STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 23. ledna 2014(1)
Věc C‑377/12
Evropská komise
proti
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí 2012/272/EU – Rozvojová spolupráce – Doprava – Životní prostředí – Zpětné přebírání státních příslušníků třetích států – Právní základ podle hlavy V SFEU“
Obsah
I – Úvod
II – Právní rámec
III – Skutečnosti předcházející sporu
IV – Návrhová žádání účastnic řízení a řízení před Soudním dvorem
V – Analýza
A – Argumenty účastnic řízení
B – Stav relevantní judikatury a určení použitelného kritéria
C – Původ, obsah a obecná struktura DPS
D – Rozvojová spolupráce v unijním právu a kvalifikace DPS
E – K doplnění právních základů týkajících se dopravy
F – K doplnění právního základu týkajícího se životního prostředí
G – K doplnění právního základu týkajícího se zpětného přebírání státních příslušníků třetích států
1. Obsah DPS
2. Migrace a politika rozvojové spolupráce
3. Článek 26 DPS ve světle předchozí praxe
4. Současná praxe v oblasti dohod o zpětném přebírání osob
H – K dočasnému zachování účinků zrušeného rozhodnutí
VI – K nákladům řízení
VII – Závěry
I – Úvod
1. Podanou žalobou se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Rady 2012/272/EU ze dne 14. května 2012 o podpisu, jménem Unie, Rámcové dohody o partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Filipínskou republikou na straně druhé(2) (dále jen „napadené rozhodnutí“) z důvodu, že do něj Rada Evropské unie doplnila právní základy týkající se dopravy, zpětného přebírání státních příslušníků třetích států a životního prostředí.
II – Právní rámec
2. Článek 26 Rámcové dohody o partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Filipínskou republikou na straně druhé (dále jen „DPS“)(3), nadepsaný „Spolupráce v oblasti migrace a rozvoje“, který je součástí hlavy V upravující spolupráci v oblasti migrace a práce na moři zní následovně:
„1. Smluvní strany znovu potvrzují význam společného řízení migračních toků mezi svými územími. S cílem posílit spolupráci smluvní strany zřídí mechanismus pro komplexní dialog a konzultace o všech otázkách souvisejících s migrací. Problémové otázky spojené s migrací se začlení do národních strategií a rámců pro hospodářský a sociální rozvoj zemí původu, tranzitních a cílových zemí migrantů.
2. Spolupráce mezi smluvními stranami vychází z posouzení konkrétních potřeb provedeného v rámci vzájemných konzultací a po dohodě mezi smluvními stranami a probíhá v souladu s příslušnými platnými právními předpisy Unie a vnitrostátními právními předpisy. Zaměří se zejména na:
a) faktory tlaku a motivace v oblasti migrace;
b) rozvoj a provádění vnitrostátní legislativy a postupů týkajících se ochrany a práv migrantů s cílem splnit ustanovení platných mezinárodních nástrojů, jež zaručují dodržování práv migrantů;
c) rozvoj a provádění vnitrostátní legislativy a postupů týkajících se mezinárodní ochrany s cílem splnit ustanovení Úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané dne 28. července 1951, a protokolu k ní, podepsaného dne 31. ledna 1967 a dalších důležitých mezinárodních nástrojů, a zajištění dodržování zásady nenavracení;
d) pravidla přijímání, jakož i práva a status přijatých osob, ustanovení o spravedlivém zacházení s cizími státními příslušníky s legálním pobytem a postupy pro jejich integraci, vzdělávání a odbornou přípravu a opatření proti rasismu, diskriminaci a xenofobii;
e) zavedení účinné a preventivní politiky pro řešení přítomnosti státních příslušníků druhé smluvní strany na svém území, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky pro vstup, přítomnost nebo pobyt na území dané smluvní strany, dále řešení převaděčství a obchodování s lidmi, včetně způsobů potírání sítí převaděčů a obchodníků s lidmi a ochrany obětí těchto činností;
f) návrat, za lidských a důstojných podmínek, osob vymezených v odst. 2 písm. e) tohoto článku, včetně prosazování jejich dobrovolného a trvalého návratu do země původu, a jejich přijímání / zpětné přebírání v souladu s odstavcem 3 tohoto článku. Návrat náležitě zohledňuje právo smluvních stran udělit povolení k pobytu nebo oprávnění k pobytu ze soucitu nebo z humanitárních důvodů a zásadu nenavracení;
g) otázky určené jako otázky společného zájmu v oblasti víz, bezpečnosti cestovních dokladů, jakož i správy hranic;
h) otázky migrace a rozvoje, včetně rozvoje lidských zdrojů, sociální ochrany, maximalizace výhod migrace, postavení žen a mužů a rozvoj, etický nábor pracovníků a cirkulační migrace, a integrace migrantů.
3. V rámci spolupráce v této oblasti, a aniž je dotčena nezbytnost ochrany obětí obchodování s lidmi, smluvní strany dále souhlasí s tím, že:
a) Filipíny zpětně převezmou [převezmou zpět] každého svého státního příslušníka podle odst. 2 písm. e) tohoto článku nacházejícího se na území členského státu na žádost tohoto státu, a to bez zbytečného odkladu poté, co byla zjištěna jeho státní příslušnost a byl vykonán řádný postup v členském státě.
b) Každý členský stát zpětně převezme [převezme zpět] každého svého státního příslušníka podle odst. 2 písm. e) tohoto článku nacházejícího se na území Filipín na jejich žádost, a to bez zbytečného odkladu poté, co byla zjištěna jeho státní příslušnost a byl vykonán řádný postup na Filipínách.
c) Pro tyto účely členské státy a Filipíny poskytnou svým státním příslušníkům požadované doklady totožnosti. Žádosti o přijetí a zpětné převzetí podává žádající stát příslušnému orgánu dožadovaného státu.
Jestliže dotyčná osoba nedisponuje příslušnými doklady totožnosti nebo jiným dokladem o státní příslušnosti, Filipíny nebo členský stát bezodkladně požádají příslušné diplomatické nebo konzulární zastoupení o zjištění státní příslušnosti, a to v případě potřeby i prostřednictvím výslechu. Jakmile je zjištěno, že jde o státního příslušníka Filipín nebo členského státu, vydají příslušné orgány Filipín nebo členského státu příslušné doklady.
4. Smluvní strany se dohodly, že v nejbližší možné době uzavřou dohodu o přijímání a zpětném přebírání svých státních příslušníků, včetně zpětného přebírání státních příslušníků dalších zemí nebo osob bez státní příslušnosti.“
3. Článek 34 DPS upravující životní prostředí a přírodní zdroje stanoví:
„1. Smluvní strany se dohodly, že předmětem spolupráce v této oblasti bude ochrana a zlepšení životního prostředí v rámci úsilí o udržitelný rozvoj. Při všech činnostech vyvíjených smluvními stranami podle této dohody se bere ohled na provádění výsledků Světového summitu o udržitelném rozvoji a příslušných mnohostranných dohod, jejichž jsou stranami.
2. Smluvní strany se shodují, že je potřeba chránit a udržitelným způsobem pečovat o přírodní zdroje a biologickou rozmanitost ve prospěch všech generací a při zohlednění svých rozvojových potřeb.
3. Smluvní strany se dohodly na spolupráci s cílem posílit vzájemnou podporu obchodních a environmentálních politik a začlenění environmentálních aspektů do všech oblastí spolupráce.
4. Smluvní strany usilují o pokračování a posílení spolupráce v regionálních programech ochrany životního prostředí, pokud jde o:
a) posílení povědomí o otázkách životního prostředí a místní účasti na ochraně životního prostředí a úsilí o udržitelný rozvoj, včetně účasti původních kulturních společenství nebo obyvatelstva a místních komunit;
b) budování kapacit v oblasti přizpůsobení se změně klimatu a jejího zmírňování a energetické účinnosti;
c) budování kapacit pro účast na vícestranných environmentálních dohodách, týkajících se mimo jiné biologické rozmanitosti a biologické bezpečnosti, a jejich provádění;
d) podporu technologií, výrobků a služeb šetrných k životnímu prostředí, a to i prostřednictvím regulačních a tržních nástrojů;
e) zlepšení přírodních zdrojů, včetně správy lesů a boje proti nezákonné těžbě dřeva a souvisejícímu obchodu, a podporu udržitelného hospodaření s přírodními zdroji, včetně lesů;
f) účinnou správu národních parků a chráněných oblastí a určení a ochranu oblastí s biologickou rozmanitostí a ohroženými ekosystémy, s náležitým ohledem na místní a původní společenství žijící v těchto oblastech nebo v jejich blízkosti;
g) zamezení nezákonnému přeshraničnímu pohybu pevného a nebezpečného odpadu a jiných druhů odpadu;
h) ochranu pobřežního a mořského prostředí a účinné hospodaření s vodními zdroji;
i) ochranu a zachování půdního fondu a udržitelné hospodaření s půdou, včetně sanace vytěžených a opuštěných dolů;
j) podporu budování kapacit v oblasti zvládání katastrof a rizik;
k) podporu udržitelných spotřebních a výrobních modelů ve svých hospodářstvích.
