KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 23. jaanuaril 2014(1)
Kohtuasi C‑377/12
Euroopa Komisjon
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Otsus 2012/272/EL – Arengukoostöö – Transport – Keskkond – Kolmandate riikide kodanike tagasivõtmine – EL toimimise lepingu V jaotisesse kuuluv õiguslik alus
Sisukord
I. Sissejuhatus
II. Õiguslik raamistik
III. Vaidluse taust
IV. Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
V. Õiguslik analüüs
A. Poolte argumendid
B. Asjakohase kohtupraktika seis ja kohaldatava kontrolli kindlaksmääramine
C. Partnerluse ja koostöö raamlepingu tekkelugu, sisu ja üldine ülesehitus
D. Arengukoostöö liidu õiguses ning partnerluse ja koostöö raamlepingu kvalifitseerimine
E. Transporti käsitlevate õiguslike aluste lisamine
F. Keskkonda käsitleva õigusliku aluse lisamine
G. Kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist käsitleva õigusliku aluse lisamine
1. Partnerluse ja koostöö raamlepingu sisu
2. Ränne ja arengukoostööpoliitika
3. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 26 varasemast praktikast lähtudes
4. Praegune praktika tagasivõtulepingute osas
H. Vaidlustatud otsuse ajalise kehtivuse säilitamine
VI. Kohtukulud
VII. Ettepanek
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Komisjon palub käesoleva hagiga Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 14. mai 2012. aasta otsus 2012/272/EL ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Filipiini Vabariigi vahelise partnerluse ja koostöö raamlepingu allkirjastamise kohta(2) (edaspidi „vaidlustatud otsus”), sest Euroopa Liidu Nõukogu lisas otsusesse õiguslikud alused, mis käsitlevad transporti, kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist ja keskkonda.
II. Õiguslik raamistik
2. Ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Filipiini Vabariigi vahelise partnerluse ja koostöö raamlepingu (edaspidi „partnerluse ja koostöö raamleping”) artikkel 26(3) „Rände- ja arengualane koostöö”, mis asub koostööd rände ja meretöö valdkonnas käsitlevas V jaotises, on sõnastatud järgmiselt:
„1. Lepinguosalised kinnitavad veel kord oma territooriumide vaheliste rändevoogude ühise juhtimise tähtsust. Koostöö tugevdamiseks seavad lepinguosalised sisse süsteemi laiapõhjalise dialoogi pidamiseks ja konsulteerimiseks kõigil rändega seotud teemadel. Rändeküsimused lisatakse migrantide päritolu-, transiit- ja sihtriikide riiklikesse majandus- ja sotsiaalarengu strateegiatesse / arenguraamistikesse.
2. Lepinguosaliste koostöö tugineb vastastikuse konsulteerimise käigus ja lepinguosaliste kokkuleppel koostatavale konkreetsete vajaduste hinnangule ja koostöö toimub asjakohaste liidu ja riigi õigusaktide kohaselt. Koostöös keskendutakse eelkõige järgmisele:
a) rände tõuke- ja tõmbetegurid;
b) migrantide kaitset ja õigusi käsitlevate riigi õigusaktide ja tavade väljatöötamine ja rakendamine, et järgida kohaldatavaid rahvusvahelisi õigusakte, mis tagavad migrantide õiguste austamise;
c) rahvusvahelist kaitset käsitlevate riigi õigusaktide ja tavade väljatöötamine ja rakendamine, et järgida [...] pagulasseisundi konventsiooni [...] ning tagada mittetagasisaatmise põhimõttest kinnipidamine;
d) isikute maale lubamise eeskirjad ning riiki lubatud isikute õigused ja seisund, riigis seaduslikult elavate mittekodanike õiglane kohtlemine ja neile integreerimisvõimaluste andmine, rassismi, diskrimineerimise ja ksenofoobia vastu suunatud haridus ja koolitus ning meetmed;
e) tulemusliku ja ennetava poliitika väljatöötamine, et tegeleda selliste teise lepinguosalise kodanike kohaloluga lepinguosalise territooriumil, kes ei vasta või enam ei vasta asjaomase lepinguosalise territooriumile sisenemise, seal viibimise või elamise tingimustele, inimeste ebaseadusliku üle piiri toimetamisega ja inimkaubandusega, sealhulgas inimeste ebaseadusliku üle piiri toimetamise võrgustikega võitlemise ning selliste võrgustike ohvriks langenud isikute kaitsmisega;
f) lõike 2 punktis e nimetatud isikute humaansel ja inimväärikal moel tagasisaatmine, sealhulgas nende vabatahtliku ja püsiva päritoluriikidesse tagasipöördumise soodustamine ja selliste isikute vastuvõtmine/tagasivõtmine vastavalt käesoleva artikli lõikele 3. Tagasisaatmisel võetakse nõuetekohaselt arvesse lepinguosaliste õigust anda isikutele elamisluba või lubada neid riiki kaastunde tõttu või humanitaarsetel põhjustel, samuti mittetagasisaatmise põhimõtet;
g) vastastikust huvi pakkuvad küsimused, mis käsitlevad viisasid, reisidokumentide turvalisust ja piirihaldust;
h) rände- ja arenguküsimused, sealhulgas inimressursside arendamine, sotsiaalkaitse, rändest saadava kasu suurendamine, soo- ja arenguküsimused, eetiline värbamine ja korduvränne ning migrantide integreerimine.
3. Kõnealuses valdkonnas tehtava koostöö raames ning ilma et see piiraks vajadust kaitsta inimkaubanduse ohvreid, lepivad lepinguosalised täiendavalt kokku järgmises:
a) Filipiinid võtavad liikmesriigi taotlusel pärast kodakondsuse tuvastamist ja liikmesriigi vastava menetluse läbiviimist asjatute viivitusteta tagasi oma lõike 2 punktis e nimetatud kodanikud, kes viibivad liikmesriigi territooriumil;
b) liikmesriigid võtavad Filipiinide taotlusel pärast kodakondsuse tuvastamist ja Filipiinide vastava menetluse läbiviimist asjatute viivitusteta tagasi oma lõike 2 punktis e nimetatud kodanikud, kes viibivad Filipiinide territooriumil;
c) liikmesriigid ja Filipiinid varustavad oma kodanikud nõuetekohaste dokumentidega. Taotlev riik saadab kõik vastuvõtmise või tagasivõtmise taotlused selle riigi pädevale asutusele, kellele taotlus esitatakse.
Kui asjaomasel isikul puudub nõuetekohane isikut tõendav dokument või puuduvad muud tõendid tema kodakondsuse kohta, paluvad Filipiinid või liikmesriigid asjaomasel pädeval diplomaatilisel või konsulaaresindusel viivitamata teha kindlaks isiku kodakondsus, vajaduse korral isikut küsitledes, ning kui on kindlaks tehtud, et tegemist on Filipiinide või liikmesriigi kodanikuga, väljastab Filipiinide või liikmesriigi pädev asutus nõuetekohased dokumendid.
4. Lepinguosalised lepivad kokku, et sõlmivad võimalikult kiiresti oma kodanike vastuvõtmise/tagasivõtmise lepingu, mis muu hulgas sätestab ka teiste riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute tagasivõtmise.”
3. Partnerluse ja koostöö raamlepingu ariklis 34, mis käsitleb keskkonda ja loodusvarasid, on sätestatud:
„1. Lepinguosalised lepivad kokku, et koostöö kõnealuses valdkonnas aitab säilitada ja parandada keskkonda säästva arengu poole püüdlemisel. Lepinguosalised võtavad käesoleva lepingu kohase tegevuse puhul arvesse nii ülemaailmse säästva arengu tippkohtumise tulemusi kui ka asjaomaste mitmepoolsete, mõlema lepinguosalise suhtes kohaldatavate keskkonnaalaste kokkulepete rakendamist.
2. Lepinguosalised lepivad kokku vajaduses säästvalt säilitada ja hallata loodusvarasid ja bioloogilist mitmekesisust nii praeguste kui tulevaste põlvkondade heaks, võttes arvesse nende arenguvajadusi.
3. Lepinguosalised nõustuvad tegema koostööd, et toetada üksteise kaubandus- ja keskkonnapoliitikat ning lülitada keskkonnakaalutlused kõikidesse koostöövaldkondadesse.
4. Lepinguosalised püüavad jätkata ja süvendada koostööd piirkondlike keskkonnakaitsekavade raames järgmistes valdkondades:
a) keskkonnaalase teadlikkuse suurendamine ja kohaliku tasandi, sealhulgas põliskultuuride/põlisrahvaste ja kohalike kogukondade osalemise suurendamine keskkonnakaitse- ja säästva arengu alastes jõupingutustes;
b) suutlikkuse suurendamine kliimamuutustega kohanemise ning nende leevendamise ja energiatõhususe valdkonnas;
c) suutlikkuse suurendamine mitmepoolsetes, sealhulgas bioloogilist mitmekesisust ja bioloogilist ohutust käsitlevates keskkonnakokkulepetes osalemiseks ja nende rakendamiseks;
d) keskkonnasõbralike tehnoloogiate, toodete ja teenuste edendamine, sealhulgas regulatiivsete ja turupõhiste vahendite abil;
e) loodusvarade, sealhulgas metsade haldamise parandamine ja ebaseadusliku raide ning sellega seotud kaubanduse vastu võitlemine ja loodusvarade, sealhulgas metsade säästva haldamise edendamine;
f) rahvusparkide ja kaitstud alade tõhus haldamine ning bioloogiliselt mitmekesiste ja habraste ökosüsteemidega alade määratlemine ning kaitse, võttes nõuetekohaselt arvesse neil aladel või nende lähenduses elavaid kohalikke ja põliselanike kogukondi;
g) tahkete ning ohtlike ja muude jäätmete ebaseadusliku piiriülese liikumise ennetamine;
h) ranniku- ja merekeskkonna kaitsmine ja veevarude tõhus haldamine;
i) mulla kaitsmine ja säilitamine ning maa säästev haldamine, sealhulgas tühjaks ammutatud/maha jäetud kaevanduste all olevate alade taastamine;
j) suutlikkuse suurendamine katastroofiohu juhtimise ja riskijuhtimise valdkonnas;
k) säästva tarbimise ja tootmise edendamine oma majanduses.
