JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTHONY MICHAEL COLLINS
24 päivänä helmikuuta 2022 (1)
Asia C-673/20
EP
vastaan
Préfet du Gers ja
Institut national de la statistique et des études économiques,
muuna osapuolena
Maire de Thoux
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal judiciaire d’Auch (Auchin alioikeus, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen tulkinta ja pätevyys – Yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen, joka on asunut Euroopan unionin jäsenvaltiossa yli 15 vuotta ja jolta on evätty äänioikeus Yhdistyneessä kuningaskunnassa – Vaaliluettelosta poistaminen asuinjäsenvaltiossa
I Johdanto
1. Voivatko Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, joilla oli unionin kansalaisuuteen liittyviä etuja, säilyttää nämä edut Yhdistyneen kuningaskunnan Euroopan unionista eroamisen jälkeen? Tämä kysymys on olennainen niiden neljän kysymyksen kannalta, jotka Tribunal judiciaire d’Auch (Auchin alioikeus, Ranska) esitti riita-asiassa, joka koskee sitä, onko Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisella EP:llä edelleen äänioikeus ja vaalikelpoisuus Ranskan kunnallisvaaleissa. Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä tiedustellaan, ovatko Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset tai osa heistä edelleen unionin kansalaisia tai onko heillä tästä asemasta johtuvia etuja. Jos näin ei ole, unionin tuomioistuimelle esitetyssä kolmannessa ja neljännessä kysymyksessä pyydetään arvioimaan Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen tekemisestä 30.1.2020 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2020/135(2) pätevyyttä erityisesti suhteellisuusperiaatteen valossa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Unionin kansalaisuus
2. SEU 9 artiklassa määrätään seuraavaa:
”– – Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.”
3. SEUT 20 artiklan 1 kohdan, jossa määrätään unionin kansalaisuudesta, sanamuoto on lähes sama.
4. SEUT 22 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 40 artiklassa vahvistetaan tämä oikeus.
2. Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen Euroopan unionista
5. SEU 50 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltio voi valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti päättää erota unionista.
2. Jäsenvaltio, joka päättää erota, ilmoittaa aikomuksestaan Eurooppa-neuvostolle. Unioni neuvottelee ja tekee kyseisen jäsenvaltion kanssa sopimuksen eroamiseen sovellettavista yksityiskohtaisista määräyksistä Eurooppa-neuvoston antamien suuntaviivojen perusteella ja ottaen huomioon puitteet, jotka sääntelevät kyseisen valtion myöhempiä suhteita unioniin. Kyseinen sopimus neuvotellaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 218 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Sen tekee unionin puolesta neuvosto, joka tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan.
3. Perussopimuksia lakataan soveltamasta asianomaiseen jäsenvaltioon sinä päivänä, jona erosopimus tulee voimaan tai, jollei sopimusta ole, kahden vuoden kuluttua 2 kohdassa tarkoitetusta ilmoituksesta, jollei Eurooppa-neuvosto yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa päätä yksimielisesti pidentää tätä määräaikaa.
– –”
6. Päätöksellä 2020/135 hyväksyttiin Euroopan unionin puolesta sopimus Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä (jäljempänä erosopimus).(3)
7. Sopimuksen 185 artiklan mukaisesti erosopimus tuli voimaan keskiyöllä (Keski-Euroopan aikaa) 31.1.2020.
8. Erosopimuksen 126 artiklassa määrättiin siirtymä- tai täytäntöönpanokaudesta. Tämä menettely alkoi sen voimaantulopäivänä ja päättyi 31.12.2020.
9. Siirtymäkauden soveltamisala on määritelty erosopimuksen 127 artiklassa, jonka 1 kohdassa todetaan, että jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, unionin oikeutta sovelletaan ”Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa” siirtymäkauden ajan. Perussopimuksen määräyksiin ja Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten antamiin säädöksiin, joita ei sovellettu Yhdistyneeseen kuningaskuntaan eikä Yhdistyneessä kuningaskunnassa siirtymäkauden aikana, kuuluivat SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohta, SEUT 22 artikla, perusoikeuskirjan 40 artikla ja näiden määräysten nojalla annetut säädökset. Erosopimuksen 127 artiklan 6 kohdassa todetaan, että ”ellei tässä sopimuksessa toisin määrätä, 1 kohdan nojalla sovellettavassa unionin oikeudessa, myös sellaisena kuin se on pantu täytäntöön ja sitä sovelletaan jäsenvaltioissa, olevia viittauksia jäsenvaltioihin on siirtymäkauden ajan pidettävä viittauksina Yhdistyneeseen kuningaskuntaan”.
B Ranskan lainsäädäntö
10. Ranskan 4.10.1958 annetun perustuslain, sellaisena kuin se on muutettuna 27.7.1993 annetulla lailla nro 93-952:llä, 88-3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa voidaan vastavuoroisuuden ja [EU-sopimuksessa] määrättyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti myöntää vain Ranskassa asuville unionin kansalaisille. Tällaiset kansalaiset eivät voi hoitaa kunnanjohtajan tai apulaiskunnanjohtajan tehtäviä eivätkä osallistua senaattorien valitsijoiden nimeämiseen tai senaattorien valintaan – –”
11. Vaalilain, sellaisena kuin se on muutettuna 25.5.1998 annetulla lailla nro 98-404, jossa määritetään perustuslain 88-3 §:n soveltamisen edellytykset ja joka koskee Ranskassa asuvien muiden Euroopan unionin kansalaisten kuin Ranskan kansalaisten äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa ja 19.12.1994 annetun direktiivin 94/80/EY täytäntöönpanoa (code électoral issu de la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88-3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994; JORF nro 120, 26.5.1998; jäljempänä vaalilaki), LO 227-1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ranskassa asuvat Euroopan unionin kansalaiset, jotka eivät ole Ranskan kansalaisia, voivat osallistua kunnanvaltuustojen vaaleihin samoin edellytyksin kuin ranskalaiset äänestäjät, jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu.
Ensimmäisessä momentissa tarkoitettuja henkilöitä pidetään Ranskassa asuvina, jos heidän tosiasiallinen kotipaikkansa on Ranskassa tai jos heidän asumisensa on jatkuvaa.
– –”
12. Vaalilain LO 227-2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”LO 227-1 §:ssä tarkoitetut henkilöt merkitään heidän pyynnöstään täydentävään vaaliluetteloon heidän äänioikeutensa käyttämistä varten.