5. Smluvní strany podporují vzájemný přístup ke svým programům v této oblasti v souladu se zvláštními podmínkami těchto programů.“
4. Článek 38 DPS věnovaný dopravě zní následovně:
„1. Smluvní strany se dohodly na spolupráci ve všech důležitých oblastech dopravní politiky za účelem zlepšení investičních příležitostí, pohybu zboží a osob, podpory bezpečnosti a zabezpečení námořní a letecké dopravy, řešení dopadů dopravy na životní prostředí a zvýšení účinnosti svých dopravních systémů.
2. Cílem spolupráce mezi stranami v této oblasti je podpora:
a) výměny informací o příslušných dopravních politikách, předpisech a postupech, zejména pokud jde o městskou dopravu, dopravu na venkově, námořní dopravu, leteckou dopravu, dopravní logistiku, a propojení a interoperabilitu kombinovaných dopravních sítí, jakož i správu silnic, železnic, přístavů a letišť;
b) výměny názorů, pokud jde o evropské družicové navigační systémy (zejména Galileo) se zaměřením na otázky společného zájmu v oblasti regulace, průmyslu a rozvoje trhu;
c) pokračování v dialogu v oblasti leteckých dopravních služeb s cílem zajistit bez zbytečné prodlevy právní jistotu u stávajících dvoustranných dohod o leteckých službách mezi členskými státy a Filipínami;
d) pokračování v dialogu o posílení sítí infrastruktury letecké dopravy a provozu za účelem rychlého, účinného, udržitelného a bezpečného pohybu osob a zboží, podpora uplatňování soutěžního práva a hospodářské regulace v leteckém průmyslu s cílem podpořit sbližování regulace a posílení podnikatelského prostředí, a prozkoumat možnosti pro další rozvoj vztahů v oblasti letecké dopravy. Projekty společného zájmu týkající se spolupráce v letecké dopravě by měly být dále podporovány;
e) dialogu v oblasti politiky a služeb v případě námořní dopravy zaměřeného zejména na podporu rozvoje námořní dopravy, včetně mimo jiné:
i) výměny informací o právních a správních předpisech týkajících se námořní dopravy a přístavů,
ii) podpory neomezeného přístupu na mezinárodní námořní trhy a k mezinárodnímu námořnímu obchodu na komerčním základě, nezavádění doložek o sdílení nákladu, poskytnutí národního zacházení a doložky nejvyšších výhod pro plavidla provozovaná příslušníky nebo společnostmi druhé smluvní strany a příslušných otázek souvisejících s dopravními službami z domu do domu, při zohlednění vnitrostátních právních předpisů smluvních stran,
iii) účinné správy přístavů a účinnosti námořních dopravních služeb; a
iv) podpory námořní spolupráce ve společném zájmu a oblasti práce na moři, vzdělávání a odborné přípravy podle článku 27;
f) dialogu o účinném provádění norem pro bezpečnost, ochranu a prevenci znečišťování, zvláště pokud jde o námořní dopravu, zejména zahrnutím boje proti pirátství, a o leteckou dopravu, v souladu s příslušnými mezinárodními úmluvami, jejichž stranami smluvní strany jsou, a norem, včetně spolupráce na příslušných mezinárodních fórech, v zájmu zajištění lepšího prosazování mezinárodních předpisů. Za tímto účelem budou smluvní strany podporovat technickou spolupráci a pomoc týkající se otázek bezpečnosti dopravy a environmentálních aspektů, včetně mimo jiné vzdělávání a odborné přípravy v oblasti námořní a letecké dopravy, pátracích a záchranných akcí, vyšetřování nehod a nahodilých událostí. Smluvní strany se rovněž zaměří na druhy dopravy šetrné k životnímu prostředí.“
III – Skutečnosti předcházející sporu
5. Dne 25. listopadu 2004 zmocnila Rada Komisi na její doporučení ke sjednání rámcové dohody o partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií, jejími členskými státy a Filipínskou republikou. Tato jednání byla zahájena v Manile (Filipíny) v únoru 2009 a ukončena začátkem června 2010. Dohoda byla nakonec parafována Komisí a Filipínskou republikou dne 25. června 2010.
6. V návaznosti na to přijala Komise dne 6. září 2010 návrh rozhodnutí Rady o podpisu Rámcové dohody o partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na straně jedné a Filipínskou republikou na straně druhé(4), které bylo založeno na článcích 207 SFEU a 209 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 5 SFEU.
7. Po dosažení dohody ve Výboru stálých zástupců (Coreper) dne 28. ledna 2011(5), k níž došlo na základě stanoviska právní služby Rady, přijala Rada jednomyslně napadené rozhodnutí a jako právní základ zvolila nejen články 207 SFEU a 209 SFEU týkající se obchodní politiky a rozvojové spolupráce, ale rovněž články 91 SFEU a 100 SFEU upravující dopravu, čl. 79 odst. 3 SFEU upravující zpětné přebírání státních příslušníků třetích zemí a čl. 191 odst. 4 SFEU, který se týká životního prostředí, všechny ve spojení s čl. 218 odst. 5 SFEU(6).
8. Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že DPS neobsahuje závazky, které překračují rámec cíle souvisejícího s obchodem a rozvojovou spoluprací, konstatovala, že doplnění článků 79 odst. 1 SFEU, 91 SFEU a 100 SFEU, jakož i čl. 191 odst. 4 SFEU jako právních základů napadeného rozhodnutí není nezbytné, a podala dne 6. srpna 2012 podle článku 263 SFEU projednávanou žalobu.
IV – Návrhová žádání účastnic řízení a řízení před Soudním dvorem
9. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– avšak zachoval účinky rozhodnutí a
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
10. Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
– žalobu zamítl a
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
11. Usneseními ze dne 29. listopadu, 18. a 20. prosince 2012 a ze dne 25. ledna 2013 povolil předseda Soudního dvora vedlejší účastenství Irska, Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, Spolkové republiky Německo, České republiky, Řecké republiky, jakož i Rakouské republiky na podporu návrhových žádání Rady.
12. Evropská komise, Rada, Spolková republika Německo, Irsko, Řecká republika a Spojené království byly vyslechnuty na jednání konaném před Soudním dvorem dne 22. října 2013.
V – Analýza
A – Argumenty účastnic řízení
13. Na podporu své žaloby vznáší Komise jediný žalobní důvod, podle něhož Rada doplněním sporných právních základů pro oblasti dopravy, životního prostředí a zpětného přebírání státních příslušníků třetích zemí do napadeného rozhodnutí porušila pravidla Smluv a judikaturu Soudního dvora v oblasti volby právního základu.
14. Komise má za to, že ačkoli se DPS týká široké škály oblastí, sleduje přesto jediný cíl, kterým je provádění politiky rozvojové spolupráce ve smyslu článku 209 SFEU. DPS musí být proto podle jejího názoru kvalifikována jako dohoda o rozvojové spolupráci ve smyslu rozsudku vydaného ve věci Portugalsko v. Rada(7).
15. Na podporu svého tvrzení Komise zaprvé uvádí, že se na všechny tři sporné oblasti vztahuje jak evropský konsensus o rozvoji(8), tak finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci(9). Zadruhé se Komise snaží prokázat, že DPS v jednotlivých oblastech neobsahuje závazky takového dosahu, že by ve skutečnosti představovaly cíle odlišné od cílů rozvojové spolupráce. Stran dopravy žalobkyně tvrdí, že článek 38 DPS vyjadřuje pouze obecný závazek ke spolupráci. Totéž uvádí k článku 34 DPS a požadavkům, jež tento článek obsahuje v souvislosti s životním prostředím, neboť jsou v něm podle jejího názoru vyjádřeny pouze obecné zásady, pokyny a jiná prohlášení záměrů. Kromě toho byl vztah mezi rozvojovou spoluprací a udržitelným rozvojem stvrzen v závěrečném dokumentu konference OSN o udržitelném rozvoji Rio+20. Komise má dále za to, že čl. 26 odst. 3 a 4 DPS nevedou k přeměně DPS na dohodu o zpětném přebírání osob. Podle názoru Komise se DPS naopak zabývá zpětným přebíráním osob jako jedním z hledisek rozvojové spolupráce, přičemž boj proti nedovolenému přistěhovalectví je cílem spadajícím do uvedené spolupráce. V každém případě není čl. 26 odst. 3 a 4 DPS ničím jiným než vyhlášením záměru uzavřít v budoucnosti dohodu o zpětném přebírání osob a omezuje se na převzetí základních zásad obecného mezinárodního práva, kdežto dohody o zpětném přebírání osob(10) uzavírané Unií jdou mnohem dále, neboť uvedené zásady konkretizují a upravují podrobná pravidla pro postup zpětného přebírání osob, rozsah působnosti, důkazní prostředky a další otázky. Nakonec Komise poznamenává, že článek 26 je ustanovením umožňujícím rozšíření spolupráce srovnatelným způsobem, jako je způsob uvedený v článku 49 DPS, aniž se tím změní povaha dotyčné dohody(11).
