PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. január 23.(1)
C‑377/12. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
az Európai Unió Tanácsa
„Megsemmisítés iránti kereset – 2012/272/EU határozat – Fejlesztési együttműködés – Közlekedés – Környezet – Harmadik országok állampolgárainak visszafogadása – Az EUM‑Szerződés V. címe szerinti jogalap”
Tartalomjegyzék
I – Bevezetés
II – Jogi háttér
III – A jogvita előzményei
IV – A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
V – Elemzés
A – A felek érvei
B – A releváns ítélkezési gyakorlat állása és az alkalmazandó teszt meghatározása
C – A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás keletkezése, tartalma és általános rendszere
D – Fejlesztési együttműködés az uniós jogban, és a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás minősítése
E – A közlekedésre vonatkozó jogalapok beiktatásáról
F – A környezetre vonatkozó jogalap beiktatásáról
G – A harmadik országbeli állampolgárok visszafogadására vonatkozó jogalap beiktatásáról
1. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás tartalma
2. Migráció és fejlesztési együttműködési politika
3. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikke a korábbi gyakorlat fényében
4. A visszafogadásról szóló megállapodásokkal kapcsolatos jelenlegi gyakorlat
H – A megsemmisített határozat időbeli joghatásainak fenntartásáról
VI – A költségekről
VII – Végkövetkeztetések
I – Bevezetés
1. A jelen keresettel az Európai Bizottság azt kéri a Bíróságtól, hogy semmisítse meg az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről a Fülöp‑szigeteki Köztársaság közötti partnerségi és együttműködési keretmegállapodás Unió nevében történő aláírásáról szóló, 2012. május 14‑i 2012/272/EU határozatot(2) (a továbbiakban: megtámadott határozat), mivel az Európai Unió Tanácsa a közlekedésre, harmadik országok állampolgárainak visszafogadására, és a környezetre vonatkozó jogalapokkal egészítette ki azt.
II – Jogi háttér
2. Az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, és másrészről a Fülöp‑szigeteki Köztársaság közötti partnerségi és együttműködési keretmegállapodás(3) (a továbbiakban: partnerségi és együttműködési keretmegállapodás) Együttműködés a migráció és a tengerészeti munkaügy terén című V. címében található, „Együttműködés a migráció és fejlesztés terén” című 26. cikke a következőképpen szól:
„(1) A Felek újólag megerősítik a területeik közötti migrációs áramlások közös kezelésének fontosságát. A Felek az együttműködés megerősítése céljából átfogó párbeszédre és konzultációra irányuló mechanizmust hoznak létre valamennyi migrációval kapcsolatos kérdésben. A migrációval kapcsolatos szempontoknak szerepelniük kell a migránsok származási, tranzit‑ és célországainak gazdasági és társadalmi fejlődésére vonatkozó nemzeti stratégiákban/nemzeti fejlesztési keretben.
(2) A Felek közötti együttműködésnek – kölcsönös konzultáció alapján, a Felek egyetértésében végzett – konkrét igényfelmérésen kell alapulnia, és azt a hatályos vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályoknak megfelelően kell végrehajtani. Az együttműködés különösen az alábbiakra összpontosít:
a) a migráció kényszerítő és vonzó tényezői;
b) nemzeti jogszabályok és gyakorlatok fejlesztése és végrehajtása a migránsok védelmének és jogainak vonatkozásában, a migránsok jogainak tiszteletben tartását garantáló, alkalmazandó nemzetközi jogi eszközök rendelkezéseinek való megfelelés érdekében;
c) a nemzeti jogszabályok és gyakorlatok fejlesztése és végrehajtása a nemzetközi védelem tekintetében, a menekültek jogállásáról szóló […] egyezmény […] rendelkezéseinek való megfelelés, továbbá a visszaküldés tilalmára vonatkozó elv betartásának szavatolása érdekében;
d) a befogadásra vonatkozó szabályok, valamint a befogadott személyek jogai és jogállása, az adott ország területén jogszerűen tartózkodó más állampolgárságú személyekkel szembeni tisztességes bánásmód és azok beilleszkedése, oktatás és képzés, a rasszizmussal, a megkülönböztetéssel és az idegengyűlölettel szembeni intézkedések;
e) hatékony és megelőző szemléletű szakpolitika kidolgozása azon esetek kezelésére, amikor az egyik Fél területén a másik Fél olyan állampolgára tartózkodik, aki nem teljesíti, illetve már nem teljesíti az érintett Fél területére történő beutazás, a területén való tartózkodás vagy ottlakás feltételeit, valamint az embercsempészet és az emberkereskedelem kérdésének kezelésére, beleértve az embercsempészettel és emberkereskedelemmel foglalkozó hálózatok elleni küzdelmet és az emberkereskedelem áldozatainak védelmét;
f) az e cikk (2) bekezdésének e) pontjában meghatározott személyek emberséges és tisztességes körülmények között történő visszaküldése – beleértve a származási országba történő önkéntes és fenntartható visszatérésük támogatását –, továbbá az ilyen személyek befogadása/visszafogadása e cikk (3) bekezdésének megfelelően. Az ilyen személyek visszaküldése tekintetében kellően figyelembe kell vennie a Felek arra vonatkozó jogát, hogy különleges körülmények által indokolt esetben vagy humanitárius okokból tartózkodási engedélyt adjanak ki, illetve engedélyezzék a tartózkodást, továbbá a visszaküldés tilalmának elvét;
g) a vízumokkal, az úti okmányok biztonságával és a határigazgatással kapcsolatban kijelölt közös érdekű kérdések;
h) migrációs és fejlesztési kérdések, beleértve a humánerőforrás‑fejlesztést, a szociális védelmet, a migrációból származó előnyök maximalizálását, a nemek közötti egyenlőséget és a fejlődést, az etikus munkaerő‑toborzást és körkörös migrációt, valamint a migránsok integrációját.
(3) A Felek továbbá a következőkben állapodnak meg az e téren folytatott együttműködés keretében, az emberkereskedelem áldozatainak biztosított védelem szükségességének sérelme nélkül:
a) A Fülöp‑szigetek az e cikk (2) bekezdésének e) pontja szerinti valamennyi állampolgárát, akik valamely uniós tagállam területén tartózkodnak, ez utóbbi kérésére indokolatlan késedelem nélkül visszafogadja, amint megállapították azok állampolgárságát, és a tagállamban a szabályszerű eljárást lefolytatták.
b) Minden egyes tagállam az e cikk (2) bekezdésének e) pontja szerinti valamennyi olyan állampolgárát, aki a Fülöp‑szigetek területén tartózkodik, ez utóbbi kérésére indokolatlan késedelem nélkül visszafogadja, amint megállapította azok állampolgárságát, és a Fülöp‑szigeteken a szabályszerű eljárást lefolytatta.
c) [a] tagállamok és a Fülöp‑szigetek e célból ellátják állampolgáraikat a szükséges okmányokkal. A megkereső állam a befogadásra, illetve a visszafogadásra vonatkozó kérelmeket a megkeresett állam hatáskörrel rendelkező hatóságának továbbítja.
Amennyiben az érintett személy nem rendelkezik semmilyen szabályszerű személyazonosító okmánnyal vagy az állampolgárságát igazoló más dokumentummal, a Fülöp‑szigetek vagy a tagállam haladéktalanul felkéri az érintett illetékes diplomáciai vagy konzuli képviseletet, hogy szükség esetén elbeszélgetés révén bizonyosodjon meg az érintett személy állampolgársága felől; és amint megbizonyosodtak arról, hogy az illető a Fülöp‑szigetek vagy a tagállam állampolgára, az illetékes Fülöp‑szigeteki vagy tagállami hatóságok kibocsátják a megfelelő dokumentumokat.
(4) A Felek megállapodnak arról, hogy a lehető legrövidebb időn belül megállapodást kötnek állampolgáraik befogadásáról, illetve visszafogadásáról, rendelkezve abban más országok állampolgárainak és hontalan személyeknek a visszafogadásáról is.” [nem hivatalos fordítás]
3. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás környezetvédelemről és természeti erőforrásokról szóló 34. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A Felek egyetértenek abban, hogy az e téren folytatott együttműködés – a fenntartható fejlődés megvalósítása közben – elősegíti a környezet megőrzését és javítását. A Felek által e megállapodás értelmében végzett tevékenységek során figyelembe kell venni a fenntartható fejlődésről szóló világ‑csúcstalálkozó eredményeinek, valamint azoknak a vonatkozó többoldalú környezetvédelmi megállapodásoknak a végrehajtását, amelynek a Felek részes felei.
(2) A Felek egyetértenek abban, hogy a természeti erőforrásokat és a biológiai sokféleséget fenntartható módon kell megőrizni és kezelni, hogy valamennyi generáció – fejlesztési igényeik figyelembevételével – élvezhesse azok előnyeit.
(3) A Felek megállapodnak, hogy együttműködnek a célból, hogy a kereskedelmi és a környezetvédelmi politikák egymás kiegészítő jellege erősödjön, valamint hogy a környezetvédelmi megfontolások fokozottabban beépüljenek az együttműködés valamennyi területébe.
