CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 23 de enero de 2014 (1)
Asunto C‑377/12
Comisión Europea
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Decisión 2012/272/UE — Cooperación al desarrollo — Transportes — Medio ambiente — Readmisión de nacionales de terceros países — Base jurídica derivada del título V del Tratado FUE»
Índice
I. Introducción
II. Marco jurídico
III. Antecedentes del litigio
IV. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
V. Análisis
A. Alegaciones de las partes
B. Estado de la jurisprudencia pertinente y determinación del criterio aplicable
C. Génesis, contenido y sistema general del ACC
D. Cooperación al desarrollo en el Derecho de la Unión y calificación del ACC
E. Sobre el añadido de las bases jurídicas relativas a los transportes
F. Sobre el añadido de la base jurídica relativa al medio ambiente
G. Sobre el añadido de la base jurídica relativa a la readmisión de los nacionales de terceros Estados
1. Contenido del ACC
2. Migración y política de cooperación al desarrollo
3. El artículo 26 del ACC a la luz de la práctica anterior
4. Práctica actual en materia de acuerdos de readmisión
H. Sobre el mantenimiento de los efectos en el tiempo de la Decisión anulada
VI. Sobre las costas
VII. Conclusión
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia la anulación de la Decisión 2012/272/UE del Consejo, de 14 de mayo de 2012, relativa a la firma, en nombre de la Unión, del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Filipinas, por otra (2) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada») en la medida en que el Consejo de la Unión Europea añadió las bases jurídicas relativas a los transportes, a la readmisión de nacionales de terceros países y al medio ambiente.
II. Marco jurídico
2. El artículo 26 del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Filipinas (en lo sucesivo, «ACC»), (3) con la rúbrica «Cooperación sobre migración y desarrollo» y perteneciente al título V relativo a la cooperación sobre migración y relaciones laborales marítimas, tiene la siguiente redacción:
«1. Las Partes reafirman la importancia de la gestión conjunta de los flujos migratorios entre sus territorios. Con vistas a consolidar la cooperación, las Partes establecerán un mecanismo para un diálogo y una consulta de amplio alcance sobre todas las cuestiones relacionadas con la migración. Las cuestiones relativas a la migración se incluirán en el marco de las estrategias nacionales y marcos de desarrollo nacional para el desarrollo socioeconómico de los países de origen, tránsito y destino de los migrantes.
2. La cooperación entre las Partes deberá efectuarse con arreglo a una evaluación de las necesidades específicas efectuada por consulta y acuerdo mutuo entre las Partes y se llevará a cabo de conformidad con la correspondiente legislación de la Unión y nacional vigente. Se centrará particularmente en:
a) los factores “de impulso y de atracción” de la migración;
b) el desarrollo y aplicación de la legislación y las prácticas nacionales respecto de la protección y los derechos de los migrantes, con vistas a cumplir las disposiciones de los instrumentos internacionales aplicables que garantizan el respeto de los derechos de los migrantes;
c) el desarrollo y aplicación de la legislación y las prácticas nacionales con respecto a la protección internacional, con vistas a cumplir las disposiciones de la Convención […] sobre el Estatuto de los Refugiados […] y garantizar el respeto del principio de no devolución;
d) las normas de admisión, así como los derechos y el estatuto de las personas admitidas, el trato justo y las vías de integración de los no nacionales con residencia legal, la educación, la formación y las medidas contra el racismo, la discriminación y la xenofobia;
e) el establecimiento de una política efectiva y preventiva para atender a la presencia en su territorio de un nacional de la otra Parte que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de la Parte afectada, el tráfico ilícito de personas y la trata de seres humanos, incluidas las maneras de luchar contra las redes de quienes practican dicho tráfico y dicha trata y proteger a las víctimas de estas actividades;
f) el regreso, en condiciones humanas y dignas, de las personas [a las que se refiere] el apartado 2, letra e), del presente artículo, incluido el fomento de su regreso voluntario y sostenible a los países de origen, y la admisión o readmisión de dichas personas de conformidad con el apartado 3 del presente artículo. El regreso de dichas personas se efectuará respetando el derecho de las Partes a conceder permisos de residencia o autorizaciones de estancia por razones humanitarias o de compasión y el principio de no devolución;
g) las cuestiones que consideren de interés común en el ámbito de los visados, la seguridad de los documentos de viaje y la gestión de los controles fronterizos;
h) los temas de desarrollo y de migración, incluido el desarrollo de los recursos humanos, la protección social, la maximización de los beneficios de la migración, las cuestiones de género y el desarrollo, la contratación ética y la migración circular, y la integración de los migrantes.
3. Dentro del marco de la cooperación en este ámbito, y sin perjuicio de la necesidad de proteger a las víctimas de la trata de seres humanos, las Partes, por otro lado, convienen en lo siguiente:
a) Filipinas permitirá el regreso de cualquiera de sus nacionales [a los que se refiere] el apartado 2, letra e), del presente artículo, presente en el territorio de un Estado miembro a petición de este último, sin retrasos injustificados una vez que se haya determinado su nacionalidad y se hayan seguido los procedimientos adecuados [en el Estado miembro];
b) cada Estado miembro permitirá el regreso de cualquiera de sus nacionales [a los que se refiere] el apartado 2, letra e), del presente artículo, presente en el territorio de Filipinas a petición de esta última, sin retrasos injustificados una vez que se haya determinado su nacionalidad y se hayan seguido los procedimientos adecuados [en la República de Filipinas];
c) los Estados miembros y Filipinas suministrarán a sus nacionales los documentos requeridos para dichos fines. Toda solicitud de admisión o readmisión será transmitida por el Estado solicitante a la autoridad competente del Estado objeto de la solicitud.
Cuando la persona afectada no posea documentos de identidad apropiados u otras pruebas de su nacionalidad, Filipinas o el Estado miembro solicitarán inmediatamente a la representación diplomática o consular competente afectada que comprueben su nacionalidad, en caso necesario mediante una entrevista, y una vez se haya comprobado que es un nacional de Filipinas o del Estado miembro, las autoridades competentes de Filipinas o del Estado miembro expedirán los documentos apropiados.
4. Las Partes convienen en celebrar lo antes posible un acuerdo para la admisión o readmisión de sus nacionales, incluida una disposición sobre la readmisión de los nacionales de otros países y de los apátridas.»
3. El artículo 34 del ACC, sobre el medio ambiente y recursos naturales, dispone lo siguiente:
«1. Las Partes convienen en que la cooperación en este ámbito promoverá la conservación y mejora del medio ambiente con vistas al desarrollo sostenible. En todas las actividades emprendidas por las Partes en virtud del presente Acuerdo se tendrá en cuenta la aplicación de las conclusiones de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, así como la aplicación de los acuerdos medioambientales multilaterales pertinentes en los que aquéllas sean partes.
2. Las Partes convienen en la necesidad de conservar y administrar de manera sostenible los recursos naturales y la diversidad biológica en beneficio de las generaciones actuales y futuras, teniendo en cuenta sus necesidades de desarrollo.
3. Las Partes convienen en cooperar con vistas a mejorar el mutuo refuerzo del comercio y las políticas medioambientales, así como la integración de las consideraciones medioambientales en todos los sectores de la cooperación.
4. Las Partes se esforzarán por continuar y reforzar su cooperación en los programas regionales para la protección del medio ambiente, por lo que respecta a:
a) el aumento de la sensibilización medioambiental y la participación local en los esfuerzos de protección medioambiental y desarrollo sostenible, incluida la participación de las comunidades culturales indígenas y los pueblos indígenas y comunidades locales;
b) el desarrollo de la capacidad en relación con la adaptación al cambio climático, la mitigación del mismo y la eficiencia energética;
c) el desarrollo de la capacidad para participar y aplicar los acuerdos medioambientales multilaterales, incluida la biodiversidad y bioseguridad, aunque sin limitarse a ello;
d) la promoción de tecnologías, productos y servicios respetuosos con el medio ambiente, incluso mediante la utilización de instrumentos [regulatorios] y basados en el mercado;
e) la mejora de los recursos naturales, incluida la gobernanza forestal y la lucha contra la tala ilegal y el comercio relacionado, así como la promoción de recursos naturales sostenibles, incluida la gestión forestal;
f) la gestión efectiva de los parques nacionales y las zonas protegidas, así como la designación y protección de las zonas de biodiversidad y los ecosistemas frágiles, teniendo debidamente en cuenta a las comunidades locales e indígenas que vivan en esas zonas o en sus proximidades;
g) la prevención de la circulación transfronteriza ilegal de residuos sólidos y peligrosos y de otros tipos de residuos;
h) la protección del entorno costero y marino y la gestión eficaz de los recursos hídricos;
i) la protección y conservación de los suelos y la gestión sostenible de las tierras, incluida la rehabilitación de las minas agotadas o abandonadas;
j) la promoción del desarrollo de la capacidad en la gestión de catástrofes y del riesgo;
k) la promoción de modelos sostenibles de consumo y producción en sus economías.