5. Lepinguosalised soodustavad vastastikust juurepääsu selle valdkonna programmidele vastavalt nende programmide eritingimustele.”
4. Partnerluse ja koostöö raamlepingu arikkel 38, mis on pühendatud transpordile, näeb ette:
„1. Lepinguosalised lepivad kokku teha koostööd transpordipoliitika asjaomastes valdkondades, et parandada investeerimisvõimalusi, kaupade ja reisijate liikumist, suurendada mere- ja lennuohutust ning turvalisust, vähendada transpordi keskkonnamõju ja suurendada transpordisüsteemide tõhusust.
2. Kõnealuses valdkonnas on lepinguosaliste koostöö eesmärk toetada:
a) teabevahetust transpordipoliitika, -eeskirjade ja -tavade kohta, eriti seoses linna-, maa-, mere- ja lennutranspordiga, transpordilogistika ja mitmeliigiliste transpordivõrgustike ühildatavuse ja koostalitlusvõimega ning teede, raudteede, sadamate ja lennujaamade haldamisega;
b) arvamuste vahetamist Euroopa globaalse satelliitnavigatsioonisüsteemi (eelkõige Galileo) kohta, keskendudes vastastikust huvi pakkuvatele regulatiivsetele, tööstuslikele ja arenguküsimustele;
c) dialoogi jätkamist lennutransporditeenuste üle, et tagada põhjendamatu viivituseta õiguskindlus üksikute liikmesriikide ja Filipiinide vahel sõlmitud olemasolevate kahepoolsete lennuteenuste kokkulepete suhtes;
d) dialoogi jätkamist lennutranspordi infrastruktuurivõrgustike ja tegevuste täiustamiseks, et tagada inimeste ja kaupade kiire, tõhus, säästev, ohutu ning turvaline liikumine, ja konkurentsiõiguse ning majandusregulatsiooni kohaldamise edendamiseks lennundussektoris, et toetada õigusaktide lähenemist ja intensiivistada äritegevust, ning suhete edasiarendamise võimaluste uurimiseks lennutranspordi valdkonnas. Enam tuleks toetada lennutranspordi valdkonnas vastastikust huvi pakkuvaid koostööprojekte;
e) dialoogi algatamist meretranspordipoliitika ja -teenuste valdkonnas, eelkõige eesmärgiga toetada meretransporditööstuse arengut, hõlmates muu hulgas (kuid mitte ainult) järgmist:
i) teabe vahetamine meretransporti ja sadamaid käsitlevate õigusnormide kohta;
ii) rahvusvahelisele mereveoturule ja ärilistel alustel toimivale kaubandusele piiranguteta juurdepääsu edendamine, loobumine lastijaotusklauslitest, võrdse kohtlemise ja enamsoodustusrežiimi võimaldamine teise lepinguosalise kodanike või äriühingute opereeritavatele laevadele ja asjaomaste uksest ukseni veoteenustega seotud küsimuste arutamine, võttes arvesse lepinguosaliste riigisiseseid õigusakte;
iii) sadamate tõhus haldamine ning mereveoteenuste tõhususe tagamine ja
iv) vastastikust huvi pakkuva meretranspordialase koostöö ning meretöö, -hariduse ja -koolituse edendamine vastavalt artiklile 27;
f) dialoogi, mis käsitleb transpordi turvalisuse, ohutuse ja saastamise vältimise normide rakendamist, eriti seoses meretranspordiga, sealhulgas eelkõige piraatlusega võitlemisega, ja lennutranspordiga kooskõlas lepinguosaliste suhtes kohaldatavate asjakohaste rahvusvaheliste konventsioonide ja normidega, sealhulgas koostööd asjakohastel rahvusvahelistel foorumitel, eesmärgiga tagada rahvusvaheliste eeskirjade parem täitmine. Selleks toetavad lepinguosalised tehnilist koostööd ja abi transpordi ohutuse, turvalisuse ja keskkonnakaalutlustega seotud küsimustes, sealhulgas (kuid mitte ainult) mere- ja lennuharidus ja ‑koolitus, päästeteenused ja õnnetuste uurimine. Samuti keskenduvad lepinguosalised keskkonnasõbralike transpordiliikide toetamisele.”
III. Vaidluse taust
5. Nõukogu lubas 25. novembril 2004 komisjonil viimase soovitusel pidada läbirääkimisi Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning Filipiini Vabariigi vahelise partnerluse raamlepingu üle. Need läbirääkimised algasid Manilas (Filipiinid) 2009. aasta veebruaris ja lõppesid 2010. aasta juuni algul. Lõpuks, 25. juunil 2010 allkirjastasid komisjon ja Filipiini Vabariik selle lepingu.
6. Selle tulemusena võttis komisjon 6. septembril 2010 vastu ettepaneku võtta vastu nõukogu otsus laiahaardelise partnerluse ja koostöö raamlepingu allakirjutamiseks ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Filipiinide Vabariigi vahel(4), kusjuures see ettepanek põhines tookord ELTL artiklitel 207 ja 209 koostoimes ELTL artikli 218 lõikega 5.
7. Alaliste esindajate komitees (Coreper) 28. jaanuaril 2011 pärast nõukogu õigustalituse arvamuse saamist sõlmitud kokkuleppe(5) tulemusena võttis nõukogu vaidlustatud otsuse ühehäälselt vastu mitte üksnes ELTL artiklite 207 ja 209 alusel, mis käsitlevad kaubandust ja arengut, vaid ka ELTL artiklite 91 ja 100 alusel, mis käsitlevad transporti, ELTL artikli 79 lõike 3 alusel, mis käsitleb kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist, ja ELTL artikli 191 lõike 4 alusel, mis käsitleb keskkonda, ja seda kõike koostoimes ELTL artikli 218 lõikega 5.(6)
8. Arvestades, et partnerluse ja koostöö raamleping ei sisalda kohustusi, mis läheksid kaugemale eesmärgist kaubanduse ja arengukoostöö alal, leidis komisjon, et ELTL artikli 79 lõike 1, artikli 91, artikli 100 ja artikli 191 lõike 4 lisamine vaidlustatud otsuse õiguslike aluste hulka ei olnud vajalik, ning esitas 6. augustil 2012 ELTL artikli 263 alusel käesoleva hagi.
IV. Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
9. Komisjon palub Euroopa Kohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus;
– säilitada sellegipoolest otsuse mõju ja
– mõista kohtukulud välja nõukogult.
10. Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
– jätta hagi rahuldamata ja
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
11. Euroopa Kohtu president lubas 29. novembri ning 18. ja 20. detsembri 2012. aasta ja 25. jaanuari 2013. aasta määrustega vastavalt Iirimaal, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil, Saksamaa Liitvabariigil, Tšehhi Vabariigil, Kreeka Vabariigil ja Austria Vabariigil astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
12. Euroopa Komisjoni, nõukogu, Saksamaa Liitvabariigi, Iirimaa, Kreeka Vabariigi ja Ühendkuningriigi suulised seisukohad kuulati ära kohtuistungil, mis leidis Euroopa Kohtus aset 22. oktoobril 2013.
V. Õiguslik analüüs
A. Poolte argumendid
13. Komisjon põhjendab oma hagi ainult ühe väitega, mille kohaselt rikkus nõukogu, kui lisas vaidlustatud otsusesse vaidlusalused transporti, keskkonda ja kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist käsitlevad õiguslikud alused, aluslepingute sätteid ja Euroopa Kohtu praktikat, mis käsitlevad õigusliku aluse valikut.
14. Komisjon arvab, et partnerluse ja koostöö raamlepinguga, mis käsitleb küll paljusid valdkondi, taotletakse ainult ühte eesmärki, milleks on arengukoostöö loomine ELTL artikli 209 tähenduses. Partnerluse ja koostöö raamleping tuleb seega kvalifitseerida arengukoostöö lepinguks kohtuotsuse Portugal vs. nõukogu tähenduses.(7)
15. Komisjon põhjendab oma väidet esiteks sellega, et kolm vaidlusalust tegevusvaldkonda kuuluvad valdkondade hulka, mida on osundatud nii avalduses „Euroopa konsensus arengu küsimuses”(8) kui ka arengukoostöö rahastamisvahendis(9). Teiseks püüab komisjon tõendada valdkond valdkonna haaval, et partnerluse ja koostöö raamleping ei sisalda niisuguse ulatusega kohustusi, mis kujutaksid endast tegelikult arengukoostöö eesmärkidest erinevaid eesmärke. Transpordi osas väidab hageja, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 38 ei kujuta endast üldist koostöökohustust. Sama märgib ta partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 34 ja selles artiklis keskkonna osas sätestatud kohustuste kohta, sest tegemist on ainult üldiste põhimõtete, suuniste ja muude kavatsusdeklaratsioonidega. Lisaks korrati konverentsi Rio+20 lõppaktis, et arengukoostöö ja jätkusuutliku arengu vahel on seos. Komisjon leiab ka, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõigetel 3 ja 4 ei ole niisugust mõju, et partnerluse ja koostöö raamleping kujundatakse ümber tagasivõtulepinguks. Vastupidi, tagasivõtmist käsitatakse partnerluse ja koostöö raamlepingus kui arengukoostöö aspekti, kusjuures selle koostöö oluline eesmärk on võitlus ebaseadusliku sisserände vastu. Igal juhul ei ole partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõiked 3 ja 4 midagi enamat kui avaldus selle kohta, et tulevikus soovitakse sõlmida tagasivõtuleping, ja nendes tuuakse ainult ära rahvusvahelise üldõiguse aluspõhimõtted, samas kui liidu sõlmitud tagasivõtulepingutes(10) on mindud palju kaugemale, esitades konkreetsemad põhimõtted ja sätestades täpsed nõuded, mis käsitlevad tagasivõtumenetlust, kohaldamisala, tõendavaid dokumente jms. Lõpuks on see artikkel 26 õigusnorm, mis võimaldab koostööd laiendada viisil, mis on võrreldav partnerluse ja koostöö raamlepingu artiklis 49 sätestatuga, muutmata siiski kõnesoleva lepingu laadi.(11)
16. Lõpuks väljendab komisjon oma muret soovimatute õiguslike tagajärgede pärast, mida põhjustab ELTL artikli 79 lõike 3 lisamine vaidlustatud otsuse õiguslike aluste hulka. Selle artikli lisamine toob kaasa protokollide nr 21 ja 22 kohaldamise ning seega selle, et menetlused, mille kohaselt otsus vastu võeti, on sobimatud. Seega tekitab see lisamine õiguskindlusetust, nii liidusiseselt – mis puudutab liidu enda volituste kasutamise taset ELTL artikli 3 lõike 2 ja artikli 4 lõike 2 alusel, liidu institutsioonide vastavate eesõiguste ulatust või siis ka menetluslikke tagajärgi vaidlustatud otsuse vastuvõtmise puhul – kui ka liiduväliselt, võttes arvesse erinevaid võimalusi partnerluse ja koostöö raamlepingu kohaldamisel, mis on lepinguosalisele kolmandale riigile raskesti mõistetavad.