16. Komise nakonec vyjadřuje obavy z nežádoucích právních následků, které by mohly vyplynout z protiprávního doplnění článku 79 odst. 3 SFEU mezi právní základy napadeného rozhodnutí. Vložení tohoto článku podle ní vede k tomu, že se použijí protokoly č. 21 a 22 a tím i k neslučitelnosti postupů, jimiž se řídí přijetí uvedeného rozhodnutí. V důsledku vložení tohoto článku by tak podle názoru Komise došlo k právní nejistotě, jak na vnitřní úrovni – u rozsahu výkonu pravomocí samotné Unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU a čl. 4 odst. 2 SFEU, u rozsahu pravomocí jednotlivých unijních orgánů nebo také procesních dopadů na přijetí sporného rozhodnutí – tak i na úrovni vnější, pokud uvážíme variabilní geometrii při použitelnosti DPS, jež je pro smluvní stranu, která je třetím státem, málo čitelná.
17. Komise, která považuje za velmi důležité dosáhnout od Soudního dvora objasnění těchto jednotlivých bodů, aby mohla vyvodit nezbytné důsledky pro svou běžnou praxi v dané oblasti, nicméně požaduje, aby v případě, že Soudní dvůr její žalobě vyhoví, zachoval dočasně účinky napadeného rozhodnutí.
18. Rada, stejně jako všichni vedlejší účastníci řízení, kteří ji podporují, zpochybňuje, i když souhlasí s Komisí ohledně stavu existující judikatury v oblasti volby právního základu, kvalifikaci DPS jakožto dohody o rozvojové spolupráci ve smyslu výše uvedené judikatury v rozsudku Portugalsko v. Rada. Vnější vztahy Unie a jejích členských států se třetími zeměmi mají podle jejího tvrzení v současnosti formu globální spolupráce a partnerství, které nelze redukovat na pouhý aspekt týkající se „rozvojové spolupráce“. Tato spolupráce a toto partnerství jsou podle názoru Rady tak obsáhlé, že v rámci dohod, které je konkretizují, není možné rozlišit hlavní oblast, jež by převažovala nad jednou nebo více vedlejšími oblastmi. Za těchto okolností má Rada za to, že se v projednávaném případě nemá použít výše uvedený rozsudek Portugalsko v. Rada, nýbrž standardní judikatura Soudního dvora(12). Podle názoru Rady je proto třeba zkoumat povahu přijatých závazků. Pouze konkrétní nebo podstatný závazek vyžaduje podle ní doplnění odpovídajícího právního základu.
19. Pokud jde o DPS, její preambule i článek 2 podle Rady ukazují, že rozvojová spolupráce je pouze jedním z hledisek globální spolupráce, kterou dohoda zakládá. DPS totiž nevyzdvihuje žádnou konkrétní oblast. Rada navíc uvádí, že článek 38 DPS upravuje specifické závazky v oblasti dopravy dalece překračující rámec pouhého závazku ke spolupráci, které se obsahově neshodují s ustanoveními věnovanými dopravě, jež jsou obsažena v dohodě o spolupráci mezi Evropským společenstvím a Indickou republikou v oblasti partnerství a rozvoje (dále jen „dohoda s Indickou republikou“)(13), jíž se týkal výše uvedený rozsudek Portugalsko v. Rada, a které také nelze výlučně propojit s cílem rozvoje Filipínské republiky. Vložení vhodného právního základu pro oblast dopravy je tak podle Rady v souladu s požadavky Soudního dvora nezbytné(14).
20. Stran zpětného přebírání osob poukazuje Rada na to, že nutnost doplnění článku 79 odst. 3 SFEU vyplývá ze skutečnosti, že čl. 26 odst. 3 a 4 DPS obsahuje jasné právní závazky, a přestože se jedná jen o zopakování obecných zásad již ustálených v mezinárodním právu, má jejich zahrnutí do dvoustranné smlouvy nezbytně významnější přímé právní následky. Rada navíc uvádí, že závazek obsažený v čl. 26 odst. 4 DPS lze považovat za závazek k vynaložení veškerého úsilí, který fakticky představuje významnou páku k tomu, aby Unie dosáhla od smluvních stran, jež jsou třetími státy, v dotyčné oblasti požadovaných výsledků. Stejně tak skutečnost, že čl. 34 odst. 5 DPS upravuje vzájemný přístup smluvních stran k programům, které zavedly v otázkách životního prostředí, odůvodňuje podle tvrzení Rady doplnění čl. 191 odst. 4 SFEU mezi právní základy napadeného rozhodnutí, neboť právě toto ustanovení upravuje pro tuto oblast spolupráci se třetími státy. Článek 34 odst. 2 DPS rovněž obsahuje jasný závazek, jehož dodržení by mohlo být vynuceno právní cestou. Podle názoru Rady obsahuje proto DPS na rozdíl od dohody s Indickou republikou, která je předmětem výše uvedeného rozsudku Portugalsko v. Rada, konkrétní závazky ke krokům, jež je nutné učinit k ochraně životního prostředí.
21. Rada uvádí, že nepovažovala za účelné doplnit další právní základy, protože u jiných ustanovení DPS neidentifikovala oblasti, jež by obsahovaly konkrétní podstatné závazky. Ohledně domnělých nežádoucích právních následků Rada připomíná, že podle zásady zakotvené v ustálené judikatuře není právní základ určen postupy, ale naopak určuje postupy, jež je třeba použít pro přijetí daného aktu(15). Rada dodává, že DPS ve své preambuli každopádně zmiňuje zvláštní postavení členských států, na které se vztahují protokoly č. 21 a č. 22, z čehož vyplývá, že pokud si tyto státy nepřejí účastnit se tímto způsobem mezinárodních závazků, na které se vztahuje čl. 79 odst. 3 SFEU, mohou tak přesto učinit jako samostatné smluvní strany smíšené dohody. Jinými slovy, čl. 26 odst. 3 DPS se podle názoru Rady nepoužije na členské státy vázané protokoly č. 21 a č. 22, ale může se na ně vztahovat na základě skutečnosti, že ji ratifikují jakožto smluvní strany. Ze stejného důvodu není nezbytné přijmout samostatná rozhodnutí. Nakonec Rada uvádí, že se nedávná judikatura Soudního dvora ohledně slučitelnosti právních základů jeví do jisté míry jako flexibilní(16). Na závěr se Rada připojuje k názoru Komise, že v případě zrušení napadeného rozhodnutí bude nutné dočasně zachovat jeho právní účinky.
22. V replice Komise znovu zdůrazňuje svůj názor, že se výše uvedená judikatura ve věci Portugalsko v. Rada použije rovněž na dohody o partnerství a spolupráci, a zároveň poznamenává, že ustanovení a cíle DPS jsou srovnatelné s těmi, které obsahuje dohoda uzavřená s Indickou republikou. I když podle článku 21 SEU musí dohody o rozvojové spolupráci sledovat cíle, které jsou v něm stanoveny, nemění to nic na skutečnosti, že převažujícím cílem těchto dohod je rozvojová spolupráce, kterou nelze omezovat na pouhé poskytování finanční pomoci rozvojovým zemím. DPS je podle tvrzení Komise dohodou, jejímž převažujícím cílem je rozvojová spolupráce, o čemž svědčí zejména její hlava VI. Cíl spočívající v rozvoji je obsažen také v článku 26. Komise poukazuje také na víceletý programový dokument pro Filipíny(17), přijatý na základě nařízení č. 1905/2006, který potvrzuje multidimenzionální charakter rozvojové spolupráce s tímto státem. Poté Komise odkazuje na rozpor v analýze Rady, která nepovažovala za nezbytné doplnění dalších právních základů. Komise rovněž nesouhlasí s tvrzením, že jelikož jsou smluvními stranami DPS členské státy, byla pro přijetí napadeného rozhodnutí nezbytná jejich společná dohoda, neboť uvedené rozhodnutí bylo přijato kvalifikovanou většinou a postup pro přijetí na základě společné dohody je Smlouvám zcela cizí. Komise nakonec zpochybňuje relevanci výše uvedeného rozsudku ze dne 3. září 2009, Parlament v. Rada, který se podle ní netýkal neslučitelnosti postupů.