5. Las Partes fomentarán el acceso mutuo a sus programas en este ámbito, con arreglo a las condiciones específicas de dichos programas.»
4. El artículo 38 del ACC, dedicado a los transportes, es del siguiente tenor:
«1. Las Partes convienen en cooperar en los ámbitos pertinentes de la política de transporte con objeto de mejorar las oportunidades de inversión y la circulación de mercancías y pasajeros, promoviendo la seguridad y la protección en el sector marítimo y aeronáutico, atendiendo al impacto medioambiental del transporte y aumentando la eficiencia de sus sistemas de transporte.
2. La cooperación entre las Partes en este ámbito tendrá como objetivo promover:
a) los intercambios de información sobre sus prácticas, normativas y políticas de transporte respectivas, especialmente en lo relativo al transporte urbano, rural, marítimo y aéreo, incluidas su logística y la interconexión e interoperatividad de las redes multimodales de transporte, así como la gestión de carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos;
b) el intercambio de puntos de vista sobre los sistemas europeos de navegación por satélite (en particular Galileo), centrándose en las cuestiones [regulatorias], industriales y de desarrollo del mercado que sean de mutuo interés;
c) la continuación del diálogo en el campo de los servicios de transporte aéreo, con vistas a garantizar la seguridad jurídica sin retrasos injustificados a los actuales acuerdos bilaterales de servicios aéreos entre [cada Estado miembro] y Filipinas;
d) la continuación del diálogo sobre la mejora de las redes y operaciones de infraestructura del transporte aéreo para una circulación de personas y mercancías rápida, eficiente, sostenible, protegida y segura, promoviendo la aplicación de la legislación sobre competencia y la [regulación] económica del sector aéreo, con vistas a apoyar la convergencia reglamentaria y mejorar la actividad empresarial, así como examinar las posibilidades de un mayor desarrollo de las relaciones en el campo del transporte aéreo. Deberán promoverse en mayor grado los proyectos de interés común sobre cooperación en relación con el transporte aéreo;
e) el diálogo en el campo de las políticas y servicios de transporte marítimo, con vistas en particular a promover el desarrollo de la industria del transporte marítimo, incluyendo[, entre otras cuestiones,]:
i) el intercambio de información sobre legislación y normativas relativas al transporte marítimo y los puertos;
ii) la promoción de un acceso ilimitado al comercio y los mercados marítimos internacionales sobre una base comercial, la no introducción de cláusulas de reparto de la carga, la concesión del tratamiento nacional y la cláusula de nación más favorecida para los buques explotados por nacionales o empresas de la otra Parte, y las cuestiones pertinentes relacionadas con los servicios de transporte puerta a puerta que incluyan un trayecto por mar, teniendo en cuenta la legislación nacional de las Partes;
iii) la administración eficaz de los puertos y la eficiencia de los servicios de transporte marítimo; y
iv) la promoción de la cooperación de interés mutuo relativa al transporte marítimo y el sector de las relaciones laborales marítimas, la educación y la formación con arreglo al artículo 27;
f) un diálogo sobre la aplicación efectiva de las normas de seguridad y protección del transporte y de prevención de la contaminación, especialmente por lo que respecta al transporte marítimo, particularmente la lucha contra la piratería, y al transporte aéreo, con arreglo a los correspondientes convenios internacionales en los que son partes, incluida la cooperación en los foros internacionales apropiados, con vistas a una mejor aplicación de la normativa internacional. Con este objeto, las Partes promoverán la cooperación y la asistencia técnicas en cuestiones relacionadas con la seguridad y protección del transporte y las consideraciones medioambientales, incluyendo[, entre otros aspectos,] la educación y la formación, la búsqueda y rescate, y los accidentes y la investigación de los mismos en el sector marítimo y del transporte aéreo. Las Partes también se centrarán en la promoción de modos de transporte respetuosos del medio ambiente.»
III. Antecedentes del litigio
5. El 25 de noviembre de 2004, por recomendación de la Comisión, el Consejo autorizó a ésta a negociar un acuerdo marco de colaboración entre la Unión Europea, sus Estados miembros y la República de Filipinas. Estas negociaciones se iniciaron en Manila (Filipinas) en febrero de 2009 y concluyeron a principios del mes de junio de 2010. El acuerdo fue finalmente rubricado por la Comisión y la República de Filipinas el 25 de junio de 2010.
6. En consecuencia, la Comisión adoptó, el 6 de septiembre de 2010, una propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Filipinas, por otra. (4) Esa propuesta estaba basada en aquel momento en los artículos 207 TFUE y 209 TFUE, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 5.
7. A raíz de un acuerdo alcanzado en el seno del Comité de Representantes Permanentes (COREPER) el 28 de enero de 2011, (5) adoptado después del dictamen emitido por el servicio jurídico del Consejo, éste aprobó por unanimidad la Decisión impugnada y la fundamentó no solo en los artículos 207 TFUE y 209 TFUE, relativos al comercio y al desarrollo, sino también en los artículos 91 TFUE y 100 TFUE, relativos a los transportes, 79 TFUE, apartado 3, relativo a la readmisión de los nacionales de terceros países, y 191 TFUE, apartado 3, relativo al medio ambiente, todo ello en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 5. (6)
8. La Comisión consideró que el ACC no contenía obligaciones ajenas al objetivo relacionado con el comercio y la cooperación al desarrollo y, en consecuencia, estimó innecesario añadir los artículos 79 TFUE, apartado 1, 91 TFUE, 100 TFUE y 191 TFUE, apartado 4, como bases jurídicas de la Decisión impugnada e interpuso el 6 de agosto de 2012 el presente recurso con arreglo al artículo 263 TFUE.
IV. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
9. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Mantenga, no obstante, los efectos de la Decisión.
– Condene en costas al Consejo.
10. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la Comisión.
11. Mediante autos de 29 de noviembre, y 18 y 20 de diciembre de 2012, y de 25 de enero de 2013, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de Irlanda, del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de la República Federal de Alemania, de la República Checa, de la República Helénica y de la República de Austria, respectivamente, en apoyo de las pretensiones del Consejo.
12. La Comisión Europea, el Consejo, la República Federal de Alemania, Irlanda, la República Helénica y el Reino Unido fueron oídos en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 22 de octubre de 2013.
V. Análisis
A. Alegaciones de las partes
13. En apoyo de su recurso, la Comisión formula un único motivo según el cual el Consejo, al añadir a la Decisión impugnada las bases jurídicas controvertidas, relativas a los transportes, al medio ambiente y a la readmisión de los nacionales de terceros países, ha infringido las normas de los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en lo que se refiere a la elección de la base jurídica.
14. La Comisión considera que el ACC, aunque se refiere a un amplio abanico de ámbitos, persigue un objetivo único que consiste en el establecimiento de una cooperación al desarrollo en el sentido del artículo 209 TFUE. En consecuencia, el ACC debe calificarse de acuerdo de cooperación al desarrollo en el sentido de la sentencia Portugal/Consejo. (7)
15. Para sostener su tesis, la Comisión alega, en primer lugar, que los tres ámbitos de acción controvertidos forman parte de los ámbitos a los que se refiere tanto el Consenso Europeo sobre Desarrollo (8) como el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo. (9) En segundo lugar, la Comisión pretende demostrar, respecto de cada ámbito, que el ACC no contiene obligaciones de tal alcance que constituyan en realidad objetivos distintos de los de la cooperación al desarrollo. Por lo que se refiere a los transportes, la demandante sostiene que el artículo 38 del ACC únicamente supone un compromiso general de cooperación. La misma apreciación se hace en relación con el artículo 34 del ACC y con las estipulaciones que contiene respecto del medio ambiente, ya que sólo se trata, a juicio de la Comisión, de principios generales, directrices y otras declaraciones de intención. Además, en el documento final de la conferencia Río+20 se hizo nuevamente referencia al vínculo entre la cooperación al desarrollo y el desarrollo sostenible. La Comisión estima, asimismo, que el artículo 26, apartados 3 y 4, del ACC no entraña la transformación del ACC en un acuerdo de readmisión; por el contrario, la readmisión se aborda en el ACC como un aspecto de la cooperación al desarrollo, ya que la lucha contra la inmigración ilegal constituye un objetivo propio de tal cooperación. En cualquier caso, según la Comisión el artículo 26, apartados 3 y 4, del ACC no encierra más que una declaración de la intención de celebrar en el futuro un acuerdo de readmisión y se limita a reproducir los principios de base del Derecho internacional general, mientras que los acuerdos de readmisión (10) celebrados por la Unión van mucho más allá al concretar tales principios y detallar de forma precisa, entre otros aspectos, las normas relativas al procedimiento de readmisión, al ámbito de aplicación y a los medios de prueba. La Comisión sostiene que, en última instancia, este artículo 26 es una disposición que permite la ampliación de la cooperación de una naturaleza semejante a la del artículo 49 del ACC, sin alterar por ello la naturaleza del acuerdo en cuestión. (11)
16. Por último, la Comisión expresa su preocupación por lo que se refiere a los efectos jurídicos no deseables que se derivarían de añadir ilegalmente el artículo 79 TFUE, apartado 3, a las bases jurídicas de la Decisión impugnada. A juicio de esa institución, la inclusión de este artículo conllevaría la aplicación de los Protocolos nº 21 y nº 22 y, en consecuencia, la incompatibilidad de los procedimientos que se siguen para adoptar la decisión. De este modo, según la Comisión, tal inclusión genera inseguridad jurídica tanto en el plano interno –por lo que se refiere al alcance del ejercicio de las competencias de la propia Unión en virtud de los artículos 3 TFUE, apartado 2, y 4 TFUE, apartado 2, a la extensión de las respectivas prerrogativas de las instituciones de la Unión e incluso a las consecuencias procesales en relación con la adopción de la Decisión impugnada– como en el plano externo, habida cuenta de la geometría variable de la aplicabilidad del ACC, difícilmente comprensible para el tercer Estado contratante.