He voivat hakea vaaliluetteloon merkitsemistä, jos he ovat vaalikelpoisia alkuperävaltiossaan ja jos he täyttävät Ranskan kansalaisuutta lukuun ottamatta muut äänestäjiä ja Ranskan vaaliluetteloon merkitsemistä koskevat lakisääteiset edellytykset.”
13. Vaalilain L. 16 §:n III momentin 2 kohdan nojalla Institut national de la statistique et des études économiques (Ranskan tilastokeskus, jäljempänä INSEE) on velvollinen poistamaan vaaliluettelosta kuolleet äänestäjät ja äänestäjät, joilla ei enää ole äänioikeutta.
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
14. EP on asunut Ranskassa vuodesta 1984 lähtien ja on naimisissa Ranskan kansalaisen kanssa. Ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, että EP ei ole hankkinut avioliittonsa perusteella Ranskan kansalaisuutta, sillä silloisen Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdomin (Yhdistyneen kuningaskunnan ulko- ja kansainyhteisöasiain ministeriö) entisenä virkamiehenä hän on vannonut uskollisuutta Englannin kuningattarelle.
15. Erosopimuksen voimaantulon jälkeen INSEE poisti EP:n Thoux’n kunnan (Ranska) vaaliluettelosta. Hän ei siis pystynyt osallistumaan kunnallisvaaleihin, jotka pidettiin 15.3.2020 ja 28.6.2020.
16. EP teki 6.10.2020 muodollisen hakemuksen siitä, että hänet merkittäisiin uudelleen muille kuin ranskalaisille Euroopan unionin kansalaisille tarkoitettuihin vaaliluetteloihin. Seuraavana päivänä Thoux’n kunnan johtaja hylkäsi tämän hakemuksen. Tämän jälkeen EP teki oikaisupyynnön Thoux’n kunnan vaalilautakunnalle. Koska kyseinen elin vastasi ilmoittamalla, että sen oli määrä kokoontua vasta maaliskuussa 2021, EP piti tätä vastausta implisiittisenä vahvistuksena kunnanjohtajan 7.10.2020 tekemälle päätökselle. Näin ollen EP nosti 9.11.2020 kanteen tämän päätöksen riitauttamiseksi Tribunal judiciaire d’Auchissa.
17. Tribunal judiciaire d’Auch päätti 17.11.2020 antamallaan välipäätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 9.12.2020, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko SEU 50 artiklaa ja [erosopimusta] tulkittava siten, että niillä peruutetaan niiden Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten unionin kansalaisuus, jotka ovat ennen siirtymäajan loppua käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja vapaaseen sijoittautumiseen toisen jäsenvaltion alueelle, etenkin yli 15 vuotta toisen jäsenvaltion alueella asuneiden osalta, joita koskee Yhdistyneen kuningaskunnan niin sanottu 15 vuoden sääntö ja joilta siten evätään äänioikeus kokonaan?
2) Mikäli kysymykseen vastataan myöntävästi, onko erosopimuksen 2, 3, 10, 12 ja 127 artiklan, luettuina yhdessä erosopimuksen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen ja SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan kanssa, katsottava antaneen näille Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille poikkeuksetta oikeuden säilyttää unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeutensa, jotka heillä oli ennen kuin heidän valtionsa erosi Euroopan unionista?
3) Mikäli toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, eikö erosopimus ole osittain pätemätön siltä osin kuin siinä loukataan Euroopan unionin identiteetin muodostavia periaatteita ja rikotaan etenkin SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa ja myös [perusoikeuskirjan] 39 ja 40 artiklaa, ja eikö siinä loukata suhteellisuusperiaatetta siltä osin kuin siinä ei ole määräystä, jonka nojalla he voivat säilyttää poikkeuksetta nämä oikeudet?
4) Eikö erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdan b alakohta ole joka tapauksessa osittain pätemätön siltä osin kuin siinä rikotaan SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa ja myös [perusoikeuskirjan] 39 ja 40 artiklaa, koska siinä evätään unionin kansalaisilta, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja vapaaseen sijoittautumiseen Yhdistyneessä kuningaskunnassa, äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa kyseisessä valtiossa, ja, mikäli unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin tulkitsevat kyseistä kohtaa samalla tavoin kuin Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska), eikö tämä rikkominen ulotu niihin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisiin, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja vapaaseen sijoittautumiseen toisen jäsenvaltion alueella yli 15 vuoden ajan ja joita koskee Yhdistyneen kuningaskunnan niin sanottu 15 vuoden sääntö ja joilta siten evätään äänioikeus kokonaan?”
18. EP, Ranskan ja Romanian hallitukset, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio toimittivat unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia.
IV Asian tarkastelu
Yleisiä näkökohtia
1. Kansalaisuus – jäsenvaltion toimivalta
19. EU-sopimuksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan, että jäsenvaltiot ovat päättäneet ottaa käyttöön yhteisen kansalaisuuden kansalaisilleen. Sen johdanto-osan 13. perustelukappaleessa päätetään lisäksi luoda yhä läheisempi Euroopan kansojen välinen liitto.
20. SEU 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa todetaan, että tällä sopimuksella korkeat sopimuspuolet perustavat keskenään Euroopan unionin, jolle jäsenvaltiot antavat toimivaltaa yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kyseisen artiklan toisessa kohdassa todetaan, että tämä sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi.
21. Juuri näiden määräysten yhteydessä SEU 9 artiklassa ja SEUT 20–SEUT 24 artiklassa otetaan käyttöön unionin kansalaisuus, määritellään sen sisältö ja täsmennetään, ketkä voivat hyötyä siitä.
22. SEU 9 artiklassa ja SEUT 20 artiklan 1 kohdassa määrätään, että unionin kansalaisilla on oltava jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta. Tässä yhteydessä on tärkeää tunnustaa, että jäsenvaltiot olisivat voineet päättää yhdistää toimivaltansa ja antaa Euroopan unionille toimivallan määrittää, kenellä on oikeus tulla unionin kansalaiseksi. Tämä jäsenvaltioiden nimenomainen valinta ei ainoastaan tee Euroopan unionista voimatonta luomaan unionin kansalaisuutta jäsenvaltioiden myöntämästä kansalaisuudesta riippumatta, vaan se myös asettaa perustuslaillisen esteen sille, että tällainen toimivalta voidaan johtaa unionin oikeudesta.
