SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NICHOLAS EMILIOU
vom 8. März 2022 (1)
Rechtssache C‑391/20
Boriss Cilevičs,
Valērijs Agešins,
Vjačeslavs Dombrovskis,
Vladimirs Nikonovs,
Artūrs Rubiks,
Ivans Ribakovs,
Nikolajs Kabanovs,
Igors Pimenovs,
Vitālijs Orlovs,
Edgars Kucins,
Ivans Klementjevs,
Inga Goldberga,
Evija Papule,
Jānis Krišāns,
Jānis Urbanovičs,
Ļubova Švecova,
Sergejs Dolgopolovs,
Andrejs Klementjevs,
Regīna Ločmele-Luņova,
Ivars Zariņš,
Beteiligte:
Latvijas Republikas Saeima
(Vorabentscheidungsersuchen der Latvijas Republikas Satversmes tiesa [Verfassungsgericht, Lettland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 49 AEUV – Niederlassungsfreiheit – Art. 56 AEUV – Freier Dienstleistungsverkehr – Beschränkung – Nationale Regelung, die Hochschulen zur Pflege und Entwicklung der nationalen Amtssprache verpflichtet – Rechtfertigung – Verhältnismäßigkeit – Art. 4 Abs. 2 EUV – Nationale Identität – Art. 13 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Akademische Freiheit“
I. Einleitung
1. Im Jahr 2021 jährte sich die Entschließung des Europäischen Parlaments zu einer Gemeinschaftscharta der Regionalsprachen und ‑kulturen und über eine Charta der Rechte der ethnischen Minderheiten zum 40. Mal(2). Die Entschließung war relativ kurz, stellte jedoch – meines Wissens – einen der ersten Fälle dar, in denen das Parlament in diesem Bereich tätig wurde und die Mitgliedstaaten insoweit aufforderte, „eine [konkrete] Politik zu betreiben“. In der Tat werden Sprachenfragen traditionell eng mit der nationalen Souveränität und Identität verbunden(3) und somit in den meisten Mitgliedstaaten als sozial und politisch sehr sensibel betrachtet(4). Folglich haben sowohl der Unionsgesetzgeber als auch die Unionsgerichte stets einen eher vorsichtigen, diplomatischen und pragmatischen Ansatz in Bezug auf Sprachenregelungen verfolgt, insbesondere wenn es darum ging, den Mitgliedstaaten diesbezügliche Verpflichtungen aufzuerlegen(5).
2. In der Präambel der Entschließung unterstreicht das Parlament seinen Willen, „den Zusammenschluss der Völker Europas zu fördern und die lebenden Sprachen zu erhalten, um dadurch die vielfältige Kultur unter Mitwirkung aller ihrer Bestandteile zu bereichern“(6). Das Parlament verband somit zwei Ziele miteinander, die auf den ersten Blick schwer vereinbar erscheinen mögen: den Willen zur Schaffung eines engeren Zusammenschlusses der Bürger Europas und die Erhaltung und Förderung ihres vielfältigen sprachlichen und kulturellen Erbes.
3. Heute, vier Jahrzehnte später, sind diese beiden Ziele nach wie vor aktuell und von größter Bedeutung für das europäische Projekt. Der Wille, den Prozess „der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas“ weiterzuführen, findet sich sowohl in den Präambeln des EU- und des AEU-Vertrags als auch in Art. 1 EUV wieder. Zugleich wird in der Präambel des AEU-Vertrags und in Art. 3 Abs. 3 EUV auch der Wille der Europäischen Union zum Ausdruck gebracht, „den Reichtum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt [zu wahren]“ und „für den Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas [zu sorgen]“.
4. Meines Erachtens besteht kein Zweifel daran, dass diese Ziele nicht im Widerspruch zueinander stehen und folglich gleichzeitig verfolgt werden können und müssen. Richtig ist jedoch auch, dass sie die Union unter bestimmten Umständen in unterschiedliche Richtungen ziehen können. So können beispielsweise nationale Maßnahmen zur Förderung und zum Schutz der Verwendung einer nationalen Sprache in der Praxis dazu führen, dass Einzelpersonen und Unternehmen in der Ausübung ihrer Freizügigkeit behindert werden.
5. Vor diesem Hintergrund müssen diese beiden Ziele meines Erachtens in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden, so dass beide wirksam verfolgt werden können. Die vorliegende Rechtssache bietet ein Beispiel hierfür: Die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht, Lettland) möchte vom Gerichtshof mit ihren Fragen im Wesentlichen wissen, ob eine nationale Regelung, die Hochschulen von einigen Ausnahmen abgesehen verpflichtet, Lehrveranstaltungen ausschließlich in der nationalen Amtssprache anzubieten, mit dem Unionsrecht vereinbar ist.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
6. Im elften Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt(7) (im Folgenden: Dienstleistungsrichtlinie) heißt es u. a.:
„Diese Richtlinie greift nicht in die Maßnahmen ein, die die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht treffen, um die kulturelle und sprachliche Vielfalt sowie den Medienpluralismus zu schützen oder zu fördern; dies gilt auch für deren Finanzierung.“
7. Art. 1 Abs. 1 und 4 der Dienstleistungsrichtlinie bestimmt:
„(1) Diese Richtlinie enthält allgemeine Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen.
…
(4) Diese Richtlinie berührt nicht die Maßnahmen, die auf gemeinschaftlicher oder nationaler Ebene im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht ergriffen werden, um die kulturelle oder sprachliche Vielfalt oder den Medienpluralismus zu schützen oder zu fördern.“
B. Nationales Recht
1. Lettische Verfassung
8. Art. 4 der Latvijas Republikas Satversme (Verfassung der Republik Lettland, im Folgenden: lettische Verfassung) bestimmt u. a., dass „[d]ie Amtssprache der Republik Lettland … Lettisch [ist]“.
9. Art. 105 der lettischen Verfassung sieht das Recht auf Eigentum vor; Art. 112 der lettischen Verfassung erkennt das Recht auf Bildung an. Nach Art. 113 der lettischen Verfassung „[erkennt d]er Staat … die Freiheit der wissenschaftlichen, künstlerischen und sonstigen Schöpfung an und gewährleistet den Schutz des Urheberrechts und des Patentrechts“.
2. Hochschulgesetz
10. Nach Art. 5 des Augstskolu likums (Hochschulgesetz) vom 2. November 1995(8) war es Aufgabe der Hochschulen, die Wissenschaften und Künste zu pflegen und zu entwickeln. Durch das Likums Grozījumi Augstskolu likumā (Gesetz zur Änderung des Hochschulgesetzes) vom 21. Juni 2018(9) wurde Art. 5 Satz 3 des Hochschulgesetzes wie folgt geändert: „Im Rahmen ihrer Tätigkeiten pflegen und entwickeln [die Hochschulen] die Wissenschaften, die Künste und die Amtssprache.“
11. Durch das Gesetz zur Änderung des Hochschulgesetzes wurde auch Art. 56 dieses Gesetzes geändert. Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes lautet somit wie folgt:
„In Hochschulen und in Sekundar- und Berufsschulen werden die Studienprogramme in der Amtssprache unterrichtet. Studienprogramme können nur in folgenden Fällen in einer Fremdsprache durchgeführt werden:
(1) In Lettland durchgeführte Studienprogramme für ausländische Studierende sowie Studienprogramme, die im Rahmen der in Programmen der Europäischen Union und in internationalen Übereinkünften vorgesehenen Zusammenarbeit durchgeführt werden, können in den Amtssprachen der Europäischen Union unterrichtet werden. Wenn das Teilstudium, das in Lettland absolviert werden soll, länger als sechs Monate dauert oder mehr als zwanzig Leistungspunkten entspricht, ist in die Zahl der für ausländische Studierende obligatorischen Unterrichtsstunden das Erlernen der Amtssprache mit einzubeziehen.
