ĢENERĀLADVOKĀTA PAOLO MENGOCI [PAOLO MENGOZZI]
SECINĀJUMI,
sniegti 2014. gada 23. janvārī (1)
Lieta C‑377/12
Eiropas Komisija
pret
Eiropas Savienības Padomi
Prasība atcelt tiesību aktu – Lēmums 2012/272/ES – Sadarbība attīstības jomā – Transports – Vide – Trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšana – Juridiskais pamats, kas izriet no LESD V sadaļas
Satura rādītājs
I –IevadsI – 2
II –Atbilstošās tiesību normasI – 2
III –Tiesvedības priekšvēstureI – 7
IV –Lietas dalībnieku prasījumi un tiesvedība TiesāI – 8
V –AnalīzeI – 8
A –Lietas dalībnieku argumentiI – 8
B –Atbilstošās judikatūras stāvoklis un piemērojamās pārbaudes noskaidrošanaI – 12
C –PCA priekšvēsture, saturs un vispārējā sistēmaI – 14
D –Sadarbība attīstības jomā Savienības tiesībās un tās PCA kvalifikācijaI – 16
E –Par juridisko pamatu attiecībā uz transportu pievienošanuI – 19
F –Par juridiskā pamata attiecībā uz vidi pievienošanuI – 21
G –Par juridiskā pamata attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanu pievienošanuI – 22
1)PCA satursI – 23
2)Migrācija un sadarbības politika attīstības jomāI – 24
3)PCA 26. pants un agrākā prakseI – 25
4)Pašreizējā prakse atpakaļuzņemšanas nolīgumu jomāI – 27
H –Par atceltā lēmuma iedarbības laikā saglabāšanuI – 28
VI –Par tiesāšanās izdevumiemI – 28
VII –SecinājumsI – 28
I – Ievads
1. Ar šo prasību Eiropas Komisija lūdz Tiesu atcelt Padomes 2012. gada 14. maija Lēmumu 2012/272/ES par to, lai Savienības vārdā parakstītu Pamatnolīgumu par partnerību un sadarbību starp Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm, no vienas puses, un Filipīnu Republiku, no otras puses (2) (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”), tiktāl, ciktāl Eiropas Savienības Padome ir pievienojusi juridiskos pamatus attiecībā uz transportu, trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanu un vidi.
II – Atbilstošās tiesību normas
2. Pamatnolīguma par partnerību un sadarbību starp Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm, no vienas puses, un Filipīnu Republiku, no otras puses (turpmāk tekstā – “PCA”) (3), 26. pantā ar nosaukumu “Sadarbība migrācijas un attīstības jomā”, kas ir ietverts šī pamatnolīguma V sadaļā, kurā regulēta sadarbība migrācijas un jūras darbaspēka jomā, ir noteikts:
“1. Puses atkārtoti apstiprina vajadzību kopīgi pārvaldīt migrācijas plūsmas starp to teritorijām. Lai stiprinātu sadarbību, Puses izveido mehānismu kompleksa dialoga uzturēšanai un apspriedēm par visiem jautājumiem, kas saistīti ar migrāciju. Ar migrāciju saistītos jautājumus iekļaus valstu stratēģijās/valstu attīstības pamatnostādnēs, kas attiecas uz imigrantu izcelsmes, tranzīta un galamērķa valstu ekonomikas un sociālo attīstību.
2. Sadarbība starp Pusēm ir balstīta uz konkrētu vajadzību novērtējumu, kas veikts, pamatojoties uz savstarpējām apspriedēm un Pušu vienošanos, un tā tiks īstenota saskaņā ar attiecīgajiem spēkā esošajiem Savienības un valsts tiesību aktiem. Sadarbība jo īpaši būs vērsta uz:
a) migrāciju veicinošiem faktoriem migrantu izcelsmes un mērķa valstīs;
b) valsts tiesību aktu un prakses izstrādi un īstenošanu migrantu un viņu tiesību aizsardzības jomā, ievērojot to spēkā esošo starptautisko instrumentu prasības, kas garantē migrantu tiesību ievērošanu;
c) valsts tiesību aktu un prakses izstrādi un īstenošanu starptautiskās aizsardzības jomā, ņemot vērā Konvenciju par bēgļu statusu [..], kā arī citus starptautiskus instrumentus un ievērojot neizraidīšanas principu;
d) uzņemšanas noteikumiem, kā arī uzņemtu personu tiesībām un statusu, taisnīgas attieksmes nodrošināšanu un iespējām personām, kuras nav valstspiederīgie un kuras legāli uzturas valsts teritorijā, iekļauties sabiedrībā, iegūt izglītību un apmācību, pasākumiem pret rasismu, diskrimināciju un ksenofobiju;
e) efektīvas un atturošas politikas izstrādi, kurā pievērstos gadījumiem, ja Puses teritorijā ir otras Puses valstspiederīgais, kurš neatbilst vai vairs neatbilst attiecīgās Puses ieceļošanas, uzturēšanās vai pastāvīgas uzturēšanās nosacījumiem, kā arī pievērstos personu kontrabandai un cilvēku tirdzniecībai, tostarp metodēm cilvēku kontrabandistu un tirgotāju tīklu apkarošanai un šādu darbību upuru aizsardzībai;
f) personu nosūtīšanu atpakaļ, kā noteikts šā panta 2. punkta e) apakšpunktā, humānos un cieņu nepazemojošos apstākļos, tostarp veicinot viņu brīvprātīgu un pastāvīgu atgriešanos izcelsmes valstīs, kā arī šādu personu uzņemšanu/atpakaļuzņemšanu saskaņā ar šā panta 3. punktu. Šādu personu atpakaļnosūtīšana tiks veikta, pienācīgi ņemot vērā Pušu tiesības izdot pastāvīgu uzturēšanās atļauju vai uzturēšanās atļauju, pamatojoties uz līdzcietību vai humāniem apsvērumiem, kā arī neizraidīšanas principu;
g) jautājumiem, kas noteikti kā abas Puses interesējoši jautājumi vīzu un ceļošanas dokumentu drošības, kā arī robežu pārvaldības jomā;
h) migrācijas un attīstības jautājumiem, tostarp cilvēkresursu attīstību, sociālo aizsardzību, migrācijas ieguvumu palielināšanu, dzimumu līdztiesību un attīstību, ētisku pieņemšanu darbā un cirkulāro migrāciju, un imigrantu iekļaušanos sabiedrībā.