23. Kun otetaan huomioon näiden säännösten selkeys, ei ole yllättävää, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, erityisesti tuomiossa Rottmann(4) ja tuomiossa Tjebbes(5) sekä äskettäisessä tuomiossa Wiener Landesregierung(6) tunnustetaan nimenomaisesti, että jäsenvaltioilla on edelleen toimivalta määrittää, kuka on kansalainen ja kuka siis on unionin kansalainen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei muuteta tätä toimivallan jakoa, ja siten unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa jäsenvaltioiden on noudatettava unionin oikeutta käyttäessään esimerkiksi kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevaa toimivaltaansa.(7)
24. Tuomio Rottmann(8) koski tilannetta, jossa kyseessä olevasta henkilöstä olisi jäsenvaltion kansalaisuuden menettämisen seurauksena tullut kansalaisuudeton.(9) Unionin tuomioistuin toisti vakiintuneen oikeuskäytäntönsä, jonka mukaan kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevat ehdot kuuluvat kunkin jäsenvaltion toimivaltaan.(10) Unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa kansallisten sääntöjen soveltamisessa on kuitenkin noudatettava unionin oikeutta.(11) Unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvat muun muassa tilanteet, joissa unionin kansalainen on vaarassa menettää SEUT 20 artiklassa myönnetyn aseman ja siihen liittyvät oikeudet sen vuoksi, että yhden jäsenvaltion viranomaiset ovat päättäneet purkaa kansalaistamisen sen jälkeen, kun hän on menettänyt toisen jäsenvaltion kansalaisuuden.(12) Unionin tuomioistuin totesi, että ei ole unionin oikeuden vastaista, että jäsenvaltio ottaa unionin kansalaiselta pois tämän valtion kansalaisuuden, jos tämä on saanut kansalaisuuden petoksen avulla, vaikka tämä päätös johtaisi siihen, että tämä menettäisi SEUT 20 artiklassa myönnetyn aseman, edellyttäen, että tehty päätös on suhteellisuusperiaatteen mukainen.(13)
25. Tuomio Tjebbes(14) koski sellaisen lainsäädännön soveltamista, jonka mukaan kaksoiskansalainen menettää Alankomaiden kansalaisuutensa, jos hänen pääasiallinen oleskelupaikansa täysi-ikäisenä kahden maan kansalaisena on ollut kymmenen vuoden keskeytymättömän ajanjakson ajan jäsenvaltioiden alueen ulkopuolella. Koska Alankomaiden kansalaisuuden menettäminen johti siihen, että nämä henkilöt menettivät unionin kansalaisuuden aseman ja siihen liittyvät edut, unionin tuomioistuin katsoi, että tilanne kuului unionin oikeuden, jota Alankomaiden on noudatettava, soveltamisalaan.(15) Käyttäessään toimivaltaansa määritellä kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevat ehdot jäsenvaltiot voivat perustellusti vaatia valtion ja sen kansalaisen välistä todellista yhteyttä ja siis säätää, että tämän yhteyden puuttuminen tai päättyminen johtaa kansalaisuuden menettämiseen.(16) Tällaisessa tilanteessa unionin oikeus ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio katsoo, että henkilö on menettänyt kansalaisuutensa, vaikka tämä johtaa unionin kansalaisuuden menettämiseen.(17) Jäsenvaltion on kuitenkin ennen tätä tutkittava tapauskohtaisesti asianomaisen henkilön ja hänen perheensä tilanne arvioidakseen kansalaisuuden menettämisen seurauksia suhteellisuusperiaatteen valossa.(18)
26. Tuomiossa Wiener Landesregierung(19) Itävallan viranomaiset antoivat Viron kansalaiselle, JY:lle, vakuutteluja Itävallan kansalaisuuden myöntämisestä siinä tapauksessa, että hän esittää kahden vuoden kuluessa selvityksen siitä, että hän on luopunut Viron kansalaisuudesta.(20) Koska hän oli syyllistynyt tiettyihin hallinnollisiin rikkomuksiin, Itävallan viranomaiset peruuttivat päätöksen myöntää JY:lle Itävallan kansalaisuus.(21) Itävallan kansalaisuuden myöntämistä JY:lle koskevan päätöksen peruuttamisen seurauksena JY:stä tuli kansalaisuudeton ja hän menetti siksi unionin kansalaisen asemansa.(22) Unionin tuomioistuin katsoi, että tilanteessa, jossa unionin kansalaisen asema on väliaikaisesti menetetty sen vuoksi, että kansalaistamismenettelyn yhteydessä alkuperäjäsenvaltio on vapauttanut asianomaisen henkilön kansalaisuudesta ennen kuin hän saa toisen jäsenvaltion kansalaisuuden, velvollisuus varmistaa SEUT 20 artiklan tehokas vaikutus koskee ennen kaikkea jälkimmäistä jäsenvaltiota. Tällaisessa tilanteessa aiemmin annettujen vakuuttelujen peruuttamista koskeva päätös on tehtävä ainoastaan legitiimeistä syistä ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen.(23)
2. Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen Euroopan unionista
27. SEU 50 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jäsenvaltio voi valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti suvereenisti päättää erota unionista.(24) Kyseisellä säännöksellä pyritään myös varmistamaan eropäätöksen vapaaehtoisuus ja yksipuolisuus.(25) Kun Eurooppa-neuvostolle on ilmoitettu eroamispäätöksestä, Euroopan unioni neuvottelee ja sopii kyseisen valtion kanssa eroamisen täytäntöönpanoon liittyvistä yksityiskohtaisista määräyksistä. SEU 50 artiklan 3 kohdassa näiden neuvottelujen kestolle asetetaan aikaraja ja siinä määrätään, että perussopimuksia lakataan soveltamasta eroavaan valtioon sinä päivänä, jona erosopimus tulee voimaan tai, jollei sopimusta ole, kahden vuoden kuluttua eroamispäätöksen ilmoittamisesta, ellei Eurooppa-neuvosto yhteisymmärryksessä asianomaisen valtion kanssa päätä yksimielisesti pidentää tätä määräaikaa. SEU 50 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun sopimuksen tekemättä jättäminen ei siten estä eroamisen voimaantuloa.(26)
28. SEU 50 artiklan 3 kohdan mukaan perussopimuksia lakataan soveltamasta valtioon, joka on ilmoittanut aikomuksestaan erota Euroopan unionista, sinä päivänä, jona erosopimus tulee voimaan. Yhdistyneen kuningaskunnan osalta erosopimus tuli voimaan keskiyöllä (Keski-Euroopan aikaa) 31.1.2020, jolloin se lakkasi olemasta Euroopan unionin jäsenvaltio. Tämän seurauksena Yhdistynyt kuningaskunta luopui muun muassa päätöksestä ottaa käyttöön yhteinen kansalaisuus unionin jäsenvaltioiden kansalaisille tai luoda yhä läheisempi Euroopan kansojen välinen liitto. Koska unionin kansalaisuus edellyttää jäsenvaltion kansalaisuutta ja koska Yhdistynyt kuningaskunta luopui vapaaehtoisesti tästä asemasta unionin oikeudessa säädetyllä tavalla, Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset lakkasivat olemasta unionin kansalaisia.