17. La Comisión desea obtener orientación por parte del Tribunal de Justicia acerca de estos diferentes puntos para extraer de la misma las debidas consecuencias en relación con su práctica habitual en la materia y solicita, no obstante, al Tribunal de Justicia que mantenga los efectos en el tiempo de la Decisión impugnada en caso de que éste estime su recurso.
18. En línea con todas las partes que intervinieron en su apoyo, el Consejo, pese a coincidir con la Comisión acerca del estado de la jurisprudencia existente en materia de elección de la base jurídica, expresa su disconformidad, por su parte, con la calificación del ACC como acuerdo de cooperación al desarrollo en el sentido de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada. Considera que las relaciones exteriores entre la Unión, sus estados miembros y los terceros Estados adoptan actualmente la forma de una cooperación y una colaboración globales que no cabe reducir únicamente al ámbito de la «cooperación al desarrollo». Hasta tal punto esta cooperación y esta colaboración son globales a juicio del Consejo que no cabe distinguir, en los acuerdos que las materializan, un ámbito principal que prevalezca sobre uno o varios ámbitos accesorios. En estas circunstancias, el Consejo sostiene que es de aplicación en el presente asunto no la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, sino la jurisprudencia clásica del Tribunal de Justicia. (12) En consecuencia, el Consejo afirma que es necesario analizar la naturaleza de los compromisos asumidos y que únicamente un compromiso concreto o sustancial requeriría añadir la correspondiente base jurídica.
19. Según el Consejo, por lo que se refiere al ACC, tanto su preámbulo como su artículo 2 demuestran que la cooperación al desarrollo no es sino un aspecto, entre otros, de la cooperación global que instituye. En efecto, a juicio del Consejo, el ACC no da primacía a ningún ámbito particular. Por otra parte, estima que el artículo 38 del ACC contiene obligaciones específicas en materia de transportes que representan mucho más que un mero compromiso a cooperar, que tienen un contenido no comparable con las disposiciones dedicadas a los transportes incluidas en el Acuerdo de cooperación entre la Comunidad Europea y la República de la India sobre Asociación y Desarrollo (en lo sucesivo, «Acuerdo con la República de la India» (13) sobre el que versaba la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, y que tampoco guardan exclusivamente relación con el objetivo de desarrollo de la República de Filipinas. En consecuencia, el Consejo considera necesario incluir una base jurídica correspondiente a los transportes, según lo declarado por el Tribunal de Justicia. (14)
20. En materia de readmisión, el Consejo afirma que la necesidad de añadir el artículo 79 TFUE, apartado 3, se deriva del hecho de que el artículo 26, apartados 3 y 4, del ACC contiene compromisos jurídicos claros y que, aunque no se trate más que de una repetición de principios generales sólidamente consolidados en el Derecho internacional, su presencia en un acuerdo bilateral conlleva consecuencias jurídicas directas necesariamente más importantes. Asimismo, el compromiso contenido en el artículo 26, apartado 4, del ACC podría calificarse, a juicio del Consejo, de obligación de actividad, la cual constituye, de hecho, un resorte importante para que la Unión obtenga en el ámbito de que se trate resultados por parte del tercer Estado contratante. De igual modo, el hecho de que el artículo 34, apartado 5, del ACC contemple el acceso mutuo de las partes contratantes a los programas que han puesto en marcha en materia de medio ambiente justifica añadir el artículo 191 TFUE, apartado 4, a las bases jurídicas de la Decisión impugnada, ya que esta disposición prevé precisamente la cooperación con los terceros Estados en este ámbito. Según el Consejo, el artículo 34, apartado 2, del ACC contiene igualmente una obligación clara cuyo cumplimiento podría imponerse jurídicamente. Así pues, a diferencia del Acuerdo con la República de la India, objeto de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, el ACC contiene, a juicio del Consejo, compromisos concretos por lo que se refiere a las acciones que deben adoptarse para proteger el medio ambiente.
21. El Consejo precisa que no consideró útil incluir otras bases jurídicas debido a que no identificó en las demás disposiciones del ACC ámbitos en los que se hubieran estipulado compromisos concretos y sustanciales. Por lo que se refiere a los supuestos efectos no deseables, el Consejo recuerda que, según un principio jurisprudencial consolidado, no son los procedimientos los que definen la base jurídica de un acto, sino que es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo. (15) En cualquier caso, según el Consejo, el ACC contiene una mención, en su preámbulo, de la situación particular de los Estados miembros a los que se aplican los Protocolos nº 21 y nº 22, de forma que resulta evidente que si esos Estados miembros no desean participar, en tal calidad, en el cumplimiento de las obligaciones internacionales previstas por el artículo 79 TFUE, apartado 3, pueden hacerlo, no obstante, como partes contratantes independientes del acuerdo mixto. En otras palabras, el artículo 26, apartado 3, del ACC no se aplicará a los Estados miembros a los que se refieren los Protocolos nº 21 y nº 22, si bien puede resultar aplicable a tales Estados como consecuencia de su ratificación del acuerdo como partes contratantes. Por esa misma razón, la adopción de decisiones independientes no sería necesaria. Por último, el Consejo sostiene que la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia en materia de compatibilidad de las bases jurídicas adolece de cierta imprecisión. (16) Para concluir, el Consejo se adhiere a la posición de la Comisión en cuanto a la necesidad de mantener en el tiempo los efectos de la Decisión impugnada en el supuesto de que se anule.
22. En su escrito de réplica, la Comisión afirma que los pronunciamientos de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, son también aplicables por lo que se refiere a los acuerdos de colaboración y cooperación y sostiene que son comparables las disposiciones y los objetivos del ACC con los del Acuerdo con la República de la India. Según la Comisión, si bien es cierto que con arreglo al artículo 21 TUE los acuerdos de cooperación al desarrollo deben perseguir los objetivos fijados en esa disposición, no lo es menos que la finalidad preponderante de tales acuerdos es la cooperación al desarrollo, la cual no es posible reducir a la mera concesión de ayudas económicas a los países en vías de desarrollo. Sostiene igualmente que no cabe cuestionar que el ACC es un acuerdo cuya principal finalidad es la cooperación al desarrollo, tal como pone de manifiesto en particular su título VI. El objetivo de desarrollo también está presente en el artículo 26. La Comisión estima asimismo que los documentos de programación plurianuales para Filipinas, (17) adoptados con base en el Reglamento nº 1905/2006, confirman el carácter pluridimensional de la cooperación al desarrollo llevada a cabo con este Estado. La Comisión destaca la incoherencia del análisis del Consejo que no consideró conveniente incluir otras bases jurídicas. Seguidamente, expresa su desacuerdo con la tesis según la cual, puesto que los Estados miembros son también partes del ACC, su acuerdo común era necesario para adoptar la Decisión impugnada, ya que esta Decisión fue adoptada por mayoría cualificada y el procedimiento de adopción por común acuerdo es completamente ajeno a los tratados. Por último, la Comisión niega la pertinencia de la sentencia de 3 de septiembre de 2009, Parlamento/Consejo, antes citada, por considerar que no se refería a procedimientos incompatibles.