23. V duplice Rada zdůrazňuje dalekosáhlé změny, k nimž v současné době dochází u dohod sjednávaných Unií se třetími zeměmi, jež nyní zavádějí rozsáhlejší spolupráci, zaměřují se na účinná řešení v jednotlivých oblastech zájmu. Vzhledem k tomu, že je Rada přesvědčena, že tyto dohody mají odlišnou povahu od dohod, jichž se týkal výše uvedený rozsudek Portugalsko v. Rada, vyzývá tedy Soudní dvůr, aby přijal odlišné stanovisko, a tvrdí, že na každou oblast je nutno nazírat nezávisle na programu rozvojové pomoci. Rada poznamenává, že závazky obsažené v DPS budou zachovány i poté, co bude dosaženo s nimi souvisejících rozvojových cílů. Žádné skončení platnosti dohody, jakmile Filipínská republika dosáhne souladu s pravidly a normami upravenými v DPS, není upraveno. Na základě týchž úvah se Rada domnívá, že body odůvodnění a ustanovení týkající se dodržování lidských práv, demokratických zásad a zásady právního státu, jakož i možné pozastavení platnosti dohody v případě nedodržování uvedených práv a zásad je opětovným důkazem toho, že DPS není aktem, který lze omezit na politiku rozvojové spolupráce. V případě všech tří sporných oblastí Rada tvrdí, že právní váha závazků obsažených v DPS vyžaduje doplnění odpovídajících právních základů, což není případ u ostatních oblastí, jichž se dohoda týká pouze okrajově. Podle názoru Rady nelze každopádně na ustanovení spadající pod hlavu V SFEU použít judikaturu ohledně přednostních a vedlejších oblastí, aniž dojde k porušení protokolů č. 21 a č. 22.
B – Stav relevantní judikatury a určení použitelného kritéria
24. Účastnice řízení se důkladně zabývaly otázkou, zda je zásada formulovaná Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Portugalsko v. Rada použitelná na takovou dohodu, jako je DPS. Názor zastávaný Radou spočíval především v tom, že tento rozsudek nelze použít, neboť DPS není dohodou o rozvojové spolupráci.
25. Na úvod bych chtěl zpochybnit námitku Rady ohledně použití výše uvedeného rozsudku Portugalsko v. Rada pro určení právního základu napadeného rozhodnutí(18). Podle mého názoru představuje totiž zásada vzešlá z tohoto rozsudku Soudního dvora pouze zvláštní variaci, takříkajíc obrácenou stranu téže mince, přičemž uvedená mince představuje pravidla pro určení právních základů nezbytných k přijetí unijního aktu.
26. V rozsudcích, na něž odkazuje Rada, Soudní připomněl, že a) volba právního základu aktu nevyplývá z pouhého přesvědčení autora aktu, ale musí naopak vycházet z objektivních skutečností, které je možné soudně přezkoumat, jako jsou zejména účel a obsah aktu, a b) pokud přezkum aktu prokáže, že tento akt sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky, a pokud lze jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek identifikovat jako hlavní nebo převažující, zatímco druhá je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který si žádá převažující účel, kromě případu, kdy je výjimečně prokázáno, že dotčený akt sleduje současně několik cílů, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je jeden z cílů ve vztahu k druhému druhořadým nebo nepřímým(19).
27. Mám za to, že Soudní dvůr vyjádřil totéž, když v případě dohody o rozvojové spolupráci judikoval, že skutečnost, že jsou v takové dohodě obsaženy klauzule týkající se různých specifických oblastí, nemůže změnit kvalifikaci dohody, kterou je nutno určit podle jejího podstatného cíle – hlavního či převažujícího, abychom převzali výrazy použité v judikatuře citované Radou – a nikoli podle konkrétních klauzulí, za předpokladu, že tyto klauzule neobsahují v dotyčných specifických oblastech závazky takového rozsahu, že tyto závazky ve skutečnosti představují odlišné cíle – které tedy nejsou druhořadé ani nepřímé – od cílů rozvojové spolupráce(20).
28. Z tohoto důvodu se na rozdíl od toho, co naznačila Rada, nedomnívám, že se při určování právního základu aktu použije odlišné kritérium v závislosti na tom, zda se jedná o politiku rozvojové spolupráce, či nějakou jinou.
29. Jediný mírný rozdíl, k němuž budu mít ještě příležitost se vrátit, spočívá v tom, že rozvojová spolupráce je na unijní úrovni definována natolik široce, že při množství oblastí, které zahrnuje, bude asi obtížnější prokázat, že existuje jeden nebo více cílů, které se odlišují od cílů sledovaných rozvojovou spoluprací, a jsou zároveň neoddělitelně spjaté s dotyčným aktem.
30. Na základě tohoto vyjasnění a vzhledem k tomu, že účelem napadeného rozhodnutí je zmocnění k podpisu DPS, se zdá být logické, že toto rozhodnutí musí být zkoumáno v souvislosti s uvedenou DPS. Proto je třeba nyní posoudit, zda z hlediska kontextu, účelu a obsahu představuje DPS dohodu, jejímž převažujícím účelem je rozvojová spolupráce a která může mít pouze doprovodné – druhořadé – dopady v oblasti dopravy, životního prostředí či zpětného přebírání státních příslušníků třetích zemí, nebo zda je DPS dohodou, která se neoddělitelně týká jak s rozvojové spolupráce, tak dopravy, životního prostředí a zpětného přebírání osob.
C – Původ, obsah a obecná struktura DPS
31. Hned na úvod lze poznamenat, byť to není rozhodující(21), že na rozdíl od mezinárodní dohody dotčené ve výše uvedeném rozsudku Portugalsko v. Rada(22) neobsahuje DPS ve svém názvu odkaz na rozvoj. Prvotní dojem je tudíž ten, že je zavedena, jak tvrdí Rada, skutečná globální, tedy neomezená spolupráce, protože se jedná o rámcovou dohodu o spolupráci a partnerství(23).
32. DPS sestává z 58 článků a je rozdělena do osmi hlav, jejichž předmětem je povaha a oblast působnosti dohody, politický dialog a spolupráce, obchod a investic, spolupráce v oblasti práva a bezpečnosti, spolupráce v oblasti migrace a práce na moři, hospodářská a rozvojová spolupráce a další odvětví, institucionální rámec a konečně závěrečná ustanovení.
33. Z analýzy preambule vyplývají dvě hlavní témata, z nichž každé je podřízeno vůli zachovat globální charakter vzájemných vztahů smluvních stran(24) a dodržovat demokratické zásady a lidská práva(25). Smluvní strany projevují v první řadě záměr využít společných výhod plynoucích z DPS(26) a vyzdvihují oblasti společného zájmu a společných hodnot(27). To je vyjádřeno zejména odhodláním podporovat hospodářský a sociální rozvoj ve prospěch svých obyvatel a udržitelný hospodářský a sociální rozvoj, vymýcení chudoby a dosažení rozvojových cílů tisíciletí(28), dále odhodláním podporovat udržitelný rozvoj a spolupráci v boji proti změně klimatu, intenzivnější spolupráci v oblasti práva a bezpečnosti, spolupráci při podpoře migrace a rozvoje a provádění mezinárodně uznávaných pracovních a sociálních norem a podporovat obchod(29). V druhé řadě z preambule vyplývá, že se smluvní strany soustředily rovněž na oblasti, které nemají tak zjevnou sociálně-hospodářskou povahu, avšak zahrnují několik závazků k zajištění mezinárodního míru a bezpečnosti. Do oblasti trvalého zájmu smluvních stran tak například spadají boj proti terorismu, obchodu s drogami, boj proti závažným porušováním mezinárodního humanitárního práva, proti šíření zbraní hromadného ničení, nedovolenému obchodu s ručními palnými a lehkými zbraněmi(30).
34. Tato kombinace zájmů je potvrzena v článcích 1 a 2 DPS, které upravují obecné zásady a cíle spolupráce. V ustanovení upravujícím obecné zásady je krátce po odkazu na demokratické zásady a lidská práva jakožto podstatné prvky DPS zmíněn závazek podporovat udržitelný rozvoj a spolupráci při řešení otázek v oblasti změny klimatu a přispívat k plnění mezinárodně dohodnutých rozvojových cílů včetně těch, které jsou obsaženy v rozvojových cílech tisíciletí(31). Článek 2 pak obsahuje seznam jedenácti kategorií cílů, jež sleduje spolupráce a partnerství zavedené DPS, a zahrnuje „všechna odvětví společného zájmu“(32), ve kterých se smluvní strany zavazují vést komplexní dialog a podporovat další vzájemnou spolupráci. Výraz „rozvoj“ se vyskytuje pouze v bodě h), který je typem „zbytkového“ ustanovení zahrnujícího „všechna ostatní odvětví společného zájmu“, jež až doposud nebyla v daném textu zmíněna. Bod h) uvádí 22 různých oblastí jdoucích od rozvojové spolupráce po oblast statistiky a zahrnují informační a komunikační technologie, kulturní a mezináboženský dialog, jakož i rybolov.