29. Erosopimuksen 126 artiklassa määrättiin siirtymäkaudesta, jonka aikana unionin oikeutta sovellettiin ”Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa” 31.12.2020 saakka. Kyseisenä aikana erosopimuksen 127 artiklassa nimenomaisesti suljettiin pois SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan, SEUT 22 artiklan 1 kohdan ja perusoikeuskirjan 40 artiklan – jotka koskivat unionin kansalaisten äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa – soveltaminen ”Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa”. Tästä seuraa, että erosopimuksen voimaantulosta lähtien Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisella ei enää ollut unionin kansalaisena äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu.
30. Tästä seuraa, että kun Yhdistynyt kuningaskunta erosi Euroopan unionista, Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset lakkasivat olemasta unionin kansalaisia. Vaikka erosopimuksen ehtojen mukaan heillä oli siirtymäkauden aikana tiettyjä oikeuksia, äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa he asuvat, eivät kuuluneet niihin.
3. EP:n tapaus
31. EP esittää kirjallisissa huomautuksissaan useita argumentteja, jotka voidaan jakaa kahteen ryhmään. Hän väittää ensinnäkin, että Yhdistyneen kuningaskunnan Euroopan unionista eroamisesta huolimatta hän on edelleen unionin kansalainen. Toiseksi ja toissijaisesti EP väittää, että erosopimuksella ei voitu laillisesti evätä häneltä äänioikeutta kunnallisvaaleissa. Joihinkin kyseisissä kirjallisissa huomautuksissa esitettyihin seikkoihin vastaan seuraavasti.
32. Siitä kansainvälisen tuomioistuimen tuomion Nottebohm(27) kohdasta, johon EP viittaa, käy selvästi ilmi, että kansalaisuuden saaminen edellyttää valtion aktiivista toimenpidettä. Euroopan unioni on vapaasti päättänyt, että jäsenvaltion kansalaisuuden saaminen on ennakkoedellytyksenä unionin kansalaisuuden myöntämiselle. Jo pelkästään tämä seikka riittää perusteeksi hylätä EP:n väite, jonka mukaan henkilön yhteydet tiettyyn valtioon, vaikka nämä yhteydet ovatkin olleet mahdollisia sen vuoksi, että hänellä on ollut sellainen oikeudellinen asema, jota ei enää ole olemassa, voivat sellaisenaan olla perusteena vaatimukselle saada tämän valtion kansalaisuus.
33. EP näyttää väittävän, että ne yhteydet, jotka hän solmi Ranskaan silloin, kun hän oli jäsenvaltion kansalainen, estävät häntä menettämästä unionin kansalaisuutta. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy kuitenkin ilmi, että EP on päättänyt olla hankkimatta Ranskan kansalaisuutta, vaikka hän on asunut pitkään Ranskassa ja on naimisissa Ranskan kansalaisen kanssa. Ranskan hallituksen mukaan EP voisi hakea kansalaisuutta, koska hän on naimisissa Ranskan kansalaisen kanssa. EP:n ei siis tarvitse tehdä muuta kuin tehdä Ranskan viranomaisille tarvittava hakemus Ranskan kansalaisuuden saamiseksi, mikä antaisi hänelle automaattisesti unionin kansalaisuuden. On vähintäänkin paradoksaalista, että samalla kun EP vetoaa yksinomaan yhteyksiinsä Ranskaan tukeakseen väitettään, jonka mukaan hänellä on oikeus säilyttää unionin kansalaisuus, hän kieltäytyy samanaikaisesti ryhtymästä siihen ainoaan toimenpiteeseen, joka voisi johtaa siihen, että hän säilyttää unionin kansalaisuutensa, nimittäin Ranskan kansalaisuutta koskevan hakemuksen tekeminen. Ranska ei voi tunnustaa EP:tä unionin kansalaiseksi, ellei hänellä ole jonkin jäsenvaltion kansalaisuutta.
34. Unionin tuomioistuin on katsonut, että unionin kansalaiselle SEUT 21 artiklan 1 kohdassa annetuilla oikeuksilla pyritään erityisesti edistämään hänen asteittaista kotoutumistaan vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan.(28) EP näyttää väittävän, että kotouduttuaan Ranskan yhteiskuntaan häneltä ei unionin kansalaisena voida nyt evätä kyseistä asemaa ja siihen liittyviä oikeuksia. Sen vastaväitteen lisäksi, että EP, kuten kaikki muut Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, ei enää täyttänyt unionin kansalaisuuden aseman ja siihen liittyvien etujen saamisen keskeistä edellytystä, nimittäin jäsenvaltion kansalaisuutta, mikä oli suora seuraus Yhdistyneen kuningaskunnan suvereenista päätöksestä erota Euroopan unionista, voidaan todeta, että kolmansien maiden kansalaisten kotoutuminen jäsenvaltioiden yhteiskuntaan ei kuulu tavoitteisiin, joita edistetään unionin kansalaisuudella.
35. Tueksi väitteelle, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaisuus ei ole edellytys unionin kansalaisuuden saamiselle, EP siteeraa myös julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotuksen Rottmann(29) 23 kohdassa olevaa virkettä, jonka mukaan ”unionin kansalaisuus edellyttää jäsenvaltion kansalaisuutta, mutta se on myös oikeudellinen ja poliittinen käsite, joka on itsenäinen jäsenvaltion kansalaisuuden käsitteeseen nähden”.