23. En su escrito de dúplica, el Consejo insiste en los profundos cambios que se han producido en la naturaleza de los acuerdos que la Unión negocia actualmente con terceros países, ya que éstos prevén una cooperación más amplia y dirigida a un tratamiento efectivo de los diferentes ámbitos de que se trate. El Consejo está convencido de que estos acuerdos tienen una naturaleza diferente de la del que dio lugar a la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, y, en consecuencia, invita al Tribunal de Justicia a adoptar una postura diferente, y estima que cada ámbito debe ser considerado de forma independiente en relación a la existencia de un programa de ayuda al desarrollo. Sostiene que las obligaciones contenidas en el ACC persistirían incluso después de alcanzarse los objetivos vinculados con el desarrollo. El Consejo señala que no está previsto que el Acuerdo expire en el momento en que la República de Filipinas cumpla las reglas y las normas previstas en el ACC. En el mismo orden de ideas, el Consejo sostiene que los considerandos y las disposiciones relativos al respeto de los derechos humanos, de los principios democráticos y del Estado de Derecho y a la posible suspensión del Acuerdo en caso de que no se respeten tales derechos y principios es una prueba adicional de que el ACC no es un acto únicamente referido a la política de cooperación al desarrollo. En los tres ámbitos controvertidos, el Consejo sostiene que la fuerza de los compromisos jurídicos contenidos en el ACC requiere añadir las correspondientes bases jurídicas, lo cual no sucede en los demás ámbitos abordados, de forma marginal, por el Acuerdo. Afirma que, en cualquier caso, la aplicación de la jurisprudencia relativa al carácter principal y accesorio a las disposiciones del título V del TFUE supondría necesariamente infringir los Protocolos nº 21 y nº 22.
B. Estado de la jurisprudencia pertinente y determinación del criterio aplicable
24. Las partes han debatido ampliamente la cuestión de si el principio enunciado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, resulta aplicable a un acuerdo como el ACC. El Consejo defendió en particular la tesis de que esta sentencia no es pertinente por no ser el ACC un acuerdo de cooperación al desarrollo.
25. Con carácter preliminar, deseo relativizar la oposición del Consejo a la aplicación de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, a efectos de determinar la base jurídica de la Decisión impugnada. (18) Considero, en efecto, que el principio jurisprudencial expresado por el Tribunal de Justicia en esa sentencia no es sino una formulación particular, la otra cara de la misma moneda si se me permite decirlo, representando esa moneda las normas que deben seguirse para determinar las bases jurídicas necesarias para adoptar un acto de la Unión.
26. Las sentencias invocadas por el Consejo son aquellas en las que el Tribunal de Justicia recordó que a) la elección de la base jurídica de un acto no resulta de la mera convicción de su autor, sino que debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto, y b) que cuando el examen de un acto muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella del objetivo preponderante, salvo que se demuestre excepcionalmente que el acto persigue al mismo tiempo varios objetivos, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro. (19)
27. No creo que el Tribunal de Justicia dijera otra cosa cuando declaró, a propósito de un acuerdo de cooperación al desarrollo, que el hecho de que en tal acuerdo existan cláusulas referentes a distintas materias específicas no puede modificar la calificación del acuerdo, que debe hacerse teniendo en cuenta su objeto esencial –principal o preponderante, retomando los términos utilizados en la jurisprudencia citada por el Consejo– y no en función de las cláusulas especiales, siempre y cuando esas cláusulas no impliquen obligaciones de tal alcance en las materias específicas contempladas que esas obligaciones constituyan en realidad objetivos distintos –así pues, ni secundarios ni indirectos– de los de la cooperación al desarrollo. (20)
28. En consecuencia, no considero, en contra de lo que el Consejo dio a entender, que en el momento de determinar la base jurídica de un acto se aplique un criterio diferente en función de si éste pertenece a la esfera de la política de cooperación al desarrollo o a la esfera de otra política.
29. El único matiz –y tendré ocasión de abordar nuevamente esta cuestión– es que la cooperación al desarrollo está definida de manera tan amplia en la Unión que puede resultar más delicado demostrar que subsistan, al lado de la multitud de ámbitos que ésta puede cubrir, uno o varios objetivos que sean a la vez distintos de los perseguidos por la cooperación al desarrollo e indisociables respecto del acto en cuestión.
30. Dicho esto, y dado que la Decisión impugnada tiene por objeto autorizar la firma del ACC, es preciso analizar esta Decisión interpretada conjuntamente con dicho ACC. De lo que se trata es de determinar si el ACC constituye, habida cuenta del contexto, de su finalidad y de su contenido, un acuerdo que tiene como objetivo preponderante la cooperación al desarrollo y que únicamente puede tener de forma incidental –secundariamente– implicaciones en el ámbito de los transportes, del medio ambiente o de la readmisión de nacionales de terceros países, o si el ACC es un acuerdo que trata de modo indisociable tanto la cooperación al desarrollo como los transportes, el medio ambiente y la readmisión.
C. Génesis, contenido y sistema general del ACC
31. Se observa inmediatamente la circunstancia, a la que no cabe atribuir carácter decisivo, (21) de que, a diferencia de lo que ocurría con el acuerdo internacional sobre el que versaba la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, (22) el ACC no hace referencia en su título al desarrollo. Así pues, a priori se tiene la impresión de que se trata del establecimiento de una cooperación efectivamente global, como sostiene el Consejo, es decir, no limitada, ya que se trata de un acuerdo marco de cooperación y colaboración. (23)
32. Compuesto por 58 artículos, el ACC se divide en ocho títulos referidos, respectivamente, a su naturaleza y ámbito de aplicación, al diálogo político y a la cooperación, al comercio y a las inversiones, a la cooperación para la justicia y la seguridad, a la cooperación sobre migración y relaciones laborales marítimas, al sector económico, de cooperación al desarrollo y otros sectores, al marco institucional y a las disposiciones finales.
33. El examen del preámbulo pone de relieve dos grandes temáticas, ambas presididas por la voluntad de mantener el carácter global de las relaciones mutuas de las partes contratantes (24) y por el respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos. (25) Por un lado, las partes manifiestan su intención de obtener beneficios comunes del ACC (26) haciendo hincapié en los ámbitos de interés y en los valores compartidos. (27) Ello se manifiesta en particular a través de las preocupaciones asociadas a la promoción del progreso económico y social de sus pueblos y el desarrollo socioeconómico sostenible, con la erradicación de la pobreza y la consecución de los objetivos de Desarrollo del Milenio, (28) con la promoción del desarrollo sostenible y de la lucha contra el cambio climático, con una mejor cooperación en el ámbito de la justicia y la seguridad, con la cooperación para promover la migración y el desarrollo, con la aplicación de normas sociales mínimas y con el comercio. (29) Por otra parte, resulta del preámbulo que las partes contratantes también prestaron atención a ámbitos con un contenido socioeconómico menos evidente pero que guardan relación con un determinado número de compromisos dirigidos a mantener la paz y la seguridad internacionales. De este modo, la lucha contra el terrorismo, contra el tráfico de drogas ilícitas, contra las infracciones graves del Derecho humanitario internacional, contra las armas de destrucción masiva y contra el comercio ilícito de armas pequeñas y ligeras (30) se presenta como una preocupación constante de las partes.
34. Esta combinación de preocupaciones queda confirmada en el texto de los artículos 1 y 2 del ACC, dedicados respectivamente a los principios generales y a los objetivos de la cooperación. Por lo que se refiere a los principios generales, el compromiso de fomentar el desarrollo sostenible, de afrontar los retos del cambio climático y de contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se menciona poco después de la referencia a los principios democráticos y a los derechos humanos como elemento esencial del ACC. (31) Por lo que se refiere a su artículo 2, éste enumera nada menos que once categorías de objetivos perseguidos por la cooperación y la colaboración establecidas por el ACC que comprenden «todos los sectores de interés común» (32) respecto de los cuales las partes se comprometen a mantener un diálogo en profundidad y a promover una mayor cooperación. El término «desarrollo» sólo aparece en la letra h), que constituye una especie de disposición de «cajón de sastre» que engloba «todos los demás sectores de interés mutuo» que hasta ese momento no han sido mencionados en el texto. La letra h) menciona no menos de veintidós sectores diversos que van desde la cooperación al desarrollo hasta las estadísticas, pasando por las tecnologías de la información y la comunicación, el diálogo intercultural e interconfesional y la pesca.