(2) In den Amtssprachen der Europäischen Union dürfen nicht mehr als ein Fünftel der Leistungspunkte des Studienprogramms unterrichtet werden, wobei in diese Berechnung die Abschluss- und staatlichen Prüfungen und die Erstellung von Abschlussarbeiten zur Erlangung eines Bachelor- oder Masterabschlusses nicht einzubeziehen sind.
(3) Studienprogramme können in einer Fremdsprache unterrichtet werden, wenn dies erforderlich ist, um ihre Ausbildungsziele … in folgenden Kategorien von Ausbildungsprogrammen zu erreichen: sprachwissenschaftliche und kulturelle sowie fremdsprachenbezogene Studienprogramme …
(4) Gemeinsame Studienprogramme dürfen in den Amtssprachen der Europäischen Union unterrichtet werden.“
3. Gesetz über die Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga und Gesetz über die Hochschule für Rechtswissenschaft Riga
12. Art. 19 Abs. 1 des Likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu“ (Gesetz über die Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga)(10) bestimmt: „In dieser Hochschule wird der Unterricht in englischer Sprache erteilt. Die Erstellung und Verteidigung der für den Erwerb des Bachelor‑, Master- oder Doktortitels erforderlichen Arbeiten und die Prüfungen der beruflichen Qualifikation erfolgen in englischer Sprache.“
13. Art. 21 des Juridiskās augstskolas likums (Gesetz über die Hochschule für Rechtswissenschaft Riga)(11) bestimmt: „Diese Hochschule bietet Studienprogramme an, für die die entsprechende Genehmigung erteilt wurde und die nach den Rechtsvorschriften anerkannt sind. Der Unterricht wird in Englisch oder in einer anderen Amtssprache der Europäischen Union erteilt.“
III. Sachverhalt, nationales Verfahren und Vorlagefragen
14. Die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) ist mit einer Klage von 20 Abgeordneten der Saeima (Parlament, Lettland) (im Folgenden: Kläger) befasst. Mit ihrer Klage bestreiten die Kläger die Vereinbarkeit einiger Bestimmungen des Hochschulgesetzes in seiner geänderten Fassung mit dem Unionsrecht, und zwar im Wesentlichen derjenigen, wonach Hochschulen verpflichtet werden, Lehrveranstaltungen ausschließlich in der nationalen Amtssprache anzubieten.
15. Im Verfahren vor der Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) haben die Kläger vorgetragen, dass die streitigen Bestimmungen in erster Linie die Autonomie der privaten Hochschulen und die akademische Freiheit ihrer Lehrer und Studierenden beschränkten. Außerdem beschränkten die streitigen Bestimmungen das Recht der Hochschulen auf Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit und auf entgeltliche Erbringung von Dienstleistungen im Hochschulbereich gegen Entgelt und verletzten hierdurch ihre Eigentumsrechte. Indem mit ihnen ein Hindernis für den Zugang zum Markt der Hochschulbildung geschaffen werde und Staatsangehörige und Unternehmen anderer Mitgliedstaaten der Union daran gehindert würden, Dienstleistungen der Hochschulbildung in Fremdsprachen zu erbringen, beeinträchtigten die streitigen Bestimmungen ferner das Niederlassungsrecht und den freien Dienstleistungsverkehr, die in Art. 49 bzw. 56 AEUV anerkannt würden, sowie die in Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankerte unternehmerische Freiheit.
16. Die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) hat am 11. Juni 2020 in der Sache Nr. 2019-12-01 ein Urteil erlassen. Sie entschied, die ihm vorliegende Sache in zwei Sachen aufzuteilen, nämlich in eine Rechtssache zur Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit Art. 112 der lettischen Verfassung (im Folgenden: Rechtssache 1) und in eine Rechtssache zur Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit den Art. 1 und 105 der lettischen Verfassung (im Folgenden: Rechtssache 2).
17. In der Rechtssache 1 konnte die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) ihrer Auffassung nach ein Urteil erlassen. Art. 5 Abs. 1 Satz 3 des Hochschulgesetzes sei mit Art. 112 in Verbindung mit Art. 113 der lettischen Verfassung vereinbar. Hingegen seien Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes und Ziff. 49 seiner Übergangsbestimmungen mit Art. 112 in Verbindung mit Art. 113 der lettischen Verfassung nicht vereinbar, soweit die streitigen Bestimmungen auf private Hochschulen anwendbar seien. Das Gericht beschloss jedoch, die streitigen Bestimmungen vorübergehend, nämlich bis zum 1. Mai 2021, aufrechtzuerhalten, um dem nationalen Gesetzgeber eine angemessene Frist für den Erlass neuer Rechtsvorschriften einzuräumen.
18. In der Rechtssache 2 muss die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) ihrer Auffassung nach die materiell-rechtliche Prüfung wieder aufzunehmen. Das in Art. 105 der lettischen Verfassung verankerte Recht auf Eigentum sei im Licht der unionsrechtlichen Grundsätze der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit auszulegen.
19. Aufgrund von Zweifeln im Hinblick auf die richtige Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts hat die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) am 29. Juli 2020 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Stellt eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine Beschränkung der in Art. 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit oder, hilfsweise, der in Art. 56 AEUV gewährleisteten Dienstleistungsfreiheit sowie der in Art. 16 der Charta gewährleisteten unternehmerischen Freiheit dar?
2. Welche Erwägungen sind bei der Beurteilung der Frage zu berücksichtigen, ob eine solche Regelung im Hinblick auf ihr legitimes Ziel, die Amtssprache als Ausdruck der nationalen Identität zu schützen, gerechtfertigt, angemessen und verhältnismäßig ist?
20. Die streitigen Bestimmungen wurden durch Gesetz vom 8. April 2021, das am 1. Mai 2021 in Kraft getreten ist, geändert. Der Gerichtshof hat an die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) daher am 6. September 2021 die Frage gerichtet, ob ihr Vorabentscheidungsersuchen zurückgenommen oder aufrechterhalten werden solle. Mit Antwort vom 5. Oktober 2021 hat die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) dem Gerichtshof mitgeteilt, dass ihr Vorabentscheidungsersuchen aufrechterhalten werden solle.
21. Schriftliche Erklärungen haben die Kläger des Ausgangsverfahrens, die französische, die lettische, die niederländische und die österreichische Regierung sowie die Europäische Kommission eingereicht.
IV. Würdigung
22. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich mich mit den – zweifelsohne wichtigen und sensiblen – Fragestellungen befassen, die durch die von der Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) vorgelegten Fragen aufgeworfen werden. Bevor ich mich diesen Fragestellungen zuwende, muss ich jedoch auf die von der Kommission geäußerten Zweifel im Hinblick darauf eingehen, ob die Vorabentscheidungsfragen für die Entscheidung über den beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit weiterhin entscheidungserheblich sind.
A. Zulässigkeit
23. Nach Art. 267 AEUV und Art. 94 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens an eine Reihe von Voraussetzungen sowohl materiell- als auch verfahrensrechtlicher Art gebunden. Eine dieser Voraussetzungen ist, dass die Antworten des Gerichtshofs auf die vorgelegten Fragen für die Entscheidung über den beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit erheblich sein müssen. Mit anderen Worten muss die Beantwortung dieser Fragen erforderlich sein, um dem vorlegenden Gericht den „Erlass seines Urteils“ in der bei ihm anhängigen Rechtssache zu ermöglichen(12).
24. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens müssen nicht nur zum Zeitpunkt der Anrufung des Gerichtshofs, sondern auch während des gesamten Verfahrens erfüllt sein. Wenn diese Voraussetzungen im Lauf des Verfahrens nicht mehr erfüllt sind, hat der Gerichtshof das Verfahren einzustellen und festzustellen, dass eine Beantwortung nicht erforderlich ist. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn das Ausgangsverfahren durch spätere Entscheidungen des vorlegenden Gerichts (oder eines anderen nationalen Gerichts) in demselben Verfahren oder in einem damit zusammenhängenden Verfahren gegenstandslos geworden ist(13) oder wenn die einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts geändert oder aufgehoben worden sind(14).
25. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung äußert die Kommission Zweifel an der Zulässigkeit des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens. Die Kommission weist darauf hin, dass die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) mit ihrem Urteil vom 11. Juni 2020 bereits festgestellt habe, dass die in Rede stehenden nationalen Bestimmungen gegen die nationale lettische Verfassung verstießen. Darüber hinaus habe der lettische Gesetzgeber diese Bestimmungen im Anschluss an dieses Urteil mit Wirkung vom 1. Mai 2021 geändert(15).
26. Ich teile die Zweifel der Kommission nicht.
27. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung allein Sache des nationalen Gerichts ist, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, anhand der Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der Fragen zu beurteilen, die es dem Gerichtshof vorlegt. Folglich gilt für von nationalen Gerichten vorgelegte Fragen eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit; der Gerichtshof kann die Beantwortung dieser Fragen nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung dieser Fragen erforderlich sind(16).
28. Die vorliegende Rechtssache fällt meines Erachtens nicht unter einen der Fälle, in denen die Vermutung der Entscheidungserheblichkeit widerlegt werden kann.
29. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) mit ihrem Urteil vom 11. Juni 2020, wie oben in den Nrn. 16 bis 18 ausgeführt, beschlossen hat, das Verfahren in zwei getrennte Rechtssachen aufzuteilen, nämlich in die Rechtssache 1 und die Rechtssache 2. In der Rechtssache 1 hat das vorlegende Gericht ein endgültiges Urteil erlassen und festgestellt, dass die streitigen Bestimmungen mit einigen Bestimmungen der lettischen Verfassung unvereinbar seien. In der Rechtssache 2 kam das Gericht zu der Auffassung, dass es die Prüfung der mutmaßlichen Unvereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit anderen Bestimmungen der lettischen Verfassung nicht abschließend beurteilen könne. In jener Rechtssache waren nach Auffassung des vorlegenden Gerichts die in Rede stehenden Bestimmungen des nationalen Rechts im Einklang mit bestimmten Bestimmungen des Unionsrechts auszulegen, deren Anwendungsbereich nicht hinreichend klar sei.
30. Die von der Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) vorgelegten Fragen beziehen sich gerade auf die Rechtssache 2. Wie das Gericht in seiner Antwort vom 5. Oktober 2021 auf die Frage des Gerichtshofs mitgeteilt hat, ist jene Rechtssache beim vorlegenden Gericht noch anhängig und bedarf einer Entscheidung(17). Das vorlegende Gericht hält eine Antwort des Gerichtshofs auf die gestellten Fragen für den Erlass seines Urteils somit nach wie vor für erforderlich.
31. Den Akten ist nichts zu entnehmen, was die Beurteilung des vorlegenden Gerichts in dieser Hinsicht in Frage stellen könnte. Vielmehr deutet eine Reihe von Aspekten darauf hin, dass eine Antwort auf die im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren aufgeworfenen Fragestellungen nicht überflüssig geworden ist.
32. Erstens kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Prüfung der in der Rechtssache 2 aufgeworfenen Fragestellungen durch die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) Gesichtspunkte einer Unvereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit der, im Licht des Unionsrechts ausgelegten, nationalen lettischen Verfassung ergeben könnte, die über die in der Rechtssache 1 festgestellten Gesichtspunkte hinausgehen. Diese Situation könnte den lettischen Gesetzgeber somit zu einem weiteren Tätigwerden veranlassen, um die Rechtmäßigkeit der streitigen Bestimmungen sicherzustellen. Mit seinem Gesetz vom 8. April 2021 hat der Gesetzgeber nämlich lediglich seine Bereitschaft zur Änderung, nicht aber zur vollständigen Aufhebung der streitigen Bestimmungen gezeigt.
33. Zweitens hat die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) ungeachtet ihrer Feststellungen in der Rechtssache 1 entschieden, die streitigen Bestimmungen vorübergehend bis zum 1. Mai 2021 aufrechtzuerhalten. Diese Bestimmungen haben somit für einen bestimmten Zeitraum Wirkung entfaltet. Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die von den mutmaßlich rechtswidrigen Bestimmungen betroffenen Unternehmen und Einzelpersonen nach der Entscheidung der Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) in der Rechtssache 2 weiter gehende gerichtliche Schritte ergreifen (beispielsweise Schadensersatzklagen erheben).
34. Vor diesem Hintergrund steht nicht fest, dass durch das Urteil der Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) in der Rechtssache 1 und/oder das Gesetz zur Änderung der streitigen Bestimmungen die mutmaßliche Unvereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit dem Unionsrecht beseitigt worden ist. Unter diesen Umständen ist nicht offensichtlich, dass die erbetene Auslegung der Bestimmungen des Unionsrechts in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht oder dass das Problem hypothetischer Natur ist(18).
35. Grundlegender darf nicht außer Betracht bleiben, dass das derzeit bei der Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) anhängige Verfahren nicht einen oder mehrere konkrete Rechtsstreitigkeiten zwischen einer natürlichen oder juristischen Person und den Behörden betrifft. Wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, hat es vielmehr in diesem Verfahren, das von den für die Klage aktivlegitimierten Personen (wie etwa Mitgliedern des lettischen Parlaments) zur Wahrung des öffentlichen Interesses eingeleitet wurde, eine abstrakte Überprüfung von Rechtsvorschriften dahin vorzunehmen, ob die streitigen Bestimmungen mit höherrangigen Rechtsvorschriften vereinbar sind.
36. Vor diesem Hintergrund die Ansicht zu vertreten, dass die vorgelegten Fragen für die Entscheidung über den Rechtsstreit unerheblich seien, wäre praktisch gleichbedeutend damit, die Natur dieses Verfahrens zu missachten und den ihm eigenen Zweck zu übergehen.
37. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist das Vorabentscheidungsersuchen meines Erachtens zulässig.
B. Vorabentscheidungsfragen
38. Mit ihren zwei Fragen, die zweckmäßigerweise zusammen geprüft werden sollten, möchte die Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht) vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen, ob eine nationale Regelung, die Hochschulen von einigen Ausnahmen abgesehen verpflichtet, Lehrveranstaltungen ausschließlich in der nationalen Amtssprache anzubieten, mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Insoweit hat das vorlegende Gericht Zweifel im Hinblick auf die Auslegung der Art. 49 und 56 AEUV sowie Art. 16 der Charta.
39. In den beim Gerichtshof im vorliegenden Verfahren eingereichten Erklärungen werden indes Zweifel im Hinblick auf den für die Würdigung maßgeblichen unionsrechtlichen Rechtsrahmen geäußert. Bevor ich auf die durch die Vorlagefragen aufgeworfenen materiell-rechtlichen Fragestellungen eingehe, ist daher zu klären, anhand welcher unionsrechtlicher Bestimmungen die Vereinbarkeit der fraglichen nationalen Maßnahmen zu beurteilen ist.
1. Maßgeblicher rechtlicher Rahmen
40. Um den maßgeblichen rechtlichen Rahmen für die Beurteilung der Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit dem Unionsrecht zu bestimmen, müssen meines Erachtens drei Fragen erörtert werden. Erstens: Stellt das Angebot von Hochschul-Lehrveranstaltungen eine „wirtschaftliche Tätigkeit“ dar, und fällt es als solche in den Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Regeln über den freien Dienstleistungsverkehr? Zweitens: Falls dies der Fall ist, ist die Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit dem Unionsrecht anhand der Bestimmungen des AEU-Vertrags über das Niederlassungsrecht und/oder den freien Dienstleistungsverkehr oder anhand der Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie zu prüfen? Drittens und abschließend: Ist vom Gerichtshof gesondert die Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit Art. 16 der Charta zu prüfen?
a) Angebot von Hochschul-Lehrveranstaltungen als wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des AEU-Vertrags
41. Die Antwort auf die im vorstehenden Absatz angeführte erste Frage ist recht eindeutig.
42. Zwar sind, wie die lettische Regierung betont hat, Kultur und Bildung Bereiche, die weitgehend in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. Denn nach Art. 6 AEUV ist die Union in diesen Bereichen nur für die „Durchführung von Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten“ zuständig. Ferner darf die Union nach Art. 165 Abs. 1 AEUV im Bereich der Bildung nur unter Beachtung „der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie der Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen“ tätig sein.