3. Sadarbojoties šajā jomā un neskarot vajadzību aizsargāt cilvēku tirdzniecības upurus, Puses vienojas arī par turpmāk izklāstīto:
a) Filipīnas pēc dalībvalsts pieprasījuma un bez nepamatotas kavēšanās pēc tam, kad ir noskaidrota personu valstspiederība un dalībvalsts ir veikusi visas attiecīgās darbības, uzņem atpakaļ visus savus valstspiederīgos, kas atbilst šā panta 2. punkta e) apakšpunktam un atrodas minētās dalībvalsts teritorijā;
b) katra dalībvalsts pēc Filipīnu pieprasījuma un bez nepamatotas kavēšanās pēc tam, kad ir noskaidrota personu valstspiederība un Filipīnas ir veikušas visas attiecīgās darbības, uzņem atpakaļ visus savus valstspiederīgos, kuri atbilst šā panta 2. punkta e) apakšpunktam un atrodas Filipīnu teritorijā;
c) dalībvalstis un Filipīnas tālab nodrošina saviem valstspiederīgajiem atbilstīgus dokumentus. Jebkuru uzņemšanas vai atpakaļuzņemšanas pieprasījumu pieprasītāja valsts pārsūta tās valsts kompetentajai iestādei, kam pieprasījums paredzēts.
Ja attiecīgajai personai nav piemērotu identitātes dokumentu vai citu valstspiederību apliecinošu dokumentu, Filipīnas vai dalībvalsts nekavējoties lūdz attiecīgai kompetentai diplomātiskai vai konsulārai pārstāvniecībai pārliecināties par personas valstspiederību, vajadzības gadījumā organizējot sarunu; tiklīdz ir gūta pārliecība, ka attiecīgā persona ir Filipīnu vai dalībvalsts valstspiederīgais, Filipīnu vai dalībvalsts kompetentās iestādes izdod piemērotus dokumentus.
4. Puses vienojas pēc iespējas drīzāk noslēgt nolīgumu par savu valstspiederīgo uzņemšanu/atpakaļuzņemšanu, nolīgumā paredzot arī citu valstu valstspiederīgo un bezvalstnieku atpakaļuzņemšanu.”
3. PCA 34. pantā, kas attiecas uz vidi un dabas resursiem, ir paredzēts:
“1. Puses vienojas, ka sadarbība šajā jomā veicina vides saglabāšanu un uzlabošanu ar mērķi nodrošināt ilgtspējīgu attīstību. Visās darbībās, kuras Puses veic saskaņā ar šo nolīgumu, ņem vērā Vispasaules sanāksmes par ilgtspējīgu attīstību rezultātu īstenošanu un to daudzpusējo nolīgumu par vidi īstenošanu, kuriem Puses ir pievienojušās.
2. Puses ir vienisprātis, ka visu paaudžu interesēs ir jāsaglabā un ilgtspējīgi jāapsaimnieko dabas resursi un bioloģiskā daudzveidība, ņemot vērā to attīstības vajadzības.
3. Puses vienojas sadarboties, lai stiprinātu abpusējo atbalstu tirdzniecības un vides politikas jomā un iekļautu ar vidi saistītus apsvērumus visās sadarbības jomās.
4. Puses apņemas turpināt un stiprināt sadarbību reģionālās programmās vides aizsardzības jomā saistībā ar:
a) vides apziņas uzlabošanu un dalības veicināšanu vides aizsardzības un ilgtspējīgas attīstības pasākumos vietējā mērogā, tostarp veicinot pamatiedzīvotāju kultūras kopienu/pamatiedzīvotāju un vietējo kopienu dalību;
b) spēju palielināšanu attiecībā uz pielāgošanos klimata pārmaiņām un to mīkstināšanu, kā arī attiecībā uz energoefektivitāti;
c) spēju palielināšanu dalībai daudzpusējos nolīgumos par vidi un to īstenošanai, tostarp, bet ne tikai saistībā ar bioloģisko daudzveidību un bioloģisko drošību;
d) videi nekaitīgu tehnoloģiju, izstrādājumu un pakalpojumu popularizēšanu, izmantojot reglamentējošus un uz tirgu vērstus instrumentus;
e) dabas resursu, tostarp mežu, apsaimniekošanas uzlabošanu un nelikumīgas mežu izciršanas un ar to saistītās tirdzniecības apkarošanu, kā arī dabas resursu, tostarp mežu, ilgtspējīgas apsaimniekošanas sekmēšanu;
f) nacionālo parku un aizsargāto teritoriju efektīvu pārvaldību, bioloģiskās daudzveidības teritoriju un trauslu ekosistēmu noteikšanu un aizsardzību, pienācīgi ņemot vērā to vietējo un pamatiedzīvotāju kopienu intereses, kuri dzīvo šajās teritorijās vai tuvu tām;
g) cieto un bīstamo atkritumu, kā arī cita veida atkritumu nelikumīgu pārvietošanu pāri robežām;
h) piekrastes un jūras vides aizsardzību un ūdens resursu efektīvu apsaimniekošanu;
i) augsnes aizsardzību un saglabāšanu un ilgtspējīgu zemes apsaimniekošanu, tostarp izsmeltu/pamestu raktuvju teritoriju atjaunošanu;
j) spēju palielināšanu katastrofu un riska pārvaldībai;
k) ilgtspējīgu patērēšanas un ražošanas modeļu popularizēšanu to ekonomikās.