35. El artículo 29 del ACC, perteneciente al título VI dedicado al sector económico, de cooperación al desarrollo y otros sectores, está dedicado exclusivamente a la cooperación al desarrollo. Según este artículo, dicha cooperación tiene por principal objetivo «fomentar un desarrollo sostenible que contribuya a reducir la pobreza y a lograr los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente». (33) Las partes se comprometen a mantener regularmente un diálogo sobre este tema referido, en particular, a la promoción del desarrollo humano y social, a la realización de un crecimiento económico integrador y sostenible, a la promoción de la sostenibilidad medioambiental, a la mejora de capacidades para favorecer la integración en la economía mundial y en el sistema del comercio internacional, a la promoción de la reforma del sector público o a la conformidad con los principios internacionales del suministro y de la eficacia de la ayuda. (34)
36. Además de esta disposición específicamente dedicada a la cooperación al desarrollo, algunos artículos hacen referencia, de forma aislada, al concepto de desarrollo, de forma que respecto de determinados sectores regidos por el ACC el texto establece incidentalmente un nexo entre los avances deseados o los objetivos que deben alcanzarse a través de la colaboración y el desarrollo. (35)
37. Así pues, el objetivo del desarrollo del tercer Estado contratante no se explicita completamente en el ACC. Basta realizar una rápida comparación con el acuerdo celebrado en 1994 con la India para convencerse de ello. (36) No obstante, no es posible detenerse en esta simple constatación para concluir que la cooperación al desarrollo no es sino una preocupación secundaria del ACC. Es preciso, por el contrario, plantear la cuestión de si el ACC no refleja las nuevas modalidades a través de las cuales la Unión canaliza actualmente su política de cooperación al desarrollo.
D. Cooperación al desarrollo en el Derecho de la Unión y calificación del ACC
38. Dado que el Tribunal de Justicia no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la cooperación al desarrollo en el contexto posterior a Lisboa, su jurisprudencia sobre esta materia se refiere a los artículos 177 CE a 181 CE en sus versiones anteriores. En el sentido de estos artículos, se definía la cooperación al desarrollo como aquella que tenía por objeto «no sólo el desarrollo económico y social duradero de estos países, su inserción armoniosa y progresiva en la economía mundial y la lucha contra la pobreza, sino también el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, respetando los compromisos que han acordado en el marco de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales». (37) Por otra parte, el Tribunal de Justicia tomó nota de la nueva orientación que comenzó a esbozarse a principio de los años 2000, mediante la que se refuerza el carácter pluridimensional de la política de cooperación al desarrollo, anunciada en una Comunicación de la Comisión (38) posteriormente confirmada por el Consenso Europeo de 2006 y por el Reglamento nº 1905/2006. (39) De este modo, el Tribunal de Justicia declaró que «si bien no hay que limitar los objetivos de la actual política comunitaria de cooperación al desarrollo a las medidas directamente encaminadas a la lucha contra la pobreza, para que una medida esté comprendida en el ámbito de esa política es preciso, no obstante, que contribuya a la consecución de los objetivos de desarrollo económico y social de dicha política». (40) Asimismo, el Tribunal de Justicia declaró que para que «en el marco de su política de cooperación al desarrollo la Comunidad pueda adoptar una medida concreta[,] […] dicha medida debe estar comprendida, tanto por su finalidad como por su contenido, en el ámbito de aplicación de las competencias que el Tratado CE le atribuye en esa materia. No ocurre así, cuando dicha medida, pese a contribuir al desarrollo económico y social de países en vías de desarrollo, tiene como objetivo principal aplicar [otra política]». (41)
39. Por su parte, el artículo 208 TFUE afirma que «la política de la Unión en el ámbito de la cooperación para el desarrollo se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión» y precisa que su objetivo principal «será la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza», debiendo la Unión, igualmente, tener «en cuenta los objetivos de la cooperación para el desarrollo al aplicar las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo». A causa de la remisión a los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión, es preciso completar la interpretación del artículo 208 TFUE con la del artículo 21TUE. Así pues, a mi juicio, sin que las partes hayan mostrado su disconformidad con este punto de vista, la jurisprudencia dictada en relación con las citadas disposiciones sigue siendo pertinente para interpretar el artículo 208 TFUE, aunque éste se limite a evocar la reducción o la erradicación de la pobreza únicamente.
40. No tengo inconveniente en reconocer, en línea con lo sostenido por la Comisión, que la cooperación al desarrollo definida actualmente por el Derecho de la Unión es una política pluridimensional. En el sentido del Consenso Europeo sobre Desarrollo, (42) el objetivo primordial de la cooperación para el desarrollo es la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible, (43) el cual abarca «cuestiones de gobernanza, derechos humanos, así como aspectos políticos, económicos, sociales y ambientales». (44) La posición del Consejo es, a este respecto, un tanto sorprendente cuando sostiene que la mención en el ACC de consideraciones relativas a los derechos humanos, a los principios democráticos y al Estado de Derecho constituye una prueba adicional de que el ACC no puede ser reducido a un acuerdo de cooperación al desarrollo. En efecto, el propio Consejo puso de relieve el vínculo existente entre el desarrollo sostenible y dichos derechos y principios en el Consenso Europeo sobre Desarrollo del que es –al menos parcialmente– el autor, (45) incluso aunque el objeto de tal Consenso fuera presentar «por primera vez una visión común que guíe la actuación de la UE en materia de cooperación para el desarrollo, tanto a nivel de los Estados miembros como de la Comunidad». (46)
41. También con ocasión de este Consenso, la Unión se comprometió a «fomentar la coherencia de las políticas en favor del desarrollo, que se basa en la garantía de que la UE tendrá en cuenta los objetivos de la cooperación para el desarrollo [y a velar] por que dichas políticas sustenten los objetivos de desarrollo». (47) Se hace hincapié en el carácter marcadamente pluridimensional ya que la erradicación de la pobreza requiere, según el Consenso Europeo, la puesta en marcha de «múltiples actividades de desarrollo, desde la gobernanza democrática a las reformas políticas, económicas y sociales, la prevención de conflictos, la justicia social, la promoción de los derechos humanos y del acceso no discriminatorio a los servicios públicos, la educación, la cultura, la sanidad [...] el medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales, el crecimiento económico orientado a las personas en situación de pobreza, la relación entre comercio y desarrollo y entre migración y desarrollo, la seguridad alimentaria, los derechos del niño, la igualdad de género y el fomento de la cohesión social y del trabajo digno». (48)
42. Así, a la luz tanto de la jurisprudencia citada anteriormente como de los elementos contenidos en el Consenso Europeo sobre Desarrollo, y a pesar del carácter enormemente amplio de la cooperación establecida y de que no se expliciten con más énfasis los objetivos de desarrollo del tercer Estado contratante, estimo que dentro del ACC hay efectivamente un componente significativo ligado a la política de cooperación al desarrollo llevada a cabo por la Unión. El hecho de que el ACC no contenga ninguna disposición relativa a su propia expiración a partir del momento en el que la República de Filipinas se ajuste a las reglas y normas del ACC carece de incidencia a este respecto. (49)
43. En el sentido del Consenso Europeo sobre Desarrollo, los ámbitos de actuación de la Unión en la materia se definen de un modo tan amplio que cabe apreciar, en cualquier caso y con independencia del ámbito de que se trate, la existencia de un vínculo con el desarrollo. (50) Como señaló acertadamente el Consejo, la práctica de la Unión en sus relaciones exteriores con los Estados con un nivel de desarrollo menos avanzado ha evolucionado efectivamente y se ha pasado de un sistema básico de asistencia a la aplicación de acuerdos completos y de largas miras en los que, cuando los beneficios se califican como mutuos, tal calificación no es una mera fórmula diplomática, y en los que la relación es menos asimétrica y, en consecuencia, más equilibrada. No obstante, ésta es la razón por la que, si bien puedo reconocer el carácter pluridimensional de la cooperación al desarrollo, tengo más dificultades en considerar que sea suficiente la sola base jurídica relativa a la cooperación al desarrollo cuando en un mismo acuerdo se contemplan tantos y tan diferentes sectores. A este respecto, considero necesaria una cierta cautela, precisamente porque la determinación de la base jurídica apropiada «reviste una importancia de naturaleza constitucional» (51) para la Unión.
44. No obstante, un acuerdo del tipo del ACC puede abordar múltiples ámbitos variados quedando circunscritos los objetivos que persigue al ámbito de la cooperación al desarrollo, en la medida en que las disposiciones que se refieren a estas materias específicas variadas se limiten a fijar el marco de la cooperación y no hagan sino determinar los ámbitos objeto de la cooperación y precisar algunas acciones o ciertos aspectos de los mismos, sin que estas disposiciones contengan una regulación de las modalidades concretas de aplicación de la cooperación en cada ámbito específico considerado. (52)
45. A la luz de estas precisiones, me incumbe determinar si, entre los numerosos y diferentes ámbitos que contempla el ACC, las disposiciones que dedica a los transportes, al medio ambiente y a la readmisión de los nacionales de terceros Estados contribuyen, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «a los objetivos de desarrollo económico y social» de la política de cooperación al desarrollo y tienen, como objetivo principal, la aplicación de esta política o, si por el contrario, contienen una regulación de las modalidades concretas de aplicación de la cooperación en esos ámbitos específicos de forma que constituyen, en realidad, objetivos distintos que no son ni secundarios ni indirectos en relación con los objetivos de la cooperación al desarrollo.