35. Článek 29 DPS, který spadá do hlavy VI věnované hospodářské a rozvojové spolupráci a dalším odvětvím, se týká výlučně rozvojové spolupráce. Podle tohoto článku je primárním cílem této spolupráce „podnítit udržitelný rozvoj, který přispěje ke snížení chudoby a k dosažení mezinárodně dohodnutých rozvojových cílů“(33). Smluvní strany se zavazují navázat na toto téma pravidelný dialog, a to zejména v oblasti podpory lidského a sociálního rozvoje, úsilí o udržitelný hospodářský růst, podpory udržitelnosti v oblasti životního prostředí, posilování kapacit v zájmu dosažení větší integrace do světového hospodářství a mezinárodních obchodních systémů, podpory reformy veřejného sektoru nebo také v oblasti zavedení procesů pro dosažení souladu s mezinárodními zásadami poskytování a účinnosti pomoci(34).
36. Vedle tohoto ustanovení, které se specificky týká rozvojové spolupráce, odkazuje několik článků na pojem „rozvoj“ izolovaně, takže v některých odvětvích, o nichž hovoří DPS, vytváří text doplňkově vazbu mezi zamýšlenými postupy nebo cíli, jichž má být dosaženo prostřednictvím partnerství, a rozvojem(35).
37. Cíl rozvoje smluvní strany, která je třetím státem, není tedy v DPS zcela explicitně uveden. K přesvědčení o tom postačí její zběžné srovnání s dohodou uzavřenou s Indickou republikou(36). Toto jednoduché konstatování však nepostačuje k učinění závěru, že rozvojová spolupráce je pouze druhořadou oblastí zájmu DPS. Naopak je nutné si položit otázku, zda DPS neodráží nový přístup, skrze který Unie nyní vyjadřuje svou politiku rozvojové spolupráce.
D – Rozvojová spolupráce v unijním právu a kvalifikace DPS
38. Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr neměl příležitost vyslovit se k rozvojové spolupráci v období po Lisabonské smlouvě, týká se judikatura dostupná k tomuto tématu článků 177 ES až 181 ES a jejich dokonce ještě starších verzí. Rozvojová spolupráce byla ve smyslu těchto článků definována jako politika mající za cíl „nejen udržitelný hospodářský a sociální rozvoj těchto zemí, jejich hladké a postupné zapojení do světového hospodářství, jakož i boj proti chudobě, ale také rozvoj a upevňování demokracie a právního státu, jakož i zachovávání lidských práv a základních svobod, při dodržení závazků přijatých v rámci Organizace spojených národů a ostatních mezinárodních organizací“(37). Soudní dvůr navíc zaznamenal nový směr zahájený od počátku roku 2000, jenž posiluje multidimenzionální charakter rozvojové spolupráce, ohlášený ve sdělení Komise(38) a následně potvrzený evropským konsensem z roku 2006 a nařízením č. 1905/2006(39). Soudní dvůr tehdy rozhodl, že „[i] když je třeba neomezovat cíle současné politiky Společenství v oblasti rozvojové spolupráce na opatření vztahující se přímo na boj proti chudobě, je nicméně třeba, má-li opatření spadat do této politiky, aby přispívalo ke sledování cílů hospodářského a sociálního rozvoje uvedené politiky“(40). Soudní dvůr dále judikoval, že „aby mohlo být konkrétní opatření […] přijato Společenstvím v rámci politiky rozvojové spolupráce, musí toto opatření spadat, z důvodu jak svého účelu, tak svého obsahu do působnosti pravomocí, které Smlouva o ES v této oblasti Společenství přiznává. O takový případ se nejedná, pokud takové opatření, i když přispívá k hospodářskému a sociálnímu rozvoji rozvojových zemí, má za hlavní cíl provádění [jiné politiky]“(41).
39. Článek 208 SFEU stanoví, že „[p]olitika Unie v oblasti rozvojové spolupráce je prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie“, a upřesňuje, že jejím hlavním cílem „je snížení a výhledově i vymýcení chudoby“, přičemž Unie musí rovněž „přihlížet k cílům rozvojové spolupráce při provádění politik, které by mohly mít vliv na rozvojové země“. Z důvodu odkazu na zásady a cíle vnější činnosti Unie musí být článek 208 SFEU vykládán ve spojení s článkem 21 SEU. Podle mého názoru – a účastnice řízení to ostatně též nezpochybnily – tak zůstává judikatura k uvedeným ustanovením relevantní pro výklad článku 208 SFEU, přestože toto ustanovení hovoří pouze o snížení a vymýcení chudoby.
40. Ochotně uznávám, a souhlasím tak s tvrzením Komise, že rozvojová spolupráce, jak je v současnosti definována unijním právem, je multidimenzionální politikou. Ve smyslu evropského konsensu o rozvoji(42) je prvořadým cílem vymýcení chudoby v kontextu udržitelného rozvoje(43), přičemž tento rozvoj zahrnuje „řádnou správu věcí veřejných, lidská práva, jakož i politická, hospodářská, sociální hlediska a hlediska životního prostředí“(44). V tomto ohledu je poněkud překvapivé stanovisko Rady, když tvrdí, že výskyt otázek lidských práv, demokratických zásad a právního státu v DPS je dalším důkazem toho, že ji nelze omezovat na dohodu o rozvojové spolupráci. Sama Rada totiž podtrhla vztah mezi udržitelným rozvojem a uvedenými právy a zásadami v evropském konsensu pro rozvoj, jehož je spoluautorkou(45), třebaže předmětem uvedeného konsensu bylo předložit „poprvé společný rámec, kterým se budou řídit opatření EU v oblasti rozvojové spolupráce na úrovni jejích členských států tak i na úrovni Společenství“(46).
41. V souvislosti s přijetím tohoto konsensu se Unie rovněž zavázala „podporovat soudržnost rozvojové politiky tím, že zajistí, [že] bude přihlížet k cílům rozvojové spolupráce […] a že tyto politiky zajistí podporu rozvojových cílů“(47). Výrazný multidimenzionální charakter je podtržen tím, že odstraňování chudoby podle evropského konsensu vyžaduje „mnoho rozvojových činností jdoucích od demokratické správy věcí veřejných po hospodářské a sociální reformy, přes předcházení konfliktům, sociální spravedlnost, propagování lidských práv a rovného přístupu k veřejným službám, po vzdělání, kulturu, zdravotnictví, […], životní prostředí a udržitelné řízení přírodních zdrojů, hospodářský růst zaměřený na otázky chudoby, obchod a rozvoj, migraci a rozvoj, bezpečnost potravin, dětská práva, rovnost žen a mužů, a podporu sociální soudržnosti a slušného zaměstnání“(48).
42. S ohledem na výše připomenutou judikaturu a evropský konsensus o rozvoji a navzdory velmi široké povaze zavedené spolupráce a absenci zřetelnějšího vyjádření rozvojových cílů smluvní strany, která je třetím státem, mám za to, že obsah DPS je zřetelně spjat s rozvojovou politikou Unie. Okolnost, že DPS neobsahuje žádné ustanovení ohledně skončení své platnosti, jakmile Filipínská republika dosáhne souladu s pravidly a normami upravenými v DPS, není v tomto ohledu relevantní(49).
43. Ve smyslu evropského konsensu o rozvoji je činnost Unie v dané oblasti definována tak široce, že by bylo možné ve všech případech a bez ohledu na dotčené odvětví prokázat vztah k rozvoji(50). Jak správně vysvětlila Rada, praxe Unie v oblasti jejích vnějších vztahů s méně rozvinutými zeměmi se rozvinula natolik, že pokročila od základního systému finanční pomoci k zavedení úplnějších a dokonalejších dohod, v nichž odkaz na vzájemné výhody již neznamená pouhou diplomatickou formulaci, a v nichž se vztah se jeví již jako mnohem méně asymetrický, a tedy vyváženější. Právě z tohoto důvodu mi činí větší obtíže považovat jediný právní základ pro rozvojovou spolupráci za dostačující, když je v jediné dohodě obsaženo tolik různých oblastí, třebaže jsem připraven uznat multidimenzionální povahu rozvojové spolupráce. V tomto ohledu vyzývám k jisté obezřetnosti právě z toho důvodu, že určení právního základu má pro Unii „ústavní význam“(51).
