU:C:2010:181, præmis 71).

83 –      I et sådant tilfælde er der intet til hinder for, at medlemsstaterne i deres lovgivning fastsætter en bestemmelse, der forpligter forsikringsselskaberne til i deres aftaler at indføje en klausul om direkte refusion til staten af sundhedsudgifter afholdt til fordel for unionsborgeren med henblik på at undgå, at denne bliver en urimelig byrde. Endvidere bør medlemsstaterne i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet drage omsorg for, når de fastlægger størrelsen af de supplerende bidrag eller fastsætter forpligtelsen til at opretholde en privat sygeforsikring, der dækker samtlige risici, at unionsborgeren kan opfylde disse krav, og dermed at de fastsatte beløb ikke gør dette umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt.

84 –      Heraf følger, at det ikke kan udelukkes, at en sådan unionsborger, der indledningsvis har tegnet en privat sygeforsikring, som dækker alle risici, med henblik på at opfylde betingelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 – med forbehold af den situation, der beskrives i punkt 124 i dette forslag til afgørelse – kan opsige denne forsikring, idet den derpå vil blive afløst af tilslutningen til værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning.

85 –      Jf. i denne retning Grzelczyk-dommen, præmis 44.

86 –      Jf. i denne retning García-Nieto-dommen, præmis 46 og Alimanovic-dommen, præmis 62.

87 –      Jf. dom García-Nieto-dommen, præmis 50. Domstolen anførte således, at direktiv 2004/38, hvorved der er indført et gradvist system til bevarelse af status som arbejdstager, hvilket system har til formål at sikre retten til ophold og adgangen til sociale ydelser, selv tager hensyn til forskellige forhold, der karakteriserer de personlige forhold for hver ansøger om en social ydelse (jf. García-Nieto-dommen, præmis 47, og Alimanovic-dommen, præmis 60).

88 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 16.9.2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 (EUT 2009, L 284, s. 1). Jf. ligeledes punkt 118 i dette forslag til afgørelse.

89 –      Jf. i denne retning dom af 16.7.2009, von Chamier-Glisczinski (C-208/07, EU:C:2009:455, præmis 85). Det kan endog tænkes, at flytningen resulterer i fuldstændig fortabelse, for en periode, af visse rettigheder, f.eks. med hensyn til pension. Det skal anføres, at Domstolen ikke desto mindre har fremhævet i et sådant tilfælde, nemlig i dom af 19.9.2019, van den Berg m.fl. (C-95/18 og C-96/18, EU:C:2019:767, præmis 65), at det, for at et sådant tab kan undgås, er særlig oplagt, at medlemsstaterne benytter den mulighed, forordning nr. 883/2004 giver dem for efter aftale at fastsætte undtagelser fra princippet om, at kun én lovgivning finder anvendelse.

90 –      Jf. dom af 8.5.2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C-631/17, EU:C:2019:381, præmis 38 og 39).

91 –      Jf. dom af 5.3.2020, Pensionsversicherungsanstalt (C-135/19, EU:C:2020:177, præmis 52).

92 –      Jf. i denne retning dom af 8.5.2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C-631/17, EU:C:2019:381, præmis 38, 39 og 42).

93 –      Jf. i denne retning dom af 8.5.2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C-631/17, EU:C:2019:381, præmis 42 og 43).

94 –      Jf. dom af 8.5.2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C-631/17, EU:C:2019:381, præmis 45 og 46 og den deri nævnte retspraksis).

95 –      Jf. i denne retning 42. betragtning til forordning nr. 883/2004.

96 –      Med forbehold af den situation, hvortil jeg henviser i punkt 123 og 124 i dette forslag til afgørelse.

97 –      Jf. Grzelczyk-dommen, præmis 31.

98 –      Jf. dom af 10.12.2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 61), hvori Domstolen fremhævede traktaternes mål om at skabe »en stadig snævrere union mellem de europæiske folk«.

99 –      Jf. sjette betragtning til traktaten om Den Europæiske Union.