E. Sobre el añadido de las bases jurídicas relativas a los transportes
46. En el artículo 2, letra h), del ACC figuran los transportes entre otros ámbitos de interés común. Por su parte, el artículo 38, apartado 1, del ACC reafirma la voluntad de las partes de cooperar en los sectores relacionados con la política de transporte «con objeto de mejorar las oportunidades de inversión y la circulación de mercancías y pasajeros, promoviendo la seguridad y la protección en el sector marítimo y aeronáutico, atendiendo al impacto medioambiental del transporte y aumentando la eficiencia de sus sistemas de transporte». Los ámbitos que la cooperación tiene por objeto promover se refieren a los intercambios de información sobre las respectivas normativas relativas a todas las vías de transporte, al intercambio de puntos de vista sobre el sistema europeo de navegación por satélite, al diálogo sobre el transporte aéreo y a la continuación del diálogo que favorezca la convergencia normativa, al diálogo sobre el transporte marítimo (mediante el intercambio de información sobre legislación y normativas y la promoción de un acceso ilimitado a los mercados marítimos internacionales, la administración eficaz de los puertos y la promoción de la cooperación de interés mutuo en la materia) y, por último, al diálogo sobre la aplicación efectiva de las normas de seguridad y de protección y de prevención de la contaminación.
47. Ciertamente, como precisó el Consejo, el ACC está más desarrollado en relación con este punto que el acuerdo con la República de la India objeto de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada. (53) No obstante, sin examinar el contenido del artículo 38 del ACC no cabe extraer ninguna conclusión jurídica de esta única constatación de hechos.
48. Pues bien, en primer lugar debo señalar que el ámbito de los transportes constituye una de las dimensiones de la política de cooperación al desarrollo tal como define el Consenso Europeo (54) y que las medidas adoptadas en tal ámbito pueden efectivamente guardar relación con esta última. El artículo 38 del ACC está redactado de tal manera que puede establecerse fácilmente un vínculo con los objetivos perseguidos por la cooperación al desarrollo. La cooperación que instaura reviste una doble dimensión, de seguridad y medioambiental. Puede fácilmente admitirse que el hecho de hacer seguros los transportes del tercer Estado contratante mediante su adhesión a los estándares mínimos internacionales debería contribuir tanto a la estabilidad y a la sostenibilidad de su red como a la incorporación armoniosa y progresiva de ese Estado en la economía mundial de ese sector.
49. En segundo lugar y en contra de lo sostenido por el Consejo, de la lectura de este artículo 38 del ACC no extraigo la conclusión de que contenga las modalidades concretas de aplicación de la cooperación en este ámbito ni de que permita identificar las concretas obligaciones positivas, impuestas a las partes, que vayan más allá de un simple compromiso general a cooperar en el ámbito de los transportes. No identifico ninguna obligación específica en comparación con las contenidas en el resto del Acuerdo, excluyendo las referidas al medio ambiente y a la readmisión de los nacionales de terceros Estados, las cuales analizaré más adelante. El artículo 38 ACC, bien alejado del nivel de detalle del artículo 91 TFUE, por ejemplo, se limita de este modo a prever intercambios de información o de puntos de vista o de diálogos. No considero que el artículo 38 ACC admita una comparación más oportuna con las disposiciones a las que se refería el Dictamen 1/08, invocado por el Consejo, y a propósito de las cuales el Tribunal de Justicia consideró necesario añadir la base jurídica relativa a los transportes. (55)
50. De este modo, las preocupaciones expresadas en este artículo, las cuales no llevan aparejadas obligaciones jurídicas específicas ni constituyen un objetivo independiente, son coherentes con los objetivos de la política de cooperación al desarrollo y pueden vincularse perfectamente a esta última. (56) En consecuencia, procede considerar en relación con este punto que, conforme a lo sostenido por la Comisión, el Consejo incluyó indebidamente como bases jurídicas de la Decisión impugnada los artículos 91 TFUE y 100 TFUE, relativos a los transportes.
F. Sobre el añadido de la base jurídica relativa al medio ambiente
51. El artículo 34 del ACC está dedicado al medio ambiente y a los recursos naturales. Este ámbito de cooperación es presentado como de interés mutuo en el sentido del artículo 2, letra h), del ACC. Es preciso tener en cuenta que otras disposiciones del Acuerdo evocan temas ligados al medio ambiente. (57)
52. Según el artículo 34, apartado 1, del ACC, la cooperación deberá promover la conservación y mejora del medio ambiente con vistas al desarrollo sostenible. El apartado 2 menciona la necesidad de conservar y administrar de manera sostenible los recursos naturales y la diversidad biológica. Según el apartado 3, las partes convienen en que las consideraciones medioambientales deben integrarse en todos los sectores de la cooperación. Por último, el apartado 4 enumera los temas en los cuales la cooperación debe continuarse e incluso reforzarse. Tal es el caso de la sensibilización medioambiental y la participación de las comunidades indígenas en los esfuerzos en materia de desarrollo sostenible; del desarrollo de la capacidad en relación con la adaptación al cambio climático; del desarrollo de la capacidad para participar y aplicar los acuerdos medioambientales; de la promoción de tecnologías, productos y servicios respetuosos con el medio ambiente; de la mejora de los recursos naturales; de la gestión de los parques nacionales y las zonas protegidas; de la prevención de la circulación transfronteriza ilegal de residuos sólidos y peligrosos; de la protección del entorno costero y marino y de los suelos; de la promoción del desarrollo de la capacidad en la gestión de catástrofes, y, por último, de la promoción de modelos sostenibles de consumo y producción. También se prevé que las partes fomenten el acceso mutuo a los programas que han puesto en marcha. (58)
53. El Consejo considera que el artículo 34 del ACC es una disposición detallada, que no tiene equivalente en el Acuerdo con la República de la India sobre el que versaba el asunto en el que recayó la sentencia Portugal/Consejo, antes citada. Según el Consejo, este artículo prevé, al menos en su apartado 2, una obligación clara cuyo cumplimiento puede exigirse jurídicamente. Considera, asimismo, que el acceso a los programas y acciones de la Unión pertenece al ámbito de la cooperación medioambiental mantenida con terceros países y contemplada en el artículo 191 TFUE, apartado 4.
54. Al igual que a la Comisión, no me resulta convincente la posición del Consejo. Por una parte, el artículo 34 del ACC tiene expresamente la consideración de disposición transversal, ya que las preocupaciones medioambientales deben ser tomadas en consideración «en todas las actividades emprendidas por las Partes en virtud del presente Acuerdo». (59) Por otra parte, al igual que sucede a propósito de los transportes, los temas sobre los que deberá versar la cooperación quedan enunciados meramente. En contra de la tesis del Consejo, no estimo que el artículo 34, apartado 2, del ACC establezca una obligación clara. El Consejo sostiene que podría obtenerse la defensa en justicia de esta disposición y se funda en esta mera circunstancia para justificar la inserción de la base jurídica correspondiente.
55. Por lo que a mí respecta, me limitaré a recordar que las disposiciones de un acuerdo internacional tienen una fuerza jurídica innegable y que no cabe duda de que puede lograrse el cumplimiento de las obligaciones internacionales accionando los mecanismos adecuados. El criterio de poder obtener la defensa en justicia internacionalmente no me parece, en cualquier caso, ni pertinente ni suficiente de cara a la determinación de las bases jurídicas de un acto de la Unión. Por otra parte, este apartado 2 está redactado en términos extremadamente generalistas, los cuales caracterizan en principio las meras declaraciones de intención. A este respecto, no considero que el contenido del artículo 34 del ACC presente tantas diferencias con el del artículo 17 del Acuerdo con la República de la India objeto de la sentencia Portugal/Consejo, antes citada. (60) En línea con la Comisión, entiendo que existe un vínculo natural –recordado, por otra parte, por el artículo 34, apartado 1, del ACC– entre la promoción y la conservación del medio ambiente, por una parte, y el desarrollo sostenible, por otra. (61) La erradicación de la pobreza, objetivo último de la cooperación al desarrollo según el artículo 208 TFUE, presenta también «aspectos medioambientales». (62) Por último, no cabe apreciar que el apartado 5 del artículo 34, al establecer que las partes «fomentarán el acceso mutuo a sus programas», contenga una obligación jurídica claramente identificable como separable de la cooperación al desarrollo.