44. Dohoda typu DPS se nicméně může dotýkat řady různých oblastí a přesto se pohybovat pouze v rámci cílů sledovaných rozvojovou spoluprací za předpokladu, že ustanovení, která se týkají těchto různorodých specifických oblastí, vymezí pouze rámec spolupráce a omezí se na určení oblastí, jež budou předmětem spolupráce, a upřesnění některých činností či aspektů, aniž by obsahovala konkrétní úpravu provádění spolupráce v každé zamýšlené specifické oblasti(52).
45. Ve světle těchto upřesnění je však nyní nutné zkoumat, zda z množiny četných a různých oblastí uvedených v DPS přispívají její ustanovení věnovaná dopravě, životnímu prostředí a zpětnému přebírání státních příslušníků třetích zemí ve smyslu judikatury Soudního dvora k „cílům hospodářské a sociální spolupráce“ rozvojové politiky a mají jako hlavní cíl stanoveno provádění této politiky, nebo zda naopak obsahují konkrétní právní úpravu provádění spolupráce v těchto specifických oblastech, takže ve skutečnosti představují odlišné cíle, které nejsou druhořadé ani nepřímé ve vztahu k cílům rozvojové spolupráce.
E – K doplnění právních základů týkajících se dopravy
46. Doprava je v čl. 2 písm. h) DPS zahrnuta mezi další odvětví společného zájmu. Článek 38 odst. 1 DPS potvrzuje vůli smluvních stran spolupracovat ve všech důležitých oblastech dopravní politiky „za účelem zlepšení investičních příležitostí, pohybu zboží a osob, podpory bezpečnosti a zabezpečení námořní a letecké dopravy, řešení dopadů dopravy na životní prostředí a zvýšení účinnosti svých dopravních systémů“. Cílem spolupráce v této oblasti je podpora výměny informací o příslušných právních předpisech týkajících se všech druhů dopravy, výměny názorů na evropské družicové navigační systémy, dialogu o letecké dopravě a pokračování dialogu na podporu sbližování právních předpisů, dialogu v oblasti námořní dopravy (prostřednictvím výměny informací o právních předpisech a podpory neomezeného přístupu na mezinárodní námořní trhy, účinné správy přístavů a podpory námořní spolupráce ve společném zájmu) a konečně dialogu o účinném provádění norem pro bezpečnost a prevenci znečišťování.
47. Jak upřesnila Rada, DPS je v tomto ohledu propracovanější než dohoda s Indickou republikou dotčená ve výše uvedené věci Portugalsko v. Rada(53). Z této jediné skutečnosti však nelze vyvozovat žádný právní závěr bez zkoumání obsahu článku 38 DPS.
48. Zaprvé je třeba poznamenat, že doprava představuje jednu z dimenzí rozvojové politiky definované evropským konsensem(54) a opatření přijatá v této oblasti lze s uvedenou politikou propojit. Článek 38 DPS je koncipován tak, že lze snadno určit souvislost s cíli sledovanými rozvojovou spoluprací. Spolupráce, kterou tento článek zavádí, má dvojí rozměr, zajišťovací a environmentální. Lze lehce připustit, že bude-li zajištěno, že smluvní třetí stát přistoupí k dodržování minimálních mezinárodních norem v oblasti dopravní bezpečnosti, přispěje tato skutečnost ke stabilizaci a zároveň udržitelnosti jeho sítí, jakož i harmonické a postupné integraci uvedeného státu do globálního hospodářství v uvedeném odvětví.
49. Zadruhé nemám při čtení článku 38 DPS na rozdíl od tvrzení Rady za to, že obsahuje konkrétní úpravu provádění spolupráce v této oblasti nebo že umožňuje identifikovat konkrétní pozitivní závazky smluvních stran, které by překračovaly rámec pouhého obecného závazku ke spolupráci v odvětví dopravy. Neobjevil jsem žádné závazky, které by byly konkrétnější než závazky obsažené v ostatních částech dohody – ponechám-li stranou životní prostředí a zpětné přebírání příslušníků třetích států, protože se jimi budu zabývat později. Článek 38 DPS, který má co do podrobnosti úpravy daleko například k ustanovení článku 91 SFEU, se tak omezuje na úpravu výměny informací nebo názorů či dialogu. Článek 38 DPS nelze srovnávat ani s ustanoveními, jež byla předmětem posudku 1/08, na který odkazuje Rada, a u nichž Soudní dvůr považoval za nezbytné doplnit právní základ pro dopravu(55).
50. Naléhavé zájmy vyjádřené v tomto článku tedy jsou v souladu s cíli politiky rozvojové spolupráce a jsou s ní plně spjaty, aniž obsahují konkrétní právní závazky nebo představují odlišný cíl(56). Proto je nutné v tomto ohledu učinit závěr shodující se s tvrzením Komise, že Rada neprávem vložila jakožto právní základy do sporného rozhodnutí články 91 SFEU a 100 SFEU týkající se dopravy.
F – K doplnění právního základu týkajícího se životního prostředí
51. Článek 34 DPS je věnován životnímu prostředí a přírodním zdrojům. Tato oblast spolupráce je uvedena jako oblast společného zájmu ve smyslu článku 2 písm. h) DPS. Je třeba podotknout, že otázky související se životním prostředím zmiňují i další ustanovení dohody(57).
52. Spolupráce musí podle čl. 34 odst. 1 DPS podporovat ochranu a zlepšení životního prostředí v rámci úsilí o udržitelný rozvoj. Druhý odstavec zohledňuje potřebu chránit a udržitelným způsobem pečovat o přírodní zdroje a biologickou rozmanitost. Podle třetího odstavce se smluvní strany dohodly na začlenění environmentálních aspektů do všech oblastí spolupráce. Konečně, čtvrtý odstavec obsahuje seznam oblastí, v nichž musí spolupráce pokračovat, a být dokonce posílena v regionálních programech. Je tomu tak u posilování povědomí o otázkách životního prostředí a úsilí o udržitelný rozvoj včetně účasti původního obyvatelstva, budování kapacit v oblasti přizpůsobení se změně klimatu, budování kapacit pro účast na vícestranných environmentálních dohodách a jejich provádění, podpory technologií, výrobků a služeb šetrných k životnímu prostředí, zlepšení přírodních zdrojů, účinné správy národních parků a chráněných oblastí, zamezení nezákonnému přeshraničnímu pohybu nebezpečného odpadu, ochrany pobřežního a mořského prostředí, ochrany původního fondu, podpory budování kapacit v oblasti zvládání katastrof a rizik a konečně podpory udržitelných spotřebních a výrobních modelů. Uvedené ustanovení rovněž stanoví, že smluvní strany podporují vzájemný přístup ke svým programům(58).
53. Rada uvádí, že článek 34 DPS je podrobným ustanovením, jemuž neodpovídá žádné ustanovení dohody s Indickou republikou dotčené ve výše uvedené věci Portugalsko v. Rada. Rada má dále za to, že tento článek také obsahuje, alespoň v druhém odstavci, jasný závazek, jehož dodržování je právně vynutitelné. Přístup k programům a činnostem Unie spadá podle názoru Rady do spolupráce v oblasti životního prostředí se třetími zeměmi, na kterou se vztahuje čl. 191 odst. 4 SFEU.
54. Stejně jako Komise nepovažuji názor Rady za přesvědčivý. V první řadě je článek 34 DPS explicitně koncipován jako průřezové ustanovení, protože cíle životního prostředí musí být zohledněny „při všech činnostech vyvíjených smluvními stranami podle této dohody“(59). Zadruhé, otázky v oblasti dopravy, jichž se musí spolupráce týkat, jsou pouze zařazeny do výčtu. Na rozdíl od tvrzení Rady se nedomnívám, že čl. 34 odst. 2 DPS obsahuje jasný závazek. Rada tvrdí, že toto ustanovení je právně vynutitelné, a touto jedinou okolností odůvodňuje doplnění příslušného právního základu.
55. Za sebe pouze připomenu to, že ustanovení obsažená v mezinárodní dohodě mají nepopiratelnou právní sílu a že dodržování mezinárodních závazků lze jednoznačně dosáhnout vhodnými mechanismy. Kritérium mezinárodně právní vynutitelnosti soudy není podle mého názoru každopádně ani relevantní, ani dostatečné při rozhodování o právních základech unijního aktu. Kromě toho je druhý odstavec velmi obecného znění, což v zásadě naznačuje, že se jedná o pouhá prohlášení o záměru. V této souvislosti si nemyslím, že by byl obsah článku 34 DPS tak odlišný od znění článku 17 dohody s Indickou republikou, která byla předmětem výše uvedeného rozsudku Portugalsko v. Rada(60). Stejně jako Komise jsem zaznamenal přirozené pojítko, připomenuté v čl. 34 odst. 1 DPS, mezi podporou a zachováním životního prostředí na jedné straně a udržitelným rozvojem na straně druhé(61). Také vymýcení chudoby, které je konečným cílem rozvojové spolupráce ve smyslu článku 208 SFEU, má „environmentální rozměr“(62). Konečně je nutno poukázat na to, že když čl. 34 odst. 5 DPS uvádí, že smluvní strany „podporují vzájemný přístup ke svým programům“, neznamená to, že by obsahoval právní závazek, který lze jasně identifikovat jako závazek oddělitelný od rozvojové spolupráce.