43. Das bedeutet jedoch nicht, dass diese Bereiche nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen. Es bedeutet auch nicht, dass die Mitgliedstaaten diese Gebiete beliebig regeln können, wenn dies zu einem Verstoß gegen eine Bestimmung des Unionsrechts führt, die möglicherweise neben den einschlägigen nationalen Regelungen anwendbar ist. Um die Formulierung von Generalanwalt Tesauro aufzugreifen, kann sicherlich davon ausgegangen werden, dass Kultur und Bildung kein „unionsrechtsfreier Raum“ sind(19).
44. Der Gerichtshof hat nämlich in ständiger Rechtsprechung zur Frage der Vereinbarkeit nationaler Maßnahmen zur Förderung des Gebrauchs von National- oder Minderheitensprachen sowie nationaler Regelungen für die Erbringung von Kultur- und/oder Bildungsdienstleistungen mit dem Unionsrecht Stellung genommen. Ein großer Teil dieser Rechtssachen betraf, ebenso wie die vorliegende Rechtssache, die Vereinbarkeit nationaler Maßnahmen mit den Binnenmarktvorschriften der Union(20).
45. Insbesondere für Tätigkeiten im Bereich der Bildung hat der Gerichtshof entschieden, dass Unterricht an Bildungseinrichtungen, die im Wesentlichen durch private Mittel finanziert werden, eine „Dienstleistung“ im Sinne des Unionsrechts darstellt(21). Folglich müssen die nationalen Rechtsvorschriften, die diese Tätigkeiten regeln, grundsätzlich mit den Vorschriften über den Binnenmarkt und insbesondere mit den Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr im Einklang stehen(22).
46. In der vorliegenden Rechtssache gelten die streitigen Bestimmungen nach meinem Verständnis sowohl für öffentliche als auch für private Hochschulen, unabhängig davon, ob ihre Lehrveranstaltungen gegen Entgelt angeboten werden. Folglich müssen die streitigen Bestimmungen, soweit sie für private Einrichtungen, die im Wesentlichen aus privaten Mitteln finanziert werden, gelten, mit den Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr im Einklang stehen.
b) Bestimmungen des AEU-Vertrags über Dienstleistungen oder Dienstleistungsrichtlinie?
47. Das vorlegende Gericht hat den Gerichtshof um eine Stellungnahme zur Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit dem Unionsrecht, insbesondere unter Verweis auf die Art. 49 und 56 AEUV, ersucht. Einige Beteiligte, die dem Gerichtshof Erklärungen eingereicht haben (insbesondere die lettische und die niederländische Regierung), haben jedoch auch auf die Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie verwiesen.
48. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Dienstleistungsrichtlinie nach ihrem Art. 1 Abs. 1 „allgemeine Bestimmungen [enthält], die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen“. Mit dem Erlass der Dienstleistungsrichtlinie sollte im Wesentlichen über das hinausgegangen werden, was im Bereich der Dienstleistungsfreiheit bereits im AEU-Vertrag geregelt ist(23). Soweit sie anwendbar ist, stellt diese Richtlinie somit praktisch ein lex specialis gegenüber den einschlägigen Bestimmungen des Vertrags dar. Dementsprechend hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als rechtlichen Rahmen für die Beurteilung der Vereinbarkeit nationaler Maßnahmen mit dem freien Dienstleistungsverkehr die Vorschriften der Dienstleistungsrichtlinie angewendet, wenn diese Maßnahmen in den Anwendungsbereich dieses Rechtsinstruments fielen, ohne die Maßnahmen anhand der Art. 49 und/oder 56 AEUV zu prüfen(24).
49. Sind vor diesem Hintergrund die Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie auf nationale Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden anwendbar?
50. Ich bin der Ansicht, dass die Frage grundsätzlich zu verneinen ist oder, besser, dass die Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie Maßnahmen wie den streitigen Bestimmungen nicht entgegenstehen.
51. Nach ihrem Art. 2 Abs. 1 gilt die Dienstleistungsrichtlinie für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden. Der Begriff „Dienstleistung“ ist in Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie weit definiert als „selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird“. Es ist anzuerkennen, dass Lehrveranstaltungen privater Hochschulen gegen Entgelt angeboten werden können (und häufig auch angeboten werden) und dass sie somit „Dienstleistungen“ im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie darstellen(25). Sie gehören auch nicht zu den Dienstleistungen, die in der Aufstellung in Art. 2 Abs. 2 vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sind(26).
52. Nach Art. 1 Abs. 4 der Dienstleistungsrichtlinie jedoch „berührt [die Richtlinie] nicht die Maßnahmen, die auf gemeinschaftlicher oder nationaler Ebene im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht ergriffen werden, um die kulturelle oder sprachliche Vielfalt … zu schützen oder zu fördern“(27). Diese Bestimmung spiegelt den elften Erwägungsgrund der Dienstleistungsrichtlinie wider, wonach die Richtlinie „nicht in die Maßnahmen ein[greift], die die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht treffen, um die kulturelle und sprachliche Vielfalt … zu schützen oder zu fördern; [und] dies … auch für deren Finanzierung [gilt]“.
53. Es ist unstreitig, dass die streitigen Bestimmungen vom nationalen Gesetzgeber zum Schutz und zur Förderung der Landessprache erlassen worden sind. Daher dürfen die Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie nicht in einer Weise angewendet werden, die dieses Ziel „berührt“ oder darin „eingreift“(28).
54. Andererseits folgt aus Art. 1 Abs. 4 der Dienstleistungsrichtlinie nicht, dass nationale Maßnahmen zum Schutz oder zur Förderung der kulturellen oder sprachlichen Vielfalt niemals gegen die unionsrechtlichen Regeln über den freien Dienstleistungsverkehr verstoßen können. Diese Vorschrift bestimmt nämlich, vielleicht überflüssigerweise, dass diese Maßnahmen nur dann von der Richtlinie nicht berührt werden, wenn sie „im Einklang mit dem [Unions]recht ergriffen werden“.
55. Daraus folgt, dass die Dienstleistungsrichtlinie nicht von der Notwendigkeit der Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit Art. 49 und/oder Art. 56 AEUV entbindet(29).
56. Wenn dem so ist, hat der Gerichtshof seine Prüfung dann nach der erstgenannten, der letztgenannten oder nach beiden Bestimmungen vorzunehmen?
57. Insoweit prüft der Gerichtshof nach ständiger Rechtsprechung in Fällen, in denen eine nationale Maßnahme gleichzeitig mit mehreren Grundfreiheiten im Zusammenhang steht, die Maßnahme grundsätzlich nur im Hinblick auf eine dieser Freiheiten, wenn sich herausstellt, dass unter den Umständen des Einzelfalls die anderen Freiheiten dieser ersten gegenüber völlig zweitrangig sind und ihr zugeordnet werden können(30). Insoweit sind der objektive Gegenstand(31) und die Auswirkungen(32) der nationalen Maßnahme die Hauptaspekte, die zu berücksichtigen sind.
58. Meines Erachtens kann der Gerichtshof seine Prüfung in der vorliegenden Rechtssache auf Art. 49 AEUV beschränken.
59. Zwar sind die streitigen Bestimmungen, wie vom vorlegenden Gericht ausgeführt, auch auf Hochschulen mit Sitz im Ausland anwendbar, die vorübergehend Lehrveranstaltungen in Lettland anbieten möchten. Es ist jedoch kaum bestreitbar, dass mit diesen Bestimmungen, und den Rechtsvorschriften, zu denen sie gehören, hauptsächlich die Tätigkeit von Hochschulen geregelt werden sollte, die ihren Sitz in Lettland hatten (oder dort ansiedeln wollten).
60. Diese Hochschulen sind es auch, die in den meisten Fällen von den streitigen Bestimmungen betroffen sein werden. Denn um Hochschul-Lehrveranstaltungen anbieten zu können, müssen Hochschulen sich in der Regel mit gewissen, nicht ganz unbedeutenden administrativen und logistischen Strukturen ausstatten und die entsprechenden Genehmigungen von den Behörden einholen, um gültige Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstige Befähigungsnachweise ausstellen zu können. Es handelt sich dabei nicht um eine Art von Dienstleistung, die ohne Weiteres einmalig, vorübergehend oder unregelmäßig angeboten werden kann(33).
61. Das heißt nicht, dass die grenzüberschreitende Erbringung solcher Dienstleistungen unüblich oder gar unmöglich ist. Tatsächlich ist das exponentielle Wachstum über das Internet angebotener Lehrveranstaltungen, das in den letzten Jahren zu verzeichnen war – und sich aufgrund der Erfahrungen mit der jüngsten Pandemie möglicherweise noch verstärken könnte –, ein vorrangiges Beispiel für das Bestehen eines solchen Marktes. Gleichwohl bietet gegenwärtig die ganz überwiegende Mehrheit der Anbieter von Hochschul-Lehrveranstaltungen diese in dem Land an, in dem sie ansässig sind. Grenzüberschreitend erbrachte Dienstleistungen machen bislang einen relativ geringen Teil ihrer gesamten wirtschaftlichen Tätigkeiten aus.
62. Im Übrigen wäre meines Erachtens nicht auszuschließen, dass die Fragestellung auch aus der Perspektive der Dienstleistungsempfänger betrachtet werden könnte, was ebenfalls eine Prüfung nach Art. 56 AEUV rechtfertigen könnte(34). Dies würde bedeuten, dass die Auswirkungen zu prüfen wären, die eine nationale Maßnahme der in Rede stehenden Art auf das Recht von Unionsbürgern haben kann, sich innerhalb der Union – vorübergehend – frei zu bewegen, um an Hochschul-Lehrveranstaltungen teilzunehmen. Es kann davon ausgegangen werden, dass zumindest einige dieser potenziellen „internationalen“ Studierenden nur dann dazu in der Lage wären oder es zumindest vorziehen würden, wenn (einige oder alle) Lehrveranstaltungen in anderen Sprachen als Lettisch belegt werden könnten. Jüngste Daten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zeigen, dass es in Lettland eine erhebliche Zahl internationaler Studierender gibt(35), von denen ein Teil von den streitigen Bestimmungen offensichtlich betroffen sein könnte.
63. Insoweit weist die lettische Regierung nachdrücklich darauf hin, dass Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes sicherstelle, dass ausländische Studierende in den meisten Fällen Lehrveranstaltungen in anderen Sprachen als Lettisch, insbesondere in den Amtssprachen der anderen Mitgliedstaaten der Union, belegen könnten. Dies ist ein Punkt, der mir auf der Grundlage der sich aus den Akten ergebenden Angaben zugegebenermaßen nicht ganz klar ist.
64. Auf diesen Aspekt kommt es jedoch in diesem Zusammenhang kaum an, da die wichtigsten, sich unmittelbar aus den streitigen Bestimmungen ergebenden Einschränkungen meines Erachtens diejenigen sind, die bestimmten Dienstleistungserbringern, nämlich Hochschulen, auferlegt werden. Es ist nämlich ihre wirtschaftliche Freiheit, die durch die fragliche nationale Maßnahme hauptsächlich eingeschränkt wird, und genau diese Fragestellung steht offenbar im Mittelpunkt des beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreits.
65. Jedenfalls ist meines Erachtens angesichts der Ähnlichkeit der beiden „Regelungen“ des Niederlassungsrechts und des freien Dienstleistungsverkehrs nicht ersichtlich, inwieweit eine Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit dem Unionsrecht sich unter dem Blickwinkel von Art. 56 AEUV in bedeutsamer Weise von einer Prüfung unter dem Blickwinkel von Art. 49 AEUV unterscheiden sollte(36).
66. Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, auch aus Gründen der Prozessökonomie die Vereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit dem Unionsrecht anhand von Art. 49 AEUV zu prüfen.
c) Art. 16 der Charta
67. Das vorlegende Gericht fragt den Gerichtshof in seinem Vorabentscheidungsersuchen ferner danach, ob die streitigen Bestimmungen mit Art. 16 der Charta vereinbar sind. Nach dieser Bestimmung mit der Überschrift „Unternehmerische Freiheit“ „wird „[d]ie unternehmerische Freiheit … nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt“.
68. Meines Erachtens ist insoweit in der vorliegenden Rechtssache eine besondere Prüfung nach Art. 16 der Charta weder erforderlich noch angemessen.
69. Zunächst sind die Art. 49 und 56 AEUV zumindest in gewissem Maße Ausdruck der in Art. 16 der Charta verankerten Freiheit. Der Gerichtshof hat nämlich in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass eine Prüfung der Beschränkungen, die durch nationale Maßnahmen in Bezug auf die Art. 49 und 56 AEUV eingeführt werden, auch mögliche Beschränkungen der Ausübung der u. a. in Art. 16 der Charta vorgesehenen Rechte und Freiheiten erfasst, so dass es grundsätzlich keiner gesonderten Prüfung der unternehmerischen Freiheit bedarf(37).
70. Ferner darf nicht außer Acht gelassen werden, dass Art. 16 der Charta die unternehmerische Freiheit „nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften“ anerkennt. Was die Bestimmung der Reichweite dieser Freiheit angeht, verweist Art. 16 der Charta somit konkret auf das Unionsrecht, was selbstverständlich Bestimmungen wie die Art. 49 und 56 AEUV einschließt(38).
71. Schließlich war meines Erachtens weder im Vorabentscheidungsersuchen noch in den im vorliegenden Verfahren eingereichten Erklärungen ein Gesichtspunkt der mutmaßlichen Unvereinbarkeit der streitigen Bestimmungen mit dem Unionsrecht ersichtlich, der von den Art. 49 und 56 AEUV nicht vollständig umfasst wäre. Mit anderen Worten war meines Erachtens keinerlei Argument feststellbar, das sich konkret auf einen möglichen Verstoß gegen Art. 16 der Charta bezogen hätte(39) und über den Schutz der wirtschaftlichen Rechte im Ausland ansässiger Dienstleistungserbringer hinausginge.
72. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen werde ich meine Würdigung in den folgenden Abschnitten der vorliegenden Schlussanträge auf die Prüfung beschränken, ob die vorliegenden nationalen Maßnahmen mit Art. 49 AEUV vereinbar sind.
2. Materielle Fragestellungen
73. In den folgenden Abschnitten werde ich prüfen, ob die streitigen Bestimmungen zu einer Beschränkung nach Art. 49 AEUV führen und, falls dies der Fall ist, ob diese Beschränkung nach Art. 4 Abs. 2 EUV gerechtfertigt werden kann.
a) Vorliegen einer Beschränkung
74. Auf den ersten Blick stellt eine solche Regelung eine Beschränkung des durch Art. 49 AEUV garantierten Niederlassungsrechts dar. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind als Beschränkung der Niederlassungsfreiheit alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung dieser Freiheit unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen(40).
75. In der vorliegenden Rechtssache wird es bestimmten im Ausland ansässigen Unternehmen durch die streitigen Bestimmungen erschwert, ihren Sitz nach Lettland zu verlegen oder eine sonstige Niederlassung in Lettland zu eröffnen. Wie von den Klägern des Ausgangsverfahrens zu Recht vorgetragen, werden viele ausländische Hochschulen dadurch, dass Lehrveranstaltungen (fast ausschließlich) in lettischer Sprache angeboten werden müssen, einen (wahrscheinlich erheblichen) Teil ihres Verwaltungs- und Lehrpersonals in Lettland nicht einsetzen können. Außerdem werden ausländische Hochschulen daran gehindert, eine breiter gefächerte und wettbewerbsorientiertere Bandbreite von Dienstleistungen, wie etwa Lehrveranstaltungen in anderen Sprachen, anzubieten, obwohl es eine erhebliche Nachfrage danach gibt(41).
76. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen komme ich zu dem Ergebnis, dass die streitigen Bestimmungen dadurch, dass sie in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Hochschulen die Ausübung der Niederlassungsfreiheit erschweren und weniger attraktiv machen, zu einer Beschränkung von Art. 49 AEUV führen.
b) Rechtfertigung
77. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nur dann zulässig, wenn sie erstens aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und zweitens verhältnismäßig ist. Was die Verhältnismäßigkeit angeht, muss die nationale Maßnahme geeignet sein, die Erreichung der verfolgten Zielsetzung in kohärenter und systematischer Weise zu gewährleisten, und darf nicht über das hinausgehen, was hierzu erforderlich ist. Darüber hinaus muss die nationale Maßnahme verhältnismäßig im engeren Sinne dahin sein, dass sie die betroffenen Interessen, d. h. das Interesse, das der Staat mit der betreffenden Maßnahme verfolgt, und die Interessen der beschwerten Menschen in einen gerechten Ausgleich bringt. Es ist Sache des betreffenden Mitgliedstaats, nachzuweisen, dass diese kumulativen Voraussetzungen erfüllt sind(42).
78. In der vorliegenden Rechtssache hat die lettische Regierung vorgetragen, dass die streitigen Bestimmungen Ausdruck ihres Wunsches seien, die Verwendung der Amtssprache des Staates zu schützen und zu fördern. Diese Regierung betont auch, dass die Amtssprache als Teil der nationalen Identität betrachtet werden sollte, und stützt sich insoweit auf die Bestimmungen von Art. 4 Abs. 2 EUV.
79. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Union nach Art. 4 Abs. 2 EUV verpflichtet ist, die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsrechtlichen Strukturen zum Ausdruck kommt, zu achten(43). Der Gerichtshof hat bereits anerkannt, dass zur nationalen Identität eines Mitgliedstaats auch seine offizielle(n) Landessprache(n) gehören kann/können(44). Daher stellt das Ziel, den Gebrauch dieser Sprache(n) zu fördern, in der Unionsrechtsordnung ein berechtigtes Interesse dar, das geeignet ist, eine Beschränkung einer oder mehrerer Verkehrsfreiheiten zu rechtfertigen(45). Folglich steht das Unionsrecht einer Politik zum Schutz und zur Förderung einer oder mehrerer Amtssprachen eines Mitgliedstaats nicht entgegen(46).
80. Dies bedeutet jedoch nicht, dass aufgrund von Art. 4 Abs. 2 EUV jede nationale Maßnahme, die Teil einer Politik zum Schutz und zur Förderung der Amtssprache(n) eines Mitgliedstaats ist, automatisch und zwangsläufig mit dem Unionsrecht vereinbar ist.
81. An dieser Stelle mag eine kurze Erörterung von Art. 4 Abs. 2 EUV angezeigt sein.
1) Einige kurze Anmerkungen zu Art. 4 Abs. 2 EUV
82. Der Gerichtshof hat sich bislang weder mit dem Begriff „nationale Identität“ noch mit der Natur und dem Anwendungsbereich der „Klausel zur nationalen Identität“ in Art. 4 Abs. 2 EUV näher befasst. Angesichts seines Wortlauts und der bisher vom Gerichtshof entschiedenen Rechtssachen verdienen bestimmte Aspekte von Art. 4 Abs. 2 EUV (oder gar mit ihm verbundene Einschränkungen) indes nähere Aufmerksamkeit.
83. Was erstens das Wesen von Art. 4 Abs. 2 EUV angeht, hat diese Bestimmung meines Erachtens in erster Linie eine Doppelnatur. Zum einen verpflichtet er den Unionsgesetzgeber, beim Erlass von Rechtsvorschriften die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Eine entsprechende Verpflichtung muss logischerweise auch für alle Organe und Einrichtungen der Union beim Erlass sonstiger verbindlicher Rechtsakte gelten. Insoweit kann die nationale Identität somit auch ein Parameter für die Gültigkeit sein: Jeder Unionsrechtsakt, der in unaufhebbarem Widerspruch zur nationalen Identität eines oder mehrerer Mitgliedstaaten stände, wäre wegen Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 2 EUV ungültig. Zum anderen verpflichtet Art. 4 Abs. 2 EUV die Organe und Einrichtungen der Union, einschließlich der Unionsjustiz, bei der Auslegung und Anwendung des Unionsrechts die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen(47).
84. Es ist jedoch nach wie vor unklar, ob und gegebenenfalls inwieweit Art. 4 Abs. 2 EUV als eine horizontale oder allgemeine Klausel ausgelegt werden kann, aufgrund derer die Mitgliedstaaten wirksam eine Abweichung von Unionsregelungen verlangen können. Da jedoch (in der vorliegenden Rechtssache) das Unionsrecht in einer Weise ausgelegt werden kann, die es grundsätzlich ermöglicht, die von der lettischen Regierung angeführten Aspekte der nationalen Identität bei der Auslegung und Anwendung der einschlägigen Unionsregelungen gebührend zu berücksichtigen, muss hierauf in den vorliegenden Schlussanträgen nicht eingegangen werden.
85. Was zweitens den Anwendungsbereich der Bestimmung betrifft, geht aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 EUV eindeutig hervor, dass er nur für verfassungsrechtliche Kernelemente eines Mitgliedstaats geltend gemacht werden kann. Diese Bestimmung bezieht sich nämlich auf die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die in ihren „grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen“ zum Ausdruck kommt(48). Dies wird auch durch die in Art. 4 Abs. 2 EUV formulierte Pflicht der Union bestätigt, „die grundlegenden Funktionen [der Mitgliedstaaten zu achten]“(49).
86. Es ist meines Erachtens nicht Sache der Union, für jeden Mitgliedstaat zu bestimmen, welche Elemente zu diesem Kern der nationalen Identität gehören. Die Mitgliedstaaten verfügen insoweit über einen erheblichen Spielraum(50). Das Ermessen der Mitgliedstaaten kann jedoch nicht unbegrenzt sein. Andernfalls würde Art. 4 Abs. 2 EUV auf eine allzu bequeme Ausweichklausel von Regelungen und Grundsätzen der Unionsverträge hinauslaufen, von der jeder Mitgliedstaat jederzeit Gebrauch machen könnte. Eine Verpflichtung der Union, die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu „achten“, kann nicht gleichbedeutend damit sein, dass ein Mitgliedstaat das Recht hat, das Unionsrecht nach Belieben außer Acht zu lassen.
87. Drittens müssen die Kernelemente der nationalen Identität, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, notwendigerweise mit dem Verfassungsrahmen der Union und insbesondere mit ihren Grundwerten (Art. 2 EUV) und Zielen (Art. 3 EUV) vereinbar sein. Art. 4 Abs. 2 EUV legt die Kerngrundsätze für das Verhältnis zwischen der Union und den Mitgliedstaaten fest(51) und kann nicht dahin ausgelegt werden, dass er eine neue Definition dessen vornimmt, was die Union ist und wofür sie steht. Was insbesondere die Grundwerte angeht, haben die Mitgliedstaaten selbst, wiederum mit dem Vertrag von Lissabon, diese auch als ihnen „gemeinsame“ Werte anerkannt. Daher kann nicht angenommen werden, dass Art. 4 Abs. 2 EUV von den Art. 2 und 3 EUV abweicht(52).
88. Viertens kann selbst dann, wenn sie im Hinblick auf nationale Maßnahmen geltend gemacht wird, die auf den Schutz eines echten Elements der nationalen Identität abzielen, und dieses Element mit dem verfassungsrechtlichen Rahmen der Union weitgehend vereinbar ist, die Prüfung der Vereinbarkeit der fraglichen nationalen Maßnahme mit dem Unionsrecht an dieser Stelle nicht enden. Es kann noch weitere Aspekte der Ansprüche von Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 2 EUV geben, die je nach den Unionsregelungen, die auf die besonderen Umstände des Einzelfalls anwendbar sein könnten, Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung sein können.