56. En consecuencia, cabe concluir en relación con este punto que el Consejo incluyó indebidamente, como base jurídica de la Decisión impugnada, el artículo 191 TFUE, apartado 4, relativo al medio ambiente, ya que el artículo 34 del ACC no tiene como efecto hacer del medio ambiente otro componente esencial del acuerdo en cuestión.
G. Sobre el añadido de la base jurídica relativa a la readmisión de los nacionales de terceros Estados
57. Debo precisar de entrada que las dificultades jurídicas, especialmente procesales –reales o supuestas– invocadas por la Comisión no son, en cualquier caso, de tal naturaleza que puedan influir en la resolución del Tribunal de Justicia en cuanto a la determinación de la base jurídica de la Decisión impugnada. En efecto, según reiterada jurisprudencia, no son los procedimientos los que definen la base jurídica de un acto, sino que es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo. (63)
58. Para comprobar si era necesario incluir una disposición perteneciente al título V del Tratado FUE, y que, en consecuencia, conllevara la aplicación de los Protocolos nº 21 y nº 22, (64) es preciso recordar, en un primer momento, el contenido preciso del ACC en materia de migración y readmisión. En un segundo momento, analizaré los vínculos que presentan estos temas con la cooperación al desarrollo para determinar si cabe establecer un nexo entre, por una parte, los objetivos perseguidos por la cooperación al desarrollo y, por otra, el artículo 26 del ACC. A continuación, demostraré que la inclusión de cláusulas de readmisión es propia de una antigua práctica que sirve esencialmente a los intereses de la Unión y pondré de relieve las diferencias sustanciales entre las disposiciones del artículo 26 del ACC y los acuerdos de readmisión celebrados recientemente por la Unión. Por último, volveré brevemente a la cuestión del efecto útil de los Protocolos nº 21 y nº 22.
1. Contenido del ACC
59. Por una parte, es preciso recordar que el preámbulo del ACC enuncia que las disposiciones del Acuerdo, «que entran en el ámbito de aplicación de la parte III, título V, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, obligan al Reino Unido y a Irlanda como Partes Contratantes separadas o, alternativamente, como parte de la Unión Europea, de conformidad con el Protocolo sobre la posición del Reino Unido e Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia anejo al Tratado de la Unión Europea y al [TFUE]. Lo mismo se aplica a Dinamarca, de conformidad con el Protocolo anexo a dichos Tratados sobre la posición de Dinamarca».
60. Por otra parte, el artículo 26 del ACC pertenece al título V dedicado a la cooperación sobre migración y relaciones laborales marítimas y tiene la rúbrica «cooperación sobre migración y desarrollo». El artículo 26, apartado 1, del ACC reafirma la importancia de la gestión de los flujos migratorios y la voluntad de las partes de establecer un mecanismo de diálogo y de consulta sobre todas las cuestiones relacionadas con la migración, las cuales deberán incluirse en particular en el marco de las estrategias de desarrollo nacional. Según el artículo 26, apartado 2, del ACC, la cooperación en este ámbito se centrará en los factores de impulso y de atracción de la migración; en el desarrollo y la aplicación de la legislación y las prácticas nacionales respecto de la protección y los derechos de los migrantes; en el desarrollo y la aplicación de la legislación y las prácticas nacionales con respecto a la protección internacional, en las normas de admisión y los derechos y el estatuto de las personas admitidas; en el establecimiento de una política efectiva y preventiva para atender a la presencia en su territorio de un nacional de la otra Parte que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de la Parte afectada, al tráfico ilícito de personas y la trata de seres humanos; en el regreso, en condiciones humanas y dignas; en las cuestiones de interés común en el ámbito de los visados, la seguridad de los documentos de viaje y la gestión de los controles fronterizos y, por último, en los temas de migración y desarrollo.
61. El apartado 3 del artículo 26 del ACC impone a cada una de las partes contratantes la obligación de permitir el regreso de cualquiera de sus propios nacionales que se encuentren en situación de entrada, estancia o residencia ilegales en el territorio de una de las demás partes. Debe permitirse este regreso a petición de la parte contratante de que se trate «sin retrasos injustificados una vez que se haya determinado su nacionalidad y se hayan seguido los procedimientos adecuados». También se prevé el suministro de los documentos necesarios y la comunicación entre las autoridades competentes del Estado solicitante y del Estado objeto de la solicitud. Igualmente se contempla la hipótesis de que una persona no posea documentos de identidad.
62. Por último, el artículo 26, apartado 4, del ACC indica que las partes han convenido celebrar lo antes posible un acuerdo de readmisión que deberá incluir, al menos, una disposición sobre la readmisión de los nacionales de otros Estados ajenos al ACC y de los apátridas.
2. Migración y política de cooperación al desarrollo
63. Según el Consenso Europeo sobre Desarrollo, la realización de los objetivos de Desarrollo del Milenio requiere poner en marcha «múltiples actividades de desarrollo […] [incluidos] […] [la] migración y [el] desarrollo» (65) y el diálogo político en profundidad tendrá por objeto «la lucha contra […] la migración ilegal». (66) Se trata, en particular, de «conseguir que la migración sea un factor positivo para el desarrollo», (67) el cual debe constituir «la respuesta a largo plazo más eficaz frente a la migración forzosa e ilegal» (68) y se pide, entre otras cosas, a la Comisión que incluya las cuestiones relativas a la migración y a los refugiados en las estrategias nacionales y regionales y en las asociaciones establecidas con los correspondientes países. (69)
64. El Reglamento nº 1905/2006 aprobado por el Parlamento Europeo y por el Consejo con fundamento únicamente en el artículo 179 CE, apartado 1, prevé que los programas temáticos que se pongan en marcha incluyan la migración. El decimosexto considerando recuerda los objetivos fijados por el Consejo Europeo celebrado en Bruselas y, en particular, el de intensificar la asistencia financiera de la Comunidad en los ámbitos que presenten un vínculo con los problemas de la migración en el marco de sus relaciones con terceros países. Este objetivo se reproduce en el artículo 5, apartado 2, letra i), de Reglamento nº 1905/2006 que prevé «el favorecimiento de la cooperación con los países socios y de la reforma política en el ámbito de las migraciones y el asilo, y [el] fomento de iniciativas de creación de capacidades para garantizar que se formulan y aplican políticas de migración favorables al desarrollo para hacer frente a las causas originarias de la migración». (70)
65. Así pues, parece a priori posible considerar que una medida dirigida a luchar contra la inmigración ilegal contribuye también a la consecución de los objetivos de la política de cooperación al desarrollo. Es preciso además, no obstante, comprobar si cabe apreciar la existencia de tal vínculo en lo que se refiere a las llamadas cláusulas de readmisión.
3. El artículo 26 del ACC a la luz de la práctica anterior
66. La inclusión, en acuerdos de cooperación celebrados por la Unión, de disposiciones dedicadas a la readmisión de los nacionales de terceros Estados y que prevén la futura celebración de un acuerdo de readmisión, no es un fenómeno nuevo, sino que es propio de una práctica antigua. Un documento del Consejo de 1999 sobre las repercusiones de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam (71) pone de manifiesto la voluntad del Consejo, desde 1995, de establecer un vínculo entre la repatriación de personas que permanecen ilegalmente en el territorio de un Estado miembro y la celebración de acuerdos europeos de asociación y de cooperación y de un acuerdo acerca de las cláusulas de readmisión que debían incorporarse a tales acuerdos. Este documento propone adaptar las «cláusulas de readmisión» al nuevo marco jurídico de entonces, destacando que «entre los objetivos comunitarios en el ámbito de la política de inmigración está el de la repatriación de personas que residen ilegalmente en un Estado miembro». Interesa señalar que en ese momento no se consideraba que las cláusulas de readmisión sirvieran a un objetivo de la política de cooperación al desarrollo. (72)
67. Es cierto que el artículo 26 del ACC, que constituye precisamente esta cláusula de readmisión, introduce un cambio sensible en el campo léxico de dicho acuerdo. El empleo del presente de indicativo en la versión francesa permite considerar, en efecto, que, lejos de contentarse con exponer una relación de los sectores de cooperación, el artículo 26 del ACC enuncia claramente obligaciones que incumben a las partes que se corresponden con compromisos jurídicos concretos. Este artículo presenta un mayor nivel de detalle que el de las disposiciones relativas a los transportes o al medio ambiente, por citar únicamente éstas. Dentro del mismo artículo 26 del ACC cabe establecer una distinción, a mi juicio muy evidente, entre los apartados 1 y 2 –que siguen la estela del resto del ACC en el sentido de que prevén declaraciones de intención o compromisos de cooperación en temas precisos, sin que se precisen realmente los medios de esta cooperación ni los resultados que deben obtenerse– y los apartados 3 y 4, ya que estos últimos marcan un neto contraste por el hecho de que establecen una obligación clara y sin ambigüedades (73) y concretan el contenido de los resultados que deben obtenerse («Filipinas permitirá el regreso», «cada Estado miembro permitirá el regreso») y el instrumento que deba emplearse posteriormente (74) para alcanzar un objetivo jurídico claramente determinado, cual es el de ampliar la obligación de readmisión de los nacionales de otros terceros Estados y de los apátridas.