36. Ratkaisuehdotuksensa 23 kohdassa julkisasiamies Poiares Maduro totesi myös, että jäsenvaltion kansalaisuus on peruste Euroopan unionissa taattujen oikeuksien toteutumiselle ja se tekee näistä henkilöistä Euroopan unionin kansalaisia. Hän totesi, että Unionin kansalaisuus on enemmän kuin joukko oikeuksia, jotka voitaisiin myöntää muillekin kuin unionin kansalaisille. Sen perustana on oletus unionin kansalaisten välisestä poliittisesta yhteydestä, jonka perustana on kansojen keskinäinen sitoutuminen poliittisten yhteisöjensä avaamiseen muille unionin kansalaisille ja uudenlaisen kansalaisten välisen ja poliittisen solidaarisuuden rakentamiseen Euroopan tasolla. Julkisasiamies Poiares Maduron mukaan sillä, että jäsenvaltion kansalaisuudesta on tehty unionin kansalaisuuden edellytys, jäsenvaltiot ovat halunneet osoittaa, että tämä uusi kansalaisuuden muoto ei kyseenalaistanut yksilön kuuliaisuutta ensisijaisesti kansallista poliittista yhteisöä kohtaan. Unionin kansalaisuus saadaan siis hankkimalla jäsenvaltion kansalaisuus, jonka saamista säännellään kansallisessa lainsäädännössä. Kuten mikä tahansa kansalaisuuden muoto, se muodostaa perustan uudelle poliittiselle alueelle, josta seuraa unionin oikeudessa säädettyjä oikeuksia ja velvollisuuksia. Valtion (ja siten unionin) kansalaisuuden saamista ja menettämistä ei sinänsä säännellä unionin lainsäädännöllä, mutta kansalaisuuden saamista ja menettämistä koskevien edellytysten on oltava yhteensopivia unionin oikeuden kanssa ja niissä on kunnioitettava unionin kansalaisen oikeuksia.
37. Näin ollen julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotuksen Rottmann(30) 23 kohta ei suinkaan tue EP:n esittämää väitettä vaan horjuttaa sitä täysin. Siinä todetaan, että perusta sille, että unionin kansalaisuus edellyttää jäsenvaltion kansalaisuutta, on jäsenvaltioiden keskinäinen sitoutuminen uudenlaisen kansalaisten välisen ja poliittisen solidaarisuuden rakentamiseen Euroopan tasolla. Suvereenilla päätöksellään erota Euroopan unionista Yhdistynyt kuningaskunta on ilmaissut selvän tahtonsa hylätä tämä sitoumus. Kyseisen suvereenin valtion toimen yhteydessä yksityinen ei voi vedota Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisuuteensa ja vaatia, että hänellä on oikeus unionin kansalaisuuteen tai siihen liittyviin etuihin.
38. EP väittää lisäksi, että erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrätään, että koska siinä on todettu, että siinä lueteltuja määräyksiä ja säädöksiä ei sovelleta ”Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa siirtymäkauden aikana”, soveltumattomuus ei koske jäsenvaltioita, Ranska mukaan lukien. Erosopimuksen 127 artiklan 6 kohta ei muuta tämän rajoituksen alueellista soveltamisalaa, koska siinä määrätään, että unionin oikeutta sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin, myös Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, kyseisenä ajanjaksona.
39. Tässä erosopimuksen 127 artiklan 6 kohdan tulkinnassa ei ilmeisesti oteta huomioon sitä, että kyseisessä määräyksessä ei viitata unionin oikeuteen sellaisenaan vaan ”1 kohdan nojalla sovellettav[aan] unionin oikeu[teen]”. Erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdan b alakohdan seurauksena määräykset ja säännökset, joihin siinä viitataan, jäävät kyseisessä määräyksessä tarkoitetun sovellettavan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle. Tästä seuraa, että erosopimuksen 127 artiklan 6 kohta vapauttaa jäsenvaltiot velvollisuudesta soveltaa erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja määräyksiä ja säännöksiä siirtymäkauden ajaksi. Erosopimuksen 127 artiklassa ei siten velvoitettu Ranskaa säilyttämään EP kyseisessä jäsenvaltiossa kyseisenä aikana pidettävien kunnallisvaalien vaaliluetteloissa.
40. EP esittää myös useita väitteitä siitä, ettei päätöksessä poistaa hänen nimensä vaaliluettelosta otettu huomioon hänen tapauskohtaisia olosuhteitaan. Hän vetoaa unionin tuomioistuimen tuomioihin Rottmann(31) ja Tjebbes(32) ja väittää, että päätös, jolla häneltä evätään unionin kansalaisuuteen liittyvät edut, voidaan tehdä vasta sen jälkeen, kun hänen tapauskohtaiset olosuhteensa on arvioitu suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen valossa ja kun hänelle on annettu mahdollisuus oikeudenmukaisiin menettelyihin, mukaan lukien oikeus tulla kuulluksi.
41. Kuten edellä 23–25 kohdassa on todettu, tuomiot Rottmann(33) ja Tjebbes(34) annettiin tilanteissa, joissa jäsenvaltio peruutti kansalaisuutensa yksittäisiltä henkilöiltä, minkä seurauksena he menettivät unionin kansalaisuutensa. Tässä asiayhteydessä unionin tuomioistuin katsoi, että unionin oikeuden mukaan ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kyseisen jäsenvaltion oli tutkittava tapauskohtaisesti, mitä seurauksia kyseinen menettäminen aiheuttaa asianomaiselle henkilölle.(35)
42. Mielestäni EP ei voi vedota tuomioihin Rottmann(36) ja Tjebbes(37) väittämällä, että jos hänen henkilökohtaiset olosuhteensa olisi otettu huomioon, tällainen arviointi olisi saattanut johtaa toisenlaiseen lopputulokseen hänen tapauksessaan. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että toimivaltainen viranomainen tasapainottaa keskenään ristiriidassa olevia oikeuksia ja sääntöjä ennen yksityiseen vaikuttavan päätöksen tekemistä. Tämän tapauksen olosuhteet eivät edellytä päättävältä viranomaiselta tasapainottamista, jossa otettaisiin huomioon EP:n henkilökohtaiset olosuhteet. Yhdistyneen kuningaskunnan Euroopan unionista eroamista koskevan suvereenin päätöksen välittömänä seurauksena EP:n asemassa oleva henkilö menetti äänioikeutensa ja vaalikelpoisuutensa kunnallisvaaleissa asuinvaltiossaan Ranskassa. Kyseinen suvereeni päätös – ei jäsenvaltion eikä sen viranomaisen päätös – johti siihen, että EP menetti kyseiset oikeudet. Toisin kuin tilanteissa, joita tarkasteltiin sekä tuomiossa Rottmann(38) että tuomiossa Tjebbes(39), sen enempää päätöksentekijällä kuin ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimellakaan ei ollut eikä ole toimivaltaa suostua EP:n vaatimuksiin. EP:n tapauskohtaisten olosuhteiden huomioon ottaminen ei olisi voinut johtaa muuhun unionin oikeuden mukaiseen lopputulokseen. Samoista syistä unionin tuomioistuimen äskettäisestä tuomiosta Wiener Landesregierung(40) ei ole apua EP:lle.