17. Komisjon sooviks saada Euroopa Kohtult nendes erinevates küsimustes selgitusi, et teha nendest järeldused, mida ta tegema peab, oma praeguse sellealase praktika osas, kuid palub siiski Euroopa Kohtul juhul, kui viimane peaks tema hagi rahuldama, säilitada vaidlustatud otsuse ajaline kehtivus.
18. Samamoodi nagu sisuliselt kõik tema nõuete toetuseks menetlusse astunud valitsused vaidlustab ka nõukogu – kuigi ta on komisjoniga ühel meelel selles, missuguses seisus on kohtupraktika õigusliku aluse valiku osas − partnerluse ja koostöö raamlepingu kvalifitseerimise arengukoostöö lepinguks eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. nõukogu tähenduses. Liidu, tema liikmesriikide ja kolmandate riikide välissuhted esinevad nüüd laiaulatusliku koostöö ja partnerluse vormis, mis ei ole taandatav üksnes „arengukoostööle”. See koostöö ja partnerlus on nii laiaulatuslikud, et enam ei ole nende konkreetsetes lepingutes võimalik eristada põhivaldkonda, mis on ühe või mitme kõrvalvaldkonna suhtes ülimuslik. Niisuguses olukorras ei kohaldata eespool viidatud kohtuotsust Portugal vs. nõukogu, vaid pigem Euroopa Kohtu klassikalist kohtupraktikat.(12) Analüüsida tuleb seega võetud kohustuste laadi. Üksnes konkreetne või sisuline kohustus toob kaasa vastava õigusliku aluse lisamise.
19. Mis puudutab partnerluse ja koostöö raamlepingut, siis nii selle preambul kui ka artikkel 2 näitavad, et arengukoostöö on ainult üks aspekt teiste hulgas laiaulatuslikus koostöös, mis selle lepinguga luuakse. Partnerluse ja koostöö raamleping ei aseta ühtegi konkreetset valdkonda esiplaanile. Lisaks sisaldab partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 38 konkreetseid kohustusi transpordi vallas, mis lähevad palju kaugemale lihtsast koostöökohustusest ja mille sisu ei saa võrrelda transporti käsitlevate sätetega eespool viidatud kohtuotsuses Portugal vs. nõukogu vaadeldavas partnerlust ja arengut käsitlevas koostöölepingus Euroopa Ühenduse ja India Vabariigi vahel (edaspidi „India Vabariigiga sõlmitud leping”)(13) ning mis ei ole ka seostatavad eranditult Filipiini Vabariigi arengueesmärgiga. Transpordile omase õigusliku aluse lisamine on seega Euroopa Kohtu ettekirjutuste kohaselt vajalik.(14)
20. Tagasivõtu valdkonnas kinnitab nõukogu, et vajadus lisada ELTL artikli 79 lõige 3 tuleneb asjaolust, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõiked 3 ja 4 sisaldavad selgeid õiguslikke kohustusi ning et isegi juhul, kui nendes korratakse taas rahvusvahelises õiguses juba hästi väljakujunenud üldpõhimõtteid, toob nende olemasolu kahepoolses lepingus kaasa otsesed õiguslikud tagajärjed, mis on tingimata olulisemad. Ka võib partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõikes 4 toodud kohustuse kvalifitseerida vahendikohustuseks, mis kujutab endast tegelikult olulist hooba, mis võimaldab liidul saavutada kõnesolevas valdkonnas tulemused lepinguosalise kolmanda riigi poolt. Ka see, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 34 lõikes 5 on nähtud ette lepinguosaliste vastastikune juurdepääs kavadele, mille nad on välja töötanud keskkonna osas, õigustab ELTL artikli 191 lõike 4 lisamist vaidlustatud otsuse õiguslike aluste hulka, sest selles õigusnormis on just ette nähtud koostöö kolmandate riikidega selles valdkonnas. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 34 lõikes 2 on samuti kehtestatud selge kohustus, mille järgimise tagamiseks võib võtta õiguslikke meetmeid. Vastupidi India Vabariigiga sõlmitud lepingule, mida vaadeldi eespool viidatud kohtuotsuses Portugal vs. nõukogu, sisaldab partnerluse ja koostöö raamleping seega konkreetseid kohustusi võtta meetmeid keskkonnakaitse valdkonnas.
21. Nõukogu täpsustab, et muid õiguslikke aluseid ei pidanud ta vajalikuks lisada seetõttu, et ta ei tuvastanud partnerluse ja koostöö raamlepingu teistes sätetes valdkondi, milles oleksid sätestatud konkreetsed sisulised kohustused. Väidetavate soovimatute õiguslike tagajärgede osas meenutab nõukogu, et hästi väljakujunenud kohtupraktika põhimõtte kohaselt ei määra õigusakti õiguslikku alust ära menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmisel järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest.(15) Igal juhul on partnerluse ja koostöö raamlepingu preambulis viidatud nende liikmesriikide eriolukorrale, kelle suhtes kohaldatakse protokolle nr 21 ja 22, nii et on selge, et kui need liikmesriigid ei soovi osaleda liikmesriikidena rahvusvahelistes kohustustes, mida hõlmab ELTL artikli 79 lõige 3, võivad nad seda veel teha segalepingu eraldi lepinguosalistena. Teiste sõnadega ei kohaldata partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõiget 3 liikmesriikide suhtes, keda puudutavad protokollid nr 21 ja 22, kuid selle võib muuta nende riikide suhtes kohaldatavaks seetõttu, et nad on lepingu allkirjastanud lepinguosalistena. Samal põhjusel ei ole vaja vastu võtta eraldi otsuseid. Lõpuks on Euroopa Kohtu praktika õiguslike aluste sobivuse osas viimasel ajal pigem paindlik.(16) Lõpetuseks ühineb nõukogu komisjoni seisukohaga, et vaidlustatud otsuse tühistamise korral on vaja säilitada selle ajaline kehtivus.
22. Komisjon kinnitab oma repliigis, et eespool viidatud kohtuotsust Portugal vs. nõukogu kohaldatakse ka partnerlus‑ ja koostöölepingute suhtes, ning väidab, et partnerluse ja koostöö raamlepingu ning India Vabariigiga sõlmitud lepingu sätted ja eesmärgid on võrreldavad. Kuigi ELL artikli 21 kohaselt peavad arengukoostöö lepingud järgima nendes sätestatud eesmärke, on niisuguste lepingute ülekaalukas eesmärk sellegipoolest arengukoostöö, mida ei saa taandada ainult arenguriikidele rahalise abi andmisele. Partnerluse ja koostöö raamleping on tõesti leping, mille ülekaalukas eesmärk on arengukoostöö, nagu näitab eelkõige selle VI jaotis. Arengueesmärk on püstitatud ka selle artiklis 26. Lisaks on Filipiinide mitmeaastase kava dokumentides(17), mis võeti vastu määruse nr 1905/2006 alusel, kinnitatud, et selle riigiga toimuv arengukoostöö on mitmemõõtmeline. Komisjon rõhutab, et nõukogu analüüs on vastuoluline, sest viimane ei pidanud vajalikuks lisada veel muidki õiguslikke aluseid. Seejärel märgib ta, et ei nõustu väitega, et kuna liikmesriigid on samuti partnerluse ja koostöö raamlepingu pooled, oli nende vastastikune kokkulepe vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks vajalik, sest see otsus tehti kvalifitseeritud häälteenamusega ja vastastikusel kokkuleppel vastuvõtmise menetlust aluslepingutes ei ole. Lõpuks vaidlustab komisjon eespool viidatud 3. septembri 2009. aasta kohtuotsuse parlament vs. nõukogu asjakohasuse, sest see otsus ei puudutanud tema sõnul sobimatuid menetlusi.