5. Puses sekmē savstarpēju piekļuvi programmām šajā jomā, ievērojot šādu programmu konkrētos noteikumus.”
4. PCA 38. pantā, kas ir veltīts transporta jautājumiem, ir noteikts:
“1. Puses vienojas sadarboties attiecīgās transporta politikas jomās, lai uzlabotu investīciju iespējas un preču un pasažieru pārvadājumus, veicinātu aviācijas un jūras pārvadātāju drošību un drošumu, risinātu jautājumus, kas saistīti ar transporta ietekmi uz vidi, un palielinātu savu transporta sistēmu efektivitāti.
2. Pušu sadarbības mērķis šajā jomā ir veicināt:
a) informācijas apmaiņu par savu attiecīgo transporta politiku, noteikumiem un praksi, īpaši saistībā ar pilsētu un lauku transportu, jūras transportu, gaisa transportu, transporta loģistiku un vairākveidu transporta tīklu sasvstarpēju saslēgšanu un saderību, kā arī par ceļu, dzelzceļu, ostu un lidostu pārvaldību;
b) viedokļu apmaiņu par Eiropas satelītnavigācijas sistēmām (jo īpaši Galileo), uzmanību pievēršot abpusēji izdevīgiem reglamentēšanas, rūpniecības un tirgus attīstības jautājumiem;
c) dialoga turpināšanu gaisa transporta pakalpojumu jomā, lai nodrošinātu tiesisko noteiktību, izvairoties no nevajadzīgas kavēšanās saistībā ar spēkā esošiem divpusējiem gaisa satiksmes pakalpojumu nolīgumiem starp atsevišķām dalībvalstīm un Filipīnām;
d) dialoga turpināšanu par gaisa satiksmes infrastruktūras tīklu un darbības uzlabošanu ātru, efektīvu, ilgtspējīgu un drošu pasažieru un preču pārvadājumu nodrošināšanai, veicinot konkurences tiesību piemērošanu un gaisa transporta nozares ekonomisku reglamentēšanu, lai atbalstītu regulējuma konverģenci un sekmētu uzņēmējdarbību, kā arī lai pētītu turpmākas attiecību attīstības iespējas gaisa transporta jomā. Būtu jāturpina veicināt sadarbības projektus gaisa transporta jomā, kuros ir ieinteresētas abas Puses;
e) dialogu jūras satiksmes politikas un pakalpojumu jomā, īpašu uzmanību pievēršot jūras satiksmes nozares attīstītības sekmēšanai, tostarp, bet ne tikai:
i) informācijas apmaiņai par normatīvajiem aktiem, kas attiecas uz jūras satiksmi un ostām;
ii) neierobežotas piekļuves veicināšanai starptautiskiem jūras satiksmes tirgiem un darbībām komerciālos nolūkos, atturēšanās no kravas dalīšanas prasību ieviešanas, valsts režīma nodrošināšanas un vislielākā labvēlības režīma (MFN) garantēšanai kuģiem, ko ekspluatē otras Puses valstspiederīgie vai uzņēmumi, un attiecīgiem jautājumiem saistībā ar transporta pakalpojumiem “no durvīm līdz durvīm”, kurā daļa maršruta tiek veikta pa jūru, ņemot vērā Pušu valsts tiesību aktus;
iii) efektīvai ostu pārvaldībai un jūras satiksmes pakalpojumu efektivitātei un
iv) sadarbības veicināšanai jūras satiksmes jomās, kurās ir ieinteresētas abas Puses, kā arī sadarbībai jūras darbaspēka, izglītības un apmācību jomā atbilstīgi 27. pantam,
f) dialogu par transporta drošības, drošuma un piesārņojuma novēršanas standartu efektīvu īstenošanu, jo īpaši saistībā ar jūras satiksmi, tostarp pirātisma apkarošanu, un gaisa transportu saskaņā ar attiecīgām starptautiskām konvencijām, kurām Puses ir pievienojušās, un standartiem, tostarp sadarbību attiecīgos starptautiskos forumos, lai nodrošinātu starptautisko noteikumu labāku izpildi. Tālab Puses veicinās tehnisko sadarbību un palīdzību jautājumos, kas saistīti ar pārvadājumu drošību, drošumu un vides aizsardzības apsvērumiem, tostarp – bet ne tikai – izglītību un apmācību jūrniecības un aviācijas jomā, meklēšanu un glābšanu, negadījumu un incidentu izmeklēšanu. Puses pievērsīs uzmanību arī videi nekaitīgu transporta veidu popularizēšanai.”
III – Tiesvedības priekšvēsture
5. 2004. gada 25. novembrī Padome, rīkojoties pēc Komisijas priekšlikuma, pilnvaroja pēdējo risināt sarunas par individuāla partnerības un sadarbības pamatnolīguma starp Eiropas Savienību, tās dalībvalstīm un Filipīnu Republiku noslēgšanu. Šīs sarunas tika uzsāktas 2009. gada februārī Manilā (Filipīnas) un noslēdzās 2010. gada jūnija sākumā. Pamatnolīgumu Komisija un Filipīnu Republika parafēja 2010. gada 25. jūnijā.