43. Lisäisin vielä, että siltä osin kuin EP pyrkii rinnastamaan asemansa kansalaisuudettomien henkilöiden asemaan, joka liittyi tuomion Rottmann(41) ja tuomion Wiener Landesregierung(42) asiayhteyteen, voidaan todeta, että hän on Yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen. Hän voi osoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille kaikki ongelmat tai kysymykset, jotka koskevat hänen asemaansa tai oikeuksiaan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisena. Ranskalla tai Euroopan unionilla ei voi olla minkäänlaista roolia tällaisessa riita-asiassa.
44. Nämä huomautukset koskevat yhtä lailla EP:n yrityksiä vedota luottamuksensuojaan Euroopan unionia ja/tai Ranskan viranomaisia vastaan. Kaikki EP:n mahdollisesti esittämät luottamuksensuojan loukkaukset, jotka koskevat hänen asemaansa unionin kansalaisena, on osoitettava Yhdistyneelle kuningaskunnalle, joka on eronnut Euroopan unionista, eikä Ranskan viranomaisille tai Euroopan unionille.
45. EP:n väite, jonka mukaan Ranskan viranomaiset poistivat häneltä äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden kunnallisvaaleissa ja siten epäsivät häneltä oikeuden osallistua demokraattiseen prosessiin, on yhtä lailla virheellinen. Se, että häneltä evätään oikeus osallistua demokraattiseen prosessiin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisena, johtuu yksinomaan Yhdistyneen kuningaskunnan oikeudesta.
46. EP väittää lisäksi, että se, että Euroopan unionissa asuvilta Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilta evätään äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa heidän asuinjäsenvaltiossaan, loukkaa SEUT 18 artiklassa vahvistettua kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta.
47. Unionin tuomioistuin on todennut, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuva unionin kansalainen voi siirtymäkauden aikana vedota SEUT 18 artiklan ensimmäiseen kohtaan.(43) Samoin EP voi lähtökohtaisesti vedota SEUT 18 artiklaan sisältyvään kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoon Ranskaa vastaan kyseisenä kautena.
48. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 18 artiklan ensimmäistä kohtaa sovelletaan kuitenkin itsenäisesti sellaisiin unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin tilanteisiin, joita varten EUT-sopimuksessa ei ole syrjinnän kieltäviä erityissääntöjä.(44)
49. Nyt käsiteltävässä asiassa riittää, että muistutetaan, että syrjintäkiellon periaatetta siltä osin kuin kyse on äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden käyttämisestä kunnallisvaaleissa, on nimenomaisesti käsitelty SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, joka erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti jätettiin niiden oikeuksien ulkopuolelle, joita Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla on edelleen Euroopan unionissa siirtymäkauden aikana.
50. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että syrjintäkiellon yleinen periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.(45)
51. Siltä osin kuin kyse on poliittisten oikeuksien käyttämisestä Euroopan unionissa EP:n kaltaiset kolmansien maiden kansalaiset eivät ole erilaisen oikeudellisen asemansa vuoksi vastaavassa tilanteessa kuin jäsenvaltioiden kansalaiset. Erilainen kohtelu ei siten ole perusteetonta kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.
52. Viimeksi mainittu päätelmä ei tietenkään rajoita jäsenvaltioiden mahdollisuutta myöntää kolmansien maiden kansalaisille oikeutta osallistua kunnallisvaaleihin niiden kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen vaatimusten mukaisesti.(46) Toisin sanoen, vaikka unionin oikeus ei velvoita jäsenvaltioita tekemään niin, se ei estä niitä myöntämästä kolmansien maiden kansalaisille äänioikeutta vaaleissa kansallisen lainsäädäntönsä nojalla. Se, että Ranskan lainsäädännössä ei anneta kyseisille henkilöille tätä oikeutta, ei ole unionin oikeuden kannalta moitittavaa.
53. Kaikkien edellä esitettyjen näkökohtien valossa siirryn käsittelemään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää neljää ennakkoratkaisukysymystä, jotta sille voidaan antaa hyödyllinen vastaus.
a) Ensimmäinen kysymys
54. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko SEU 50 artiklaa ja erosopimusta tulkittava siten, että niillä peruutetaan niiden Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten unionin kansalaisuus, jotka ovat ennen siirtymäajan loppua käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja vapaaseen sijoittautumiseen toisen jäsenvaltion alueelle, etenkin yli 15 vuotta toisen jäsenvaltion alueella asuneiden osalta, joita koskee Yhdistyneen kuningaskunnan niin sanottu 15 vuoden sääntö ja joilta siten evätään äänioikeus kokonaan.
55. Edellä 19–52 kohdassa yksityiskohtaisesti esitetyistä syistä Yhdistyneen kuningaskunnan SEU 50 artiklan mukaisen menettelyn käynnistämistä koskevan päätöksen ja sen seurauksena Euroopan unionin ja Yhdistyneen kuningaskunnan välisen erosopimuksen nojalla Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset lakkasivat olemasta Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisia. He lakkasivat näin ollen olemasta unionin kansalaisia. Kaikki siitä, että EP asuu Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolella, johtuvat oikeudelliset seuraukset äänioikeuden käyttämiselle kyseisen valtion vaaleissa ovat hänen ja Yhdistyneen kuningaskunnan, joka on kolmas valtio, välinen asia, eivätkä ne siten kuulu tämän tuomioistuimen toimivaltaan.
56. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen, että SEU 50 artiklalla ja erosopimuksella on se vaikutus, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten, myös niiden, jotka olivat ennen siirtymäkauden päättymistä käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja vapaaseen sijoittautumiseen toisen jäsenvaltion alueelle, unionin kansalaisuus päättyi keskiyöllä (Keski-Euroopan aikaa) 31.1.2020.
b) Toinen kysymys
57. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta pohtimaan, onko erosopimuksen 2, 3, 10, 12 ja 127 artiklan, luettuina yhdessä erosopimuksen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen ja SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan kanssa, katsottava antaneen näille Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille poikkeuksetta oikeuden säilyttää unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeutensa, jotka heillä oli ennen kuin Yhdistynyt kuningaskunta erosi Euroopan unionista.
58. Tämä kysymys näyttää perustuvan siihen, että vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset lakkaisivat olemasta unionin kansalaisia SEU 50 artiklan ja erosopimuksen soveltamisen seurauksena, edellä mainittujen määräysten yhteisvaikutus suojaa Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia, jotka olivat jo saaneet unionin kansalaisuuden, yhdeltä Yhdistyneen kuningaskunnan Euroopan unionista eroamisen seuraukselta, nimittäin siltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset menettävät unionin kansalaisuuden.
59. Kysymyksen perustana olevalla näkemyksellä on ainakin kolme ylitsepääsemätöntä estettä.
60. Ensinnäkin, kuten ensimmäiseen kysymykseen ehdottamastani vastauksesta käy ilmi, SEU 50 artiklassa ja erosopimuksessa ei ole poikkeusta sääntöön, jonka mukaan Euroopan unionista eroamisensa jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta lakkaa olemasta jäsenvaltio kaikkine seurauksineen Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille.
61. Toiseksi, koska unionin kansalaisen on oltava jäsenvaltion kansalainen, ennen keskiyötä 31.1.2020 (Keski-Euroopan aikaa) kaikki Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset olivat unionin kansalaisia riippumatta siitä, olivatko he käyttäneet viimeksi mainitun aseman tuomia oikeuksia. Unionin oikeudesta johtuvien oikeuksien käyttäminen ei muodosta oikeusperustaa, jonka perusteella yksilön asema unionin kansalaisena olisi määriteltävä.
62. Kolmanneksi, kuten edellä todettiin, erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdassa määrätään nimenomaisesti, että SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, SEUT 22 artiklaa, perusoikeuskirjan 40 artiklaa ja näiden määräysten nojalla annettuja säädöksiä ei sovelleta siirtymäkauden aikana.
63. Näistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen siten, että edellä mainituilla erosopimuksen ja EUT-sopimuksen määräyksillä ei anneta Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille poikkeuksetta oikeutta säilyttää unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeutensa, jotka heillä oli ennen kuin Yhdistynyt kuningaskunta erosi Euroopan unionista 31.1.2020.
c) Kolmas ja neljäs kysymys
64. Kolmas ja neljäs kysymys esitetään siltä varalta, että unionin tuomioistuin vastaa kahteen ensimmäiseen kysymykseen kieltävästi. Koska niissä käsitellään erosopimuksen pätevyyttä useista eri mutta samankaltaisista näkökulmista, voi olla tarkoituksenmukaista tarkastella niitä yhdessä.
65. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Unionin tuomioistuimella on sekä kumoamiskanteen että ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä toimivalta arvioida, onko unionin tekemä kansainvälinen sopimus yhteensoveltuva perussopimusten kanssa ja niiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa, jotka perussopimusten mukaan sitovat Euroopan unionia.(47)
66. Tilanteessa, jossa – kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa – unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu ennakkoratkaisupyyntö, joka koskee unionin tekemän kansainvälisen sopimuksen pätevyyttä, kyseisen pyynnön on ymmärrettävä kohdistuvan toimeen, jolla unioni on tehnyt kyseisen kansainvälisen sopimuksen. Pätevyyden valvonta, jota unionin tuomioistuin voi harjoittaa tällaisessa asiayhteydessä, voi koskea kyseisen toimen laillisuutta kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen sisällön perusteella.(48)
67. Kuten edellä 6 kohdassa on todettu, Euroopan unioni hyväksyi päätöksellä 2020/135 erosopimuksen tekemisen.
68. Näiden seikkojen valossa kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys voitaisiin muotoilla uudelleen siten, että niissä kysytään lähinnä, onko erosopimuksen tekemisestä annettu päätös 2020/135 pätemätön siltä osin kuin siinä ei erosopimuksen sisältö huomioon ottaen anneta äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille, jotka asuvat jossakin jäsenvaltiossa ja joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta.
69. Kuten edellä on todettu, Yhdistynyt kuningaskunta ei ole enää Euroopan unionin jäsenvaltio 31.1.2020 keskiyöstä (Keski-Euroopan aikaa) lähtien. Siirtymäkauden aikana Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja sen kansalaisiin sovellettiin unionin oikeutta erosopimuksen 127 artiklassa määrätyn poikkeuksen, jossa suljetaan pois erityisesti äänioikeus ja vaalikelpoisuus asuinjäsenvaltion kunnallisvaaleissa, mukaisesti.
70. Kun otetaan huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan asema kolmantena maana sen Euroopan unionista eroamisen jälkeen, päätöstä 2020/135 ei voida mielestäni arvostella siitä, että siinä ei anneta Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa heidän asuinjäsenvaltiossaan joko siirtymäkauden aikana tai sen jälkeen. Näiden oikeuksien menettäminen on yksi niistä seurauksista, jotka aiheutuvat Yhdistyneen kuningaskunnan suvereenista päätöksestä erota Euroopan unionista. Tähän johtopäätökseen ei vaikuta se, että päätöksen 2020/135, luettuna yhdessä erosopimuksen kanssa, mukaan tiettyjä unionin säännöstön osia sovelletaan poikkeuksellisesti siirtymäkauden aikana, jotta voidaan varmistaa Yhdistyneen kuningaskunnan hallittu ero Euroopan unionista, mikä on erosopimuksen johdanto-osan mukaan erosopimuksen tavoite. Näistä syistä katson, että päätös 2020/135 ei ole SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan, SEUT 22 artiklan tai perusoikeuskirjan 40 artiklan vastainen siltä osin kuin kyse on äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta kunnallisvaaleissa. Vastaavasti päätös 2020/135 ei ole samoista syistä unionin tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa SEUT 18 ja SEUT 21 artiklan vastainen.