23. Nõukogu rõhutab oma vasturepliigis, kui sügavaid muutusi on teinud läbi nende lepingute laad, mille üle liit praegu kolmandate riikidega läbirääkimisi peab, sest nüüd luuakse nendega intensiivsem koostöö, millega püütakse erinevaid asjaomaseid valdkondi arendada tõhusamalt. Veendunud, et need lepingud on teist laadi kui leping, mille kohta tehti eespool viidatud kohtuotsus Portugal vs. nõukogu, palub ta seega Euroopa Kohtul võtta teistsuguse seisukoha ja arvab, et iga valdkonda tuleb vaadelda arenguabi kavast eraldiseisvana. Ta väidab, et partnerluse ja koostöö raamlepingus sätestatud kohustused jäävad püsima isegi siis, kui arengueesmärgid on saavutatud. Ei ole nähtud ette, et leping lõpeb niipea, kui Filipiini Vabariigi olukord on kooskõlas partnerluse ja koostöö raamlepingus sätestatud nõuete ja normidega. Samuti väidab nõukogu, et inimõiguste ning demokraatlike ja õigusriigi põhimõtete järgimist, samuti lepingu võimalikku peatamist nende õiguste ja põhimõtete rikkumise korral käsitlevad põhjendused ja sätted on veel üks tõend sellest, et partnerluse ja koostöö raamleping ei ole akt, mille võiks taandada arengukoostööpoliitikale. Nendes kolmes vaidlusaluses valdkonnas väidab nõukogu, et partnerluse ja koostöö raamlepingus sisalduvate õiguslike kohustuste jõud eeldab, et lisataks vastavad õiguslikud alused, nagu see ei ole muude valdkondadega, mida leping puudutab marginaalselt. Igal juhul ei ole ELTL V jaotisesse kuuluvate õigusnormide suhtes võimalik kohaldada peamist ja teisejärgulist käsitlevat kohtupraktikat, vastasel juhul eiratakse protokolle nr 21 ja 22.
B. Asjakohase kohtupraktika seis ja kohaldatava kontrolli kindlaksmääramine
24. Pooled arutasid põhjalikult küsimust, kas põhimõtet, mille Euroopa Kohus sedastas eespool viidatud kohtuotsuses Portugal vs. nõukogu, kohaldatakse siis, kui tegemist on niisuguse lepinguga nagu partnerluse ja koostöö raamleping. Nõukogu kaitses eelkõige seisukohta, et kuna partnerluse ja koostöö raamleping ei ole arengukoostöö leping, ei peaks seda kohtuotsust kohaldama.
25. Kõigepealt sooviksin näidata, et nõukogu vastuseis eespool viidatud kohtuotsuse Portugal vs. nõukogu kohaldamisele vaidlustatud otsuse õigusliku aluse kindlaksmääramise suhtes, on suhteline.(18) Minu arvates kujutab kohtupraktika põhimõte, mille Euroopa Kohus selles kohtuotsuses sedastas, endast ainult erivormi, nii-öelda mündi teist külge, kusjuures see münt – need on nõuded, mida peab liidu akti vastuvõtmisel vajalike õiguslike aluste kindlaksmääramisel järgima.
26. Nõukogu on viidanud kohtuotsustele, milles Euroopa Kohus on meenutanud, et a) akti õigusliku aluse valik ei toimu üksnes akti andja veendumuse põhjal, vaid peab vastupidi põhinema objektiivsetel asjaoludel, mille üle saaks teostada kohtulikku kontrolli ja mille hulgas on eelkõige akti eesmärk ja sisu, ning et b) kui akti analüüs näitab, et sellel on kaks eesmärki ehk kaks koostisosa ning kui ühte neist võib pidada peamiseks ja ülekaalukaks, samas kui teine on üksnes teisejärguline, peab akt põhinema ainult ühel – peamisele eesmärgile vastaval – õiguslikul alusel, v.a juhul, kui on erandkorras tõendatud, et aktil on korraga mitu lahutamatult seotud eesmärki, ilma et üks oleks teise suhtes teisejärguline või kaudne.(19)
27. Ma ei usu, et Euroopa Kohus mõtles midagi muud, kui leidis ühe arengukoostöö lepingu kohta, et asjaolu, et niisuguses lepingus on erinevaid konkreetseid valdkondi käsitlevaid sätteid, ei saa muuta lepingu kvalifikatsiooni, mis tuleb anda, võttes arvesse selle põhieesmärki, mis on peamine ehk ülekaalukas, kui kasutada nõukogu viidatud kohtupraktikas kasutatud sõnastust – mitte erisätetest lähtudes, tingimusel et need sätted ei sisalda konkreetsetes osundatud valdkondades niisuguse ulatusega kohustusi, et need kohustused kujutavad endast tegelikult arengukoostöö eesmärkidest eraldiseisvaid eesmärke – mis ei ole seega ei teisejärgulised ega kaudsed.(20)
28. Ma ei arva seega – vastupidi nõukogule –, et akti õigusliku aluse kindlaksmääramisel tuleb kohaldada erinevat kontrolli sõltuvalt sellest, kas tegemist on arengukoostööpoliitika või mõne muu poliitikavaldkonnaga.
29. Ainus nüanss – ja selle juurde tulen ma veel tagasi – on see, et arengukoostööd on liidu tasandil määratletud nii laialt, et võib-olla on raskem tõendada, et nende arvukate valdkondade kõrval, mida see võib hõlmata, on eesmärk või eesmärke, mis seisavad samaaegselt arengukoostöö eesmärkidest eraldi ja on kõnesolevast aktist lahutamatud.
30. See täpsustatud ja et vaidlustatud otsuse eesmärk on lubada partnerluse ja koostöö raamleping allkirjastada, tuleb seda otsust mõistagi analüüsida, tõlgendatuna koostoimes partnerluse ja koostöö raamlepinguga. Nüüd tuleb välja selgitada, kas partnerluse ja koostöö raamleping on selle konteksti, eesmärki ja sisu arvestades leping, mille ülekaalukas eesmärk on arengukoostöö ja mis võib üksnes juhuslikult – teisejärguliselt – mõjutada transporti, keskkonda või kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist, või on partnerluse ja koostöö raamleping leping, mis puudutab lahutamatult nii arengukoostööd kui ka transporti, keskkonda ja tagasivõtmist.
C. Partnerluse ja koostöö raamlepingu tekkelugu, sisu ja üldine ülesehitus
31. Otsekohe võib märgata − ehkki võib-olla ei ole see asjaolu otsustava tähtsusega −(21), et vastupidi eespool viidatud kohtuotsuses Portugal vs. nõukogu vaadeldavale rahvusvahelisele lepingule(22) ei sisalda partnerluse ja koostöö raamleping oma pealkirjas viidet arengule. Esmamulje on seega niisugune, et luuakse tõesti laiaulatuslik koostöö – nagu väidab komisjon –, s.t piiramatu koostöö, sest tegemist on partnerluse ja koostöö raamlepinguga.(23)
32. 58 artiklist koosnev partnerluse ja koostöö raamleping on jagatud kaheksaks jaotiseks, mis käsitlevad vastavalt selle iseloomu ja ulatust, poliitilist dialoogi ja koostööd, kaubandust ja investeeringuid, õigus‑ ja julgeolekukoostööd, koostööd rände ja meretöö valdkonnas, majandus‑ ja arengukoostööd ja koostööd muudes valdkondades ning institutsioonilist raamistikku, kusjuures viimane jaotis on lõppsätted.
33. Preambuli analüüsimisel ilmneb kaks suurt teemat, kusjuures kumbki on kantud tahtest säilitada lepinguosaliste vastastikuste suhete laiahaardelisus(24) ning demokraatia põhimõtete ja inimõiguste austamisest.(25) Esiteks väljendavad lepinguosalised oma kavatsust saada partnerluse ja koostöö raamlepingust ühist kasu,(26) tuues välja vastastikust huvi pakkuvad valdkonnad ja ühised väärtused.(27) See väljendub eelkõige soovis edendada majanduslikku ja sotsiaalset arengut oma rahvaste huvides ning saavutada säästev majanduslik ja sotsiaalne areng, kaotades vaesuse ja saavutades aastatuhande arengueesmärgid,(28) edendades säästvat arengut ja võitlust kliimamuutustega, tehes suuremat koostööd õiguse ja julgeoleku valdkonnas ning koostööd rände ja arengu valdkonnas, viies ellu minimaalsed sotsiaalnormid ja arendades kaubandust.(29) Teisalt ilmneb preambulist, et lepinguosalised keskendusid ka valdkondadele, mille ühiskondlik-majanduslik ulatus on vähem ilmne, kuid mis väljendavad teatavaid kohustusi rahu ja rahvusvahelise julgeoleku tagamise alal. Seega näivad võitlus terrorismi, uimastikaubanduse, rahvusvahelise humanitaarõiguse tõsiste rikkumiste ning massihävitusrelvade ja väike‑ ja kergrelvade ebaseadusliku kaubandusega(30) olevat lepinguosaliste pidev huvi.
34. Niisugust huviküsimuste kombinatsiooni kinnitab partnerluse ja koostöö raamlepingu artiklite 1 ja 2 tekst, need artiklid on pühendatud vastavalt koostöö üldpõhimõtetele ja eesmärkidele. Üldpõhimõtete osas on kohustust edendada säästvat arengut, võidelda kliimamuutuse väljakutsetega ja aidata kaasa aastatuhande eesmärkide saavutamisele mainitud veidi pärast viidet demokraatia põhimõtetele ja inimõigustele kui partnerluse ja koostöö raamlepingu olulist osa.(31) Mis puudutab artiklit 2, siis selles on loetletud tervelt 11 eesmärkide kategooriat, mida partnerluse ja koostöö raamlepinguga loodud koostöö ja partnerluse raames taotletakse ning mis hõlmavad „kõiki vastastikust huvi pakkuvaid valdkondi”(32), milles pooled kohustuvad pidama laiahaardelist dialoogi ja hakkavad koostööd edendama tõsisemalt. Termin „areng” esineb ainult punktis h, mis kujutab endast ainult õigusnorme, „mille alla annab kõike paigutada” ja milles on nimetatud „muid vastastikust huvi pakkuvaid valdkondi”, mida ei olnud siiani tekstis mainitud. Punktis h on nimetatud tervelt 22 erinevat valdkonda, arengukoostööst kuni statistikani, kusjuures nende hulgas on info‑ ja kommunikatsioonitehnoloogia, kultuuride‑ ja religioonidevaheline dialoog ja kalandus.
35. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 29, mis asub majandus‑ ja arengukoostööle ja koostööle muudes valdkondades pühendatud VI jaotises, käsitleb eranditult arengukoostööd. Selle artikli kohaselt on selle koostöö peamine eesmärk „ergutada säästvat arengut, mis aitab vähendada vaesust ja saavutada rahvusvaheliselt kokkulepitud arengueesmärgid”.(33) Pooled kohustuvad pidama korrapärast dialoogi sellel alal, mis käsitleb eelkõige inim- ja sotsiaalarengu toetamist, jätkusuutliku kaasava majanduskasvu saavutamist, keskkonnasäästlikkuse toetamist, suutlikkuse suurendamist, et integreeruda tugevamalt maailma majandusse ja rahvusvahelisse kaubandussüsteemi, avaliku sektori reformi toetamist või ka abi andmise ja tõhususe rahvusvaheliste põhimõtete järgimist.(34)
36. Selle sätte kõrval, mis on konkreetselt pühendatud arengukoostööle, on mõnes artiklis viidatud eraldi arengukontseptsioonile ning mõnes partnerluse ja koostöö raamlepingus käsitletud valdkonnas on tekstis seega loodud möödaminnes seos kavandatava progressi ja eesmärkide vahel, mis partnerluse ja koostööga saavutada tuleb.(35)
37. Lepinguosalise kolmanda riigi arengueesmärki ei ole partnerluse ja koostöö raamlepingus niisiis sõnaselgelt esile toodud. Selles veendumiseks piisab, kui võrrelda seda lepingut kiiresti India Vabariigiga sõlmitud lepinguga.(36) Ikkagi ei saa selle lihtsa tõdemuse põhjal kohe järeldada, et arengukoostöö on partnerluse ja koostöö raamlepingus ainult teisejärguline huviküsimus. Tuleb vastupidi välja selgitada, ega partnerluse ja koostöö raamleping ei peegelda uut viisi, kuidas liit nüüd oma arengukoostööpoliitikat ellu viib.
D. Arengukoostöö liidu õiguses ning partnerluse ja koostöö raamlepingu kvalifitseerimine
38. Et Euroopa Kohtul ei ole olnud juhust võtta seisukoht arengukoostöö kohta kontekstis, mis valitseb pärast Lissaboni lepingu jõustumist, käsitleb tema kohtupraktika sellel teemal EÜ artikleid 177−181 ja nende veel varasemaid redaktsioone. Nendes artiklites oli arengukoostööd määratletud nii, et silmas peeti „mitte ainult nende riikide püsivat majanduslikku ja sotsiaalset arengut, nende tõrgeteta ja järkjärgulist integreerumist maailmamajandusse ning võitlust vaesuse vastu, vaid ka demokraatia ja õigusriigi arendamist ja tugevdamist, inimõigusi ja põhivabadusi, ning Ühinenud Rahvaste Organisatsioonis ja teistes pädevates rahvusvahelistes organisatsioonides võetud kohustuste täitmist”.(37) Euroopa Kohus on lisaks võtnud teatavaks pöörde, mis tehti 2000. aastate alguses, tugevdades arengukoostööpoliitika mitmemõõtmelisust, millest komisjon ühes teatises teada andis(38) ning mida seejärel kinnitati 2006. aasta Euroopa konsensuse ja määrusega nr 1905/2006(39). Euroopa Kohus leidis seega, et „[k]uigi ühenduse praeguse arengukoostööpoliitika eesmärgid ei tohiks piirduda meetmetega, mille eesmärk on otsene võitlus vaesuse vastu, peab meede siiski selleks, et see saaks kuuluda nimetatud poliitikavaldkonda, aitama kaasa kõnealuse poliitika majanduslike ja sotsiaalsete eesmärkide saavutamisele”.(40) Lisaks on Euroopa Kohus leidnud, et „selleks et ühendus saaks arengukoostöö poliitika raames võtta vastu [...] konkreetse meetme, peab see meede nii eesmärgi kui ka sisu poolest kuuluma EÜ asutamislepinguga ühendusele selles valdkonnas antud volituste rakendamise alasse. Nii ei ole see juhul, kui sellise meetme peamine eesmärk on [muu poliitika] elluviimine, isegi kui see aitab kaasa arengumaa majanduslikule ja sotsiaalsele arengule.(41)
39. ELTL artiklis 208 on kinnitatud, et „[l]iidu poliitikat arengukoostöö valdkonnas teostatakse kooskõlas liidu välistegevuse põhimõtete ja eesmärkidega”, ning täpsustatud, et selle põhieesmärk „on vaesuse vähendamine ja pikemas perspektiivis selle kaotamine”, kusjuures liit peab ka võtma „arengukoostöö eesmärke arvesse muu sellise poliitika puhul, mida ta rakendab ja mis tõenäoliselt mõjutab arengumaid”. Viite tõttu liidu välistegevuse põhimõtetele ja eesmärkidele peab ELTL artikli 208 tõlgendust täiendama EL artikli 21 tõlgendus. Minu arvates – ja pooled ei vaidlustanud seda muide – jääb nende õigusnormide kohta väljakujunenud kohtupraktika seega asjakohaseks ELTL artikli 208 kohaldamisel, kuigi viimases on viidatud ainult vaesuse vähendamisele või kaotamisele.
40. Ma nõustun meeleldi sellega, mida väitis komisjon, et arengukoostöö niisugusena, nagu see on liidu õiguses praegu määratletud, on mitmemõõtmeline poliitika. Euroopa konsensuse arengu küsimuse kohaselt(42) on arengukoostöö põhieesmärk vaesuse vähendamine jätkusuutliku arengu kontekstis,(43) kusjuures see viimane hõlmab „head valitsemistava, inimõigusi ning poliitilisi, majanduslikke, sotsiaalseid ja keskkonnaaspekte”.(44) Nõukogu seisukoht selles osas on veidi üllatav, kui ta väidab, et niisuguste kaalutluste olemasolu partnerluse ja koostöö raamlepingus, mis on seotud inimõiguste ja demokraatia põhimõtete ning õigusriigiga, on veel üks tõend sellest, et partnerluse ja koostöö raamleping ei ole taandatav arengukoostöö lepingule. Nõukogu on nimelt ise rõhutanud seost jätkusuutliku arengu ja nende õiguste ja põhimõtete vahel Euroopa konsensuses arengu küsimuses, mille autor ta – vähemalt osaliselt – on,(45) ning seda hoolimata asjaolust, et selle konsensuse eesmärk oli esitada „esimest korda ühi[ne nägemus], mis suunab ELi arengukoostöö alast tegevust nii liikmesriikide kui ühenduse tasandil ”.(46)
41. Seoses selle konsensusega kohustus liit ka „edenda[m]a arengupoliitika sidusust, mis tugineb selle tagamisele, et EL võtaks arengukoostöö eesmärke arvesse iga rakendatava poliitika puhul, mis tõenäoliselt mõjutab arengumaid […], ning et selline poliitika toetaks arengueesmärke”.(47) Väga mitmemõõtmelist laadi on rõhutatud seepärast, et vaesuse kaotamiseks on Euroopa konsensuse kohaselt vaja ellu viia „mitmeid arengualaseid tegevusi, nagu näiteks demokraatlik valitsemistava, poliitilised, majandus- ja sotsiaalreformid, konfliktide ennetamine, sotsiaalne õiglus, inimõiguste edendamine ning õiglane juurdepääs avalikele teenustele, haridusele, kultuurile, tervishoiule [...] ja keskkonnale ning loodusvarade säästev majandamine, vaeseid toetav majanduskasv, kaubandus ja areng, migratsioon ja areng, toiduainetega kindlustatus, laste õigused, sooline võrdõiguslikkus ning sotsiaalse sidususe ja inimväärsete töökohtade loomise edendamine”.(48)
42. Seega lähtudes eespool meenutatud kohtupraktikast ja teabest, mida annab Euroopa konsensus arengu küsimuses, ning hoolimata sellest, et loodi väga laiaulatuslik koostöö ja lepinguosalise kolmanda riigi arengueesmärke ei ole rohkem selgitatud, näib mulle, et partnerluse ja koostöö raamleping sisaldab tõesti märkimisväärset koostisosa, mis on seotud arengukoostööpoliitikaga, mida liit ellu viib. Asjaolul, et partnerluse ja koostöö raamlepingus ei ole sätet, mis näeks ette, et see leping lõpeb siis, kui Filipiini Vabariigi olukord on kooskõlas partnerluse ja koostöö raamlepingus sätestatud nõuete ja normidega, ei ole selles osas mingit tähtsust.(49)
43. Euroopa konsensuse arengu küsimuse järgi on liidu tegevusvaldkonnad selles osas kindlaks määratud nii laiad, et seost arenguga on võimalik tõendada kõikidel juhtudel ja olenemata asjaomasest valdkonnast.(50) Nagu nõukogu õigesti märkis, on liidu praktika tema välissuhetes riikidega, mille arengutase on madalam, tõesti märkimisväärselt arenenud ning me oleme algeliselt abisüsteemilt üle läinud täielike ja edasiarenenud lepingute sõlmimisele, mille puhul seetõttu, et kasu on kirjeldatud vastastikusena, ei ole enam tegemist diplomaatilise formaalsusega ning suhe tundub olevat palju vähem asümmeetriline ja seega tasakaalustatum. Just sel põhjusel tunnen siiski – kuigi ma võin olla hästi kursis arengukoostöö mitmemõõtmelisusega – seevastu, et mul on raskem nõustuda, et piisab ainult arengukoostööd käsitlevast õiguslikust alusest, kui samas lepingus on osundatud nii paljudele erinevatele valdkondadele. Ma kutsun selles osas üles teatavale valvsusele just seetõttu, et sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramine „on konstitutsioonilise tähtsusega”(51) liidule.