6. Tā rezultātā 2010. gada 6. septembrī Komisija pieņēma priekšlikumu Padomes lēmumam par to, lai noslēgtu Pamatnolīgumu par partnerību un sadarbību starp Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm, no vienas puses, un Filipīnu Republiku, no otras puses (4). Šis priekšlikums bija pamatots ar LESD 207. un 209. pantu, lasot tos kopā ar LESD 218. panta 5. punktu.
7. Pēc 2011. gada 28. janvārī (5) Pastāvīgo pārstāvju komitejas (Coreper) sanāksmē, kas notika pēc Padomes Juridiskā dienesta ierosinājuma, panāktās vienošanās Padome vienprātīgi pieņēma apstrīdēto lēmumu, to pamatojot ne vien ar LESD 207. un 209. pantu par tirdzniecību un attīstību, bet arī ar LESD 91. un 100. pantu par transportu, LESD 79. panta 3. punktu par trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanu un LESD 191. panta 4. punktu par vidi, lasot tos visus kopā ar LESD 218. panta 5. punktu (6).
8. Uzskatot, ka PCA nav paredzētas saistības, kas pārsniedz ar tirdzniecību un sadarbību attīstības jomā saistītus mērķus, Komisija nosprieda, ka atsauces uz LESD 79. panta 1. punktu, 91. un 100. pantu, kā arī 191. panta 4. punktu kā apstrīdētā lēmuma juridiskā pamata pievienošana ir nevajadzīga, un tāpēc, pamatojoties uz LESD 263. pantu, 2012. gada 6. augustā cēla šo prasību.
IV – Lietas dalībnieku prasījumi un tiesvedība Tiesā
9. Komisijas prasījumi Tiesai ir šādi:
– atcelt apstrīdēto lēmumu;
– vienlaikus saglabāt lēmuma iedarbību, un
– piespriest Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
10. Padomes prasījumi Tiesai ir šādi:
– prasību noraidīt, un
– piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
11. Ar 2012. gada 29. novembra un 18. un 20. decembra rīkojumiem Tiesas priekšsēdētājs atļāva attiecīgi Īrijai, Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotajai Karalistei, Vācijas Federatīvajai Republikai, Čehijas Republikai, Grieķijas Republikai un Austrijas Republikai iestāties lietā Padomes prasījumu atbalstam.
12. Eiropas Komisija, Padome, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Grieķijas Republika, kā arī Apvienotā Karaliste tika uzklausītas Tiesas sēdē 2013. gada 22. oktobrī.
V – Analīze
A – Lietas dalībnieku argumenti
13. Savas prasības pamatojumam Komisija ir izvirzījusi vienu vienīgu pamatu, saskaņā ar kuru Padome, apstrīdētajam lēmumam pievienojot strīdīgos juridiskos pamatus par transportu, vidi un trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanu, esot pārkāpusi līgumu noteikumus un Tiesas judikatūru par juridiskā pamata izvēli.
14. Komisija uzskata, ka PCA, kaut arī tas attiecas uz daudz un dažādām jomām, ir viens vienīgs mērķis, proti, sadarbības attīstības jomā nodibināšana LESD 209. panta izpratnē. Tādējādi PCA esot jāuzskata par nolīgumu sadarbības attīstības jomā sprieduma lietā Portugāle/Padome (7) izpratnē.
15. Minētā viedokļa pamatojumam Komisija uzsver, pirmkārt, ka trīs strīdīgās rīcības jomas ir daļa no jomām, kas ietvertas gan Eiropas sadarbības memorandā (8), gan arī sadarbības attīstības jomā finanšu instrumentā (9). Otrkārt, Komisija cenšas pierādīt, ka dažādajās jomās PCA nav ietverti pienākumi tādā apjomā, kas liecinātu, ka būtībā tiem ir no sadarbības attīstības jomā atšķirīgi mērķi. Attiecībā uz transportu prasītāja norāda, ka PCA 38. pants esot tikai vispārēja vienošanās par sadarbību. Tāds pats secinājums ir izdarīts arī attiecībā uz PCA 34. pantu un tajā ietvertajiem noteikumiem par vidi, jo šajā tiesību normā esot runa vienīgi par vispārējiem principiem, pamatnostādnēm un citiem nodomu izpaudumiem. Turklāt saikne starp sadarbību attīstības jomā un ilgtspējīgu attīstību esot tikusi atkārtota konferences “Rio+20” nobeiguma aktā. Komisija arī uzskata, ka PCA 26. panta 3. un 4. punkts nepārveido konkrēto nolīgumu par nolīgumu par atpakaļuzņemšanu. Gluži pretēji, PCA atpakaļuzņemšana esot raksturota kā sadarbības attīstības jomā aspekts, un cīņa pret nelegālo imigrāciju esot šajā sadarbībā ietilpstošs mērķis. Katrā ziņā PCA 26. panta 3. un 4. punkts neesot nekas vairāk kā nodoma izpaudums nākotnē noslēgt nolīgumu par atpakaļuzņemšanu, un tas aprobežojoties ar starptautisko tiesību vispārējo principu uzskaitījumu, kamēr Savienības noslēgtie nolīgumi par atpakaļuzņemšanu (10) esot plašāka apjoma, jo tajos esot konkretizēti minētie principi un precīzi, detalizēti izklāstīti atpakaļuzņemšanas procedūras noteikumi, piemērojamība, pierādīšanas līdzekļi u.c. Galu galā šis 26. pants esot tiesību norma, kas līdzīgi PCA 49. pantam ļaujot paplašināt sadarbību, vienlaikus tomēr nemainot konkrētā nolīguma raksturu (11).