(4) A Felek törekednek az együttműködés folytatására és megerősítésére a környezetvédelemmel kapcsolatos regionális programokban, a következők tekintetében:
a) a környezettudatosság és a helyi részvétel fokozása a környezetvédelmi és fenntartható fejlődéssel kapcsolatos erőfeszítésekben, beleértve az őslakos kulturális közösségek/őslakos népcsoportok és a helyi közösségek részvételét is;
b) az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással és hatásainak enyhítésével, valamint az energiahatékonysággal kapcsolatos kapacitásépítés;
c) a biológiai sokféleséget és biológiai biztonságot is magában foglaló, de nem csak ezekre korlátozódó többoldalú környezetvédelmi megállapodásokban való részvételre és azok végrehajtására vonatkozó kapacitásépítés;
d) környezetbarát technológiák, termékek és szolgáltatások támogatása, szabályozási és piaci alapú eszközök használata révén is;
e) a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás – többek között az erdészeti irányítás – javítása, az illegális fakitermelés és ‑kereskedelem elleni küzdelem, valamint az erdőgazdálkodást is magában foglaló fenntartható természetierőforrás‑gazdálkodás támogatása;
f) a nemzeti parkok és védett területek hatékony kezelése, valamint a biológiai sokféleség szempontjából értékes területek és a sérülékeny ökoszisztémák kijelölése és védelme, kellő figyelemmel az ezeken a területeken vagy azok közelében élő helyi és őslakos közösségekre;
g) a szilárd és veszélyes hulladékok és más hulladékformák határokon átnyúló illegális szállításának megakadályozása;
h) a part menti és tengeri környezet megóvása, valamint hatékony vízgazdálkodás;
i) talajvédelem és ‑megőrzés, valamint fenntartható területgazdálkodás, a kimerült/elhagyott bányák helyreállítását is beleértve;
j) a kapacitásépítés támogatás a katasztrófavédelem és a kockázatkezelés terén;
k) fenntartható fogyasztási és termelési modellek támogatása gazdaságukban.
(5) A Felek ösztönzik az e területen folytatott programjaikban való részvétel kölcsönös lehetőségét, e programok egyedi feltételeivel összhangban.” [nem hivatalos fordítás]
4. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás közlekedésről szóló 38. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A Felek megállapodnak abban, hogy a közlekedéspolitika valamennyi érintett területén együttműködnek egymással annak érdekében, hogy fejlesszék a beruházási lehetőségeket, az áruk és a személyek mozgását, előmozdítsák a tengeri és repülési biztonságot és védelmet, kezeljék a közlekedés okozta környezeti hatásokat, valamint növeljék közlekedési rendszereik hatékonyságát.
(2) E területen a Felek közötti együttműködés célja a következők előmozdítása:
a) a Felek közlekedéspolitikájával, közlekedésügyi szabályozásával és gyakorlataival kapcsolatos információk cseréje, különös tekintettel a városi és vidéki közlekedésre, a tengeri közlekedésre, a légi közlekedésre, a közlekedési logisztikára, a multimodális közlekedési hálózatok összekapcsolására és átjárhatóságra, valamint az úthálózat, a vasutak, kikötők és repülőterek működtetésére;
b) az európai globális műholdas navigációs rendszerről (különösen a Galileóról) folytatott véleménycsere, középpontba helyezve a közös érdekű szabályozási, ipari és piacfejlesztési kérdéseket;
c) a párbeszéd folytatása a légiközlekedési szolgáltatások terén annak érdekében, hogy indokolatlan késedelem nélkül biztosítsák az egyes tagállamok és a Fülöp‑szigetek közötti, a légiközlekedési szolgáltatásokról szóló hatályos kétoldalú megállapodások jogbiztonságát;
d) a párbeszéd folytatása a légiközlekedési infrastruktúra‑hálózatok és műveletek fejlesztéséről az áruk és személyek gyors, hatékony, fenntartható, biztonságos és védett mozgása érdekében, valamint a légiközlekedési ágazat versenyjoga és gazdasági szabályozása alkalmazásának támogatása a szabályozási konvergencia elősegítésének és a vállalkozási kedv ösztönzésének, továbbá annak érdekében, hogy megvizsgálják a kapcsolatok továbbfejlesztésének lehetőségeit a légi közlekedés terén. Továbbra is ösztönözni kell a közös érdekű légiközlekedési együttműködési projekteket;
e) párbeszéd a tengeri közlekedéspolitika és tengeri közlekedési szolgáltatások terén, különösen a tengeri közlekedési ágazat fejlesztésének támogatása céljából, ami magában foglalja a következőket, de nem csak azokra korlátozódik:
i. a tengeri közlekedést és kikötőket érintő jogszabályokról és egyéb szabályozásokról folytatott információcsere;
ii. a nemzetközi tengeri piacokhoz és kereskedéshez való korlátlan hozzáférés kereskedelmi alapon történő támogatása, a rakománymegosztásra vonatkozó záradék, illetve a másik Fél állampolgárai vagy vállalatai által üzemeltetett hajók esetében az állampolgárság szerinti bánásmódra és legnagyobb kedvezmény elvére vonatkozó záradék bevezetésének mellőzése, valamint a háztól házig történő, tengeri szakaszt is tartalmazó szállítási szolgáltatások kérdései, figyelembe véve a Felek hazai törvényeit;
iii. a kikötők hatékony igazgatása és a tengeri közlekedési szolgáltatások hatékonysága, és
iv. a közös érdekű tengeri közlekedési együttműködés, valamint a 27. cikk szerinti tengerészeti munkaügy, oktatás és képzés területének támogatása.
f) párbeszéd a közlekedésbiztonsági, ‑védelmi és szennyezésmegelőzési normák hatékony végrehajtásáról, mindenekelőtt a tengeri közlekedés – különösen a kalózkodás elleni küzdelem – és a légi közlekedés tekintetében, összhangban azon vonatkozó nemzetközi egyezményekkel, amelyeknek a Felek részes felei, továbbá összhangban a vonatkozó nemzetközi normákkal, ideértve a nemzetközi szabályozások jobb érvényesítésére irányuló megfelelő nemzetközi fórumokon folytatott együttműködést. Ennek érdekében a Felek támogatják a közlekedésbiztonsággal, ‑védelemmel és környezetvédelmi megfontolásokkal kapcsolatos – a tengerészeti és légi oktatásra és képzésre, a kutatásra és mentésre, valamint a balesetek és a váratlan események kivizsgálására is kiterjedő, de nem csak azokra korlátozódó – kérdésekre vonatkozó technikai együttműködést és segítségnyújtást. A Felek a környezetbarát közlekedési módozatok előmozdítására is figyelmet fordítanak.” [nem hivatalos fordítás]
III – A jogvita előzményei
5. 2004. november 25‑én a Bizottság ajánlására a Tanács felhatalmazta az utóbbit arra, hogy egy partnerségi és együttműködési keretmegállapodásról tárgyaljon az Európai Unió és tagállamai, illetve a Fülöp‑szigeteki Köztársaság között. E tárgyalások 2009 februárjában kezdődtek meg Manilában (Fülöp‑szigetek) és 2010. június elején értek véget. A megállapodást a Bizottság és a Fülöp‑szigeteki Köztársaság végül 2010. június 25‑én parafálta.
6. Ebből következően a Bizottság 2010. szeptember 6‑án elfogadta az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, és másrészről a Fülöp‑szigeteki Köztársaság közötti partnerségi és együttműködési keretmegállapodás aláírásáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatot,(4) amely ekkor az EUMSZ 218. cikk (5) bekezdésével összefüggésben az EUMSZ 207. cikken és az EUMSZ 209. cikken alapult.
7. Az Állandó Képviselők Bizottságában (Coreper) 2011. január 28‑án a Tanács Jogi Szolgálatának véleményét követően létrejött megállapodás(5) után a Tanács egyhangúlag elfogadta a megtámadott határozatot, és annak alapjaként – az EUMSZ 218. cikk (5) bekezdésével összefüggésben – nem csupán a kereskedelemről és a fejlesztésről szóló EUMSZ 207. cikket és EUMSZ 209. cikket jelölve meg, hanem a közlekedésről szóló EUMSZ 91. cikket és EUMSZ 100. cikket, a harmadik országok állampolgárainak visszafogadásáról szóló EUMSZ 79. cikk (3) bekezdését, valamint a környezetről szóló EUMSZ 191. cikk (4) bekezdését is.(6)
8. Úgy vélve, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem tartalmaz olyan kötelezettségeket, amelyek meghaladnák a kereskedelemmel és a fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos célt, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 79. cikk (1) bekezdésének, az EUMSZ 91. cikknek, az EUMSZ 100. cikknek, valamint az EUMSZ 191. cikk (4) bekezdésének a megtámadott határozat jogalapjaként való feltüntetése szükségtelen, és 2012. augusztus 6‑án az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtotta a jelen keresetet.
IV – A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
9. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot;
– mindazonáltal tartsa fenn a határozat joghatásait, és
– kötelezze a Tanácsot a költségek viselésére.
10. A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet, és
– kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
11. A 2012. november 29‑i, december 18‑i és december 20‑i, valamint 2013. január 25‑i végzésekkel a Bíróság elnöke megengedte Írország, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Cseh Köztársaság, a Görög Köztársaság, valamint az Osztrák Köztársaság beavatkozását a Tanács kérelmeinek támogatása érdekében.
12. Az Európai Bizottság, a Tanács, a Németországi Szövetségi Köztársaság, Írország, a Görög Köztársaság, valamint az Egyesült Királyság képviselőit meghallgatták a Bíróság előtt 2013. október 22‑én tartott tárgyaláson.
V – Elemzés
A – A felek érvei
13. Keresete alátámasztására a Bizottság egyetlen jogalapra hivatkozik, amely szerint a Tanács, azáltal hogy a vitatott, a közlekedésre, a környezetre és a harmadik országok állampolgárainak visszafogadására vonatkozó jogalapokat beiktatta a megtámadott határozatba, megsértette a Szerződések szabályait, valamint a Bíróságnak a jogalap megválasztására vonatkozó ítélkezési gyakorlatát.
14. A Bizottság álláspontja szerint a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás, bár területek széles skáláját érinti, egyetlen célt követ, mégpedig az EUMSZ 209. cikk értelmében vett fejlesztési együttműködés megvalósítását. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodást tehát a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet(7) értelmében vett fejlesztési együttműködési megállapodásnak kell tekinteni.