44. Partnerluse ja koostöö raamlepingu tüüpi leping võib küll puudutada paljusid erinevaid valdkondi, jäädes siiski ainult nende eesmärkide raamesse, mida taotletakse arengukoostööga, nii kaua, kui õigusnormides, mis käsitlevad neid erinevaid konkreetseid valdkondi, määratakse kindlaks ainult koostööraamistik ja valdkonnad, milles koostööd tehakse, ning täpsustatakse mõningaid tegevusi või aspekte, kui nende sätetega ei reguleerita kordagi koostöö konkreetse elluviimise viisi igas vaadeldavas konkreetses valdkonnas.(52)
45. Lähtudes nendest täpsustustest, pean nüüd välja selgitama, kas paljude erinevate valdkondade hulgas, mida partnerluse ja koostöö raamkokkulepe puudutab, aitavad õigusnormid, mis käsitlevad transporti, keskkonda ja kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist, kaasa Euroopa Kohtu praktika tähenduses arengukoostöö „majandusliku ja ühiskondliku arengu eesmärkidele” ning kas nende peaeesmärk on selle poliitika elluviimine või sisaldavad need vastupidi õigusnorme, milles sätestatakse koostöö elluviimise konkreetne viis nendes konkreetsetes valdkondades, ning need kujutavad endast seega tegelikult eraldi eesmärke, mis ei ole arengukoostöö eesmärkide suhtes ei teisejärgulised ega kaudsed.
E. Transporti käsitlevate õiguslike aluste lisamine
46. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 2 punkti h kohaselt on muude vastastikust huvi pakkuvate valdkondade hulgas transport. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 38 lõikes 1 on aga taas kinnitatud, et lepinguosalised soovivad teha koostööd sektorites, mis on seotud transpordipoliitikaga, „et parandada investeerimisvõimalusi, kaupade ja reisijate liikumist, suurendada mere- ja lennuohutust ning turvalisust, vähendada transpordi keskkonnamõju ja suurendada transpordisüsteemide tõhusust”. Koostöö raames edendatavad valdkonnad puudutavad teabevahetust vastavate õigusnormide kohta, mis käsitlevad kõiki transporditeid, mõttearendust Euroopa satelliitnavigatsioonisüsteemi teemal, dialoogi õhutranspordi teemal ja dialoogi jätkamist selleks, et soodustada õigusnormide ühtlustamist, dialoogi, mis käsitleb meretransporti (seeläbi, et vahetatakse teavet õigusnormide kohta ja edendatakse piiramatut ligipääsu rahvusvahelistele mereturgudele, sadamaid hallatakse tõhusalt ja edendatakse koostööd vastastikustes huvides selles valdkonnas), ning lõpuks dialoogi ohutus‑, julgeoleku‑ ja reostuse ennetamise normide tõhusa elluviimise teemal.
47. Nagu nõukogu täpsustas, on partnerluse ja koostöö raamleping mõistagi selles küsimuses edasiarenenum kui India Vabariigiga sõlmitud leping, mida vaadeldi eespool viidatud kohtuasjas Portugal vs. nõukogu(53). Ainuüksi sellest asjaolust ei saa siiski teha mingit õiguslikku järeldust, analüüsimata partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 38 sisu.
48. Kõigepealt märgin, et transpordivaldkond moodustab Euroopa konsensuses määratletud arengukoostööpoliitika ühe mõõtme(54) ja et niisuguses valdkonnas võetud meetmeid võib täielikult selle koostööga seostada. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 38 on koostatud nii, et võib kergesti näha seost arengukoostöö eesmärkidega. Koostöö, mis sellega luuakse, on kahemõõtmeline, koostöö julgeoleku ja keskkonna valdkonnas. Võib tõesti nõustuda, et lepinguosalise kolmanda riigi transpordi ohutuks muutmine seeläbi, et ta hakkab täitma minimaalseid rahvusvahelisi standardeid, peaks aitama kaasa samaaegselt tema võrgu stabiliseerimisele ja jätkusuutlikkusele ning selle riigi järk-järgulisele lõimumisele maailmamajandusse selles sektoris.
49. Teiseks ja vastupidi nõukogu väitele ei leia ma partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 38 lugemisel, et see sisaldaks selles valdkonnas tehtava koostöö elluviimise konkreetset korda või võimaldaks teha kindlaks lepinguosaliste konkreetsed positiivsed kohustused, mis ületavad lihtsalt üldise kohustuse teha transpordi vallas koostööd. Ma ei suuda tuvastada konkreetseid kohustusi võrreldes ülejäänud lepingus sätestatud kohustustega – keskkond ja kolmandate riikide kodanike tagasivõtmine välja arvatud, sest neid analüüsin ma hiljem. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artiklis 38 – mis ei ole kaugeltki nii üksikasjalik nagu ELTL artikkel 91 – on niisiis piirdutud sellega, et on nähtud ette teabevahetus ja dialoog. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 38 ei näi mulle ka võrreldav asjaomaste sätetega arvamuses 1/08, millele nõukogu tugineb ja mille kohta Euroopa Kohus leidis, et transporti käsitleva õigusliku aluse lisamine oli vajalik.(55)
50. Selles artiklis nimetatud huviküsimused, mis ei sisalda konkreetseid õiguslikke kohustusi ega kujuta endast eraldi eesmärki, on seega kooskõlas arengukoostööpoliitika eesmärkidega ja täielikult selle koostööga seostatavad.(56) Niisiis tuleb selles küsimuses järeldada, et nõukogu toimis valesti – nagu väitis komisjon –, kui lisas vaidlustatud otsuse õiguslike aluste hulka ELTL artiklid 91 ja 100, mis käsitlevad transporti.
F. Keskkonda käsitleva õigusliku aluse lisamine
51. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 34 on pühendatud keskkonnale ja loodusvaradele. Seda koostöövaldkonda esitletakse kui vastastikust huvi pakkuvat valdkonda partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 2 punkti h tähenduses. Tuleb märkida, et lepingu teisteski sätetes on mainitud keskkonnaga seotud teemasid.(57)
52. Koostöö peab partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 34 lõike 1 kohaselt aitama säilitada ja parandada keskkonda jätkusuutliku arengu poole püüdlemisel. Lõikes 2 on mainitud vajadust säästvalt säilitada ja hallata loodusvarasid ja bioloogilist mitmekesisust. Lõike 3 järgi lepivad lepinguosalised kokku, et keskkonnakaalutlused lülitatakse kõikidesse koostöövaldkondadesse. Lõpuks on lõikes 4 loetletud teemad, mille osas tuleb jätkata ja süvendada koostööd piirkondlike kavade raames. Need on keskkonnaalase teadlikkuse suurendamine ja põlisrahvaste osalemise suurendamine säästva arengu alastes jõupingutustes, suutlikkuse suurendamine kliimamuutustega kohanemise valdkonnas, suutlikkuse suurendamine mitmepoolsetes kokkulepetes osalemiseks ja nende rakendamiseks, keskkonnasõbralike tehnoloogiate, toodete ja teenuste edendamine, loodusvarade, rahvusparkide ja kaitstud alade haldamine, ohtlike jäätmete ebaseadusliku piiriülese liikumise ennetamine, ranniku- ja merekeskkonna ning mulla kaitse, suutlikkuse suurendamine katastroofiohu juhtimise valdkonnas ning lõpuks säästva tarbimise ja tootmise edendamine. On nähtud ka ette, et lepinguosalised soodustavad vastastikust juurepääsu selle valdkonna programmidele.(58)
53. Nõukogu arvab, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 34 on üksikasjalik õigusnorm, millel ei ole võrdväärset India Vabariigiga sõlmitud lepingus, mida käsitleti eespool viidatud kohtuasjas Portugal vs. nõukogu. Selles artiklis, vähemalt selle lõikes 2 on nähtud ette selge kohustus, mille järgimise võib tagada õiguslikul teel. Juurdepääs liidu kavadele ja tegevustele kuulub keskkonnakoostöö hulka, mida kolmandate riikidega läbi viiakse ja mis on nähtud ette ELTL artikli 191 lõikes 4.
54. Nagu komisjonil nii on minulgi raske nõukogu seisukohaga nõustuda. Ühelt poolt on partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 34 sõnaselgelt ette nähtud kui horisontaalne säte, sest keskkonnakaalutlusi tuleb arvesse võtta „käesoleva lepingu kohase tegevuse puhul”.(59) Teisalt – ja nagu transpordigi puhul – on teemad, mille osas tuleb koostööd teha, lihtsalt loetletud. Vastupidi nõukogu väitele ei arva mina, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 34 lõikes 2 oleks sätestatud selge kohustus. Nõukogu väidab, et sellele õigusnormile võib leida põhjenduse, ning teeb ainuüksi sellest asjaolust argumendi, et õigustada vastava õigusliku aluse lisamist.