56. Je proto třeba dospět k závěru, že Rada neprávem vložila do sporného rozhodnutí jako jeho právní základ čl. 191 odst. 4 SFEU týkající se životního prostředí, jelikož cílem článku 34 DPS není, aby se životní prostředí stalo dalším podstatným prvkem dotyčné dohody.
G – K doplnění právního základu týkajícího se zpětného přebírání státních příslušníků třetích států
57. Úvodem poznamenávám, že právní obtíže především procesního charakteru – ať již jsou skutečné, nebo domnělé – jichž se dovolává Komise, nemohou mít v žádném případě vliv na rozhodnutí Soudního dvora ohledně určení právního základu napadeného rozhodnutí. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že právní základ není určen postupy, ale naopak, určuje postupy, jež je třeba použít pro přijetí daného aktu(63).
58. Pro ověření toho, zda bylo vložení ustanovení, jež spadá do hlavy V Smlouvy o FEU, a vede tak k použití protokolů č. 21 a č. 22, nezbytné(64), je třeba nejprve připomenout přesný obsah DPS v oblasti migrace a zpětného přebírání osob. Poté se zaměřím na vztahy mezi těmito otázkami a rozvojovou spoluprací, abych zjistil, zda lze prokázat souvislost mezi cíli sledovanými rozvojovou spoluprací a článkem 26 DPS. V návaznosti na to prokážu, že vložení ustanovení o zpětném přebírání osob je součástí ustálené praxe sloužící v převážném rozsahu zájmům Unie, a poukážu na značné rozdíly mezi ustanoveními článku 26 DPS a dohody o zpětném přebírání osob uzavřené nedávno Unií. Nakonec se krátce vrátím k otázce užitečného účinku protokolů č. 21 a č. 22.
1. Obsah DPS
59. V první řadě je nezbytné připomenout, že podle preambule DPS ustanovení dohody, „jež spadají do oblasti působnosti části III hlavy V SFEU, zavazují Spojené království a Irsko jako samostatné smluvní strany, nebo alternativně jako součást Evropské unie v souladu s Protokolem o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a [Smlouvě o FEU]. Totéž platí pro Dánsko v souladu s protokolem o postoji Dánska, připojeným k uvedeným smlouvám“.
60. Zadruhé, článek 26 DPS je součástí hlavy V, která se zabývá spoluprací v oblasti migrace a práce na moři, a je nadepsaný „Spolupráce v oblasti migrace a rozvoje“. Článek 26 odst. 1 DPS zdůrazňuje význam řízení migračních toků a vůli smluvních stran zřídit mechanismus pro dialog a konzultace o všech otázkách souvisejících s migrací, které musejí být zejména začleněny do národních strategií pro rozvoj. Spolupráce v této oblasti se v souladu s čl. 26 odst. 2 DPS zaměří na faktory tlaku a motivace v oblasti migrace, rozvoj a provádění vnitrostátní legislativy a postupů týkajících se mezinárodní ochrany, pravidla přijímání, jakož i práva a status přijatých osob, zavedení politiky pro řešení přítomnosti státních příslušníků druhé smluvní strany na vnitrostátním území, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky pro vstup, přítomnost nebo pobyt na území dané smluvní strany, boj proti převaděčství a obchodování s lidmi, návrat za lidských a důstojných podmínek, otázky společného zájmu v oblasti víz, bezpečnosti cestovních dokladů a správy hranic, a konečně otázky migrace a rozvoje.
61. Článek 26 odst. 3 DPS ukládá každé ze smluvních stran povinnost přebírat své státní příslušníky, kteří nelegálně vstoupili nebo pobývají na území druhé smluvní strany. Toto zpětné převzetí se musí uskutečnit na žádost dotyčné smluvní strany „bez zbytečného odkladu poté, co byla zjištěna státní příslušnost a byl vykonán řádný postup“. V tomto ustanovení je rovněž upraveno poskytování požadovaných dokladů totožnosti a výměna informací mezi příslušnými orgány žádajícího a dožadovaného státu. Upraven je také případ, kdy určitá osoba nedisponuje příslušným dokladem totožnosti.
62. Konečně, čl. 26 odst. 4 DPS stanoví, že smluvní strany se dohodly, že v nejbližší možné době uzavřou dohodu o zpětném přebírání, která musí obsahovat alespoň jedno ustanovení o zpětném přebírání státních příslušníků jiných zemí než těch, jichž se týká DPS, jakož i osob bez státní příslušnosti.
2. Migrace a politika rozvojové spolupráce
63. Podle evropského konsensu pro rozvoj vyžaduje uskutečnění cílů tisíciletí provádění „mnoha rozvojových činností […] včetně […] migrace a rozvoje“(65) a zevrubný politický dialog, který se bude týkat „boje proti […] nedovolenému přistěhovalectví“(66). Jedná se zejména o cíl, „aby se migrace stala pozitivním faktorem rozvoje“(67), který musí představovat „nejúčinnější řešení nedovoleného přistěhovalectví“(68), a je zejména na Komisi, aby zahrnula otázky týkající se migrace a přistěhovalců do národních a regionálních strategií a do partnerství uzavíraných s dotyčnými státy(69).
64. Nařízení č. 1905/2006 přijaté Evropským parlamentem a Radou na základě jediného čl. 179 odst. 1 ES stanoví, že prováděné tematické programy zahrnují migraci. Šestnáctý bod odůvodnění připomíná cíle stanovené Evropskou radou v Bruselu, a zejména cíl zvýšení finanční pomoci Společenství v oblastech týkajících se migrace nebo souvisejících s migrací v rámci vztahů s třetími zeměmi. Tento cíl je upraven v čl. 5 odst. 2 písm. i) nařízení č. 1905/2006, který uvádí „podporu spolupráce s partnerskými zeměmi a jejich politických reforem v oblasti migrace a azylu a podporu iniciativ v oblasti budování kapacit s cílem zajistit vytvoření a provádění migračních politik příznivých pro rozvoj za účelem řešení základních příčin migrace“(70).
65. Je proto a priori myslitelné, že opatření určené k boji proti nedovolenému přistěhovalectví přispívá rovněž k dosažení cílů politiky rozvojové spolupráce. Zbývá však ještě ověřit, zda lze takovou souvislost prokázat u takzvaných klauzulí o zpětném přebírání osob.
3. Článek 26 DPS ve světle předchozí praxe
66. Začleňování ustanovení věnovaných zpětnému přebírání státních příslušníků třetích zemí do dohod o spolupráci uzavíraných s Unií, která předvídají pozdější uzavření dohody o zpětném přebírání osob, není novou záležitostí, ale je naopak součástí zavedené praxe. Dokument Rady z roku 1999 o důsledcích vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost(71) svědčí o záměru Rady vyvíjeném od roku 1995 vytvořit vazbu mezi vracením osob neoprávněně pobývajících na území členského státu a uzavřením evropských dohod o přidružení a spolupráci, jakož i dohody upravující klauzule o zpětném přebírání osob vkládané do těchto dohod. Tento dokument navrhuje přizpůsobit „ustanovení o zpětném přebírání osob“ tehdejšímu novému právnímu rámci a zdůrazňuje, že „vracení osob s neoprávněným pobytem v některém členském státě je jedním z cílů přistěhovalecké politiky“. Je zajímavé, že v uvedené době nebyla ustanovení o zpětném přebírání osob popisována tak, že by sloužila cíli politiky rozvojové spolupráce(72).
67. Je pravda, že článek 26 DPS, který je právě takovou klauzulí o zpětném přebírání osob, provádí výraznou změnu v lexikálním poli uvedené dohody. Použití oznamovacího způsobu přítomného času může totiž naznačovat, že se neomezuje na pouhý výčet oblastí spolupráce, ale že jasně vyjmenovává povinnosti smluvních stran, které odpovídají konkrétním právním závazkům. Tento článek je ve srovnání s ustanoveními o dopravě a životním prostředí konkrétnějšího znění. V rámci článku 26 DPS je třeba podle mého názoru velmi zřetelně odlišovat první a druhý odstavec – které jsou pokračováním zbývající části DPS a jsou tedy prohlášeními o záměru nebo závazky ke spolupráci v konkrétních oblastech, aniž však upravují prostředky této spolupráce a výsledky, jichž má být skutečně dosaženo – od třetího a čtvrtého odstavce. Tato posledně uvedená ustanovení totiž představují zřetelný kontrast v tom, že ukládají jasný a jednoznačný závazek(73), a předjímají konkrétní výsledky, jichž má být dosaženo, („Filipíny zpětně převezmou“, „každý členský stát zpětně převezme osoby“) a stanoví nástroj, jehož má být následně použito(74) k dosažení jasně stanoveného právního cíle, který spočívá v rozšíření závazku zpětného přebírání osob na státní příslušníky dalších třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti.