71. Tähän johtopäätökseen ei vaikuta myöskään se, että tietyt Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, kuten EP, olivat käyttäneet unionin kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan, mukaan lukien oikeutta muuttaa toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon ja asua siellä, ennen Yhdistyneen kuningaskunnan eroamista. Ei ole mitään oikeudellista perustetta väitteelle, jonka mukaan päätös 2020/135 oli lainvastainen, koska siinä ei myönnetty unionin kansalaisuutta henkilöille, jotka eivät enää olleet unionin kansalaisia siirtymäkauden aikana tai sen jälkeen, riippumatta heidän asuinpaikastaan.
72. On myös huomattava, että oikeuskäytännössä tunnustetaan, että unionin toimielimillä on ulkosuhteiden hoitamisessa laaja harkintavalta poliittisen päätöksenteon alalla.(49) Unionin toimielimet voivat näin ollen ulkopoliittisia oikeuksiaan käyttäessään tehdä laillisesti kansainvälisiä sopimuksia kumppaneidensa kanssa keskinäisten etujen ja vastavuoroisuuden periaatteen perusteella.(50)
73. Erosopimuksen johdanto-osassa tunnustetaan, että on välttämätöntä suojata vastavuoroisuuden pohjalta unionin kansalaisia ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia ja heidän perheenjäseniään tilanteissa, joissa he ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Tässä asiayhteydessä Euroopan komissio mainitsee muun muassa kesäkuussa 2017 annetun neuvotteluasiakirjan ”The United Kingdom’s Exit from the European Union – Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU” (Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen Euroopan unionista –Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvien unionin kansalaisten ja unionissa asuvien Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten aseman turvaaminen). Kyseisestä asiakirjasta käy ilmi, ettei Yhdistynyt kuningaskunta pyrkinyt varmistamaan, että Euroopan unionissa asuvilla Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla olisi poliittisia oikeuksia sen eroamisen jälkeen vastineeksi siitä, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuville unionin kansalaisille annettaisiin vastavuoroiset oikeudet.(51)
74. Näin ollen ei ole mitään oikeudellista eikä tosiasiallista perustetta, jonka nojalla voitaisiin katsoa, että Euroopan unioni olisi ylittänyt ulkosuhteiden hoitamisessa käyttämänsä harkintavallan rajat, kun se ei enää sallinut joko yksipuolisella päätöksellä tai Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa käytyjen neuvottelujen tuloksena Euroopan unionin alueella asuvien Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten käyttävän oikeuttaan äänestää ja asettua ehdokkaaksi jäsenvaltioiden kunnallisvaaleissa Yhdistyneen kuningaskunnan eroamisen jälkeen.
75. Siltä osin kuin kolmannessa kysymyksessä kysytään nimenomaan, loukataanko erosopimuksella tiettyjä EU:n identiteetin muodostavia periaatteita ja onko se suhteeton, koska se ei sisällä poikkeusta sääntöön, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset menettävät unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeudet, esitän seuraavat lyhyet huomautukset. Koska Yhdistyneen kuningaskunnan suvereeni päätös erota Euroopan unionista merkitsee Euroopan unionin perustana olevien periaatteiden hylkäämistä ja koska erosopimus on Euroopan unionin ja Yhdistyneen kuningaskunnan välinen sopimus, jolla helpotetaan jälkimmäisen hallittua eroamista unionista, Euroopan unioni ei voinut vaatia, että Yhdistynyt kuningaskunta noudattaa täysimääräisesti Euroopan unionin perusperiaatteita. Euroopan unioni ei myöskään voinut turvata oikeuksia, joita se ei missään tapauksessa ollut velvollinen puolustamaan sellaisten henkilöiden puolesta, jotka ovat Euroopan unionista eronneen valtion kansalaisia ja jotka eivät näin ollen ole enää unionin kansalaisia. Koska unionin kansalaisuus riippuu jäsenvaltion kansalaisuudesta, ei ollut muuta mahdollisuutta kuin jättää Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset unionin kansalaisia koskevan määritelmän ulkopuolelle perussopimusten määräysten mukaisesti.
76. Neljännen kysymyksen osalta on todettava, että erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdan b alakohdan pätevyyden osalta ei ole oikeudellista perustetta tehdä eroa niiden Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten välillä, jotka käyttivät unionin oikeuden mukaisia oikeuksiaan, ja niiden välillä, jotka eivät käyttäneet niitä. Kaikki Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset olivat lain nojalla unionin kansalaisia ennen Yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista riippumatta siitä, miten he olivat käyttäneet tätä asemaa. Kaikki luottamuksensuojaa koskevat kysymykset on saatettava sen valtion käsiteltäväksi, jonka kansalaisia he ovat, eli Yhdistyneen kuningaskunnan.
77. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että erosopimuksen tekemisestä annettu päätös 2020/135 ei ole pätemätön siltä osin kuin sillä ei anneta äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille, jotka asuvat jossakin jäsenvaltiossa ja joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta.
V Ratkaisuehdotus
78. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal judiciaire d’Auchin (Auchin alioikeus, Ranska) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) SEU 50 artikla ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen tekemisestä 30.1.2020 annettu neuvoston päätös (EU) 2020/135 johtavat siihen, että 31.1.2020 keskiyöllä (Keski-Euroopan aikaa) päättyi Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten, myös niiden, jotka ennen siirtymäkauden päättymistä olivat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja vapaaseen sijoittautumiseen jonkin toisen jäsenvaltion alueelle, unionin kansalaisuus.
2) Päätöksen 2020/135 säännöksillä ja EUT-sopimuksen määräyksillä ei anneta Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille poikkeuksetta oikeutta säilyttää unionin kansalaisuuteen liittyviä oikeuksiaan, jotka heillä oli ennen kuin Yhdistynyt kuningaskunta erosi Euroopan unionista 31.1.2020.
3) Päätös 2020/135 ei ole pätemätön siltä osin kuin sillä ei anneta äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille, jotka asuvat jossakin jäsenvaltiossa ja joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta.