CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 8 martie 2022(1)
Cauza C‑391/20
Boriss Cilevičs,
Valērijs Agešins,
Vjačeslavs Dombrovskis,
Vladimirs Nikonovs,
Artūrs Rubiks,
Ivans Ribakovs,
Nikolajs Kabanovs,
Igors Pimenovs,
Vitālijs Orlovs,
Edgars Kucins,
Ivans Klementjevs,
Inga Goldberga,
Evija Papule,
Jānis Krišāns,
Jānis Urbanovičs,
Ļubova Švecova,
Sergejs Dolgopolovs,
Andrejs Klementjevs,
Regīna Ločmele‑Luņova,
Ivars Zariņš
intervenient:
Latvijas Republikas Saeima
[cerere de decizie preliminară formulată de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională, Letonia)]
„Trimitere preliminară – Articolul 49 TFUE – Libertatea de stabilire – Articolul 56 TFUE – Libera prestare a serviciilor – Restricție – Reglementare națională care impune instituțiilor de învățământ superior să promoveze și să dezvolte limba oficială națională – Justificare – Proporționalitate – Articolul 4 alineatul (2) TUE – Identitate națională – Articolul 13 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Libertate universitară”
I. Introducere
1. Anul 2021 a marcat cea de a 40-a aniversare a Rezoluției Parlamentului European „privind o cartă comunitară a limbilor și a culturilor regionale și o cartă a drepturilor minorităților etnice”(2). Rezoluția a fost relativ scurtă, dar, potrivit cunoștințelor noastre, a fost unul dintre primele cazuri în care Parlamentul a intervenit într‑o astfel de materie, solicitând statelor membre să „pună în aplicare o politică [specifică] în acest domeniu”. Astfel, problemele lingvistice au fost considerate în mod tradițional ca fiind strâns legate de suveranitatea și identitatea naționale(3) și, prin urmare, foarte sensibile din punct de vedere social și politic în majoritatea statelor membre(4). În consecință, atât legiuitorul Uniunii, cât și instanțele Uniunii au adoptat în mod constant o abordare destul de prudentă, diplomatică și pragmatică cu privire la regimurile lingvistice, în special atunci când a fost vorba despre impunerea unor obligații în această privință statelor membre(5).
2. În preambulul rezoluției, Parlamentul a subliniat hotărârea sa de a „realiza o uniune mai strânsă între popoarele Europei și de a conserva limbile vii ale acestora, întemeindu‑se pe diversitatea lor pentru a îmbogăți și a diversifica patrimoniul cultural comun al acestora”(6). Astfel, Parlamentul a combinat două obiective care, la prima vedere, ar putea părea greu de conciliat: dorința de a crea o uniune mai strânsă între cetățenii europeni și de a conserva și promova diversitatea patrimoniului lor lingvistic și cultural.
3. În prezent, patru decenii mai târziu, aceste două obiective rămân de actualitate și de cea mai mare importanță pentru proiectul european. Dorința de a continua procesul de „creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei” figurează atât în considerentele Tratatului UE, cât și în cele ale Tratatului FUE, precum și la articolul 1 TUE. În același timp, considerentele Tratatului FUE și articolul 3 alineatul (3) TUE exprimă de asemenea voința Uniunii Europene de a „[respecta] bogăția diversității sale culturale și lingvistice” și de a „[veghea] la protejarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european”.
4. În opinia noastră, nu există nicio îndoială că aceste obiective nu sunt antitetice și, în consecință, pot și trebuie să fie urmărite în mod simultan. Cu toate acestea, este la fel de adevărat că, în anumite situații specifice, acestea ar putea propulsa Uniunea Europeană în direcții diferite. De exemplu, măsurile naționale menite să promoveze și să protejeze utilizarea unei limbi naționale pot crea, în practică, obstacole în calea exercitării libertății de circulație de către particulari și întreprinderi.
5. În aceste condiții, considerăm că trebuie găsit un just echilibru între aceste două obiective, astfel încât ambele să poată fi urmărite efectiv. Prezenta cauză oferă un astfel de exemplu: prin intermediul întrebărilor formulate, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională, Letonia) solicită în esență Curții să stabilească dacă o reglementare națională care, cu anumite excepții, impune instituțiilor de învățământ superior să ofere cursuri numai în limba națională oficială este compatibilă cu dreptul Uniunii.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii Europene
6. Considerentul (11) al Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (denumită în continuare „Directiva privind serviciile”)(7) prevede, printre altele, că:
„Prezenta directivă nu aduce atingere măsurilor luate de statele membre în conformitate cu dreptul comunitar pentru protecția sau promovarea diversității culturale și lingvistice și a pluralismului în mass‑media, inclusiv finanțarea acestora.”
7. Articolul 1 alineatele (1) și (4) din Directiva privind serviciile prevede următoarele:
„(1) Prezenta directivă stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor.
[…]
(4) Prezenta directivă nu afectează măsurile luate la nivel comunitar sau național în conformitate cu dreptul comunitar în scopul protejării sau promovării diversității culturale sau lingvistice sau a pluralismului mijloacelor de comunicare în masă.”
B. Dreptul național
1. Constituția letonă
8. Articolul 4 din Latvijas Republikas Satversme (Constituția Republicii Letonia, denumită în continuare „Constituția letonă”) prevede, printre altele, că „limba oficială a Republicii Letonia este letona”.
9. Articolul 105 din Constituția letonă prevede dreptul de proprietate, iar articolul 112 din Constituția letonă recunoaște dreptul la educație. Potrivit articolului 113 din Constituția letonă, „statul recunoaște libertatea de creație științifică, artistică și de altă natură și asigură protecția dreptului de autor și a drepturilor de brevet”.
2. Legea privind instituțiile de învățământ superior
10. Articolul 5 din Augstskolu likums (Legea privind instituțiile de învățământ superior) din 2 noiembrie 1995(8) prevedea că rolul instituțiilor de învățământ superior constă în promovarea și dezvoltarea științelor și a artelor. Prin likums „Grozījumi Augstskolu likumā” (Legea de modificare a Legii privind instituțiile de învățământ superior) din 21 iunie 2018(9) a fost modificat articolul 5 a treia teză din Legea de modificare a Legii privind instituțiile de învățământ superior după cum urmează: „În cadrul activităților lor, [instituțiile de învățământ superior] promovează și dezvoltă științele, artele și limba oficială.”
11. Prin Legea de modificare a Legii privind instituțiile de învățământ superior, a fost modificat de asemenea articolul 56 din legea menționată. În consecință, articolul 56 alineatul (3) din Legea privind instituțiile de învățământ superior are următorul cuprins:
„În instituțiile de învățământ superior și în instituțiile de învățământ tehnic și profesional superior, cursurile sunt predate în limba oficială. Urmarea unor programe de studii într‑o limbă străină este posibilă numai în următoarele cazuri:
1) Programele de studii urmate în Letonia de studenți străini și programele de studii organizate în cadrul cooperării prevăzute în programele Uniunii Europene și în acordurile internaționale pot fi oferite în limbile oficiale ale Uniunii Europene. În cazul în care studiile care trebuie să fie urmate în Letonia au o durată mai mare de șase luni sau au peste de 20 de credite, numărul de ore de curs obligatorii pe care trebuie să le urmeze studenții străini trebuie să includă studiul limbii oficiale;
2) Cel mult o cincime din numărul de credite din programul de studii pot fi realizate în limbile oficiale ale Uniunii Europene, iar examenele finale și de stat și redactarea lucrărilor de calificare, de licență sau a disertațiilor de master nu sunt luate în considerare în acest scop;
3) Programele de studii pot fi urmate într‑o limbă străină pentru atingerea obiectivelor acestora […] în cazul următoarelor categorii de programe: studii lingvistice și culturale sau programe privind studiul limbilor străine. […];
4) Programele comune de studii pot fi oferite în limbile oficiale ale Uniunii Europene.”
3. Legea privind Școala Superioară de Științe Economice din Riga și Legea privind Școala Superioară de Drept din Riga
12. Articolul 19 alineatul (1) din Likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu” (Legea privind Școala Superioară de Științe Economice din Riga)(10) prevede: „În acest centru, cursurile sunt predate în limba engleză. Redactarea și susținerea lucrărilor necesare pentru obținerea diplomei de licență, a celei de master sau a celei de doctor și a examenelor de calificare profesională se realizează în limba engleză.”
13. Articolul 21 din Likums „Juridiskās augstskolas likums” (Legea privind Școala Superioară de Drept din Riga)(11) prevede următoarele: „Acest centru oferă programe de studii care au fost autorizate și acreditate conform legii. Cursurile sunt predate în limba engleză sau într‑o altă limbă oficială a Uniunii Europene.”
III. Situația de fapt, procedura națională și întrebările preliminare
14. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) este sesizată cu o cerere formulată de 20 membri ai Saeima (Parlamentul leton) (denumiți în continuare „reclamanții”). În acțiunea formulată, reclamanții contestă compatibilitatea cu dreptul Uniunii a anumitor dispoziții ale Legii privind instituțiile de învățământ superior, cu modificările ulterioare, în esență a celor care impun instituțiilor de învățământ superior să ofere cursuri numai în limba oficială națională.
15. În fața Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională), reclamanții au susținut că dispozițiile atacate restrâng, în primul rând, autonomia instituțiilor private de învățământ superior și libertatea universitară a cadrelor didactice și a studenților lor. Aceștia au susținut de asemenea că dispozițiile atacate restrâng dreptul instituțiilor de învățământ superior de a desfășura o activitate comercială și de a presta cu titlu oneros serviciul de învățământ superior, încălcând astfel dreptul lor de proprietate. În plus, prin crearea unui obstacol în calea intrării pe piața învățământului superior și prin împiedicarea cetățenilor și a întreprinderilor din alte state membre ale Uniunii să furnizeze servicii de învățământ superior în limbi străine, dispozițiile atacate aduc de asemenea atingere, în opinia reclamanților, dreptului de stabilire și liberei prestări a serviciilor recunoscute la articolele 49 și 56 TFUE, precum și libertății de a desfășura o activitate comercială consacrate la articolul 16 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
16. La 11 iunie 2020, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a pronunțat o hotărâre în cauza nr. 2019-12-01. Aceasta a hotărât să împartă cauza examinată în două: o cauză privind compatibilitatea dispozițiilor atacate cu articolul 112 din Constituția letonă (denumită în continuare „cauza 1”) și o cauză privind compatibilitatea dispozițiilor atacate cu articolele 1 și 105 din Constituția letonă (denumită în continuare „cauza 2”).
17. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a considerat că este în măsură să pronunțe o hotărâre în cauza 1. Aceasta a considerat că articolul 5 alineatul (1) a treia teză din Legea privind instituțiile de învățământ superior este conform cu articolul 112 din Constituția letonă coroborat cu articolul 113 din aceasta. În schimb, această instanță a declarat că articolul 56 alineatul (3) din Legea privind instituțiile de învățământ superior și punctul 49 din dispozițiile sale tranzitorii sunt incompatibile cu articolul 112 din Constituția letonă coroborat cu articolul 113 din aceasta, în măsura în care dispozițiile atacate se aplică instituțiilor private de învățământ superior. Totuși, această instanță a decis să mențină temporar în vigoare dispozițiile atacate, și anume până la 1 mai 2021, pentru a acorda legiuitorului național un termen rezonabil pentru adoptarea unei noi reglementări.
18. În ceea ce privește cauza 2, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a considerat că este necesară reexaminarea sa pe fond. Aceasta a apreciat că dreptul de proprietate consacrat la articolul 105 din Constituția letonă trebuie interpretat în lumina principiilor Uniunii în materia libertății de stabilire și a liberei prestări a serviciilor.
19. În aceste condiții, având îndoieli cu privire la interpretarea dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a hotărât, la 29 iulie 2020, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) O reglementare precum cea în discuție în litigiul principal constituie o restricție privind libertatea de stabilire consacrată la articolul 49 [TFUE] sau, cu caracter subsidiar, privind libera prestare a serviciilor, garantată la articolul 56 [TFUE], precum și privind libertatea de a desfășura o activitate comercială, recunoscută la articolul 16 din [cartă]?
2) Ce considerații trebuie să se aibă în vedere pentru aprecierea caracterului justificat, adecvat și proporțional al reglementării respective în raport cu obiectivul său legitim de a proteja limba oficială ca manifestare a identității naționale?”
20. Prin Legea din 8 aprilie 2021, care a intrat în vigoare la 1 mai 2021, dispozițiile atacate au fost modificate. Astfel, la 6 septembrie 2021, Curtea de Justiție a adresat Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) întrebarea dacă dorește să își retragă cererea de decizie preliminară sau dorește să o mențină. Prin răspunsul din 5 octombrie 2021, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a informat Curtea cu privire la dorința sa de a‑și menține cererea de decizie preliminară.
21. Reclamanții din litigiul principal, guvernele francez, leton, neerlandez și austriac, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.
IV. Analiză
22. În prezentele concluzii, vom aborda aspectele, cu adevărat importante și delicate, ridicate de întrebările adresate de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională). Cu toate acestea, înainte de ne referi la aceste aspecte, trebuie să abordăm îndoielile exprimate de Comisie cu privire la menținerea pertinenței întrebărilor preliminare pentru soluționarea litigiului pendinte în fața instanței de trimitere.
A. Admisibilitate
23. Articolul 267 TFUE și articolul 94 din Regulamentul de procedură al Curții condiționează admisibilitatea cererii de decizie preliminară de îndeplinirea mai multor condiții de fond și de procedură. Una dintre aceste condiții este ca răspunsurile Curții la întrebările adresate să fie relevante pentru soluționarea litigiului pendinte în fața instanței de trimitere. Cu alte cuvinte, răspunsul la aceste întrebări trebuie să fie necesar pentru a permite instanței de trimitere să „pronunțe o hotărâre” în cauzele cu care este sesizată(12).
24. Condițiile de admisibilitate a trimiterii preliminare trebuie să fie îndeplinite nu numai la momentul sesizării Curții, ci și pe tot parcursul procedurii. În cazul în care, în cursul procedurii, aceste condiții nu mai sunt îndeplinite, Curtea pune capăt procedurii, declarând că răspunsul nu este necesar. Aceasta poate fi situația, de exemplu, atunci când litigiul principal a rămas fără obiect ca urmare a unor decizii ulterioare ale instanței de trimitere (sau ale unei alte instanțe naționale) în cadrul aceleiași proceduri sau în cadrul unor proceduri conexe(13) ori atunci când dispozițiile relevante ale dreptului național sunt modificate sau abrogate(14).
25. Pe baza acestei jurisprudențe, Comisia exprimă îndoieli cu privire la admisibilitatea prezentei cereri de decizie preliminară. Comisia arată că, prin hotărârea sa din 11 iunie 2020, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a constatat deja că dispozițiile naționale în cauză sunt contrare Constituției naționale. În plus, în urma acestei hotărâri, legiuitorul leton a modificat respectivele dispoziții, cu efect de la 1 mai 2021(15).
26. Nu împărtășim îndoielile Comisiei.
27. De la bun început, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. Rezultă că întrebările adresate de instanțele naționale beneficiază de o prezumție de pertinență și că Curtea poate refuza să se pronunțe asupra întrebărilor respective numai dacă este evident că interpretarea solicitată nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate(16).
28. În opinia noastră, prezenta cauză nu se încadrează în niciuna dintre situațiile în care prezumția de pertinență poate fi răsturnată.
29. În această privință, observăm că, prin hotărârea din 11 iunie 2020, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a decis, astfel cum s‑a menționat la punctele 16-18 de mai sus, să împartă procedura în două cauze distincte: cauza 1 și cauza 2. În cauza 1, instanța de trimitere a pronunțat o hotărâre definitivă, constatând că dispozițiile atacate sunt incompatibile cu anumite dispoziții din Constituția letonă. În cauza 2, această instanță a considerat că nu putea finaliza analiza referitoare la pretinsa incompatibilitate dintre dispozițiile atacate și alte dispoziții ale Constituției letone. În această cauză, instanța de trimitere a considerat că dispozițiile naționale în cauză trebuiau interpretate în conformitate cu anumite dispoziții ale dreptului Uniunii al căror domeniu de aplicare nu era suficient de clar.
30. Întrebările adresate de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) privesc tocmai cauza 2. Astfel cum a explicat această instanță în răspunsul său din 5 octombrie 2021 la întrebarea adresată de Curte, această cauză este încă pendinte în fața instanței de trimitere și trebuie să fie soluționată(17). Aceasta înseamnă că instanța de trimitere consideră că un răspuns al Curții la întrebările adresate este în continuare necesar pentru a se pronunța.
31. Niciun element din dosar nu pare să repună în discuție aprecierea instanței de trimitere în această privință. Dimpotrivă, mai multe elemente sugerează că răspunsul la întrebările adresate în prezenta trimitere preliminară nu a devenit redundant.
32. În primul rând, nu se poate exclude faptul că examinarea de către Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) a problemelor ridicate în cauza 2 poate evidenția aspecte de incompatibilitate între dispozițiile atacate și Constituția națională, atunci când aceasta din urmă este interpretată în lumina dreptului Uniunii, care se adaugă celor identificate în cauza 1. Această situație ar putea, așadar, să determine o intervenție suplimentară a legiuitorului leton pentru a asigura legalitatea dispozițiilor atacate. Astfel, prin Legea din 8 aprilie 2021, legiuitorul și‑a manifestat voința de a modifica, iar nu de a abroga în totalitate dispozițiile atacate.
33. În al doilea rând, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională), în pofida constatărilor sale în cauza 1, a decis să mențină temporar în vigoare dispozițiile atacate până la 1 mai 2021. Prin urmare, aceste dispoziții și‑au produs efectele pentru o anumită perioadă. Nu poate fi exclusă a priori posibilitatea ca, în urma hotărârii pronunțate de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) în cauza 2, întreprinderile și persoanele vizate de dispozițiile pretins nelegale să inițieze proceduri judiciare subsecvente (de exemplu pentru a solicita despăgubiri).
34. Pe această bază, nu este sigur că hotărârea Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) în cauza 1 și/sau legea de modificare a dispozițiilor atacate au pus capăt pretinsei incompatibilități dintre dispozițiile atacate și dreptul Uniunii. În aceste condiții, nu este evident că interpretarea solicitată a dispozițiilor Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal sau că problema este de natură ipotetică(18).
35. Mai important, nu trebuie trecut cu vederea faptul că procedura aflată în prezent pe rolul Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) nu se referă la unul sau mai multe litigii specifice între o anumită persoană fizică sau juridică și autoritățile publice. Astfel, după cum a arătat instanța de trimitere, în cadrul acestei proceduri, care este inițiată de particulari cu calitate procesuală activă (precum membrii Parlamentului leton) pentru a apăra interesul public, ea este obligată să efectueze un control al legislației in abstracto pentru a stabili dacă dispozițiile atacate sunt compatibile cu normele de drept de rang superior.
36. În aceste condiții, a considera că întrebările adresate sunt lipsite de relevanță pentru soluționarea cauzei ar însemna, în practică, să se ignore natura acestei proceduri și să se încalce însuși obiectul acesteia.
37. Având în vedere cele de mai sus, trimiterea preliminară este, în opinia noastră, admisibilă.
B. Întrebările preliminare
38. Prin intermediul celor două întrebări, care trebuie analizate împreună, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională) solicită în esență Curții să stabilească dacă o reglementare națională care, sub rezerva anumitor derogări, impune instituțiilor de învățământ superior să ofere cursuri numai în limba națională oficială este compatibilă cu dreptul Uniunii. În această privință, instanța de trimitere are anumite îndoieli cu privire la interpretarea care trebuie dată articolelor 49 și 56 TFUE, precum și articolului 16 din cartă.
39. Cu toate acestea, în observațiile prezentate Curții în prezenta procedură, anumite îndoieli sunt exprimate cu privire la cadrul juridic al Uniunii relevant pentru analiză. Prin urmare, înainte de a aborda problemele de fond ridicate de întrebările preliminare, trebuie clarificate dispozițiile dreptului Uniunii în raport cu care trebuie apreciată compatibilitatea măsurilor naționale în cauză.
1. Cadrul juridic relevant
40. În opinia noastră, pentru a stabili cadrul juridic relevant pentru aprecierea compatibilității dispozițiilor atacate cu dreptul Uniunii, trebuie abordate trei aspecte. În primul rând, organizarea de cursuri de învățământ superior constituie o „activitate economică” și, ca atare, intră în domeniul de aplicare al normelor Uniunii privind libera circulație a serviciilor? În al doilea rând, în cazul unui răspuns afirmativ, compatibilitatea dispozițiilor atacate cu dreptul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile Tratatului FUE privind dreptul de stabilire și/sau libera prestare a serviciilor sau în raport cu dispozițiile Directivei privind serviciile? În al treilea și ultimul rând, Curtea ar trebui să aprecieze separat compatibilitatea dispozițiilor atacate cu articolul 16 din cartă?
a) Organizarea de cursuri de învățământ superior ca activitate economică în sensul Tratatului FUE
41. Răspunsul la prima întrebare menționată la punctul anterior este destul de simplu.
42. Este adevărat că, astfel cum a subliniat guvernul leton, cultura și educația sunt domenii care țin în mare măsură de competența statelor membre. Astfel, potrivit articolului 6 TFUE, în aceste domenii, Uniunea este competentă doar „să desfășoare acțiuni de sprijinire, de coordonare sau completare a acțiunii statelor membre”. În plus, în conformitate cu articolul 165 alineatul (1) TFUE, acțiunea Uniunii în domeniul educației trebuie să respecte „responsabilitatea statelor membre față de conținutul învățământului și de organizarea sistemului educațional, precum și diversitatea lor culturală și lingvistică”.
43. Totuși, aceasta nu înseamnă că domeniile respective nu intră în sfera de aplicare a dreptului Uniunii. Nici nu înseamnă că statele membre pot reglementa aceste domenii după cum consideră de cuviință, dacă acest lucru conduce la o încălcare a unei dispoziții de drept al Uniunii care poate fi aplicabilă alături de normele naționale relevante. Parafrazându‑l pe avocatul general Tesauro, este posibil să se afirme cu certitudine că educația și cultura nu constituie „insule aflate dincolo de influența” dreptului Uniunii(19).
44. Astfel, există o jurisprudență constantă în care Curtea a apreciat compatibilitatea cu dreptul Uniunii a măsurilor naționale adoptate în vederea promovării utilizării limbilor naționale sau minoritare, precum și a normelor naționale care reglementează prestarea de servicii culturale și/sau educaționale. Un număr semnificativ dintre respectivele cauze privea, la fel ca prezenta cauză, compatibilitatea măsurilor naționale cu dispozițiile privind piața internă a Uniunii(20).
45. În special, în ceea ce privește activitățile de învățământ, Curtea a statuat că organizarea unor cursuri de către instituții de învățământ finanțate în cea mai mare parte din fonduri private constituie „servicii” în sensul dreptului Uniunii(21). În consecință, normele naționale care reglementează aceste activități trebuie, în principiu, să fie în conformitate cu normele privind piața internă și, mai precis, cu normele privind libera circulație a serviciilor(22).
46. În prezenta cauză, înțelegem că dispozițiile atacate se aplică atât instituțiilor de învățământ superior publice, cât și celor private, indiferent dacă cursurile lor sunt oferite în schimbul unei remunerații. În consecință, în măsura în care se aplică instituțiilor private finanțate în cea mai mare parte din fonduri private, dispozițiile atacate trebuie să fie în conformitate cu dispozițiile privind libera circulație a serviciilor.
b) Dispozițiile TFUE privind serviciile sau Directiva privind serviciile?
47. Instanța de trimitere a solicitat Curții să aprecieze compatibilitatea dispozițiilor atacate cu dreptul Uniunii, în special în raport cu articolele 49 și 56 TFUE. Cu toate acestea, unele părți interesate care au prezentat observații Curții (în special guvernele leton și neerlandez) au făcut referire și la dispozițiile Directivei privind serviciile.
48. În această privință, trebuie arătat că, potrivit articolului 1 alineatul (1), Directiva privind serviciile a stabilit „dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor”. În esență, Directiva privind serviciile a fost adoptată în scopul de a merge dincolo de ceea ce este deja prevăzut de Tratatul FUE în ceea ce privește libera prestare a serviciilor(23). Astfel, dacă este cazul, această directivă constituie, în practică, o lex specialis în raport cu dispozițiile relevante ale tratatului. În consecință, Curtea a aplicat în mod constant normele prevăzute de Directiva privind serviciile drept cadru juridic pentru a stabili compatibilitatea măsurilor naționale cu libera circulație a serviciilor, atunci când aceste măsuri intră în domeniul de aplicare ratione materiae al acestui instrument juridic, fără a examina măsurile din perspectiva articolului 49 TFUE și/sau a articolului 56 TFUE(24).
49. În acest context, dispozițiile Directivei privind serviciile sunt aplicabile unor măsuri naționale precum cele în discuție în litigiul principal?
50. Considerăm că, în principiu, răspunsul ar trebui să fie negativ sau, melius, că dispozițiile Directivei privind serviciile nu se opun unor măsuri precum dispozițiile atacate.
51. Potrivit articolului 2 alineatul (1) din aceasta, Directiva privind serviciile se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru. Termenul „serviciu” este definit în sens larg la articolul 4 punctul 1 din directivă ca însemnând o „activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații”. Desigur, cursurile organizate de instituțiile private de învățământ superior pot fi (și adesea sunt) oferite în schimbul unei remunerații și, prin urmare, pot constitui „servicii” în sensul Directivei privind serviciile(25). De asemenea, ele nu figurează în lista serviciilor pe care articolul 2 alineatul (2) le exclude din domeniul de aplicare al acestei directive(26).
52. Cu toate acestea, articolul 1 alineatul (4) din Directiva privind serviciile prevede că directiva „nu afectează măsurile luate la nivel comunitar sau național în conformitate cu dreptul comunitar în scopul protejării sau promovării diversității culturale sau lingvistice”(27). Această dispoziție își găsește ecou în considerentul (11) al Directivei privind serviciile, potrivit căruia directiva „nu aduce atingere măsurilor luate de statele membre în conformitate cu dreptul comunitar pentru protecția sau promovarea diversității culturale și lingvistice […], inclusiv finanțarea acestora”.
53. Este cert că dispozițiile atacate au fost adoptate de legiuitorul național în vederea protejării și promovării limbii naționale. Prin urmare, dispozițiile Directivei privind serviciile nu pot fi aplicate într‑un mod care „afectează” sau „aduce atingere” acestui obiectiv(28).
54. Acestea fiind spuse, articolul 1 alineatul (4) din Directiva privind serviciile nu înseamnă că măsurile naționale adoptate pentru protejarea sau promovarea diversității culturale sau lingvistice nu pot intra niciodată sub incidența normelor Uniunii referitoare la libera circulație a serviciilor. Astfel, după cum prevede această dispoziție, poate în mod redundant, numai atunci când sunt „în conformitate cu dreptul [Uniunii]” respectivele măsuri nu sunt afectate de această directivă.
55. Rezultă că Directiva privind serviciile nu înlătură necesitatea de a verifica dacă dispozițiile atacate sunt conforme cu articolul 49 și/sau cu articolul 56 TFUE(29).
56. Dacă aceasta este situația, Curtea ar trebui să efectueze o analiză în temeiul primei dispoziții, al celei de a doua dispoziții sau al ambelor dispoziții?
57. În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când o măsură națională este legată simultan de mai multe libertăți fundamentale, Curtea o examinează, în principiu, numai din perspectiva uneia dintre aceste libertăți dacă se dovedește că, în împrejurările speței, celelalte sunt cu totul secundare în raport cu prima și pot fi accesorii acesteia(30). În acest sens, scopul obiectiv(31) și efectele(32) măsurii naționale sunt principalele elemente care trebuie luate în considerare.
58. Considerăm că, în prezenta cauză, Curtea își poate limita analiza la articolul 49 TFUE.
59. Este adevărat că, astfel cum arată instanța de trimitere, dispozițiile atacate sunt aplicabile și instituțiilor de învățământ superior stabilite în țări străine care doresc să ofere cursuri în Letonia cu titlu temporar. Cu toate acestea, este greu de contestat faptul că aceste dispoziții și reglementarea din care fac parte au fost adoptate în principal pentru a reglementa activitățile instituțiilor stabilite (sau care doresc să se stabilească) în Letonia.
60. Aceste instituții sunt de asemenea cele care, în majoritatea cazurilor, vor fi afectate de dispozițiile atacate. Astfel, pentru a putea oferi cursuri de învățământ superior, instituțiile trebuie, în mod normal, să se doteze cu anumite structuri administrative și logistice de o anumită importanță și să obțină de la autoritățile publice acreditările relevante pentru a elibera diplome, certificate sau alte calificări oficiale valabile. Acesta nu este un tip de serviciu care poate fi oferit cu ușurință în mod punctual, temporar sau neregulat(33).
61. Aceasta nu înseamnă că prestarea transfrontalieră a unor astfel de servicii este neobișnuită și cu atât mai puțin imposibilă. De fapt, creșterea exponențială a cursurilor oferite pe internet în ultimii ani, care s‑ar putea intensifica ca urmare a experienței dobândite în timpul recentei pandemii, este un exemplu primordial al existenței unei astfel de piețe. Cu toate acestea, în prezent, marea majoritate a instituțiilor care oferă cursuri de învățământ superior fac acest lucru în țara în care au un sediu. Serviciile prestate la nivel transfrontalier constituie, până în prezent, o parte relativ minoră din ansamblul activităților lor economice.
62. În plus, nu excludem faptul că problematica ar putea fi abordată și din perspectiva destinatarilor serviciilor, ceea ce ar putea justifica de asemenea o analiză din perspectiva articolului 56 TFUE(34). Aceasta ar însemna să se evalueze impactul pe care o măsură națională precum cea în cauză îl poate avea asupra dreptului cetățenilor Uniunii de a circula liber în cadrul Uniunii Europene, cu titlu temporar, pentru a urma cursuri de învățământ superior. Se poate presupune că cel puțin unii dintre acești potențiali studenți „internaționali” nu ar putea să urmeze (o parte sau toate) cursurile decât în alte limbi decât limba letonă sau, cel puțin, ar prefera să facă acest lucru. Date recente ale Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE) arată că în Letonia există o populație semnificativă de studenți internaționali(35), din care o parte ar putea fi în mod evident afectați de dispozițiile atacate.
63. În această privință, guvernul leton insistă asupra faptului că articolul 56 alineatul (3) din Legea privind instituțiile de învățământ superior garantează că, în majoritatea cazurilor, studenții străini pot urma cursuri în alte limbi decât limba letonă, în special în limbile oficiale ale celorlalte state membre ale Uniunii. Acesta este un aspect care, trebuie să recunoaștem, nu ne este pe deplin clar pe baza informațiilor cuprinse în dosarul cauzei.
64. Totuși, acest aspect este puțin relevant în acest context, întrucât, în opinia noastră, limitările cele mai importante care decurg direct din dispozițiile atacate sunt cele impuse anumitor prestatori de servicii, și anume instituțiilor de învățământ superior. Astfel, libertatea lor economică este cea care este în principal limitată ca urmare a măsurii naționale în cauză și acesta este aspectul care pare să se afle în centrul litigiului cu care este sesizată instanța de trimitere.
65. În orice caz, având în vedere similitudinea dintre cele două „regimuri” care reglementează dreptul de stabilire și libera prestare a serviciilor, nu înțelegem în ce mod o analiză a compatibilității dispozițiilor atacate cu dreptul Uniunii din perspectiva articolului 56 TFUE ar putea prezenta o diferență semnificativă față de o analiză din perspectiva articolului 49 TFUE(36).
66. În concluzie, sugerăm Curții, inclusiv din rațiuni de economie procedurală, să aprecieze compatibilitatea cu dreptul Uniunii a dispozițiilor atacate în raport cu articolul 49 TFUE.
c) Articolul 16 din cartă
67. În cererea sa de decizie preliminară, instanța de trimitere solicită de asemenea Curții să stabilească dacă dispozițiile atacate sunt compatibile cu articolul 16 din cartă. Această dispoziție, intitulată „Libertatea de a desfășura o activitate comercială”, prevede că „libertatea de a desfășura o activitate comercială este recunoscută în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale”.
68. În această privință, nu considerăm că, în prezenta cauză, o apreciere specifică axată pe articolul 16 din cartă este necesară sau adecvată.
69. Mai întâi, articolele 49 și 56 TFUE constituie, cel puțin într‑o anumită măsură, o manifestare a libertății menționate la articolul 16 din cartă. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o examinare a restricțiilor introduse prin măsuri naționale în temeiul articolelor 49 și 56 TFUE acoperă și eventualele restrângeri ale exercițiului drepturilor și libertăților prevăzute, printre altele, la articolul 16 din cartă, astfel că nu este necesară o examinare separată a libertății de a desfășura o activitate comercială(37).
70. În plus, nu trebuie să se piardă din vedere faptul că articolul 16 din cartă recunoaște libertatea de a desfășura o activitate comercială „în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile […] naționale”. Astfel, atunci când identifică domeniul de aplicare al acestei libertăți, articolul 16 din cartă face trimitere în mod specific la dreptul Uniunii, care include în mod evident dispoziții precum articolele 49 și 56 TFUE(38).
71. În sfârșit, nici în cererea de decizie preliminară, nici în observațiile prezentate în prezenta procedură nu am putut identifica vreun aspect al unei pretinse incompatibilități cu dreptul Uniunii a dispozițiilor atacate care nu ar intra pe deplin în domeniul de aplicare al articolelor 49 și 56 TFUE. Cu alte cuvinte, nu am găsit niciun argument care să privească în mod specific o posibilă încălcare a articolului 16 din cartă(39), care să depășească protecția drepturilor economice ale prestatorilor de servicii străini.
72. Având în vedere aceste considerații, ne vom limita, în secțiunile următoare din prezentele concluzii, la examinarea compatibilității măsurilor naționale în cauză cu articolul 49 TFUE.
2. Aspecte de fond
73. În secțiunile de mai jos, vom examina dacă dispozițiile atacate determină o restricție în sensul articolului 49 TFUE și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă această restricție poate fi justificată în raport cu articolul 4 alineatul (2) TUE.
a) Existența unei restricții
74. La prima vedere, o astfel de reglementare introduce o restricție privind libertatea de stabilire garantată de articolul 49 TFUE. Potrivit jurisprudenței Curții, trebuie considerată o restricție privind libertatea de stabilire orice măsură care interzice, îngreunează sau face mai puțin atractivă exercitarea acestei libertăți(40).
75. În speță, dispozițiile atacate fac mai dificilă mutarea în Letonia a anumitor întreprinderi stabilite în străinătate sau deschiderea unui alt centru de afaceri în Letonia. Astfel cum subliniază în mod întemeiat reclamanții din litigiul principal, în măsura în care cursurile de învățământ trebuie să fie organizate (aproape exclusiv) în limba letonă, numeroase instituții de învățământ superior străine nu vor putea utiliza o parte (probabil semnificativă) din personalul lor administrativ și didactic în Letonia. În plus, instituțiile de învățământ superior străine sunt împiedicate să ofere o gamă mai diversificată și mai competitivă de servicii, cum ar fi cursurile predate în alte limbi, în pofida faptului că există o cerere semnificativă pentru acestea(41).
76. Având în vedere cele de mai sus, concluzionăm că, în măsura în care fac mai dificilă și mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire a instituțiilor de învățământ superior cu sediul în alte state membre, dispozițiile atacate determină o restricție în sensul articolului 49 TFUE.
b) Justificare
77. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o restricție privind libertatea de stabilire nu poate fi admisă decât cu condiția, în primul rând, să fie justificată de un motiv imperativ de interes general și, în al doilea rând, să respecte principiul proporționalității. În ceea ce privește proporționalitatea, măsura națională trebuie să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a‑l atinge. În plus, măsura națională trebuie să fie proporțională stricto sensu în măsura în care trebuie să asigure un echilibru just între interesele aflate în joc, respectiv interesul urmărit de stat prin măsura în cauză și interesul persoanelor ale căror drepturi sunt afectate în mod negativ. Revine statului membru în cauză sarcina de a demonstra că aceste condiții cumulative sunt îndeplinite(42).
78. În speță, guvernul leton a explicat că dispozițiile atacate sunt expresia voinței sale de a proteja și de a promova utilizarea limbii oficiale a statului. Acest guvern subliniază de asemenea că limba oficială ar trebui considerată ca făcând parte din identitatea sa națională și invocă, în acest context, dispozițiile articolului 4 alineatul (2) TUE.
79. În această privință, trebuie amintit de la bun început că Uniunea Europeană este obligată, în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE, să respecte identitatea națională a statelor membre, inerentă structurilor lor fundamentale, atât politice, cât și constituționale(43). Curtea a recunoscut deja că identitatea națională a unui stat membru poate include limba sa oficială (sau limbile sale oficiale)(44). Prin urmare, obiectivul de a promova și de a încuraja utilizarea respectivei limbi (sau a respectivelor limbi) constituie, în cadrul ordinii juridice a Uniunii, un interes legitim susceptibil să justifice o restricție privind unul sau mai multe drepturi de liberă circulație(45). În consecință, dreptul Uniunii nu se opune adoptării unei politici de protecție și de promovare a uneia sau a mai multor limbi oficiale ale unui stat membru(46).
80. Totuși, aceasta nu înseamnă că, în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE, orice măsură națională care se înscrie în cadrul unei politici de protecție și de promovare a limbii sau a limbilor oficiale ale unui stat membru este compatibilă în mod automat și intrinsec cu dreptul Uniunii.
81. În acest stadiu, se poate justifica o scurtă discuție cu privire la articolul 4 alineatul (2) TUE.
1) Câteva considerații succinte referitoare la articolul 4 alineatul (2) TUE
82. Până în prezent, Curtea nu a dezvoltat noțiunea de „identitate națională” și nici natura și domeniul de aplicare al „clauzei de identitate națională” prevăzute la articolul 4 alineatul (2) TUE. Cu toate acestea, în lumina formulării sale și având în vedere cauzele soluționate de Curte până în prezent, anumite aspecte (sau chiar limitări intrinseci) ale articolului 4 alineatul (2) TUE merită subliniate.
83. În primul rând, în ceea ce privește natura articolului 4 alineatul (2) TUE, considerăm că această dispoziție are, înainte de toate, o dublă natură. Pe de o parte, aceasta impune legiuitorului Uniunii să țină seama de identitatea națională a statelor membre atunci când adoptă o reglementare. În mod logic, o obligație similară trebuie să existe pentru toate instituțiile și organele Uniunii atunci când acestea adoptă alte acte obligatorii din punct de vedere juridic. În această privință, identitatea națională poate astfel să funcționeze și ca parametru de validitate: orice act al Uniunii care ar intra în mod iremediabil în conflict cu identitatea națională a unuia sau a mai multor state membre ar fi lipsit de validitate pentru încălcarea articolului 4 alineatul (2) TUE. Pe de altă parte, articolul 4 alineatul (2) TUE impune instituțiilor și organelor Uniunii, inclusiv instanței Uniunii, să țină seama de identitatea națională a statelor membre atunci când interpretează și aplică dreptul Uniunii(47).
84. Cu toate acestea, este încă neclar dacă și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce măsură articolul 4 alineatul (2) TUE poate fi interpretat în sensul că introduce o clauză orizontală sau generală de care statele membre se pot prevala pentru a invoca în mod valabil derogări de la normele Uniunii. Cu toate acestea, în măsura în care (în prezenta cauză) dreptul Uniunii poate fi interpretat într‑un mod care permite, în principiu, ca aspectele legate de identitatea națională invocate de guvernul leton să fie luate în considerare în mod corespunzător la interpretarea și la aplicarea normelor relevante ale Uniunii, nu este necesar să se abordeze acest aspect în prezentele concluzii.
85. În al doilea rând, în ceea ce privește domeniul de aplicare al dispoziției, din textul articolului 4 alineatul (2) TUE reiese în mod clar că acesta poate fi invocat numai în ceea ce privește elementele constituționale esențiale ale unui stat membru. Astfel, această dispoziție se referă la identitatea națională a statelor membre inerentă „structurilor lor fundamentale politice și constituționale”(48). Acest lucru este confirmat și prin referirea, la articolul 4 alineatul (2) TUE, la obligația Uniunii Europene de a „[respecta] funcțiile esențiale ale [statelor membre]”(49).
86. În opinia noastră, nu este de competența Uniunii Europene să stabilească, pentru fiecare stat membru, elementele care fac parte din acest nucleu al identității naționale. Statele membre beneficiază de o marjă de manevră semnificativă în această privință(50). Cu toate acestea, marja de apreciere a statelor membre nu poate fi nelimitată. În caz contrar, articolul 4 alineatul (2) TUE ar echivala cu o clauză mult prea ușoară de derogare de la normele și principiile tratatelor Uniunii, care ar putea fi invocată de orice stat membru în orice moment. O obligație a Uniunii de a „respecta” identitatea națională a statelor membre nu poate echivala cu un drept al unui stat membru de a nu ține seama de dreptul Uniunii în mod discreționar.
87. În al treilea rând, elementele esențiale ale identității naționale invocate de un stat membru trebuie să fie în mod necesar compatibile cu cadrul constituțional al Uniunii Europene și, mai precis, cu valorile sale fundamentale (articolul 2 TUE) și cu obiectivele sale (articolul 3 TUE). Articolul 4 alineatul (2) TUE stabilește principiile‑cheie care reglementează relațiile dintre Uniunea Europeană și statele membre(51) și nu poate fi interpretat ca o redefinire a ceea ce este Uniunea Europeană și a ceea ce reprezintă aceasta. În special, în ceea ce privește valorile fundamentale, statele membre au acceptat ele însele, din nou prin Tratatul de la Lisabona, că aceste valori le sunt de asemenea „comune”. În consecință, nu se poate considera că articolul 4 alineatul (2) TUE derogă de la articolele 2 și 3 TUE(52).
88. În al patrulea rând, chiar atunci când articolul respectiv este invocat în privința unor măsuri naționale care urmăresc să protejeze un veritabil element al identității naționale, iar respectivul element este în mare măsură conform cu cadrul constituțional al Uniunii Europene, analiza compatibilității dintre măsura națională în cauză și dreptul Uniunii nu se poate opri acolo. Pot exista și alte aspecte ale cererilor statelor membre în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE care, în funcție de normele Uniunii care s‑ar putea aplica împrejurărilor specifice ale cauzei, pot face obiectul unui control jurisdicțional.
89. În cazuri precum cel din speță, atunci când un stat membru invocă articolul 4 alineatul (2) TUE ca justificare în ceea ce privește o posibilă restricție privind libertățile pieței interne, jurisprudența arată(53), iar doctrina este de acord în general(54), că măsura națională ar trebui să fie supusă testului tradițional de proporționalitate.
90. În special, deși revine guvernelor statelor membre sarcina de a decide cu privire la nivelul la care doresc să asigure protecția interesului public în cauză(55), trebuie să fie posibil să se supună controlului jurisdicțional aspectul dacă (i) măsurile naționale contribuie în mod semnificativ la realizarea obiectivului declarat, (ii) pot exista și alte măsuri care îl pot îndeplini în aceeași măsură, fiind în același timp mai puțin restrictive în ceea ce privește libertățile pieței interne, și (iii) măsurile naționale pot avea repercusiuni disproporționate asupra celorlalte persoane vizate.
91. În al cincilea rând, într‑un caz precum cel din speță, nu considerăm că este de competența Curții să ajungă la o concluzie fermă cu privire la proporționalitatea dispozițiilor atacate. Instanțele naționale competente sunt, în opinia noastră, cele mai în măsură să evalueze comparativ diferitele elemente de drept și de fapt specifice statelor membre în cauză, pentru a stabili dacă măsurile naționale în discuție îndeplinesc criteriul proporționalității(56).
92. Identitatea națională este în mod normal rezultatul istoriei, culturii și caracteristicilor sociopolitice ale unei anumite țări. Este posibil să nu fie ușor pentru o instanță supranațională să înțeleagă pe deplin importanța unui anumit element al identității naționale, să identifice nivelul de protecție dorit de autoritățile naționale și să evalueze dacă există un raport rezonabil între obiectivul urmărit și mijloacele utilizate în acest scop.
93. Astfel, atunci când este prezentată o adevărată revendicare întemeiată pe identitatea națională, cu excepția cazului în care problemele sunt destul de simple și cu condiția ca interesul național protejat să fie în mare măsură compatibil cu cadrul constituțional al Uniunii, ar trebui să revină în principal instanțelor naționale competente sarcina de a efectua examinarea proporționalității. Acest lucru nu exclude, în mod evident, posibilitatea ca Curtea să furnizeze instanțelor naționale competente toate elementele de interpretare care le pot fi utile pentru a efectua această analiză(57).
94. Acestea sunt principiile în raport cu care trebuie analizate argumentele invocate de guvernul leton în temeiul articolului 4 alineatul (2) TUE.
2) Justificarea restricției în prezenta cauză
95. De la bun început, nu poate exista nicio îndoială cu privire la faptul că dispozițiile atacate urmăresc în mod real să protejeze și să promoveze utilizarea limbii oficiale a statului: limba letonă. Acesta este, astfel cum s‑a menționat la punctul 79 de mai sus, un interes legitim care poate justifica o restricție privind libertatea de stabilire consacrată la articolul 49 TFUE.
96. Cu toate acestea, aprecierea referitoare la proporționalitatea dispozițiilor atacate nu este nicidecum evidentă. În consecință, aceasta este o sarcină care, în opinia noastră, ar fi cel mai bine să fie lăsată la aprecierea instanței de trimitere.
97. Totuși, pentru a oferi acestei instanțe câteva indicații utile, vom prezenta în continuare câteva considerații, având în vedere particularitățile dispozițiilor atacate.
98. În primul rând, în mod normal, nu am avea nicio dificultate în a ajunge la concluzia că măsura în litigiu este, în principiu, de natură să realizeze obiectivul de protecție și de promovare a utilizării limbii oficiale a statului. Astfel, impunând profesorilor și studenților să utilizeze în general limba letonă pe durata cursurilor, se asigură utilizarea și răspândirea acestei limbi.
99. Totuși, reclamanții din litigiul principal și Comisia exprimă anumite îndoieli cu privire la capacitatea acestei măsuri naționale de a atinge acest obiectiv într‑un mod suficient de coerent și de sistematic. În special, ei susțin că nu există niciun motiv obiectiv pentru a acorda un tratament special în favoarea a două instituții private de învățământ precum Școala Superioară de Științe Economice din Riga și Școala Superioară de Drept din Riga, refuzând în același timp un tratament similar altor instituții private (inclusiv celor cu sediul în străinătate). În plus, aceștia arată că, în reglementarea națională, regimul lingvistic aplicabil instituțiilor de învățământ superior este mai strict decât regimul echivalent aplicabil instituțiilor de învățământ primar și secundar. În opinia lor, acest lucru este nerezonabil: obiectivul promovării și protejării utilizării limbii oficiale pare mai degrabă deservit mai bine prin adoptarea unui regim mai strict pentru instituțiile de învățământ primar și secundar decât pentru instituțiile de învățământ superior.
100. Considerăm că aceste argumente au o anumită pertinență. Cu toate acestea, trebuie să recunoaștem că nu există suficiente informații în dosar cu privire la aceste două aspecte (motivele pentru poziția specială acordată Școlii Superioare de Științe Economice din Riga și Școlii Superioare de Drept din Riga, precum și regimul aplicabil instituțiilor de învățământ primar și secundar) care să ne permită să adoptăm o poziție mai fermă în ceea ce privește coerența sistemului în ansamblu. Considerăm că acesta este un aspect care trebuie examinat de instanța națională.
101. În al doilea rând, aspectul dacă dispozițiile atacate sunt necesare pentru atingerea obiectivului declarat este, în opinia noastră, mai complex.
102. Îndoielile noastre decurg în principal din faptul că măsura contestată pare să se bazeze pe premisa că, pentru a promova utilizarea limbii oficiale a statului, utilizarea altor limbi în învățământul superior trebuie să fie în mod inevitabil „sacrificată” (sau cel puțin restrânsă în mod semnificativ). Nu împărtășim acest punct de vedere.
103. Avantajele și dezavantajele monolingvismului și multilingvismului fac obiectul a numeroase lucrări științifice și, cu siguranță, nu este de competența noastră să ne pronunțăm în această privință. Vom observa doar că cercetarea modernă pare să fie, în general, de acord cu faptul că învățarea a două sau mai multe limbi, în special la o vârstă fragedă, nu cauzează întârzieri în procesul de învățare și că persoanele bilingve (sau multilingve) pot, de obicei, să învețe cu mai mare ușurință și alte limbi(58). Acest lucru ar sugera că o măsură de protecție și de promovare a unei anumite limbi nu trebuie să fie adoptată în detrimentul altor limbi.
104. În această privință, observăm că derogările de la obligația de a preda cursuri în limba oficială a statului sunt relativ puține și au un domeniu de aplicare destul de limitat. Dispozițiile atacate au ca efect impunerea unui monolingvism de facto în domeniul învățământului superior, inclusiv în sectorul privat. Prin urmare, măsura națională pare a fi destul de radicală și, așadar, posibil exagerată(59).