68. Ustanovení obsažená v čl. 26 odst. 3 a 4 DPS nelze na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, omezit na pouhá prohlášení o záměrech v rámci rozvojové spolupráce. Nezáleží na tom, zda jsou tyto zásady zpětného přebírání osob pouhým převzetím zásad mezinárodního obyčejového práva do psaného práva, neboť jejich zahrnutí do mnohostranné dohody jednoznačné svědčí o tom, že mají vlastní právní účinky. Kromě toho je nutno upozornit na skutečnost, že rozšíření zpětného přebírání osob na státní příslušníky třetích zemí nebo na osoby bez státní příslušnosti nevyplývá z mezinárodního obyčejového práva. Tím, že čl. 26 odst. 4 stanoví cíl tohoto rozšíření prostřednictvím mezinárodní dohody, překračuje rámec toho, co je v tomto kontextu běžně přípustné.
69. Tuto asymetrii, tento přelom v rámci článku 26 DPS lze vysvětlit právě s ohledem na předchozí praxi, kterou jsem zmínil. Je totiž všeobecně známo, že k největším migračním tokům dochází mezi Filipínami a Unií a že občané Unie migrují na Filipíny v mnohem menší míře. Osy spolupráce v oblasti migrace byly proto formulovány způsobem, který odráží tuto asymetrii a soustředí se více na ochranu migrujících osob, otázky spravedlivého zacházení a integrace osob, které nejsou státními příslušníky, avšak nacházejí se v dané zemi legálně, nebo úvahy týkající se vydávání povolení k pobytu ze soucitu nebo z humanitárních důvodů. Tyto osy jsou vytyčeny v prvním a druhém odstavci článku 26 DPS.
70. Třetí a čtvrtý odstavec článku 26 DPS naopak obnovují rovnováhu a obsahují ustanovení, která se vzdalují prvotnímu zájmu DPS – harmonickému rozvoji Filipín – a naplňují cíl Unie a slouží jejím zájmům: závazek ze strany smluvní strany, která je třetím státem, převzít vlastní státní příslušníky, kteří se neoprávněně nacházejí na území Unie. Samotná Rada uznává, že tyto klauzule o zpětném přebírání osob začleňované do jednotlivých druhů dohod o partnerství uzavíraných s Unií představují významnou páku, tedy prostředek k získání protiplnění, kterého by jinak od smluvních stran obtížně dosáhla, a to mimo rámec spolupráce, jež má v projednávaném případě povahu rozvojové spolupráce, kterou Unie přislíbila.
71. Článek 26 odst. 3 a 4 DPS vyjadřuje tedy spíše defenzivní vizi a podporuje více zájmy Unie. Jeho cílem je chránit Unii a její členské státy před neplněním závazků té smluvní strany, která je třetím státem, v oblasti řízení migračních toků.
72. Je pravda, že z tohoto úhlu pohledu se zdá být souvislost s cíli sledovanými rozvojovou spoluprací mnohem slabší. Je však třeba rovněž konstatovat, že by takový závazek neexistoval bez globální spolupráce zavedené DPS, jež je soustředěná na rozvoj té smluvní strany, která je třetím státem. Na základě zásad zakotvených v judikatuře připomenutých v bodě 26 tohoto stanoviska a z důvodů, které jsem právě uvedl, je třeba konstatovat, že účinkem klauzule o zpětném přebírání osob obsažené v čl. 26 odst. 3 a 4 DPS, ačkoli obsahuje právní závazky, není, aby bylo zpětné přebírání osob považováno za cíl, který je odlišný od cíle sledovaného DPS, ale představuje naopak ve specifickém kontextu vyjednávání dohod o rozvojové spolupráci cíl, který není autonomní, a má tedy pouze druhořadý nebo nepřímý charakter, který nevyžaduje uvedení vlastního právního základu.
73. Rada proto i v tomto případě neprávem doplnila mezi právní základy napadeného rozhodnutí článek 79 odst. 3 SFEU.
74. Rada a vlády vystupující jako vedlejší účastnice řízení na její podporu odůvodnily svůj názor na nezbytnost vložení článku 79 odst. 3 SFEU nutností zachovat užitečný účinek protokolů č. 21 a č. 22. Chtěl bych proto nyní osvětlit, že tento užitečný účinek zůstane zachován i bez ohledu na chybějící odkaz na čl. 79 odst. 3 SFEU jakožto právní základ napadeného rozhodnutí a členské státy, na něž se protokoly č. 21 a č. 22 vztahují, budou moci v případě potřeby uplatnit ve vhodný čas svá práva.
4. Současná praxe v oblasti dohod o zpětném přebírání osob
75. V tomto ohledu se jeví jako účelné poskytnout přehled stávající praxe v oblasti dohod o zpětném přebírání osob zejména pro objasnění toho, co by mohlo být obsahem budoucí dohody. V nedávné době byly uzavřeny dvě dohody o zpětném přebírání osob: jedná se o dohodu s Gruzií(75) zmiňovanou Komisí a dále o dohodu uzavřenou s Pákistánem(76). Obě dohody byly uzavřeny na právním základě čl. 79 odst. 3 SFEU. Mají podobnou strukturu i obsah.
76. Těžištěm obou dohod je boj proti nedovolenému přistěhovalectví, jakož i nezbytnost zavést rychlé a účinné postupy na základě vzájemnosti. Zpětné přebírání osob se týká jak vlastních státních příslušníků smluvních států, tak i státních příslušníků třetích států a osob bez státní příslušnosti. Obě dohody rovněž upravují konkrétně a podrobně řízení, podle nichž má být postupováno, zejména obsah žádosti, podmínky jejího předání, důkazy pro zjištění státní příslušnosti, jakož i statusu bez státní příslušnosti a státní příslušnosti třetích států, lhůty, které je nutno dodržovat při rozhodování o žádostech, podmínky přemísťování a přepravy zpětně převzatých osob, zásady a postupy pro tranzity, určení úhrady nákladů, zásady týkající se ochrany údajů a obsahují také klauzuli o tom, že jimi není dotčeno mezinárodní právo. Tyto dohody jsou bezesporu obsáhlejší než jediné ustanovení článku 26 odst. 3 a 4 DPS, který proto, jak správně uvedla Komise, nemůže sám o sobě představovat dohodu o zpětném přebírání osob.
77. Jestliže, jak se domnívám, byl čl. 79 odst. 3 SFEU neprávem uveden jakožto právní základ DPS, je třeba rovněž rozhodně a jednoznačně konstatovat, že budoucí mezinárodní dohoda předvídaná v čl. 26 odst. 4 DPS nemůže být uzavřena na základě rozvojové spolupráce, ale bude muset být nutně uzavřena na základě uvedeného článku 79 SFEU. Právě v okamžiku uzavírání této dohody, až se bude Unie chystat k přijetí aktu založenému na ustanovení spadajícím pod hlavu V Smlouvy o FEU, bude plně zajištěn užitečný účinek protokolů č. 21 a č. 22 a spolu s ním i práva dotyčných členských států.
H – K dočasnému zachování účinků zrušeného rozhodnutí
78. V souladu s přáním účastnic řízení a v zájmu nezpomalit ještě více vstup DPS v platnost je třeba vyhovět jejich žádosti, aby Soudní dvůr využil možnosti, kterou mu poskytuje čl. 264 odst. 2 SFEU, a zachoval účinky zrušeného rozhodnutí do doby, kdy bude přijato nové rozhodnutí.
VI – K nákladům řízení
79. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné Radě uložit náhradu nákladů řízení. Podle čl. 140 odst. 1 uvedeného nařízení ponesou vedlejší účastnice tohoto řízení vlastní náklady řízení.
VII – Závěry
80. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně:
„1) Rozhodnutí Rady 2012/272/EU ze dne 14. května 2012 o podpisu, jménem Unie, Rámcové dohody o partnerství a spolupráci mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Filipínskou republikou na straně druhé se zrušuje.
2) Účinky zrušeného rozhodnutí jsou zachovány do doby přijetí nového rozhodnutí.
3) Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.
4) Česká republika, Spolková republika Německo, Irsko, Řecká republika, Rakouská republika, jakož i Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou vlastní náklady řízení.“