16. Visbeidzot, daļu no savām bažām Komisija pauž par to, kādas nevēlamas juridiskas sekas izriet no tā, ka apstrīdētajam lēmumam kā juridiskais pamats prettiesiski ticis pievienots arī LESD 79. panta 3. punkts. Norāde uz šo pantu esot pamats piemērot Protokolus Nr. 21 un Nr. 22, kas savukārt radot nesaderību starp lēmuma pieņemšanu regulējošajām procedūrām. Tādējādi minētā norāde radot juridisku nenoteiktību gan iekšēji – proti, attiecībā uz pašas Savienības kompetenču īstenošanas pakāpi atbilstoši LESD 3. panta 2. punktam un 4. panta 2. punktam, Savienības iestāžu attiecīgo prerogatīvu apjomu vai arī apstrīdētā lēmuma pieņemšanas procesuālajām sekām –, gan ārēji, jo, ņemot vērā daudzšķautņaino PCA piemērošanu, līgumslēdzējai trešajai valstij ir grūti [nolīgumu] izprast.
17. Komisija, par šiem dažādajiem jautājumiem vēloties uzzināt Tiesas skaidrojumu, lai no tā izdarītu sev saistošus secinājumus savai turpmākajai darbībai šajā jomā, vienlaikus tomēr lūdz Tiesu, ja tā nolemtu apmierināt tās prasību, pagaidām saglabāt apstrīdētā lēmuma iedarbību laikā.
18. Padome, tāpat kā būtībā visas personas, kuras iestājušās lietā tās prasījumu atbalstam, ir vienisprātis ar Komisiju par pastāvošās judikatūras stāvokli juridiskā pamata izvēles jomā. Tomēr tā savukārt nepiekrīt, ka PCA būtu kvalificējams kā nolīgums par sadarbību attīstības jomā iepriekš minētā sprieduma lietā Portugāle/Padome izpratnē. Ārējām attiecībām starp Savienību, tās dalībvalstīm un trešajām valstīm tagad piemītot starptautiskas sadarbības un partnerības forma, kas nevarot tikt ierobežota ar vienu vienīgu novirzienu “sadarbība attīstības jomā”. Šī sadarbība un partnerība šajā aspektā esot vispārēja, tāpēc tās konkretizējošo nolīgumu starpā nevarot izšķirt vienu galveno jomu, kas prevalē pār vienu vai vairākām pakārtotām jomām. Pie šādiem apstākļiem izskatāmajā lietā esot jāpiemēro nevis iepriekš minētais spriedums lietā Portugāle/Padome, bet gan drīzāk Tiesas klasiskā judikatūra (12). Tātad ir jānoskaidro noslēgto vienošanos raksturs. Vienīgi konkrēta vai pastāvīga vienošanās esot pamats atbilstoša juridiskā pamata pievienošanai.
19. Kas attiecas uz PCA, gan tā preambula, gan tā 2. pants esot apliecinājums tam, ka sadarbība attīstības jomā esot tikai viens no vairākiem starptautiskās sadarbības aspektiem, kuri ar PCA nodibināti. Proti, PCA priekšplānā neesot izvirzīta neviena konkrēta joma. Turklāt PCA 38. pantā esot paredzētas specifiskas saistības transporta jomā, kas ievērojami pārsniedzot parastu vienošanos par sadarbību un kurām esot nesalīdzināms tvērums ar noteikumiem par transportu, kas ir ietverti Sadarbības nolīgumā starp Eiropas Kopienu un Indijas Republiku par partnerību un attīstību (turpmāk tekstā – “nolīgums ar Indijas Republiku”) (13), par kuru tika pieņemts iepriekš minētais spriedums lietā Portugāle/Padome, un kuras turklāt neesot ekskluzīvi saistāmas ar Filipīnu Republikas attīstības mērķi. Tādējādi atbilstoša juridiskā pamata norādīšana esot bijusi nepieciešama saskaņā ar Tiesas agrāk atzīto (14).
20. Par atpakaļuzņemšanas jomu Padome apgalvo, ka nepieciešamība [kā juridisko pamatu] pievienot LESD 79. panta 3. punktu ir pamatota ar to, ka PCA 26. panta 3. un 4. punktā esot iekļautas skaidras juridiska rakstura vienošanās un ka to esamība divpusējā nolīgumā, pat ja tā izpaužas kā starptautiskajās tiesībās sen nostiprinātu vispārēju principu atkārtošana, neizbēgami radot būtiskākas tiešas juridiskās sekas. Turklāt PCA 26. panta 4. punktā nostiprinātā vienošanās varot tikt kvalificēta kā atbildības par procesu pienākums, kas faktiski esot būtisks instruments, lai Savienība konkrētajā jomā panāktu rezultātus no otras līgumslēdzējas puses – trešās valsts. Tāpat, ņemot vērā faktu, ka PCA 34. panta 5. punktā ir paredzēta līgumslēdzēju pušu savstarpēja piekļuve programmām vides jomā, pamatota esot arī LESD 191. panta 4. punkta pievienošana apstrīdētā lēmuma juridisko pamatu uzskaitījumam, jo šajā tiesību normā tieši ir paredzēta sadarbība ar trešajām valstīm šajā jomā. Turklāt PCA 34. panta 2. punktā esot ietvertas skaidras saistības, kuru ievērošana varot tikt panākta juridiskā kārtā. Atšķirībā no nolīguma ar Indijas Republiku, kas tika vērtēts iepriekš minētajā spriedumā lietā Portugāle/Padome, PCA esot ietvertas konkrētas saistības attiecībā uz veicamajām darbībām vides aizsardzībai.