68. Por consiguiente y en contra de lo sostenido por la Comisión, no cabe reducir las prescripciones contenidas en el artículo 26, apartados 3 y 4, del ACC a meras declaraciones de intención formuladas en el marco de la cooperación al desarrollo. Poco importa determinar si estos principios de readmisión son o no la transcripción, según Derecho constante, de principios de Derecho internacional consuetudinario, ya que es evidente que su presencia en un acuerdo internacional conlleva consecuencias jurídicas propias. Asimismo, es preciso señalar que la extensión de la readmisión a los nacionales de terceros Estados o a los apátridas no se deriva del Derecho internacional consuetudinario. Así pues, al fijar el objetivo de esta extensión que debe alcanzarse a través de un acuerdo internacional, el artículo 26, apartado 4, va más allá de lo que se admite habitualmente en este contexto.
69. Esta asimetría, esta ruptura dentro del artículo 26 del ACC puede explicarse si se tiene en cuenta, precisamente, la práctica anterior que acabo de traer a colación. En efecto, es de sobra conocido que el flujo más importante es el que se origina en Filipinas con destino en la Unión y que en mucha menor medida los ciudadanos de la Unión migran a Filipinas. En consecuencia, los ejes de la cooperación en materia de migraciones han sido formulados de un modo que refleje esta asimetría centrándose principalmente en la protección de los migrantes, en la reflexión que deba hacerse para un trato justo y una integración de los no nacionales en situación legal o en la concesión de permisos de residencia por razones humanitarias o de compasión. Estos ejes se recogen en los apartados 1 y 2 del artículo 26 del ACC.
70. Por el contrario, los apartados 3 y 4 del artículo 26 del ACC restablecen el equilibrio y contienen disposiciones que se alejan de las preocupaciones iniciales del ACC –el desarrollo armonioso de Filipinas– para cumplir un objetivo propio de la Unión y servir a sus intereses: el compromiso del tercer Estado contratante de hacerse cargo de sus propios nacionales que se encuentren en situación irregular en el territorio de la Unión. El Consejo admite que estas cláusulas relativas a la readmisión introducidas en diferentes tipos de acuerdos de colaboración celebrados por la Unión constituyen una baza importante, es decir, un medio, para que ésta obtenga de las otras partes que contratan con ella una contrapartida que de otro modo tendría dificultades en obtener, es decir, al margen del marco de la cooperación –en este caso al desarrollo– prometida por la Unión.
71. Así pues, el artículo 26, apartados 3 y 4, expresa una visión defensiva y promueve principalmente los intereses de la Unión. Se trata de que la Unión y sus Estados miembros queden protegidos frente a los incumplimientos del tercer Estado contratante en materia de gestión de los flujos migratorios.
72. Ciertamente, contemplado desde este punto de vista, el vínculo con los objetivos perseguidos por la cooperación al desarrollo parece mucho más débil. No obstante, es preciso constatar también que no habría tal compromiso sin la cooperación global establecida por el ACC, la cual se centra en el desarrollo del tercer Estado contratante. En aplicación de los principios jurisprudenciales recordados en el punto 26 de las presentes conclusiones y por las razones que acabo de mencionar, cabe apreciar que la cláusula de readmisión contenida en los apartados 3 y 4 del artículo 26 del ACC, pese a comportar obligaciones jurídicas, no produce el efecto de hacer de la readmisión un objetivo distinto del perseguido por el ACC y constituye, por el contrario, en el contexto particular de la negociación de los acuerdos de cooperación al desarrollo, un objetivo no autónomo y, en consecuencia, meramente secundario o indirecto que no hace necesaria la inserción de una base jurídica propia.
73. Así pues, el Consejo incluyó también indebidamente el artículo 79 TFUE, apartado 3, a las bases jurídicas de la Decisión impugnada.
74. El Consejo y los Gobiernos que intervinieron en su apoyo justificaron en particular su posición relativa a la inserción, que consideraban necesaria, del artículo 79 TFUE, apartado 3, en la necesidad de mantener el efecto útil de los Protocolos nº 21 y nº 22. En consecuencia, me propongo demostrar a continuación que, a pesar de que la base jurídica de la Decisión impugnada no incluya el artículo 79 TFUE, apartado 3, se mantendrá ese efecto útil y los Estados miembros a los que se refieren los Protocolos nº 21 y nº 22 podrán hacer valer sus derechos en su caso y cuando llegue el momento.
4. Práctica actual en materia de acuerdos de readmisión
75. Resulta útil a estos efectos, y en particular para comprender cuál podría ser el contenido de un futuro acuerdo, hacer un repaso general de la práctica actual en materia de acuerdos de readmisión. Dos acuerdos de readmisión han sido celebrados recientemente: el Acuerdo con Georgia, (75) mencionado por la Comisión, y el Acuerdo con Pakistán. (76) Ambos acuerdos fueron celebrados tomando como base jurídica el artículo 79 TFUE, apartado 3. Presentan una estructura y un contenido comparables.
76. En estos dos Acuerdos, se recuerda la importancia de la lucha contra la inmigración ilegal y la necesidad de poner en marcha procedimientos rápidos y eficaces en condiciones de reciprocidad. La readmisión se refiere tanto a los propios nacionales de los Estados contratantes como a los nacionales de terceros Estados y a los apátridas. Los dos Acuerdos determinan, de manera precisa y detallada, el procedimiento que debe seguirse, en particular el contenido de la solicitud, los requisitos de su transmisión, los medios de prueba para probar la nacionalidad y, respecto de los apátridas y nacionales de terceros Estados, los plazos que deben cumplirse para resolver la solicitud, las condiciones de traslado y transporte de las personas readmitidas, los principios y procedimientos de las operaciones de tránsito, la determinación de la carga de los costes o los principios relativos a la protección de datos, y contienen una cláusula de compatibilidad con el Derecho internacional. No cabe duda de que estos Acuerdos son más completos que la mera disposición del artículo 26, apartados 3 y 4, del ACC, el cual no puede, en consecuencia y como señaló acertadamente la Comisión, ser considerado por sí solo un acuerdo de readmisión.
77. Si, como creo, se ha incluido indebidamente el artículo 79 TFUE, apartado 3, como base jurídica del ACC, debe también afirmarse firme e inequívocamente que el Acuerdo internacional que se celebre, previsto por el artículo 26, apartado 4, del ACC, no podrá celebrarse con fundamento en la cooperación al desarrollo, sino que deberá necesariamente basarse en dicho artículo 79 del Tratado FUE. Será precisamente en el momento en que se celebre este acuerdo cuando se garantice plenamente el efecto útil de los Protocolos nº 21 y nº 22 junto con los derechos de los correspondientes Estados miembros, dado que la Unión procederá a celebrar un acto basado en una disposición perteneciente al título V del TFUE.
H. Sobre el mantenimiento de los efectos en el tiempo de la Decisión anulada
78. Tal como desean las partes y con el fin de no demorar aún más la entrada en vigor del ACC, debe acogerse la solicitud de las partes y procede que el Tribunal de Justicia haga uso de la posibilidad que le confiere el artículo 64 TFUE, apartado 2, manteniendo los efectos en el tiempo de la Decisión anulada hasta que se adopte una nueva decisión.
VI. Sobre las costas
79. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haberlo solicitado así la Comisión, procede condenar en costas al Consejo. Por otra parte, con arreglo al artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, las partes que han intervenido como coadyuvantes en el presente litigio soportarán sus propias costas.
VII. Conclusión
80. En virtud de las consideraciones expuestas propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Anular la Decisión 2012/272/UE del Consejo, de 14 de mayo de 2012, relativa a la firma, en nombre de la Unión, del Acuerdo marco de Colaboración y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Filipinas, por otra.
2) Mantener los efectos de la Decisión 2012/272 hasta la adopción de una nueva decisión.
3) Condenar al Consejo de la Unión Europea al pago de las costas.
4) La República Checa, la República Federal de Alemania, Irlanda, la República Helénica, la República de Austria y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus costas.