15. Állítása alátámasztására a Bizottság először kifejti, hogy a vitatott három cselekvési terület azon területek közé tartozik, amelyekre kiterjed az európai fejlesztési konszenzus(8), valamint a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének(9) hatálya is. Másodszor, a Bizottság területről területre elkezdi bizonyítani, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem tartalmaz olyan terjedelmű kötelezettségeket, amelyek valójában a fejlesztési együttműködéstől elkülönülő célokat jelentenek. Ami a közlekedést illeti, a felperes előadja, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikke csak általános együttműködési kötelezettségvállalást jelent. Ugyanezen megállapítást a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikke, illetve az abban a környezettel kapcsolatban szereplő előírásokkal összefüggésben is megteszi, mivel csak általános elvekről, iránymutatásokról és szándéknyilatkozatokról van szó. Egyébként a fejlesztési együttműködés és a fenntartható fejlődés közötti kapcsolatot a Rio + 20 konferencia záródokumentuma is megismételte. Ezenkívül a Bizottság úgy véli, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdése nem eredményezi a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás visszafogadásról szóló megállapodássá való átalakulását. Ellenkezőleg, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás a visszafogadást úgy kezeli, mint a fejlesztési együttműködés egyik vetületét, mivel az illegális bevándorlás elleni küzdelem az említett együttműködés körébe eső cél. Mindenesetre a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdése sem több, mint egy visszafogadásról szóló megállapodás jövőbeli megkötésére irányuló szándéknyilatkozat, és pusztán megismétli az általános nemzetközi jog alapvető elveit, míg az Unió által kötött visszafogadásról szóló megállapodások(10) sokkal messzebb nyúlva konkretizálják az említett elveket, és részletesen meghatározzák a visszafogadási eljárásra, a hatályra, a bizonyítási eszközökre stb. vonatkozó szabályokat. Végül a 26. cikk a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 49. cikkéhez hasonlóan olyan rendelkezés, amely lehetővé teszi az együttműködés kiterjesztését, anélkül hogy megváltoztatná a szóban forgó megállapodás jellegét.(11)
16. A Bizottság végül az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdésének a megtámadott határozat jogalapjai közé való jogellenes beiktatásából fakadó nemkívánatos joghatásokkal kapcsolatos aggodalmait fejezi ki. E cikk beiktatása a (21.) és (22.) jegyzőkönyv alkalmazását vonja maga után, és ennélfogva a határozat elfogadását szabályozó eljárások összeegyeztethetetlenségét. Ennek megfelelően az említett beiktatás a jogbizonytalanság forrása lehet, mind belső szinten – ami az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdése szerinti uniós hatáskörök gyakorlásának fokát, az uniós intézmények előjogait, vagy akár a megtámadott határozat elfogadásának eljárási következményeit illeti –, mind pedig külső szinten, figyelemmel a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás alkalmazhatóságának változó geometriájára, amely nehezen érthető a másik szerződő fél szerepét betöltő harmadik ország számára.
17. Arra törekedve, hogy felvilágosítást kapjon a Bíróságtól e különböző kérdésekkel kapcsolatban, és abból a témakört illető állandó gyakorlatára nézve következtetéseket vonjon le, a Bizottság mindazonáltal azt kéri a Bíróságtól, hogy amennyiben helyt kell adnia keresetének, akkor is tartsa fenn a megtámadott határozat időbeli joghatásait.
18. Hasonlóan lényegében valamennyi, a támogatása érdekében beavatkozó félhez, a Tanács, noha egyetért a Bizottsággal a jogalap megválasztására vonatkozó fennálló ítélkezési gyakorlat állását illetően, a maga részéről vitatja, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodást a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet értelmében vett fejlesztési együttműködési megállapodásnak kell tekinteni. Az Unió és tagállamai, illetve harmadik országok közötti külkapcsolatok immár olyan átfogó együttműködés és partnerség formáját öltik, amely nem egyszerűsíthető le pusztán a „fejlesztési együttműködés” kategóriájára. Ez az együttműködés és ez a partnerség olyan mértékben átfogó, hogy az azokat konkretizáló megállapodásokban nem lehet elkülöníteni egy olyan elsődleges területet, amely jelentősebb, mint egy vagy több járulékos terület. Ilyen körülmények között ebben az esetben nem a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítéletet kell alkalmazni, hanem a Bíróság klasszikus ítélkezési gyakorlatát.(12) Meg kell tehát vizsgálni a vállalt kötelezettségek jellegét. Csak egy konkrét vagy lényeges kötelezettségvállalás teszi szükségessé a megfelelő jogalap beiktatását.
19. Ami a partnerségi és együttműködési keretmegállapodást illeti, mind preambuluma, mint 2. cikke azt bizonyítja, hogy a fejlesztési együttműködés egyebek között csak egyik vetülete az általa kialakított átfogó együttműködésnek. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem helyezi előtérbe egyik különös területet sem. Ezenkívül a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikke olyan sajátos, a puszta együttműködési kötelezettségvállaláson túlmenő kötelezettségeket tartalmaz a közlekedést illetően, amelyek jellege összehasonlíthatatlan az Európai Közösség és az Indiai Köztársaság között létrejött, a partnerségről és a fejlesztésről szóló együttműködési megállapodásban (a továbbiakban: Indiai Köztársasággal kötött megállapodás)(13) – amelyre a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet vonatkozott – a közlekedés kapcsán szereplő rendelkezésekkel, és amelyek nem kizárólag a Fülöp‑szigeteki Köztársaság fejlődésének céljához kapcsolhatók. A közlekedésre vonatkozó saját jogalap beiktatása tehát a Bíróság előírásainak megfelelően szükséges volt.(14)
20. A visszafogadást illetően a Tanács előadja, hogy az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdését azért szükséges beiktatni, mert a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdése egyértelmű jogi kötelezettségvállalásokat tartalmaz, valamint még ha csak a nemzetközi jogban már rögzült általános elvek megismétléséről van is szó, egy kétoldalú megállapodásban való megjelenésük szükségképpen jelentősebb közvetlen jogi következményeket von maga után. Ezenfelül a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (4) bekezdésében szereplő kötelezettségvállalás gondossági kötelemnek minősíthető, ami valójában fontos eszközt jelent ahhoz, hogy az Unió az érintett területen eredményeket érjen el a szerződő harmadik ország részéről. Ugyanilyen módon, az a tény, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikkének (5) bekezdése előírja a szerződő felek részvételének kölcsönös lehetőségét a környezet területén folytatott programjaikban, indokolja az EUMSZ 191. cikk (4) bekezdésének hozzáadását a megtámadott határozat jogalapjaihoz, mivel e rendelkezés éppen a harmadik országokkal e területen folytatott együttműködésről rendelkezik. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikkének (2) bekezdése ugyancsak olyan egyértelmű kötelezettséget tartalmaz, amelynek tiszteletben tartása bírói úton kikényszeríthető. Ellentétben az Indiai Köztársasággal kötött megállapodással, a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet tárgyával, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás tehát konkrét kötelezettségvállalásokat tartalmaz a környezet védelme érdekében vállalandó cselekvéseket illetően.
21. A Tanács kiemeli, hogy mivel a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás egyéb rendelkezéseiben nem jelölt meg olyan területeket, amelyeken konkrét, lényegi kötelezettségvállalásokra került sor, nem tartotta célszerűnek más jogalapok beiktatását. Ami az állítólagos nem kívánatos joghatásokat illeti, a Tanács emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat egyik állandó elve szerint nem az eljárások határozzák meg valamely jogi aktus jogalapját, hanem a jogi aktus jogalapja határozza meg az annak elfogadása céljából követendő eljárásokat.(15) Mindenesetre, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás preambuluma utalást tartalmaz azon tagállamok különleges helyzetére, amelyekre alkalmazandó a (21.) és (22.) jegyzőkönyv, így egyértelmű, hogy amennyiben e tagállamok e minőségükben nem kívánnak részt vállalni az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdésének hatálya alá tartozó nemzetközi kötelezettségekben, még mindig megtehetik ezt a vegyes megállapodás külön részeseiként. Másként fogalmazva, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) bekezdése nem alkalmazandó a (21.) és (22.) jegyzőkönyv által érintett tagállamokra, de alkalmazható lehet ezekre az államokra, amennyiben szerződő félként ratifikálják a megállapodást. Ugyanezen okból elkülönült határozatok elfogadása sem szükséges. Végül, a Bíróságnak a jogalapok összeegyeztethetőségével kapcsolatos ítélkezési gyakorlata az utóbbi időben rugalmasabbnak mutatkozott.(16) Végezetül, a Tanács csatlakozik a Bizottságnak a megtámadott határozat időbeli joghatásának fenntartása kapcsán tett javaslatához, amennyiben azt megsemmisítik.
22. Válaszában a Bizottság előadja, hogy a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet alkalmazandó a partnerségi és együttműködési megállapodásokra is, és fenntartja, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás és az Indiai Köztársasággal kötött megállapodás összehasonlítható. Bár az EUSZ 21. cikknek megfelelően a fejlesztési együttműködési megállapodásoknak az ott meghatározott célokat kell követniük, ez nem változtat azon, hogy az ilyen megállapodások túlnyomórészt meghatározó célja a fejlesztési együttműködés, amely nem redukálható a fejlődő országoknak nyújtott pénzügyi támogatásokra. A partnerségi és együttműködési megállapodás olyan megállapodás, amelynek túlnyomórészt meghatározó célja a fejlesztési együttműködés, ahogy azt többek között VI. címe is mutatja. A fejlesztési cél megjelenik a 26. cikkben is. Egyébként a Fülöp‑szigetekre vonatkozó többéves programozási dokumentum(17), amelyet az 1905/2006 rendelet alapján fogadtak el, megerősíti az ezen állammal folytatott együttműködés többdimenziós jellegét. A Bizottság rámutat az egyéb jogalapok beiktatását szükségesnek nem tartó Tanács elemzésének inkoherenciájára. Ezt követően kiemeli, hogy nem ért egyet azzal az állítással, amely szerint az alapján, hogy a tagállamok részesei a partnerségi és együttműködési megállapodásnak is, közös megegyezésük volt szükséges a megtámadott határozat elfogadásához is, mivel az említett határozatot minősített többséggel fogadták el, és hogy a közös megegyezéssel történő elfogadási eljárás teljesen idegen a Szerződésektől. Végül, a Bizottság vitatja a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 2009. szeptember 3‑án hozott ítélet relevanciáját, amely álláspontja szerint nem vonatkozik az összeegyeztethetetlen eljárásokra.