55. Mina omalt poolt piirdun meenutamisega, et rahvusvahelise lepingu sätetel on vaieldamatu õigusjõud ning et rahvusvaheliste kohustuste järgimise võib ilmselgelt saavutada sobivate mehhanismide kasutamisega. Rahvusvahelise põhjendatuse kriteerium ei näi mulle igatahes ei asjakohane ega piisav, et otsustada, missugused peavad olema liidu akti õiguslikud alused. Lisaks on see lõige 2 sõnastatud äärmiselt üldsõnaliselt, mis näitab põhimõtteliselt, et tehakse lihtsalt teatavaks kavatsused. Ma ei arva selles osas, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 34 oleks väga erinev eespool viidatud kohtuasjas Portugal vs. nõukogu vaadeldud India Vabariigiga sõlmitud lepingu artiklist 17.(60) Ma märgin nagu komisjongi loomulikku seost – mida on muide meenutatud partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 34 lõikes 1 – esiteks keskkonna edendamise ja säilitamise ning teiseks jätkusuutliku arengu vahel.(61) Vaesuse kaotamisel – mis on arengukoostöö ELTL artikli 208 tähenduses ülim eesmärk – on ka „keskkonnaaspekte”.(62) Lõpuks tuleb märkida, et artikli 34 lõikes 5, milles on sätestatud, et lepinguosalised „soodustavad vastastikust juurepääsu selle valdkonna programmidele”, ei ole kehtestatud mingit selgelt tuvastatavat õiguslikku kohustust, mis oleks arengukoostööst lahutatav.
56. Seega tuleb selles küsimuses järeldada, et nõukogu toimis valesti, kui lisas vaidlustatud otsuse õiguslike aluste hulka ELTL artikli 191 lõike 4, mis käsitleb keskkonda, sest partnerluse ja koostöö raamlepingu artikliga 34 ei soovita teha keskkonnast kõnesoleva lepingu olulist osa.
G. Kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist käsitleva õigusliku aluse lisamine
57. Täpsustan kohe, et eelkõige menetluslikud – tegelikud või oletatavad – õiguslikud raskused, millele komisjon tugineb, ei ole igatahes niisugused, mis mõjutaksid Euroopa Kohtu otsust vaidlustatud otsuse õigusliku aluse kindlaksmääramise küsimuses. Väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et õigusakti õiguslikku alust ei määra ära menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmisel järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest.(63)
58. Selle kontrollimisel, kas Euroopa Liidu toimimise lepingu V jaotisesse kuuluva sätte lisamine, mis toob seega kaasa protokollide nr 21 ja 22 kohaldamise, oli vajalik,(64) tuleb kõigepealt meenutada partnerluse ja koostöö raamlepingu täpset sisu rände ja tagasivõtmise osas. Siis püüan anda ülevaate nende teemade suhetest arengukoostööga, et kontrollida, kas arengukoostöö eesmärkide ja partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 vahel on seos. Seejärel näitan, et tagasivõtmistingimuste lisamine on vana praktika, mis teenib peamiselt liidu huve ja toob välja olulised erinevused partnerluse ja koostöö raamlepingu artiklis 26 ette nähtu ja tagasivõtmislepingute vahel, mille liit on hiljuti sõlminud. Lõpuks tulen lühidalt tagasi protokollide nr 21 ja 22 kasuliku mõju küsimuse juurde.
1. Partnerluse ja koostöö raamlepingu sisu
59. Esiteks tuleb meenutada, et partnerluse ja koostöö raamlepingu preambulis on märgitud, et lepingu sätteid, „mis kuuluvad Euroopa Liidu toimimise lepingu V jaotise III osa kohaldamisalasse, on Ühendkuningriigi ja Iirimaa suhtes siduvad kui eraldi lepinguosaliste või teise võimalusena kui Euroopa Liidu liikmesriikide suhtes kooskõlas Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukohta käsitleva protokolliga, mis hõlmab vabaduse, julgeoleku ja õiguse valdkondi. Sama kehtib Taani kohta kooskõlas nimetatud lepingutele lisatud Taani seisukohta käsitleva protokolliga”.
60. Teiseks asub partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 26 koostööd rände ja meretöö valdkonnas käsitlevas V jaotises ja selle pealkiri on „Rände- ja arengualane koostöö ”. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõikes 1 on rõhutatud rändevoogude juhtimise tähtsust ja poolte soovi seada sisse süsteem dialoogi pidamiseks ja konsulteerimiseks kõigil rändega seotud teemadel, mis tuleks eelkõige integreerida riiklikesse arengustrateegiatesse. Koostöö selles valdkonnas on partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõike 2 kohaselt keskendatud rände tõuke- ja tõmbeteguritele, migrantide kaitset ja õigusi käsitlevate riigi õigusaktide väljatöötamisele ja rakendamisele, rahvusvahelist kaitset käsitlevate riigi õigusaktide ja tavade väljatöötamisele ja rakendamisele, isikute maale lubamise eeskirjadele ning riiki lubatud isikute õigustele ja seisundile, poliitika väljatöötamisele selleks, et tegeleda selliste teise lepinguosalise kodanike kohaloluga lepinguosalise territooriumil, kes ei vasta või enam ei vasta asjaomase lepinguosalise territooriumile sisenemise, seal viibimise või elamise tingimustele, võitlusele inimeste ebaseaduslikule üle piiri toimetamise ja inimkaubandusega, isikute tagasisaatmisele humaansel ja inimväärikal moel, vastastikust huvi pakkuvatele küsimustele, mis käsitlevad viisasid, reisidokumentide turvalisust ja piirihaldust, ning lõpuks rände- ja arenguküsimustele.
61. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõikes 3 on kehtestatud kõikidele lepinguosalistele kohustus võtta tagasi oma kodanikud, kes on ebaseaduslikult sisenenud teiste lepinguosaliste territooriumile ja viibivad või elavad seal. Tagasivõtmine peab toimuma asjaomase lepinguosalise taotlusel „pärast kodakondsuse tuvastamist ja liikmesriigi vastava menetluse läbiviimist asjatute viivitusteta”. Ette on nähtud ka vajalike dokumentide esitamine ja edastamine taotleva ja taotluse saanud riigi pädevate ametiasutuste vahel. On käsitletud ka juhtumit, mil isikul puudub isikut tõendav dokument.
62. Lõpuks on partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõikes 4 märgitud, et lepinguosalised leppisid kokku, et sõlmivad võimalikult kiiresti oma kodanike tagasivõtmise lepingu, mis muu hulgas sätestab ka teiste riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute tagasivõtmise.
2. Ränne ja arengukoostööpoliitika
63. Vastavalt Euroopa konsensusele arengu küsimuses hõlmavad aastatuhande eesmärkide saavutamiseks vajalikud meetmed „mitmeid arengualaseid tegevusi, nagu näiteks [...] migratsioon ja areng”(65) ning süvendatud poliitilise dialoogi käigus käsitletakse „võitlust [...] ebaseadusliku sisserände [...] vastu”.(66) Eelkõige on vaja muuta „[migratsioon] arengu seisukohalt positiivseks faktoriks”,(67) mis peab olema „kõige tõhusam pikaajaline lahendus, mis vähendab pealesunnitud ja ebaseaduslikku sisserännet”,(68) ning komisjonilt nõutakse eelkõige, et ta lisaks migratsiooni- ja pagulasküsimused riiklikesse ja piirkondlikesse strateegiatesse ning nimetatud teemadega tegelevate riikidega sõlmitud partnerlusse.(69)
64. Määruses nr 1905/2006, mille Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid vastu EÜ artikli 179 lõike 1 alusel, on nähtud ette, et elluviidavad temaatilised programmid hõlmavad rännet. Põhjenduses 16 on meenutatud eesmärke, mis määrati kindlaks Euroopa Ülemkogu Brüsseli kohtumisel, ja eelkõige eesmärki, milleks on suhetes kolmandate riikidega ühenduse rahalise abi suurendamine rännet puudutavates või sellega seotud valdkondades. See eesmärk on üle võetud määruse nr 1905/2006 artikli 5 lõike 2 punkti i, milles on nähtud ette „koostöö ja poliitiliste reformide edendamine partnerriikidega rände- ja varjupaigavaldkonnas ning suutlikkuse tugevdamise algatused, et tagada arengut soodustavate rändepoliitikate määratlemine ja elluviimine rände algpõhjustega tegelemiseks”.(70)
65. Seega näib esmapilgul võimalik asuda seisukohale, et ebaseadusliku sisserändega võitlemise meede aitab samuti kaasa arengukoostööpoliitika eesmärkide saavutamisele. Tuleb siiski veel kontrollida, kas niisugune seos võib olla tõendatud nn tagasivõtmissätete osas.
3. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikkel 26 varasemast praktikast lähtudes
66. See, et liidu sõlmitavatesse koostöölepingutesse lisatakse sätted, mis käsitlevad kolmandate riikide kodanike tagasivõtmist ja milles on nähtud ette hilisem tagasivõtmislepingu sõlmimine, ei ole uus nähtus, vaid vastupidi juba vana praktika. Ühes nõukogu 1999. aasta dokumendis Amsterdami lepingu jõustumise tagajärgede kohta(71) on märgitud, et nõukogu on soovinud juba 1995. aastast alates luua seost liikmesriigis ebaseaduslikult viibivate isikute tagasisaatmise ning Euroopa Liidu assotsiatsiooni‑ ja koostöölepingute ja lepingu vahel niisugustesse lepingutesse lisatavate tagasivõtmissätete kohta. Selles dokumendis on tehtud ettepanek kohandada „tagasivõtmissätteid” toonasele uuele õiguslikule raamistikule, rõhutades, et „liikmesriigis ebaseaduslikult viibivate isikute tagasisaatmine on rändepoliitika üks eesmärk”. Tuleks märkida, et sel ajal ei kirjeldatud tagasivõtmissätteid nii, et need teenivad arengukoostööpoliitika eesmärki.(72)
67. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikliga 26, mis on just niisugune tagasivõtmissäte, on tõesti läbi viidud märkimisväärne muudatus selle lepingu sõnastuses. Oleviku kindla kõneviisi kasutamine viib mõttele, et – kaugel sellest, et loetleda ainult koostöövaldkonnad – on partnerluse ja koostöö raamlepingu artiklis 26 selgelt sätestatud lepinguosaliste kohustused, mis vastavad konkreetsetele õiguslikele kohustustele. See artikkel on üksikasjalikumalt välja töötatud kui transporti ja keskkonda käsitlevad sätted, kui nimetada üksnes neid. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artiklis 26 võib minu arvates selgelt eristada lõikeid 1 ja 2 − mis on pigem sarnased ülejäänud partnerluse ja koostöö raamlepinguga ning milles on tehtud teatavaks kavatsused või kehtestatud kohustused teha koostööd konkreetsetes küsimustes, kuid milles ei ole õieti täpsustatud selle koostöö vahendeid või tulemusi, mis tuleb saavutada − ning lõikeid 3 ja 4. Viimased on nimelt selgeks kontrastiks, sest nendes on sätestatud selge ja üheselt mõistetav kohustus(73) ning nähtud konkreetselt ette, millised tulemused tuleb saavutada („Filipiinid võtavad tagasi”, „liikmesriigid võtavad tagasi”), ja vahendid, mida hiljem kasutatakse,(74) et saavutada selgelt määratletud õiguslik eesmärk, milleks on laiendada tagasivõtmiskohustust teiste kolmandate riikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele.