21. Padome precizē, ka tā nav uzskatījusi par vajadzīgu [apstrīdētajam lēmumam] pievienot vēl citus juridiskos pamatus, jo citos PCA noteikumos tā nav identificējusi jomas, kurās būtu noteiktas konkrētas, pastāvīgas saistības. Attiecībā uz iespējamajām nevēlamajām juridiskajām sekām Padome atgādina, ka saskaņā ar judikatūrā nostiprināto principu nevis procedūras nosaka kāda akta juridisko pamatu, bet gan akta juridiskais pamats nosaka procedūras, kas jāievēro, aktu pieņemot (15). Katrā ziņā PCA preambulā esot ietverta norāde par to dalībvalstu īpašo situāciju, uz kurām attiecas Protokoli Nr. 21 un Nr. 22, no kā esot skaidrs, ka, pat ja šādā kvalitātē šīs dalībvalstis nevēlas piedalīties starptautiskās saistībās, kuras paredzētas LESD 79. panta 3. punktā, tās to ir tiesīgas darīt kā atsevišķas līgumslēdzējas puses jauktā nolīgumā. Citiem vārdiem, PCA 26. panta 3. punkts neesot piemērojams attiecībā uz dalībvalstīm, uz kurām attiecas Protokoli Nr. 21 un Nr. 22, bet tas attiecībā uz minētajām valstīm varētu tikt piemērots, ja tās šo nolīgumu ratificētu kā līgumslēdzējas puses. Šī paša iemesla dēļ neesot jāpieņem atsevišķi lēmumi. Visbeidzot, Tiesas judikatūra juridisko pamatu saderības jomā galu galā esot visai elastīga (16). Noslēgumā Padome atbalsta Komisijas nostāju par to, ka gadījumā, ja apstrīdētais lēmums tiek atcelts, ir jāsaglabā tā iedarbība laikā.
22. Savā replikas rakstā Komisija norāda, ka iepriekš minētajā spriedumā lietā Portugāle/Padome ietvertā judikatūra ir piemērojama arī attiecībā uz partnerības un sadarbības nolīgumiem, un pastāv uz to, ka gan PCA, gan nolīgumā ar Indijas Republiku ietvertie noteikumi un mērķi ir līdzīgi. Kaut arī atbilstoši LES 21. pantam sadarbības attīstības jomā nolīgumiem ir jāsasniedz tajos noteiktie mērķi, tas nenozīmējot, ka šādu nolīgumu pamatmērķis nav sadarbība attīstības jomā, kas savukārt nav ierobežojams ar finansiālās palīdzības piešķiršanu valstīm attīstības stadijā. Tātad PCA ir nolīgums, kura pamatmērķis ir sadarbība attīstības jomā, kā to cita starpā apliecina tā VI sadaļa. Attīstības mērķis ir norādīts arī PCA 26. pantā. Turklāt daudzgadu rīcības plāni attiecībā uz Filipīnām (17), kas pieņemti, pamatojoties uz Regulu Nr. 1905/2006, apstiprina daudzpusīgo raksturu, kāds piemīt sadarbībai attīstības jomā ar šo valsti. Komisija norāda uz Padomes veiktās analīzes pretrunīgumu, jo tā nav uzskatījusi par vajadzīgu pievienot citus juridiskos pamatus. Tā arī nepiekrīt viedoklim, ka tāpēc, ka arī dalībvalstis ir PCA līgumslēdzējas puses, to kopīga piekrišana bijusi nepieciešama, lai pieņemtu apstrīdēto lēmumu, ciktāl minētais lēmums ticis pieņemts ar kvalificētu balsu vairākumu, un ka līgumos vispār nav sastopama lēmuma vienprātīgas pieņemšanas procedūra. Visbeidzot, Komisija apšauba iepriekš minētā 2009. gada 3. septembra sprieduma lietā Parlaments/Padome nozīmi izskatāmajā lietā, jo tas, pēc tās ieskata, neattiecoties uz nesaderīgām procedūrām.
23. Savā atbildē uz repliku Padome atkārtoti uzsver būtiskās pārmaiņas, kādas ir notikušas Savienības pašlaik slēdzamajos nolīgumos ar trešajām valstīm, proti, to, ka ar tiem tiek izveidota izsmeļošāka sadarbība un ka tajos tiek paredzēts efektīvs attiecīgo jomu regulējums. Pārliecināta, ka šiem nolīgumiem ir atšķirīgs raksturs no nolīguma, kas tika vērtēts iepriekš minētajā lietā Portugāle/Padome, tā aicina Tiesu paust atšķirīgu nostāju un uzskata, ka katra joma ir jāuzlūko neatkarīgi un ievērojot, vai pastāv programma palīdzībai attīstības jomā. Padome uzskata, ka PCA ietvertās saistības turpināšoties arī tad, kad tiks sasniegti ar attīstību saistītie mērķi. Nolīgums būšot spēkā tik ilgi, kamēr Filipīnu Republika ievēros PCA ietvertos noteikumus un tiesību normas. Turpinot šo domu gaitu, Padome uzskata, ka apsvērumi un noteikumi par cilvēka pamattiesību ievērošanu, demokrātijas un tiesiskas valsts principiem, kā arī iespējamu nolīguma darbības apturēšanu gadījumā, ja minētās tiesības un principi netiek ievēroti, esot vēl viens pierādījums tam, ka PCA ir tiesību akts, kas nav ierobežojams tikai ar sadarbības attīstības jomā politiku. Attiecībā uz trīs strīdīgajām jomām Komisija pastāv uz to, ka atšķirībā no citām ar nolīgumu skartajām jomām atbilstošu juridisko pamatu pievienošana ir nepieciešama PCA nostiprināto juridisko vienošanos dēļ. Katrā ziņā neesot iespējams piemērot galveno un pakārtoto judikatūru par LESD V sadaļas noteikumiem, jo tādējādi netiktu ievēroti Protokoli Nr. 21 un Nr. 22.