23. Viszonválaszában a Tanács kiemeli az Unió és harmadik országok között napjainkban tárgyalásra kerülő megállapodások jellegében beállt jelentős változásokat, amennyiben azok immár szorosabb, a különböző érintett területek hatékony kezelését célzó együttműködést valósítanak meg. Meggyőződve arról, hogy e megállapodások jellege eltér a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló megállapodásétól, felhívja tehát a Bíróságot, hogy differenciált álláspontot foglaljon el a fejlesztési támogatási program fennállását illetően. Előadja, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásban szereplő kötelezettségek akkor is fennmaradnak, ha a fejlesztéssel összefüggő célokat elérték. A megállapodás lejárta nincs előírva attól az időponttól, hogy a Fülöp‑szigeteki Köztársaság megfelel a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásban rögzített szabályoknak és előírásoknak. Ezzel párhuzamosan a Tanács előadja, hogy az emberi jogok, a demokratikus elvek és a jogállamiság tiszteletben tartására, illetve az említett jogok és elvek tiszteletben nem tartása esetén a megállapodás felfüggesztésére vonatkozó preambulumbekezdések és rendelkezések is annak bizonyítékát jelentik, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem tekinthető a fejlesztési politikára redukálható jogi aktusnak. A három vitatott területen a Tanács fenntartja, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásban szereplő jogi kötelezettségvállalások ereje megfelelő jogalapok hozzáadását igényli, ami nem áll fenn az egyéb, a megállapodás által érintőlegesen érintett területek tekintetében. Mindenesetre a (21.) és (22.) jegyzőkönyv megsértése nélkül nem lehet alkalmazni az elsődleges és járulékos kérdésekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatot az EUMSZ V. címének megfelelő rendelkezéseire.
B – A releváns ítélkezési gyakorlat állása és az alkalmazandó teszt meghatározása
24. A felek széles körben megvitatták azt a kérdést, hogy a Bíróság által a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítéletben kimondott elvet alkalmazni kell‑e olyan megállapodás esetében is, mint a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás. A Tanács nevezetesen azt az álláspontot képviselte, amely szerint mivel a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem fejlesztési megállapodás volt, ezt az ítélkezési gyakorlatot nem kell alkalmazni.
25. Kiindulásként szeretném relativizálni a Tanács részéről a megtámadott határozat jogalapjának meghatározása tekintetében a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet alkalmazása kapcsán megfogalmazott kifogást.(18) Álláspontom szerint ugyanis a Bíróság által ebben az ítéletben megfogalmazott ítélkezési elv csak egyedi eltérést jelent, az érme másik oldalát, ha fogalmazhatok így, amennyiben az érme a valamely uniós jogi aktus elfogadásának szükséges jogalapok meghatározásánál követendő szabályokat jelképezi.
26. A Tanács által hivatkozott ítéletek azok, amelyekben a Bíróság arra emlékeztetett, hogy a) valamely jogi aktus jogalapja megválasztásának nem csupán a szerzőjének meggyőződésén kell alapulnia, hanem azt olyan objektív elemekre kell alapozni, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát is képezhetik, ilyen elemek többek között a jogi aktus célja és tartalma, és b) amennyiben a jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy az aktus kettős cél elérésére irányul, vagy két összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy túlnyomórészt meghatározónak mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig a túlnyomórészt meghatározó cél által megkövetelt jogalapra, kivéve ha kivételes jelleggel azt állapítják meg, hogy a jogi aktus egyidejűleg több cél elérésére irányul, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak össze úgy, hogy egymáshoz képest egyik sem másodlagos vagy közvetett.(19)
27. Nem hiszem, hogy a Bíróság mást mondott ki, amikor egy fejlesztési együttműködési megállapodás kapcsán úgy döntött, hogy egy ilyen megállapodásban a különféle sajátos tárgyakat érintő kikötések megjelenése nem módosíthatja a megállapodás minősítését, amelynek annak lényeges – a Tanács által hivatkozott ítélkezési gyakorlatban használt kifejezésekkel elsődleges vagy túlnyomórészt meghatározó – célján kell alapulnia, nem pedig az egyes kikötésektől kell függenie, feltéve hogy a kikötések nem tartalmaznak olyan terjedelmű kötelezettségeket az érintett sajátos tárgykörökben, hogy e kötelezettségek már a fejlesztési együttműködés céljaitól elkülönült – tehát nem másodlagos vagy közvetett – célkitűzéseket jelentenek.(20)
28. Ennek megfelelően, ellentétben azzal, amire a Tanács utalt, nem gondolom, hogy a jogi aktus jogalapjának meghatározásakor eltérő tesztet kellene alkalmazni attól függően, hogy az a fejlesztési együttműködési politika vagy más politika keretébe illeszkedik.
29. Az egyetlen csekély eltérés – amelyre lesz alkalmam még visszatérni – az, hogy a fejlesztési együttműködés meghatározása uniós szinten annyira tág, hogy kényesebb lehet annak bizonyítása, hogy a hatálya alá vonható számos terület mellett fennáll egy vagy több olyan cél, amely egyrészt elkülönül a fejlesztési együttműködés céljaitól, másrészt pedig elválaszthatatlanul kapcsolódik a szóban forgó jogi aktushoz.
30. Ennek megállapítása után, tekintettel arra, hogy a megtámadott határozat tárgya a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás aláírásának engedélyezése, nyilvánvalóan meg kell vizsgálni e határozatot, az említett partnerségi és együttműködési keretmegállapodással együttesen értelmezve. Immár annak vizsgálatáról van szó, hogy az összefüggésre, céljára és tartalmára figyelemmel a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás olyan megállapodásnak minősül‑e, amelynek túlnyomórészt meghatározó célja a fejlesztési együttműködés, és amelynek csak mellesleg – másodlagosan – lehetnek hatásai a közlekedés, a környezet, illetve a harmadik országok állampolgárainak visszafogadása területén, vagy pedig a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás olyan megállapodás, amely elválaszthatatlanul érinti mind a fejlesztési együttműködést, mind pedig a közlekedést, a környezetet és a visszafogadást.
C – A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás keletkezése, tartalma és általános rendszere
31. Azonnal megállapítható, még ha ez nem is lehet döntő,(21) hogy ellentétben a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben szereplő nemzetközi megállapodással(22), a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás címében nem szerepel hivatkozás a fejlesztésre. Az első benyomás tehát a Tanács által előadottaknak megfelelően egy ténylegesen átfogó, vagyis korlátlan együttműködésre utal, mivel partnerségi és együttműködési keretmegállapodásról van szó.(23)
32. Az 58 cikkből álló partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nyolc címből áll, amelyek annak jellegére és hatályára, a politikai párbeszédre és együttműködésre, a kereskedelemre és beruházásra, a jogérvényesülés és biztonság terén való együttműködésre, a migráció és a tengerészeti munkaügy terén való együttműködésre, a gazdasági és fejlesztési együttműködésre és más ágazatokra, az intézményi keretre és a záró rendelkezésekre vonatkoznak.
33. A preambulum vizsgálatából két nagy témakör tűnik ki, és mindkettőt azon szándék dominálja, hogy fenntartsa a szerződő felek egymáshoz fűződő kapcsolatának átfogó jellegét,(24) illetve a demokratikus elvek és az emberi jogok tiszteletben tartását.(25) Egyrészt, a felek kifejezik arra irányuló szándékukat, hogy kölcsönös előnyökre tegyenek szert(26) a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásból, hangsúlyozva a közös érdekű területeket és a közös értékeket.(27) Ez többek között a népeik gazdasági és társadalmi fejlődésével, a fenntartható gazdasági és társadalmi fejlődéssel, a szegénység felszámolásával, a millenniumi fejlesztési célok(28) megvalósításával, a fenntartható fejlődés előmozdításával és az éghajlatváltozás elleni küzdelemmel, a jogérvényesülés és a biztonság terén folytatott fokozott együttműködéssel, a migráció és a fejlődés előmozdítása terén folytatott együttműködéssel, a minimális szociális normák végrehajtásával, illetve a kereskedelemmel összefüggő szándékokban jelenik meg.(29) Másrészt a preambulumból kitűnik, hogy a szerződő felek emellett olyan területekre is koncentráltak, amelyek társadalmi‑gazdasági hatása kevésbé nyilvánvaló, de amelyek bizonyos számú, a nemzetközi béke és biztonság biztosítását célzó kötelezettségvállalásban mutatkoznak meg. Ennek megfelelően a terrorizmus, a kábítószer‑kereskedelem, a nemzetközi humanitárius jog súlyos megsértései, a tömegpusztító fegyverek, a kézi‑ és könnyűfegyverek tiltott kereskedelme elleni küzdelem(30) a feleket terhelő állandó gondként jelenik meg.
34. A szándékok e kombinációja megerősítést nyer a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 1. és 2. cikkében, amelyek az általános elvekre és az együttműködés célkitűzéseire vonatkoznak. Ami az általános elveket illeti, a fenntartható fejlődés támogatása, az éghajlatváltozás elleni küzdelem, valamint a millenniumi fejlesztési célok megvalósításához való hozzájárulás melletti elkötelezettség röviddel a demokratikus elvekre és az emberi jogokra mint a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás lényeges elemeire való hivatkozás után szerepel.(31) Ami a 2. cikket illeti, az nem kevesebb mint tizenegy kategóriáját tartalmazza a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás által létrehozott együttműködés és partnerség által követett céloknak, amelyek lefedik „valamennyi közös érdekű területe[t]”(32), amely tekintetében a felek átfogó párbeszédet folytatnak egymással, és hatékonyabban támogatják az együttműködést. A „fejlesztés” kifejezés csak a h) pontban jelenik meg, amely a rendelkezések olyan „egyvelege”, amely tartalmazta „az összes további közös érdekű ágazat[ot]”, amelyet addig nem említettek a szövegben. A h) pont nem kevesebb mint 22 különféle területet említ, a fejlesztési együttműködéstől a statisztikáig, az információs és kommunikációs technológiákon, a kultúrák és vallások közti párbeszéden és a halászaton át.
35. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 29. cikke, amely a gazdasági és fejlesztési együttműködésre és más ágazatokra vonatkozó VI. címbe tartozik, kizárólag a fejlesztési együttműködéssel foglalkozik. E cikk szerint az említett együttműködés elsődleges célja „a fenntartható fejlődés ösztönzése, amely hozzájárul a szegénység csökkentéséhez, valamint a nemzetközileg elfogadott fejlesztési célok […] megvalósításához”(33). A felek vállalják, hogy e kérdésben rendszeres párbeszédet indítanak, amely többek között az emberi és társadalmi fejlődés támogatására, a tartós, mindenkire kiterjedő gazdasági növekedés elérésére, a környezeti fenntarthatóság támogatására, a világgazdaságba és a nemzetközi kereskedelmi rendszerbe történő mélyebb integráció végrehajtására irányuló kapacitás növelésére, az állami szektor reformjának támogatására, illetve a segélynyújtás és hatékonyság javítására irányuló nemzetközi elveknek való megfelelésre irányul.(34)
36. Emellett a kifejezetten a fejlesztési együttműködéssel foglalkozó rendelkezés mellett egyes cikkek elszigetelten utalnak a fejlesztés fogalmára, oly módon, hogy egyes, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás által megcélzott területeken a szöveg mellesleg utal a kapcsolatra az előirányzott előrehaladás, illetve a partnerség által elérni kívánt célok, és a fejlesztés között.(35)
37. A szerződő fél harmadik ország fejlesztésének célja tehát nem jelenik meg teljesen egyértelműen a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásban. Ahhoz, hogy erről meggyőződjünk, elég egy gyors összehasonlítás az Indiai Köztársasággal kötött megállapodással.(36) Mindazonáltal nem ragadhatunk le pusztán e megállapításnál azon következtetés levonása érdekében, hogy a fejlesztési együttműködés a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásnak csupán másodlagos célja. Ellenkezőleg, meg kell vizsgálni azt, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem tükrözi‑e azokat az új részletszabályokat, amelyek révén az Unió immár megjeleníti a fejlesztési együttműködési politikáját.
D – Fejlesztési együttműködés az uniós jogban, és a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás minősítése
38. Mivel a Bíróságnak nem volt alkalma dönteni a fejlesztési együttműködésről a Lisszaboni Szerződést követő környezetben, az e kérdéssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlata az EK 177. cikkre és az EK 181. cikkre, illetve azok korábbi változataira vonatkozik. E cikkek értelmében a fejlesztési együttműködést úgy határozzák meg, hogy az „nemcsak ezen országok fenntartható gazdasági és szociális fejlődésére, a világgazdaságba való harmonikus és progresszív beilleszkedésükre, valamint a szegénység elleni küzdelemre [vonatkozik], hanem a demokrácia és a jogállamiság fejlődésére és megerősítésére, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartására az Egyesült Nemzetek és más nemzetközi szervezetek keretein belül vállalt kötelezettségek betartása mellett”(37). A Bíróság egyébként észlelte a 2000‑es évek elején kezdődő, egy bizottsági közleményben bejelentett,(38) majd a 2006. évi európai konszenzus és az 1905/2006 rendelet által megerősített irányváltást, amely megerősítette a fejlesztési együttműködési politika többdimenziós jellegét.(39) A Bíróság ennek megfelelően úgy döntött, hogy „[h]a […] a fejlesztési együttműködés terén folytatott jelenlegi közösségi politika célkitűzéseit nem is kell a közvetlenül a szegénység elleni küzdelemre irányuló intézkedésekre korlátozni, mindazonáltal ahhoz, hogy valamely intézkedés e politikába tartozzon, szükséges, hogy hozzájáruljon az említett politikának a gazdasági és társadalmi fejlődésre vonatkozó céljai követéséhez”(40). Ezenkívül a Bíróság kimondta, hogy „ahhoz, hogy a Közösség a fejlesztési együttműködési politikája keretében […] konkrét intézkedést hozhasson, ezen intézkedésnek mind a célja, mind a tartalma miatt az EK‑Szerződés által e területen ráruházott hatáskörbe kell tartoznia. Nem ez az eset áll fenn akkor, ha egy ilyen intézkedés, még ha hozzá is járul a fejlődő országok gazdasági és társadalmi fejlődéséhez, alapvető célja [egy másik politika] végrehajtása”(41).
39. Az EUMSZ 208. cikk azt mondja ki, hogy „[a]z Unió fejlesztési együttműködésre vonatkozó politikáját az Unió külső tevékenységének elvei és célkitűzései által meghatározott keretek között kell folytatni”, és kiemeli, hogy az elsődleges célként „a szegénység mérséklésére, idővel pedig annak felszámolására irányul”, és az Unió emellett „azon politikáinak végrehajtásakor, amelyek hatással lehetnek a fejlődő országokra, figyelembe veszi a fejlesztési együttműködés célkitűzéseit”. Az Unió külső tevékenységének elveire és célkitűzéseire való hivatkozás miatt az EUMSZ 208. cikk értelmezésébe be kell vonni az EUSZ 21. cikk értelmezését. Álláspontom szerint – ezt egyébként a felek sem vitatták – az említett rendelkezésekhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlat tehát továbbra is releváns az EUMSZ 208. cikk tekintetében is, noha az utóbbi pusztán a szegénység mérséklésére, illetve felszámolására hivatkozik.
40. Készséggel elismerem, a Bizottság által előadottakhoz hasonlóan, hogy a fejlesztési együttműködés az uniós jogban jelenleg meghatározott formájában többdimenziós politika. Az európai fejlesztési konszenzus értelmében(42) a fejlesztési együttműködés elsődleges célja a szegénység felszámolása a fenntartható fejlődés keretében(43), az utóbbi pedig magában foglalja „a jó kormányzást, az emberi jogokat, valamint a politikai, gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szempontokat”(44). A Tanács álláspontja e tekintetben kissé meglepő, amennyiben azt adja elő, hogy az emberi jogokkal, a demokratikus elvekkel és a jogállamisággal kapcsolatos megfontolások megjelenése a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásban további bizonyíték arra, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem redukálható egy fejlesztési együttműködési megállapodásra. A Tanács ugyanis maga is hangsúlyozta a fenntartható fejlődés, valamint az említett jogok és elvek közötti kapcsolatot az európai fejlesztési konszenzus keretében, amelynek a Tanács is – legalább részben – szerzője,(45) annak ellenére, hogy az említett konszenzus célja az volt, hogy „első alkalommal olyan közös elképzelést [hozzon] létre, amely mind tagállami, mind közösségi szinten irányítja az EU‑nak a fejlesztési együttműködés terén végzett tevékenységét”(46).
41. Még mindig e konszenzus kapcsán, az Unió elkötelezett amellett, hogy „[előmozdítsa] a politikák fejlesztési célú koherenciáját, melynek alapját annak biztosítása képezi, hogy […] figyelembe veszi a fejlesztési együttműködés céljait, és a szakpolitikák támogatni fogják a fejlesztési célokat”(47). A mélyen többdimenziós jelleg előtérbe kerül, mivel az európai konszenzus szerint a szegénység felszámolása azt igényli, hogy „számos fejlesztési [tevékenységet végezzenek], a demokratikus kormányzástól a politikai, gazdasági és szociális reformokig, a konfliktusmegelőzésig, a társadalmi igazságosságig, az emberi jogok előmozdításáig, a közszolgáltatásokhoz, az oktatáshoz, a kultúrához, az egészségügyi ellátáshoz […] való igazságos hozzáférésig […], a környezetvédelemig és a természeti erőforrások fenntartható kezeléséig, a szegényeket segítő gazdasági növekedésig, a kereskedelemig és fejlesztésig, a migrációig és fejlesztésig, az élelmiszerbiztonságig, a gyermekek jogaiig, a nemek közötti egyenlőségig, valamint a szociális kohézió és a tisztességes munka ösztönzéséig”(48).
42. Ennek megfelelően, a fent hivatkozott ítélkezési gyakorlat, illetve az európai fejlesztési konszenzusban szereplő elemek fényében, és a megvalósult együttműködés igen széles jellege, illetve a szerződő fél harmadik ország fejlesztési céljainak hangsúlyosabb kifejtésének hiánya ellenére álláspontom szerint valójában a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás egyik fontos alkotóeleme kapcsolódik az Unió által követett fejlesztési együttműködési politikához. Az, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás nem tartalmaz saját lejáratára vonatkozó rendelkezést attól az időponttól, hogy a Fülöp‑szigeteki Köztársaság eleget tett a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásban rögzített szabályoknak és előírásoknak, e tekintetben nem releváns.(49)
43. Az európai fejlesztési konszenzus értelmében az Unió erre vonatkozó cselekvési területeit olyan széles körűen határozták meg, hogy a fejlesztéssel minden esetben, az érintett területtől függetlenül megállapítható a kapcsolat.(50) Ahogy azt a Tanács megalapozottan előadta, az Uniónak a kevésbé fejlett államokkal fenntartott külkapcsolataiban követett gyakorlata ténylegesen jelentősen átalakult, és a segélyezés alapvető rendszeréből átléptünk a teljes és szoros megállapodások megvalósítására, amelyek esetében, amennyiben az előnyöket kölcsönösként írják le, immár nem diplomáciai formuláról van szó, és amelyeknél a kapcsolat jóval kevésbé tűnik aszimmetrikusnak, vagyis kiegyensúlyozottabb. Ugyanakkor ez az oka annak, hogy bár elismerhetem a fejlesztési együttműködés többdimenziós jellegét, több nehézséget jelent az, hogy elégségesnek tekintsem az egyetlen, a fejlesztési együttműködésre vonatkozó jogalapot, holott egyetlen megállapodásban ilyen nagy számú és eltérő területet céloznak meg. E tekintetben bizonyos fokú éberségre hívok fel, éppen azért, mert a megfelelő jogalap megválasztása „alkotmányos jelentőségű”(51) az Unió számára.