68. Seega, vastupidi komisjoni väitele ei ole partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõigetes 3 ja 4 sätestatu taandatav lihtsale kavatsuste teatavakstegemisele arengukoostöö raames. Sellel, kas need tagasivõtupõhimõtted kujutavad endast ainult rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtete kui väljakujunenud õiguse ümberkirjutust, on vähe tähtsust, sest nende olemasolu mitmepoolses lepingus toob ilmselgelt kaasa omad õiguslikud tagajärjed. Lisaks tuleb märkida, et tagasivõtmise laiendamine kolmandate riikide kodanikele või kodakondsuseta isikutele ei tulene rahvusvahelisest tavaõigusest. Artikli 26 lõige 4, milles on püstitatud see laiendamiseesmärk, mis tuleb saavutada rahvusvahelise lepinguga, läheb seega kaugemale sellest, mis on tavaliselt selles küsimuses kombeks.
69. Seda asümmeetriat, seda pööret partnerluse ja koostöö raamlepingu artiklis 26 on võimalik selgitada, võttes arvesse varasemat praktikat, mida ma meenutasin. On nimelt üldiselt teada, et kõige suurem on rändevoog Filipiinide ja liidu vahel ning et palju vähem liidu kodanikke rändab Filipiinidele. Seepärast sõnastati koostöövaldkonnad rände osas viisil, mis peegeldab seda asümmeetriat, keskendudes pigem migrantide kaitsele, küsimusele, kuidas tagada seaduslikult riigis viibivate mittekodanike õiglane kohtlemine ja integratsioon, või ka elamisloa andmisele heatahtlikkusest või humanitaarsetel kaalutlustel. Need valdkonnad on nimetatud partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõigetes 1 ja 2.
70. Seevastu partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõigetes 3 ja 4 on taastatud tasakaal ja need sisaldavad sätteid, mis kaugenevad partnerluse ja koostöö raamlepingu esialgsetest huviküsimustest – milleks on Filipiinide harmooniline areng –, et täita liidu oma eesmärk ja teenida viimase huve: lepinguosalise kolmanda riigi kohustus hoolitseda oma kodanike eest, kes viibivad ebaseaduslikult liidu territooriumil. Nõukogu tunnistas isegi, et need tagasivõtmist käsitlevad sätted, mis on lisatud liidu sõlmitud erinevat liiki partnerluslepingutesse, kujutavad endast olulist hooba, st vahendit, mille abil liit võib saavutada oma lepinguosalistelt hüvitise, mida tal oleks muidu raske saavutada, st raske saavutada ilma koostööta, mida liit lubab ja mis käesoleval juhul on arengukoostöö.
71. Partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõiked 3 ja 4 väljendavad seega pigem kaitsvat nägemust ja edendavad liidu huve. Nendes kindlustatakse liit ja liikmesriigid lepinguosalise kolmanda riigi puuduste vastu rändevoogude juhtimise osas.
72. Nõnda kirjeldatuna näib seos arengukoostöö eesmärkidega mõistagi palju hapram. Tuleb siiski ka tõdeda, et niisugust kohustust ei oleks ilma laiaulatusliku koostööta, mis partnerluse ja koostöö raamlepinguga luuakse ja mis on keskendatud lepinguosalise kolmanda riigi arengule. Kui kohaldada käesoleva ettepaneku punktis 26 meenutatud kohtupraktika põhimõtteid ja võtta arvesse äsja esitatud põhjuseid, tuleb märkida, et partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõigetes 3 ja 4 sisalduv tagasivõtusäte, milles on toodud küll õiguslikud kohustused, ei too kaasa seda, et tagasivõtmisest tehakse partnerluse ja koostöö raamlepinguga taotletavast eesmärgist eraldiseisev eesmärk, vaid see kujutab arengukoostöölepingute üle läbirääkimiste pidamise konkreetses kontekstis endast vastupidi seega mitte autonoomset, vaid ainult teisest ja kaudset eesmärki, mille tõttu ei ole vaja lisada sellele omast õiguslikku alust.
73. Nõukogu toimis seega valesti ka siis, kui lisas vaidlustatud otsuse õiguslike aluste hulka ELTL artikli 79 lõike 3.
74. Nõukogu ja tema toetamiseks menetlusse astunud valitsused põhjendasid seda, miks nad pidasid vajalikuks lisada ELTL artikli 79 lõike 3, vajadusega säilitada protokollide nr 21 ja 22 kasulik mõju. Ma soovin seega nüüd näidata, et hoolimata ELTL artikli 79 lõike 3 puudumisest vaidlustatud otsuse õiguslike aluste hulgast säilib see kasulik mõju ning et liikmesriigid, keda protokollid nr 21 ja 22 puudutavad, võivad vajadusel ja sobival hetkel tugineda oma õigustele.
4. Praegune praktika tagasivõtulepingute osas
75. Oleks vaja tagasivõtulepingute osas praegu kasutatava praktika uuringut, eelkõige selleks, et teadvustada endale, missugune võib olla tulevase lepingu sisu. Hiljuti sõlmiti kaks tagasivõtulepingut: leping Gruusiaga(75), millele komisjon viitab, ja leping Pakistaniga(76). Need kaks lepingut sõlmiti ELTL artikli 79 lõike 3 alusel. Nende ülesehitus ja sisu on võrreldavad.
76. Nendes kahes lepingus on meenutatud, kui oluline on võidelda ebaseadusliku sisserändega, samuti märgitud, et on vaja kehtestada vastastikusel kokkuleppel kiired ja tõhusad menetlused. Tagasivõtmine puudutab nii lepinguosaliste riikide enda kodanikke kui ka kolmandate riikide kodanikke ja kodakondsuseta isikuid. Mõlemas lepingus on täpselt ja üksikasjalikult sätestatud ka järgitav menetlus, eelkõige taotluse sisu, selle edastamise kord, kodakondsuse tuvastamisel kasutatavad tõendavad dokumendid ning kodakondsuseta isikute ja kolmandate riikide kodanike puhul tähtajad, mille jooksul tuleb taotluse kohta otsus teha, tagasivõetavate isikute üleandmise ja transportimise tingimused, transiiditoimingute põhimõtted ja menetlused, kulude kandja kindlaksmääramise kord ja andmekaitsepõhimõtted, ning need sisaldavad sätet, mille kohaselt ei mõjuta leping rahvusvahelist õigust. Need lepingud on vaieldamatult täielikumad kui partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõiked 3 ja 4 üksi, mida ei saa – nagu komisjon õigesti märkis – pidada üksinda tagasivõtulepinguks.
77. Kui ELTL artikli 79 lõige 3 lisati partnerluse ja koostöö raamlepingu õiguslike aluste hulka ekslikult – nagu ma arvan –, tuleb ka märkida kindlalt ja üheselt mõistetavalt, et tulevast rahvusvahelist lepingut, mis on nähtud ette partnerluse ja koostöö raamlepingu artikli 26 lõikes 4, ei saa sõlmida arengukoostööd käsitleval õiguslikul alusel, vaid see tuleb tingimata sõlmida ELTL artikli 79 alusel. Just selle lepingu sõlmimisega kaitstakse täielikult protokollide nr 21 ja 22 kasulikku mõju – koos asjaomaste liikmesriikide õigustega −, sest liit kavatseb sõlmida lepingu, mis põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu V jaotisesse kuuluval sättel.
H. Vaidlustatud otsuse ajalise kehtivuse säilitamine
78. Et pooled on seda soovinud ja et mitte aeglustada partnerluse ja koostöö raamlepingu jõustumist veel enam, tuleb poolte taotlus rahuldada ja Euroopa Kohus peab kasutama talle ELTL artikli 264 lõikega 2 antud võimalust säilitada tühistatud otsuse ajaline kehtivus kuni uue otsuse vastuvõtmiseni.
VI. Kohtukulud
79. Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Et komisjon on seda nõudnud, tuleb kohtukulud välja mõista nõukogult. Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannavad käesolevas kohtuasjas menetlusse astunud pooled oma kohtukulud ise.
VII. Ettepanek
80. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Tühistada nõukogu 14. mai 2012. aasta otsus 2012/272/EL ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Filipiini Vabariigi vahelise partnerluse ja koostöö raamlepingu allkirjastamise kohta.
2. Säilitada otsuse 2012/272 kehtivus kuni uue otsuse vastuvõtmiseni.
3. Mõista kohtukulud välja Euroopa Liidu Nõukogult.
4. Jätta Tšehhi Vabariigi, Saksamaa Liitvabariigi, Iirimaa, Kreeka Vabariigi, Austria Vabariigi ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kohtukulud nende enda kanda.