89. Wenn ein Mitgliedstaat sich in Fällen wie dem vorliegenden auf Art. 4 Abs. 2 EUV als Rechtfertigung für eine mögliche Beschränkung der Binnenmarktfreiheiten beruft, muss die nationale Maßnahme nach der Rechtsprechung(53), die im Schrifttum allgemein auf Zustimmung stößt(54), der herkömmlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung unterliegen.
90. Insbesondere ist es zwar Sache der Regierungen der Mitgliedstaaten, zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Schutz des betreffenden öffentlichen Interesses gewährleisten wollen(55), es muss jedoch gerichtlich überprüft werden können, ob i) die nationalen Maßnahmen einen sinnvollen Beitrag zur Erreichung des erklärten Ziels leisten, ii) es möglicherweise andere Maßnahmen gibt, die hierzu ebenso geeignet sind und die gleichzeitig die Binnenmarktfreiheiten weniger einschränken, und iii) die nationalen Maßnahmen unverhältnismäßige Auswirkungen auf andere betroffene Personen haben können.
91. Fünftens ist es in einer Rechtssache wie der vorliegenden meines Erachtens nicht Sache des Gerichtshofs, die Verhältnismäßigkeit der streitigen Bestimmungen abschließend zu beurteilen. Meines Erachtens sind die zuständigen nationalen Gerichte am besten in der Lage, die verschiedenen, dem betroffenen Mitgliedstaat eigenen rechtlichen und tatsächlichen Aspekte abzuwägen, um darüber zu entscheiden, ob die in Rede stehenden nationalen Maßnahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten(56).
92. Die nationale Identität erwächst normalerweise aus der Geschichte, der Kultur und den soziopolitischen Merkmalen eines bestimmten Landes. Für ein supranationales Gericht ist es möglicherweise keine einfache Aufgabe, die Bedeutung eines bestimmten Elements der nationalen Identität vollständig zu erfassen, das von den nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu ermitteln und zu beurteilen, ob ein angemessenes Verhältnis zwischen dem verfolgten Ziel und den zu diesem Zweck eingesetzten Mitteln besteht.
93. Wenn also ein echter, auf die nationale Identität gestützter Anspruch geltend gemacht wird, sollte die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit, sofern es sich nicht um recht eindeutige Fragen handelt, und vorausgesetzt, dass das geschützte nationale Interesse mit dem verfassungsrechtlichen Rahmen der Union weitgehend vereinbar ist, in erster Linie den zuständigen nationalen Gerichten obliegen. Das bedeutet natürlich nicht, dass der Gerichtshof den zuständigen nationalen Gerichten nicht alle Auslegungshinweise an die Hand geben kann, die für sie bei der Durchführung dieser Prüfung von Nutzen sein können(57).
94. Am Maßstab dieser Grundsätze ist das Vorbringen der lettischen Regierung nach Art. 4 Abs. 2 EUV zu prüfen.
2) Rechtfertigung der Beschränkung in der vorliegenden Rechtssache
95. Zunächst einmal kann kaum ein Zweifel daran bestehen, dass die streitigen Bestimmungen in der Tat dem Schutz und der Förderung des Gebrauchs der staatlichen Amtssprache, nämlich der lettischen Sprache, dienen. Dies ist, wie oben in Nr. 79 erwähnt, ein berechtigtes Interesse, das geeignet ist, eine Beschränkung des in Art. 49 AEUV verankerten Niederlassungsrechts zu rechtfertigen.
96. Die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der streitigen Bestimmungen liegt jedoch keineswegs auf der Hand. Dies ist daher meines Erachtens eine Aufgabe, die am besten der Beurteilung des vorlegenden Gerichts zu überlassen ist.
97. Um dem Gericht gleichwohl sachdienliche Hinweise zu geben, werde ich hierzu jetzt einige Erwägungen im Licht der konkreten Merkmale der streitigen Bestimmungen beitragen.
98. Erstens könnte ich normalerweise ohne Schwierigkeiten zu dem Schluss kommen, dass die streitige Maßnahme grundsätzlich geeignet ist, das Ziel des Schutzes und der Förderung des Gebrauchs der staatlichen Amtssprache zu erreichen. Indem sie von Lehrkräften und Studierenden verlangt, in den Lehrveranstaltungen grundsätzlich Lettisch zu verwenden, gewährleistet sie nämlich die Verwendung und Verbreitung dieser Sprache.
99. Die Kläger des Ausgangsverfahrens und die Kommission äußern jedoch Zweifel daran, dass diese nationale Maßnahme geeignet ist, dieses Ziel in hinreichend kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Sie machen insbesondere geltend, dass es keinen objektiven Grund dafür gebe, zwei privaten Hochschulen wie der Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga und der Hochschule für Rechtswissenschaft Riga eine Sonderregelung zu gewähren und dies anderen privaten Einrichtungen (einschließlich der im Ausland ansässigen) zu verweigern. Ferner sei die Sprachenregelung in der nationalen Regelung für Hochschuleinrichtungen strenger als die entsprechende Regelung für Bildungseinrichtungen der Primar- und Sekundarstufe. Dies sei nicht angemessen: Wenn überhaupt, würde dem Ziel, den Gebrauch der Amtssprache zu fördern und zu schützen, am ehesten dadurch gedient, dass für Bildungseinrichtungen der Primar- und Sekundarstufe eine strengere Regelung vorgesehen werde als für Hochschulen.
100. Meines Erachtens sind diese Argumente nicht unbegründet. Es ist meines Erachtens aber einzuräumen, dass den Akten keine hinreichenden Angaben zu diesen beiden Aspekten (den Gründen für die Sonderstellung der Hochschule für Wirtschaftswissenschaften Riga und der Hochschule für Rechtswissenschaft Riga sowie der Regelung für Bildungseinrichtungen der Primar- und Sekundarstufe) zu entnehmen sind, die es mir erlauben würden, zur Frage der Kohärenz des Gesamtsystems in fundierterer Weise Stellung zu nehmen. Dies zu prüfen, ist meines Erachtens Sache des nationalen Gerichts.
101. Zweitens ist die Frage, ob die streitigen Bestimmungen zur Erreichung des erklärten Ziels erforderlich sind, meines Erachtens komplexer.
102. Meine Zweifel ergeben sich vor allem daraus, dass der streitigen Maßnahme offenbar die Annahme zugrunde liegt, dass zur Förderung des Gebrauchs der staatlichen Amtssprache der Gebrauch anderer Sprachen in der Hochschulbildung zwangsläufig „geopfert“ (oder zumindest erheblich eingeschränkt) werden muss. Diese Ansicht teile ich nicht.
103. Die jeweiligen Vor- und Nachteile der Ein- und Mehrsprachigkeit sind Gegenstand zahlreicher wissenschaftlicher Arbeiten, und es ist sicherlich nicht meine Aufgabe, dazu Stellung zu nehmen. Ich möchte lediglich anmerken, dass die moderne Forschung im Allgemeinen offenbar der Ansicht zustimmt, dass das Erlernen von zwei oder mehr Sprachen, insbesondere im frühen Alter, nicht zu einer Verzögerung im Lernprozess führt und dass Menschen, die zwei- (oder mehr-)sprachig sind, weitere Sprachen in der Regel besser erlernen(58). Dies würde dafür sprechen, dass eine Maßnahme zum Schutz und zur Förderung einer bestimmten Sprache nicht auf Kosten anderer Sprachen gehen muss.
104. Hierzu stelle ich fest, dass von der Verpflichtung, Lehrveranstaltungen in der staatlichen Amtssprache abzuhalten, relativ wenige Ausnahmen mit eher begrenztem Umfang vorgesehen sind. Die Wirkung der streitigen Bestimmungen besteht darin, im Bereich der Hochschulbildung, einschließlich des privaten Sektors, de facto Einsprachigkeit vorzuschreiben. Die nationale Maßnahme erscheint daher recht einschneidend und somit möglicherweise zu weitgehend(59).
105. Beispielsweise halte ich für fraglich, ob eine gewisse Ausweitung und Lockerung der in Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes vorgesehenen Ausnahmen nicht die Förderung und den Schutz der staatlichen Amtssprache sicherstellen würden, zugleich aber gegenüber den in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Einrichtungen weniger restriktiv wären.
106. Drittens und abschließend sehe ich bei der Abwägung der Vorteile der streitigen Bestimmungen zur Förderung und zum Schutz der staatlichen Amtssprache gegen die Nachteile, die sich für die verschiedenen Gruppen von durch sie beschwerten Personen und Unternehmen ergeben, nicht als sicher an, dass die Ersteren überwiegen.
107. Auf der einen Seite der Abwägung steht nämlich die (durchaus legitime) Absicht, die Landessprache eines Mitgliedstaats zu fördern und damit die Kultur und die nationale Identität des Landes zu bewahren. Auf der anderen Seite der Abwägung stehen jedoch mehrere andere öffentliche und private Interessen, die die Maßnahme stark einschränkt oder in die sie stark eingreift.
108. Eine Reihe dieser Interessen ist als nach dem Unionsrecht sowie nach der Europäischen Menschenrechtskonvention und, so vermute ich, auch nach lettischem nationalen Recht schutzwürdig anerkannt. Was das Unionsrecht angeht, werden einige dieser Interessen in der Charta mit Grundrechten oder ‑freiheiten in Verbindung gebracht(60). Abgesehen von den soeben erörterten wirtschaftlichen Freiheiten von Dienstleistungserbringern und ‑empfängern (die, wie erwähnt, auch in Art. 16 der Charta verankert sind) dürften die Auswirkungen auf die folgenden Rechte und Freiheiten nicht unerheblich sein.
109. Zunächst schränkt die Maßnahme die akademische Freiheit der Lehrkräfte (nach Art. 13 der Charta) und das Recht von Einzelpersonen und Unternehmen zur Gründung von Bildungseinrichtungen (nach Art. 14 Abs. 3 der Charta) ein. Darüber hinaus haben die streitigen Bestimmungen auch Auswirkungen auf die Möglichkeit der Studierenden selbst, nach Möglichkeit eine Ausbildung zu wählen, die ihren „erzieherischen Überzeugungen“ entspricht (wozu auch eine intensivere Verwendung von Fremdsprachen in Hochschul-Lehrveranstaltungen gehören kann). Auch wenn dieses Recht in der Charta nicht ausdrücklich genannt wird, kann es meines Erachtens als von dem in Art. 14 Abs. 1 der Charta „[j]ede[r] Person“ garantierten „Recht auf Bildung“ stillschweigend umfasst angesehen werden, wenn diese Bestimmung in Verbindung mit ihrem Abs. 3 betrachtet wird(61).
110. Darüber hinaus führen die streitigen Bestimmungen zu einer Diskriminierung wegen der Sprache, die eine nach Art. 21 Abs. 1 der Charta verbotene Form der Diskriminierung darstellt, und zwar zum Nachteil von Ausländern, die im Hochschulsektor beschäftigt sind (oder dafür in Betracht kommen). Insoweit bedarf es sicherlich kaum eines Hinweises meinerseits, dass sprachliche Anforderungen für den Zugang zu einer bestimmten wirtschaftlichen Tätigkeit häufig zu einer mittelbaren Diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit führen können, weil sie von einheimischen Fachkräften leichter erfüllt werden als von ausländischen Fachkräften.
111. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff der „sprachlichen Vielfalt“, die die Union nach Art. 22 der Charta und Art. 3 Abs. 3 EUV zu wahren hat, zwei Seiten hat. Dieser Begriff kann nicht lediglich als Ausdruck des Grundsatzes der Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV verstanden werden, so dass die Union ihre Amtssprachen zu achten und sie als gleichberechtigt anzusehen hat. Er hat vielmehr noch einen weiteren Aspekt, nämlich die Achtung von Minderheitensprachen.
112. Dies ist ein Gesichtspunkt, der – nach meinem Verständnis – in der vorliegenden Rechtssache von zentraler Bedeutung ist, und zwar wegen der großen russischsprachigen Minderheit, die es in Lettland gibt. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Schutz von Minderheitensprachen ein Wert ist, der in mehreren Bestimmungen des Primärrechts der Union (einschließlich Art. 2 EUV und Art. 21 Abs. 1 der Charta) sowie in zahlreichen internationalen Übereinkünften, die die Union und/oder die Mitgliedstaaten unterzeichnet haben, verankert ist(62).
113. Dadurch, dass sie es privat finanzierten Hochschulen unmöglich machen, Lehrveranstaltungen in dieser Sprache abzuhalten, dürften die Sprachenrechte dieser Minderheit meines Erachtens erheblich beeinträchtigt werden. Dies gilt umso mehr mit Blick darauf, dass die in Art. 56 Abs. 3 des Hochschulgesetzes vorgesehenen Ausnahmen nicht für Russisch gelten, da es nicht zu den Amtssprachen der Union gehört.
114. Es ist allerdings, wie erläutert, letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, die in den vorstehenden Absätzen dargelegten Gesichtspunkte ordnungsgemäß zu beurteilen und gegebenenfalls gegeneinander abzuwägen.
115. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vorgelegten Fragen dahin zu beantworten, dass eine nationale Regelung, die zur Entwicklung und Förderung der staatlichen Amtssprache Hochschuleinrichtungen, die im Wesentlichen aus privaten Mitteln finanziert werden, von einigen Ausnahmen abgesehen verpflichtet, Lehrveranstaltungen ausschließlich in dieser Sprache anzubieten, mit dem Unionsrecht vereinbar ist, sofern sie zur Erreichung des erklärten Ziels geeignet und erforderlich ist und die betroffenen Interessen in einen gerechten Ausgleich bringt.
116. Gestatten Sie mir abschließend noch ein Schlusswort. Ich möchte auf das zurückkommen, was ich in meiner Einleitung gesagt habe. Ich stimme mit Generalanwalt Darmon voll und ganz darin überein, dass es wesentlich ist, den kulturellen Reichtum Europas und sein reichhaltiges Spracherbe zu schützen(63). Diesem hehren Ziel wäre indes meines Erachtens nicht gedient, wenn Mitgliedstaaten in einem bestimmten Sektor wirtschaftlicher Tätigkeit de facto Einsprachigkeit vorschreiben, auch wenn es sich bei diesem Sektor um das Angebot von Hochschul-Lehrveranstaltungen handelt. Es liegt weder im Interesse der Mitgliedstaaten noch der Union – um das oben angeführte sprachliche Bild wieder aufzugreifen – 27 einsprachige (oder zwei- oder dreisprachige) „Räume“ innerhalb der Union zu schaffen. Darin werden wohl nicht die Vielfalt und der Reichtum liegen, die wir in einer „immer engeren Union“ der Völker Europas fördern wollen. Vielmehr besteht kein grundlegend unvereinbares binäres Verhältnis zwischen einer weiteren Integration und der Bewahrung des vielfältigen sprachlichen und kulturellen Erbes der Europäer.
V. Ergebnis
117. Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Verfassungsgericht, Lettland) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
Eine nationale Regelung, die zur Entwicklung und Förderung der staatlichen Amtssprache Hochschuleinrichtungen, die im Wesentlichen aus privaten Mitteln finanziert werden, von einigen Ausnahmen abgesehen verpflichtet, Lehrveranstaltungen ausschließlich in dieser Sprache anzubieten, ist mit dem Unionsrecht vereinbar, sofern sie zur Erreichung des erklärten Ziels geeignet und erforderlich ist und die betroffenen Interessen in einen gerechten Ausgleich bringt.