44. Mindazonáltal a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás típusába tartozó megállapodás számos különböző területet érinthet, úgy, hogy közben a fejlesztési együttműködés által kizárólagosan követett célok körében marad, amennyiben az ezeket a különböző sajátos témaköröket érintő rendelkezések pusztán az együttműködés kereteit rögzítik, és csupán meghatározzák az együttműködés tárgyát képező területeket, illetve kiemelnek ezeken egyes cselekményeket vagy szempontokat, anélkül hogy e rendelkezések tartalmaznák az egyes megcélzott sajátos területeken az együttműködés végrehajtása konkrét részletszabályainak szabályozását.(52)
45. E megállapítások fényében immár azt kell megvizsgálnom, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás által célzott számos és változatos terület közül a megállapodásban a közlekedéssel, a környezettel és a harmadik országok állampolgárainak visszafogadásával kapcsolatos rendelkezések az ítélkezési gyakorlat értelmében hozzájárulnak‑e a fejlesztési együttműködési politika „gazdasági és társadalmi fejlődésre vonatkozó céljaihoz”, és elsődleges céljuk e politika végrehajtása, vagy ellenkezőleg, az egyes megcélzott sajátos területeken az együttműködés végrehajtása konkrét részletszabályainak szabályozását tartalmazzák, így valójában olyan elkülönült célokat jelentenek, amelyek se nem másodlagosak, se nem közvetettek a fejlesztési együttműködés célkitűzéseihez képest.
E – A közlekedésre vonatkozó jogalapok beiktatásáról
46. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 2. cikkének h) pontja szerint az ott hivatkozott további közös érdekű ágazatok között szerepel a közlekedés is. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikkének (1) bekezdése megerősíti a felek arra irányuló szándékát, hogy együttműködjenek egymással a közlekedéspolitikához kapcsolódó területeken, „annak érdekében, hogy fejlesszék a beruházási lehetőségeket, az áruk és a személyek mozgását, előmozdítsák a tengeri és repülési biztonságot és védelmet, kezeljék a közlekedés okozta környezeti hatásokat, valamint növeljék közlekedési rendszereik hatékonyságát”. Az együttműködés keretében előmozdított területek a valamennyi közlekedésmódra vonatkozó szabályozásokkal kapcsolatos információk cseréjét, az európai globális műholdas navigációs rendszerről folytatott véleménycserét, a légiközlekedési szolgáltatások terén folytatott párbeszédet és a szabályozási konvergencia elősegítését célzó párbeszéd folytatását, a tengeri közlekedést érintő párbeszédet (a szabályozási információk cseréje, a nemzetközi tengeri piacokhoz való korlátlan hozzáférés támogatása, a kikötők hatékony igazgatása, illetve a kérdéskört illető közös érdekű tengeri közlekedési együttműködés révén), végül pedig a közlekedésbiztonsági, ‑védelmi és szennyezésmegelőzési normák hatékony végrehajtásáról folyó párbeszédet érintették.
47. Vitathatatlan, ahogy arra a Tanács is rámutatott, hogy e kérdésben a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás részletesebb, mint a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítéletben szereplő, az Indiai Köztársasággal kötött megállapodás.(53) Mindazonáltal semmilyen jogi következtetés sem vonható le pusztán e tényből a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikkének tartalmi vizsgálata nélkül.
48. Márpedig először rámutatok, hogy a közlekedés területe az európai konszenzus által meghatározott fejlesztési együttműködési politika(54) egyik dimenzióját jelenti, valamint, hogy az ilyen területen hozott intézkedések teljes mértékben összekapcsolhatók e politikával. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikkét olyan módon szövegezték meg, hogy könnyen megállapítható a kapcsolat a fejlesztési együttműködés által követett célokkal. A cikk által kialakított együttműködés két dimenziója biztonsági és környezetvédelmi. Könnyen el lehet fogadni, hogy a szerződő fél harmadik ország közlekedésének biztonságosabbá tétele, azáltal hogy csatlakozik a nemzetközi minimumkövetelményekhez, egyszerre járul hozzá hálózata stabilizálásához és fenntarthatóvá tételéhez, valamint az említett állam zökkenőmentes és fokozatos integrációjához az ágazat világgazdaságába.
49. Másodszor, ellentétben a Tanács által előadottakkal, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikkét értelmezve nem észlelem azt, hogy e cikk e területen az együttműködés végrehajtásának konkrét részletszabályait tartalmazná, sem azt, hogy lehetővé tenné a feleket terhelő olyan konkrét pozitív kötelezettségek azonosítását, amelyek meghaladják az általános együttműködési kötelezettséget a közlekedés területén. Nem látok sajátos kötelezettségeket a megállapodás többi részéhez képest – figyelmen kívül hagyva most a környezetet és a harmadik országok állampolgárainak visszafogadását, amelyeket később fogok megvizsgálni. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikke, amely meglehetősen távol esik például az EUMSZ 91. cikk részletességétől, pusztán csak információk, illetve eszmék cseréjét és párbeszédet ír elő. Álláspontom szerint a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 38. cikke nem hasonlítható össze a Tanács által hivatkozott 1/08. sz. véleményben szereplő rendelkezésekkel sem, amelyek kapcsán a Bíróság szükségesnek ítélte a közlekedésre vonatkozó jogalap beiktatását.(55)
50. Ennek megfelelően az e cikkben kifejezette szándékok, anélkül, hogy sajátos jogi kötelezettségeket hordoznának, vagy elkülönült célkitűzést alkotnának, láthatóan összhangban vannak a fejlesztési együttműködési politika céljaival, és teljes mértékben összekapcsolhatók azzal.(56) E tekintetben tehát a Bizottság előadásával egyezően azt kell megállapítani, hogy a Tanács tévesen iktatta be a megtámadott határozat jogalapjaként a közlekedésről szóló EUMSZ 91. cikket és EUMSZ 100. cikket.
F – A környezetre vonatkozó jogalap beiktatásáról
51. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikke a környezetvédelemmel és a természeti erőforrásokkal foglalkozik. Ez az együttműködési terület úgy jelenik meg, mint a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 2. cikkének h) pontja értelmében vett közös érdekű ágazat. Meg kell jegyezni, hogy a megállapodás más rendelkezései olyan témakörökre hivatkoznak, amelyek kapcsolódnak a környezetvédelemhez.(57)
52. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikkének (1) bekezdése értelmében az együttműködésnek – a fenntartható fejlődés megvalósítása során – elő kell mozdítania a környezet megőrzését és javítását. A (2) bekezdés a természeti erőforrások és a biológiai sokféleség fenntartható módon való megőrzésének és kezelésének szükségességét rögzíti. A (3) bekezdés értelmében a felek megállapodnak abban, hogy a környezeti megfontolásokat be kell építeni az együttműködés valamennyi területébe. Végül a (4) bekezdés felsorolja azokat a témákat, amelyekben együttműködést kell folytatni, illetve meg kell erősíteni azt a regionális programok keretében. E körbe tartozik a környezettudatosság fokozása, és az őslakos népcsoportok részvétele a fenntartható fejlődéssel kapcsolatos erőfeszítésekben, az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással kapcsolatos kapacitásépítés, a többoldalú megállapodásokban való részvételre és azok végrehajtására vonatkozó kapacitásépítés, a környezetbarát technológiák, termékek és szolgáltatások támogatása, a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás, a nemzeti parkok és védett területek kezelése, a veszélyes hulladékok határokon átnyúló illegális szállításának megakadályozása, a tengeri, part menti és szárazföldi környezet megóvása, a kapacitásépítés támogatása a katasztrófavédelem terén, és végül a fenntartható fogyasztási és termelési modellek támogatása. Itt szerepel végül az, hogy a felek ösztönzik az e területen folytatott programjaikban való részvétel kölcsönös lehetőségét.(58)
53. A Tanács úgy véli, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikke olyan részletes rendelkezés, amelynek nincs megfelelője a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítéletben szereplő, az Indiai Köztársasággal kötött megállapodásban. E cikknek legalábbis a (2) bekezdése olyan egyértelmű kötelezettséget ír elő, amely bírói úton kikényszeríthető. Az Unió programjaiban és cselekvéseiben való részvétel lehetősége az EUMSZ 191. cikk (4) bekezdésében szereplő, harmadik országokkal folytatott környezetvédelmi együttműködés körébe tartozik.
54. A Bizottsághoz hasonlóan engem sem győz meg a Tanács álláspontja. Egyrészt a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikke kifejezetten átfogó rendelkezésként szerepel, mivel a környezetvédelmi szempontokat figyelembe kell venni az „e megállapodás értelmében végzett tevékenységek során”(59). Másrészt, a közlekedéssel kapcsolatban elmondottakhoz hasonlóan, az együttműködéssel érintett kérdésköröket pusztán felsorolják. Ellentétben a Tanács állításával, nem gondolom, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikkének (2) bekezdése egyértelmű kötelezettséget rögzít. A Tanács előadja, hogy el lehetne érni e rendelkezés hivatkozhatóságát, és pusztán e tényre alapítja a megfelelő jogalap beiktatását igazoló érvet.
55. A magam részéről pusztán arra emlékeztetek, hogy a nemzetközi megállapodásban található rendelkezéseknek vitathatatlan jogi kötőerejük van, valamint hogy a nemzetközi kötelezettségek tiszteletben tartása nyilvánvalóan a megfelelő mechanizmusok beindításával érhető el. A nemzetközi hivatkozhatóság feltétele mindenesetre nem tűnik számomra sem relevánsnak, sem elégségesnek, amikor egy uniós jogi aktus jogalapjáról kell dönteni. Ezenkívül a (2) bekezdés szövegezése rendkívül általános, ami rendszerint a puszta szándéknyilatkozatok jellemzője. E tekintetben nem gondolom, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikke olyan távol állna a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítéletben szereplő, az Indiai Köztársasággal kötött megállapodás 17. cikkétől.(60) A Bizottsághoz hasonlóan megállapítom, hogy természetes – egyébként a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikkének (1) bekezdésében is megemlített – kapcsolat áll fenn a környezet javítása és megőrzése, illetve a fenntartható fejlődés között.(61) A szegénység felszámolása, amely az EUMSZ 208. cikk értelmében vett fejlesztési együttműködés végső célját jelenti, szintén hordoz „környezetvédelmi dimenziókat”(62). Végül a 34. cikk (5) bekezdése, amely kimondja, hogy a felek „ösztönzik az e területen folytatott programjaikban való részvétel kölcsönös lehetőségét”, nem tartalmaz olyan jogi kötelezettséget, amelyről egyértelműen megállapítható, hogy elválasztható a fejlesztési együttműködéstől.