B – Atbilstošās judikatūras stāvoklis un piemērojamās pārbaudes noskaidrošana
24. Lietas dalībnieces plaši diskutē par to, vai iepriekš minētajā Tiesas spriedumā lietā Portugāle/Padome ietvertais princips pašlaik ir piemērojams tādam nolīgumam kā PCA. Padome tostarp pauž nostāju, ka, tā kā PCA nav sadarbības attīstības jomā nolīgums, šī judikatūra nevarot tikt piemērota.
25. Vispirms es vēlos relativizēt Padomes iebildumus par iepriekš minētā sprieduma lietā Portugāle/Padome piemērojamību apstrīdētā lēmuma juridiskā pamata noskaidrošanā (18). Pēc manām domām, šajā spriedumā Tiesas formulētais princips ir uzskatāms vien par atsevišķu nostādni vai, ja tā var izteikties, vienas medaļas otru pusi, šai medaļai atspoguļojot noteikumus, kas jāievēro, lai noskaidrotu Savienības tiesību akta pieņemšanai nepieciešamos juridiskos pamatus.
26. Padomes norādītajos spriedumos Tiesa ir secinājusi, ka a) kāda tiesību akta juridiskā pamata izvēle neizriet vienīgi no tā izdevēja pārliecības un šai izvēlei jābūt pamatotai ar objektīviem apstākļiem, ko var izvērtēt tiesas ceļā un kuru vidū galvenokārt minami akta mērķis un saturs, un b) ka gadījumā, kad, izvērtējot tiesību aktu, tiek secināts, ka tam ir divējāds mērķis vai ka tas ir divdaļīgs un viens no tiem ir uzskatāms par galveno vai noteicošo, kamēr otrs ir tikai papildu mērķis, akts ir jāpamato ar vienu juridisko pamatu – noteicošo mērķi – ja vien izņēmuma kārtā netiek pierādīts, ka akts vienlaikus sasniedz vairākus nesaraujami saistītus mērķus, ar nosacījumu, ka viens no tiem nav otršķirīgs un netiešs iepretim otram (19).
27. Es neuzskatu, ka Tiesai būtu bijis jālemj citādi, kad tā – tāpat kā izskatāmajā lietā – attiecībā uz nolīgumu par sadarbību attīstības jomā nosprieda, ka šāda nolīguma klauzulas, kas attiecas uz dažādām specifiskām jomām, nevar mainīt nolīguma kvalifikāciju, kura ir jāveic, ņemot vērā tā pamatmērķi – vai, lietojot Padomes norādītajā judikatūrā izmantoto terminoloģiju, galveno vai noteicošo mērķi –, nevis ņemot vērā kādas atsevišķas klauzulas, ar nosacījumu, ka specifiskajās jomās šajās klauzulās nav ietvertas saistības ar tādu tvērumu, ka šīs saistības būtībā veido no sadarbības attīstības jomā mērķiem nošķirtus mērķus – tātad ne sekundārus, ne netiešus (20).
28. Tādējādi es, pretēji tam, kā ir ļāvusi saprast Padome, neuzskatu, ka brīdī, kad ir jānoskaidro akta juridiskais pamats, ir piemērojams atšķirīgs tests atkarībā no tā, vai runa ir par sadarbības attīstības jomā politiku vai par kādu cita veida politiku.
29. Vienīgā nianse – pie kuras es vēl atgriezīšos – ir tā, ka Savienības līmenī sadarbība attīstības jomā tiek definēta tik plaši, ka, iespējams, delikātāk ir pierādīt, ka līdztekus plašam spektram jomu, ko šī sadarbība var aptvert, pastāv viens vai vairāki mērķi, kas ir nošķirti no tiem mērķiem, kurus paredz sasniegt sadarbība attīstības jomā, bet kas vienlaikus ir nesaraujami saistīti ar konkrēto aktu.
30. Kad tas ir precizēts un ievērojot, ka apstrīdētā lēmuma mērķis ir atļaut PCA parakstīšanu, šis lēmums acīmredzot ir jāizvērtē kopā ar minēto PCA. Tagad ir jānoskaidro, vai šajā kontekstā PCA, ņemot vērā tā mērķi un saturu, ir uzskatāms par nolīgumu, kura noteicošais mērķis ir sadarbība attīstības jomā un kas tikai starp citu – pakārtoti – var ietekmēt transporta, vides vai trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanas jomu, vai arī PCA tomēr ir nolīgums, kas ir nesaraujami saistīts gan ar sadarbību attīstības jomā, gan arī ar transportu, vidi un atpakaļuzņemšanu.
C – PCA priekšvēsture, saturs un vispārējā sistēma
31. Uzreiz jāatzīmē – kaut gan tam nevajadzētu būt izšķiroši (21) –, ka atšķirībā no starptautiskā nolīguma iepriekš minētajā spriedumā lietā Portugāle/Padome (22)PCA nosaukumā nav ietverta norāde uz attīstību. Tādējādi a priori rodas iespaids, ka runa ir par, kā to apgalvo Padome, faktiski vispārējas, t.i., neierobežotas sadarbības uzsākšanu, jo tas ir sadarbības un partnerības pamatnolīgums (23).
32. PCA, ko veido 58 panti, ir sadalīts 8 sadaļās, kurās attiecīgi ir runa par tā būtību un piemērojamību, par politisko dialogu un sadarbību, par tirdzniecību un ieguldījumiem, par sadarbību tiesiskuma un drošības jomā, par sadarbību migrācijas un jūras darbaspēka jomā, par ekonomiku un sadarbību attīstības un citās jomās, par institucionālo sistēmu un par nobeiguma noteikumiem.