105. De exemplu, ne întrebăm dacă o anumită extindere și relaxare a derogărilor prevăzute la articolul 56 alineatul (3) din Legea privind instituțiile de învățământ superior nu ar asigura promovarea și protecția limbii oficiale a statului, fiind în același timp mai puțin restrictivă pentru instituțiile stabilite în alte state membre.
106. În al treilea și ultimul rând, atunci când avantajele dispozițiilor atacate referitoare la promovarea și la protecția limbii oficiale a statului sunt puse în balanță cu inconvenientele pe care le prezintă pentru diferitele categorii de persoane și de întreprinderi afectate negativ de acestea, nu suntem siguri că balanța înclină în favoarea avantajelor.
107. Astfel, într‑o parte a balanței se află intenția (cu siguranță legitimă) de a promova limba națională a unui stat membru și, prin aceasta, de a conserva cultura și identitatea națională a țării. În cealaltă parte a balanței, însă, există mai multe alte interese publice și private pe care măsura le restrânge sau cărora le aduce atingere în mod grav.
108. Unele dintre aceste interese sunt recunoscute ca meritând să fie protejate în temeiul dreptului Uniunii, precum și în temeiul Convenției europene a drepturilor omului și, presupunem, și în temeiul dreptului național leton. În ceea ce privește dreptul Uniunii, unele dintre aceste interese sunt identificate în cartă ca fiind legate de drepturile sau libertățile fundamentale(60). În afară de libertățile economice ale prestatorilor și beneficiarilor de servicii (care, după cum s‑a menționat, sunt consacrate și la articolul 16 din cartă) care tocmai au fost discutate, impactul asupra drepturilor și a libertăților menționate în continuare nu pare să fie neglijabil.
109. Mai întâi, măsura restrânge libertatea universitară a cadrelor didactice (prevăzută la articolul 13 din cartă) și dreptul persoanelor și al întreprinderilor de a înființa instituții de învățământ [prevăzut la articolul 14 alineatul (3) din cartă]. În plus, dispozițiile atacate au de asemenea un efect asupra posibilității studenților de a alege ei înșiși, atunci când este posibil, o educație conformă cu propriile „convingeri pedagogice” (care pot include o utilizare mai intensă a limbilor străine în cadrul cursurilor de învățământ superior). Deși un astfel de drept nu este proclamat în mod expres în cartă, tindem să credem că poate fi considerat a fi inerent „dreptului la educație” pe care articolul 14 alineatul (1) din cartă îl garantează pentru „orice persoană”, atunci când dispoziția respectivă este coroborată cu alineatul (3) al acesteia(61).
110. În plus, dispozițiile atacate creează o discriminare pe motiv de limbă, o formă de discriminare interzisă de articolul 21 alineatul (1) din cartă, în detrimentul cetățenilor străini angajați (sau care pot fi angajați) în sectorul învățământului superior. În acest context, nu este necesar să reamintim că cerințele lingvistice pentru accesul la o anumită activitate economică pot conduce adesea la o discriminare indirectă pe motiv de cetățenie, deoarece sunt mai ușor de îndeplinit de profesioniștii locali decât de profesioniștii străini.
111. În plus, trebuie să subliniem că există două aspecte ale noțiunii de „diversitate lingvistică” pe care Uniunea Europeană este obligată să o respecte în temeiul articolului 22 din cartă și al articolului 3 alineatul (3) TUE. Această noțiune nu poate fi înțeleasă ca o simplă expresie a principiului egalității statelor membre în raport cu tratatele, enunțat la articolul 4 alineatul (2) TUE, care implică, așadar, că Uniunea Europeană trebuie să respecte limbile lor oficiale și să le considere ca având un statut egal. Există, astfel, un aspect suplimentar: respectarea limbilor minoritare.
112. Aceasta este o problemă care, după cum înțelegem, este esențială în prezenta cauză, având în vedere existența în Letonia a unei mari minorități vorbitoare de limba rusă. În această privință, trebuie amintit că protecția limbilor minoritare este o valoare consacrată în mai multe dispoziții ale dreptului primar al Uniunii [printre care articolul 2 TUE menționat anterior și articolul 21 alineatul (1) din cartă], precum și în numeroase instrumente internaționale semnate de Uniunea Europeană și/sau de statele membre(62).
113. Dispozițiile atacate, prin faptul că fac imposibilă organizarea de cursuri în această limbă de către instituțiile de învățământ superior cu finanțare privată, afectează în mod semnificativ, în opinia noastră, drepturile lingvistice ale minorității respective. Acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât derogările prevăzute la articolul 56 alineatul (3) din Legea privind instituțiile de învățământ superior nu se aplică limbii ruse, întrucât aceasta nu este una dintre limbile oficiale ale Uniunii Europene.
114. Acestea fiind precizate, astfel cum s‑a explicat, revine în cele din urmă instanței de trimitere sarcina de a aprecia în mod corespunzător și, dacă este cazul, de a evalua comparativ elementele ilustrate la punctele anterioare.
115. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate în sensul că o reglementare națională care, pentru a dezvolta și a promova limba oficială a statului, impune, sub rezerva anumitor derogări, instituțiilor de învățământ superior finanțate în cea mai mare parte din fonduri private să ofere cursuri numai în această limbă este compatibilă cu dreptul Uniunii, cu condiția să fie adecvată și necesară pentru atingerea obiectivului declarat și să asigure un echilibru just între interesele aflate în joc.
116. Cu titlu de concluzie, permiteți‑ne să facem un ultim comentariu. Am dori să revenim asupra a ceea ce am arătat în introducerea noastră. Suntem pe deplin de acord cu avocatul general Darmon că este esențial să se conserve bogăția culturală a Europei și să se asigure diversitatea patrimoniului său lingvistic(63). Acestea fiind precizate, nu considerăm că acest obiectiv nobil este bine deservit de statele membre care impun monolingvismul de facto într‑un anumit sector de activitate economică, chiar și atunci când acest sector este cel al organizării de cursuri de învățământ superior. Nu este nici în interesul statelor membre, nici al Uniunii Europene să creeze – pentru a utiliza din nou metafora menționată mai sus ‐ 27 de „insule” monolingve (sau bilingve ori trilingve) în cadrul Uniunii Europene. Probabil că nu aceasta este diversitatea și bogăția pe care dorim să le promovăm într‑o „Uniune din ce în ce mai strânsă” între popoarele Europei. Astfel, nu există o relație binară de incompatibilitate intrinsecă între continuarea integrării și conservarea diversității patrimoniului lingvistic și cultural european.
V. Concluzie
117. În concluzie, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Curtea Constituțională, Letonia) după cum urmează:
O reglementare națională care, pentru a dezvolta și a promova limba oficială a statului, impune, sub rezerva anumitor derogări, instituțiilor de învățământ superior finanțate în cea mai mare parte din fonduri private să ofere cursuri numai în această limbă este compatibilă cu dreptul Uniunii, cu condiția să fie adecvată și necesară pentru atingerea obiectivului declarat și să asigure un echilibru just între interesele aflate în joc.