56. E tekintetben tehát azt kell megállapítani, hogy a Tanács tévesen iktatta be a határozat jogalapjaként a környezetről szóló EUMSZ 191. cikk (4) bekezdését, mivel a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 34. cikke nem teszi a környezetvédelmet a szóban forgó megállapodás eltérő lényeges összetevőjévé.
G – A harmadik országbeli állampolgárok visszafogadására vonatkozó jogalap beiktatásáról
57. Kiindulásként rámutatok, hogy a Bizottság által hivatkozott, többek között eljárási jellegű – valós vagy feltételezett – jogi nehézségek semmiképpen sem alkalmasak arra, hogy befolyásolják a Bíróság határozatát a megtámadott határozat jogalapját illetően. Az állandó ítélkezési gyakorlatból ugyanis kitűnik, hogy nem az eljárások határozzák meg valamely jogi aktus jogalapját, hanem a jogi aktus jogalapja határozza meg az annak elfogadása céljából követendő eljárásokat.(63)
58. Annak vizsgálata érdekében, hogy szükséges volt‑e az EUM‑Szerződés V. címének hatálya alá tartozó, vagyis a (21.) és (22.) jegyzőkönyv alkalmazásával járó rendelkezés beiktatása,(64) először fontos felidézni a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás migrációval és visszafogadással kapcsolatos tartalmát. Másodszor, megpróbálok kitérni az e témakörök és a fejlesztési együttműködés közötti kapcsolatra, annak megvizsgálása érdekében, hogy megállapítható‑e a kapcsolat fennállása egyrészt a fejlesztési együttműködés által követett célok, másrészt pedig a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikke között. Ezt követően bebizonyítom, hogy a visszafogadási kikötések beiktatása egy lényegében az Unió érdekeit szolgáló régi gyakorlat, és kiemelem a lényeges különbségeket a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének előírásai, illetve az Unió által újabban kötött visszafogadásról szóló megállapodások között. Végül röviden visszatérek a (21.) és (22.) jegyzőkönyv hatékony érvényesülésének kérdésére.
1. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás tartalma
59. Egyrészt fontos emlékeztetni arra, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás preambuluma azt mondja ki, hogy a megállapodásnak „az Európai Unió működéséről szóló szerződés harmadik része V. címének hatálya alá tartozó” rendelkezései „az Egyesült Királyságra és Írországra vagy mint különálló szerződő felekre, vagy mint az Európai Unió részeire nézve kötelezőek, összhangban az Európai Unióról szóló szerződéshez és az [EUM‑Szerződéshez] csatolt, az Egyesült Királyságnak és Írországnak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség tekintetében fennálló helyzetéről szóló jegyzőkönyvvel. Ugyanezen rendelkezések vonatkoznak Dániára, összhangban az említett szerződésekhez csatolt, Dánia helyzetéről szóló jegyzőkönyvvel.”
60. Másrészt a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikke a migráció és a tengerészeti munkaügy terén folytatott együttműködéssel foglalkozó V. címben található, és az „Együttműködés a migráció és fejlesztés terén” címet viseli. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (1) bekezdése megerősíti a migrációs áramlások közös kezelésének fontosságát, valamint a felek arra irányuló szándékát, hogy párbeszédre és konzultációra irányuló mechanizmust hoznak létre valamennyi migrációval kapcsolatos kérdésben, amelyeknek többek között szerepelniük kell a nemzeti fejlesztési stratégiákban. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (2) bekezdése szerint e területen az együttműködés a migráció kényszerítő és vonzó tényezőire; a migránsok védelmére és jogaira vonatkozó nemzeti jogszabályok és gyakorlatok fejlesztésére és végrehajtására; a nemzetközi védelemre vonatkozó nemzeti jogszabályok és gyakorlatok fejlesztésére és végrehajtására; a befogadásra vonatkozó szabályokra, valamint a befogadott személyek jogaira és jogállására; a másik fél olyan állampolgárának a területükön való tartózkodásának kezelését célzó szakpolitika kidolgozására, aki nem teljesíti, illetve már nem teljesíti az érintett fél területére történő beutazás, a területén való tartózkodás vagy ottlakás feltételeit; az embercsempészet és az emberkereskedelem elleni küzdelemre; az emberséges és tisztességes körülmények között történő visszaküldésre; a vízumokkal, az úti okmányok biztonságával és a határigazgatással kapcsolatban kijelölt közös érdekű kérdésekre; és végül, migrációs és fejlesztési kérdésekre összpontosít.
61. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) bekezdése azt a kötelezettséget rója valamennyi szerződő félre, hogy fogadja vissza saját állampolgárait, akik jogellenesen utaznak be valamely másik fél területére, vagy jogellenesen tartózkodnak vagy laknak ott. E visszafogadást az érintett szerződő fél kérelmére kell elvégezni, „indokolatlan késedelem nélkül […], amint megállapították [az állampolgárságot], és […] a szabályszerű eljárást lefolytatták”. A rendelkezés előírja a megkereső állam és a megkeresett állam hatáskörrel rendelkező hatóságai között a megfelelő dokumentumok szolgáltatását és a kommunikációt. E bekezdés rendelkezik arról a helyzetről is, amelyben valaki nem rendelkezik megfelelő személyazonosító okmánnyal.
62. Végül a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (4) bekezdése azt mondja ki, hogy a felek megállapodtak arról, hogy a lehető legrövidebb időn belül visszafogadásról szóló megállapodást kötnek, amelynek tartalmaznia kell legalább a partnerségi és együttműködési keretmegállapodással nem érintett más országok állampolgárainak és hontalan személyeknek a visszafogadásáról szóló rendelkezést.
2. Migráció és fejlesztési együttműködési politika
63. Az európai fejlesztési konszenzus szerint a millenniumi fejlesztési célok megvalósítása „számos fejlesztési [tevékenység megvalósítását igényli] […] a migrációig és fejlesztésig”(65), és az elmélyült politikai párbeszéd „keretében érintik […] az illegális migráció […] elleni küzdelemmel kapcsolatos kérdéseket is”(66). Többek között az a cél, hogy „a migráció a fejlesztés szempontjából pozitív tényezővé váljon”(67), amely „a leghatékonyabb hosszú távú választ jelenti a kényszer‑ és az illegális migrációra”(68), és többek között arra kérik fel a Bizottságot, hogy a migrációt és a menekültügyet vonja be a nemzeti és a regionális stratégiákba és az érintett országokkal létesített partneri kapcsolatokba.(69)
64. Az Európai Parlament és a Tanács által kizárólag az EK 179. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott 1905/2006 rendelet azt írja elő, hogy a végrehajtott tematikus programok terjedjenek ki a migrációra. A (16) preambulumbekezdés emlékeztet a Brüsszelben tartott Európai Tanács által meghatározott célokra, különösen a közösségi pénzügyi támogatás növelésére a migrációt érintő vagy ahhoz kapcsolódó területeken a harmadik országokkal fennálló kapcsolatok tekintetében. E célkitűzés az 1905/2006 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének i) pontjában jelenik meg, amely a következőket rögzíti: „a partnerországokkal folytatott együttműködés és a politikai reform elősegítése a menekültügy és a migráció területén, és a fejlesztést szolgáló migrációs politikák kidolgozásának és végrehajtásának biztosítását célzó kapacitásépítési kezdeményezések előmozdítása a migráció alapvető okainak kezelése érdekében”(70).
65. A priori tehát úgy tekinthetjük, hogy egy az illegális bevándorlás elleni küzdelmet célzó rendelkezés hozzájárul a fejlesztési együttműködési politika céljainak megvalósításához is. Mindazonáltal azt még meg kell vizsgálni, hogy ilyen kapcsolat megállapítható‑e az úgynevezett visszafogadási kikötések tekintetében.
3. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikke a korábbi gyakorlat fényében
66. Az Unió által kötött együttműködési megállapodásokban a harmadik országok állampolgárainak visszafogadására vonatkozó, és visszafogadásról szóló megállapodás későbbi megkötését előíró rendelkezések szerepeltetése nem újdonság, hanem ellenkezőleg, régi gyakorlat. Egy az Amszterdami Szerződés hatálybalépésének következményeivel foglalkozó 1999. évi tanácsi dokumentum(71) rögzíti, hogy a Tanács 1995 óta kapcsolatot kíván kialakítani a jogellenesen valamely tagállam területén tartózkodók hazatelepülése és az európai társulási és együttműködési megállapodások megkötése, valamint a visszafogadásról szóló rendelkezések ilyen megállapodásokba illesztésére vonatkozó megállapodás között. E dokumentum egyébként azt javasolja, hogy a „visszafogadási kikötéseket” igazítsák az új jogi szabályozáshoz, hangsúlyozva, hogy „a valamely tagállamban jogellenesen tartózkodó személyek hazatelepülése a bevándorláspolitika egyik célkitűzése”. Érdekes megjegyezni, hogy ebben az időszakban a visszafogadási kikötéseket nem tekintették úgy, hogy azok a fejlesztési együttműködési politikát szolgálják.(72)
67. Vitathatatlan, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás éppen ilyen visszafogadási kikötést tartalmazó 26. cikke jelentős változással jár az említett megállapodás szóhasználatát illetően. A kijelentő mód jelen idejének használata alapján ugyanis arra gondolhatunk, hogy nem elégedve meg pusztán az együttműködés területeinek felsorolásával, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikke egyértelműen a feleket terhelő olyan kötelezettségeket rögzít, amelyek konkrét jogi kötelezettségvállalásoknak felelnek meg. E cikk részletesebb, mint a közlekedésre és a környezetre vonatkozó rendelkezések, hogy csak ezeket említsük. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkében álláspontom szerint élesen el lehet különíteni egymástól az (1) és (2) bekezdést – amelyek inkább a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás többi részéhez kacsolódnak, vagyis szándéknyilatkozatokat vagy pontos kérdéskörökben való együttműködési kötelezettségeket rögzítenek, anélkül azonban, hogy az együttműködés eszközeit, illetve az elérendő eredményeket pontosan meghatároznák – a (3) és (4) bekezdéstől. Az utóbbiak ugyanis éles ellentétben az előbbiekkel, egyértelmű és ellentmondásoktól mentes kötelezettséget írnak elő,(73) és konkrétan meghatározzák az elérendő eredmények tartalmát („a Fülöp‑szigetek […] visszafogadja”, „minden egyes tagállam […] visszafogadja”) és az egyértelműen meghatározott jogi cél – vagyis a visszafogadási kötelezettség más harmadik országok állampolgáraira és a hontalan személyekre történő kiterjesztése – elérése érdekében később alkalmazandó eszközt.(74)
68. Ennélfogva, ellentétben a Bizottság állításával, a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdésében szereplő előírások nem tekinthetők pusztán a fejlesztési együttműködés keretében tett szándéknyilatkozatoknak. Nem igazán releváns, hogy e visszafogadási elvek csak a nemzetközi szokásjog elveinek átvételét jelentik‑e az írott jogban, mivel a többoldalú megállapodásban való megjelenésük nyilvánvalóan sajátos jogkövetkezményekkel jár. Ezenkívül fontos kiemelni, hogy a visszafogadásnak a harmadik országok állampolgáraira és a hontalan személyekre történő kiterjesztése nem következik a nemzetközi szokásjogból. A 26. cikk (4) bekezdése, azáltal, hogy e kiterjesztést olyan célként rögzíti, amelyet nemzetközi megállapodás révén el kell érni, túlmegy tehát azon, ami általában ebben az összefüggésben elfogadott.
69. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkében megjelenő ezen aszimmetria, illetve törés nem marad magyarázat nélkül, figyelemmel éppen az előbb hivatkozott korábbi gyakorlatra. Közismert ugyanis, hogy a legjelentősebb migrációs áramlás a Fülöp‑szigetek és az Unió között húzódik, és az uniós polgárok jóval kisebb mértékben migrálnak a Fülöp‑szigetek felé. Ennélfogva a migrációval kapcsolatos együttműködés tengelyeit oly módon alakították ki, hogy tükrözze ezt az aszimmetriát, inkább a migránsok védelmére, a méltányos bánásmód átgondolására, a jogszerű helyzetben levő, állampolgársággal nem rendelkező személyek integrációjára, illetve a tartózkodási engedély kivételes vagy humanitárius okból való megadására koncentrálva. E tengelyek alkotják a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikke (1) és (2) bekezdésének tárgyát.
70. Ezzel szemben a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdése helyreállítja az egyensúlyt, és olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek eltávolodnak a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás eredeti szándékaitól – a Fülöp‑szigetek harmonikus fejlődésétől –, annak érdekében, hogy elérjék az Unió egyik saját célját, és annak érdekeit szolgálják: a szerződő fél harmadik ország arra vonatkozó kötelezettségvállalásáról van szó, hogy átveszi az Unió területén jogellenesen tartózkodó állampolgárait. A Tanács saját bevallása szerint ezek a visszafogadásra vonatkozó, az Unió által kötött különböző partnerségi megállapodásokba illesztett kikötések jelentős eszközt biztosítanak az utóbbi számára, hogy szerződő partnereitől olyan ellenszolgáltatást kapjon, amelyet más módon – vagyis az Unió által ígért, a jelen esetben fejlesztési együttműködés keretén kívül – csak nehezen érhetne el.
71. A partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdése tehát inkább védekező felfogást tükröz és jobban előmozdítja az Unió érdekeit. Az Unió és tagállamai védelméről van szó a szerződő fél harmadik országok mulasztásaival szemben a migrációs áramlások kezelésének területén.
72. Vitathatatlan, hogy ha így fogjuk fel, akkor a fejlesztési együttműködés céljaival való kapcsolat szegényesebbnek tűnik. Mindazonáltal azt is meg kell állapítani, hogy a szerződő fél harmadik ország fejlődését a középpontba állító partnerségi és együttműködési keretmegállapodás által kialakított átfogó együttműködés hiányában nem létezne ilyen kötelezettségvállalás. A jelen indítvány 26. pontjában felidézett ítélkezési elveket alkalmazva, és az imént hivatkozott okokból meg kell állapítani, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdésében található visszafogadási kikötés, noha jogi kötelezettségeket tartalmaz, nem eredményezi azt, hogy a visszafogadás a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás céljától elkülönült célt alkosson, hanem ellenkezőleg, a fejlesztési együttműködési megállapodásra vonatkozó tárgyalás sajátos összefüggésében olyan nem önálló, vagyis másodlagos vagy közvetett célkitűzésnek minősül, amely nem igényli saját jogalap beiktatását.
73. A Tanács tehát tévesen iktatta be a megtámadott határozat jogalapjai közé az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdését.
74. A Tanács és a támogatása érdekében beavatkozó kormányok többek között azzal indokolták az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdésének általuk szükségesnek tekintett beiktatása mellett szóló álláspontjukat, hogy meg kell őrizni a (21.) és (22.) jegyzőkönyv hatékony érvényesülését. Most tehát azt kívánom bizonyítani, hogy függetlenül attól, hogy az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdése nem szerepel a megtámadott határozat jogalapjaként, e hatékony érvényesülés fennmarad, és hogy a (21.) és (22.) jegyzőkönyv által érintett tagállamok adott esetben érvényesíthetik jogaikat.
4. A visszafogadásról szóló megállapodásokkal kapcsolatos jelenlegi gyakorlat
75. E tekintetben hasznosnak tűnik a visszafogadásról szóló megállapodásokkal kapcsolatos jelenlegi gyakorlat áttekintése, többek között annak érdekében, hogy tisztába jöjjünk azzal, mi lehetne a várható megállapodás tartalma. A közelmúltban két visszafogadásról szóló megállapodást kötöttek: a Bizottság által hivatkozott, Grúziával kötött megállapodásról,(75) illetve a Pakisztánnal kötött megállapodásról(76) van szó. E két megállapodás megkötésének jogalapja az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdése volt. Szerkezetük és tartalmuk hasonló.
76. E két megállapodásban emlékeztetnek az illegális bevándorlás elleni küzdelem jelentőségére, valamint arra, hogy viszonossági alapon gyors és hatékony eljárásokat kell kialakítani. A visszafogadás érinti a szerződő államok saját állampolgárait, harmadik országok állampolgárait, valamint a hontalan személyeket is. A két megállapodás emellett pontosan és részletesen meghatározza a követendő eljárást, vagyis a kérelem tartalmát, benyújtásának feltételeit, az állampolgárság bizonyításának eszközeit, valamint a harmadik országok állampolgáraira és hontalan személyekre vonatkozó bizonyítási eszközöket, a kérelem elbírálásának határidőit, a visszafogadott személyek átadásának és szállításának feltételeit, az átszállítási műveleteket érintő elveket és eljárásokat, a költségviselés szabályait, az adatvédelemre vonatkozó elveket, és tartalmaz egy a nemzetközi jogra vonatkozó fennmaradási záradékot. E megállapodások vitathatatlanul összetettebbek, mint a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (3) és (4) bekezdésében található egyetlen rendelkezés, amelyet tehát önmagában – ahogy arra helyesen mutatott rá a Bizottság – nem lehet visszafogadásról szóló megállapodásnak tekinteni.
77. Ha az EUMSZ 79. cikk (3) bekezdését álláspontomnak megfelelően tévesen iktatták be jogalapként a partnerségi és együttműködési keretmegállapodásba, akkor azt is határozottan és egyértelműen ki kell mondani, hogy a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás 26. cikkének (4) bekezdésében előírt, jövőbeli nemzetközi megállapodást nem lehet a fejlesztési együttműködés alapján megkötni, hanem azt a hivatkozott EUMSZ 79. cikkre kell alapítani. A (21.) és (22.) jegyzőkönyv hatékony érvényesülését és az érintett tagállamok jogait teljes körűen éppen e megállapodás megkötésekor biztosítják, amikor is az Unió az EUM‑Szerződés V. címének hatálya alá tartozó rendelkezésre alapított jogi aktust kíván megkötni.
H – A megsemmisített határozat időbeli joghatásainak fenntartásáról
78. A felek kívánságának megfelelően, és annak érdekében, hogy ne késsen tovább a partnerségi és együttműködési keretmegállapodás hatálybalépése, helyt kell adni a felek kérelmének, és a Bíróságnak az EUMSZ 264. cikk (2) bekezdésében biztosított lehetősséggel élve fenn kell tartania a megtámadott határozat időbeli joghatásait az új határozat elfogadásáig.
VI – A költségekről
79. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Bizottság ezt kérte, a Tanácsot kell kötelezni a költségek viselésére. Ezenkívül az említett szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése alapján a jelen jogvitába beavatkozó felek maguk viselik saját költségeiket.
VII – Végkövetkeztetések
80. A fenti megfontolásokra tekintettel indítványozom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint határozzon:
1) A Bíróság megsemmisíti az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről a Fülöp‑szigeteki Köztársaság közötti partnerségi és együttműködési keretmegállapodás Unió nevében történő aláírásáról szóló, 2012. május 14‑i 2012/272/EU tanácsi határozatot.
2) A 2012/272 határozat joghatásai az új határozat elfogadásáig fennmaradnak.
3) A Bíróság az Európai Unió Tanácsát kötelezi a költségek viselésére.
4) A Cseh Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, Írország, a Görög Köztársaság, az Osztrák Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága maguk viselik saját költségeiket.