33. Iepazīstoties ar preambulu, redzams, ka tajā ir norādītas divas lielas tēmas, kas abas izriet no apņemšanās saglabāt līgumslēdzēju pušu savstarpējo attiecību vispārējo raksturu (24) un ievērot demokrātijas un cilvēktiesību principus (25). Pirmkārt, puses pauž savus nodomus gūt kopēju labumu no PCA (26), uzsverot kopīgās interešu jomas un vērtības (27). Tas galvenokārt izpaužas rūpēs par savu tautu ekonomisko un sociālo izaugsmi un ilgtspējīgu ekonomisko un sociālo attīstību, par nabadzības izskaušanu un Tūkstošgades attīstības (28) mērķu īstenošanu, par ilgtspējīgas attīstības veicināšanu un cīņu pret klimata pārmaiņām, par pieaugošu sadarbību tiesiskuma un drošības jomās, par sadarbību migrācijas sekmēšanai un minimālo sociālo standartu ieviešanai un par tirdzniecību (29). Otrkārt, no preambulas izriet, ka līgumslēdzējas puses uzsvaru ir likušas arī uz jomām, kurām nav tik acīmredzams socioekonomisks raksturs, bet kuras sasaucas ar noteiktu skaitu vienošanos, kas nodrošina mieru un starptautisko drošību. Tādējādi cīņa pret terorismu, smagiem starptautisko humanitāro tiesību pārkāpumiem, masu iznīcināšanas ieročiem un vieglo un mazkalibra ieroču nelikumīgu tirdzniecību (30) šķiet esam līgumslēdzēju pušu pastāvīgu rūpju lokā.
34. Šī problēmjautājumu kombinācija ir apstiprināta pirmajos divos PCA pantos, kas attiecīgi ir veltīti vispārējiem principiem un sadarbības mērķiem. Kas attiecas uz vispārējiem principiem, vienošanās paustā apņemšanās sekmēt ilgtspējīgu attīstību, sadarboties, lai risinātu ar klimata pārmaiņām saistītos jautājumus, un dot savu ieguldījumu Tūkstošgades attīstības mērķu sasniegšanā kā būtisks PCA elements ir norādīta gandrīz tūlīt aiz atsauces uz demokrātijas un cilvēktiesību ievērošanas principiem (31). Savukārt PCA 2. pantā ir uzskaitītas vismaz 11 mērķu kategorijas, kas tiek īstenotas ar PCA nodibināto sadarbību un partnerību un aptver “visas abpusējo interešu jomas” (32), kurās puses apņemas uzturēt dialogu un būtiskāk sekmēt savstarpējo sadarbību. Jēdziens “attīstība” parādās vien šī panta h) punktā, kurā ir ietvertas gandrīz visas iespējamās jomas, kas tiek raksturotas kā “visas pārējās nozares [jomās], kurās pastāv abpusēja ieinteresētība”, un kas iepriekš PCA tekstā nav minētas. Šajā h) punktā ir norādītas vismaz 22 dažādas jomas – no sadarbības statistikas attīstības jomā līdz sadarbībai informācijas un komunikāciju tehnoloģiju, kultūras un starpreliģiju, kā arī zvejas attīstības jomā.
35. PCA 29. pants, kas ir iekļauts VI sadaļā “Sadarbība ekonomikas, attīstības un citās jomās”, ir veltīts vienīgi sadarbībai attīstības jomā. Saskaņā ar šo pantu minētās sadarbības galvenais mērķis ir “ilgtspējīgas attīstības veicināšana, kas dos ieguldījumu nabadzības samazināšanā un starptautiski atzītu attīstības mērķu sasniegšanā” (33). Līgumslēdzējas puses apņemas uzsākt regulāru dialogu par šo tēmu, kas cita starpā attiecas uz cilvēkresursu un sociālās attīstības veicināšanu, noturīgas un integrējošas ekonomiskās izaugsmes sasniegšanu, vides ilgtspējības sekmēšanu, seku pārvaldību, spēju palielināšanu, lai veicinātu pasaules ekonomikas un starptautiskās tirdzniecības sistēmas integrāciju, valsts sektora reformu sekmēšanu, kā arī atbalsta sniegšanas un efektivitātes atbilstības starptautiskajiem principiem, kuru mērķis ir uzlabot palīdzības sniegšanu un tās efektivitāti (34), nodrošināšanu.
36. Līdzās šai tiesību normai, kas veltīta vienīgi sadarbībai attīstības jomā, dažos pantos ir atsevišķas atsauces uz attīstības konceptu, tādējādi dažās PCA paredzētajās jomās tekstā netieši veidojas saistība starp partnerības un attīstības ceļā paredzēto progresu vai sasniedzamajiem mērķiem (35).
37. Tātad līgumslēdzējas trešās valsts attīstības mērķis PCA pilnīgi skaidri nav paredzēts. Lai par to pārliecinātos, pietiek izdarīt ātru salīdzinājumu ar nolīgumu ar Indijas Republiku (36). Tomēr, lai secinātu, ka sadarbība attīstības jomā PCA ir sekundāra, nevar apstāties pie šī vienkāršā secinājuma. Gluži pretēji – ir jānoskaidro, vai PCA neatspoguļo jaunus noteikumus, ar kuru palīdzību Savienība tomēr pauž savu sadarbības politiku attīstības jomā.
D – Sadarbība attīstības jomā Savienības tiesībās un tās PCA kvalifikācija
38. Tā kā Tiesai nav bijusi iespēja lemt par sadarbību attīstības jomā laikā pēc Lisabonas līguma pieņemšanas, pieejamā judikatūra par šo tēmu attiecas uz EKL 177.–181. pantu un šo pantu agrākajām redakcijām. Saskaņā ar šiem pantiem ar sadarbību attīstības jomā saprot “ne vien šo valstu stabilu ekonomisko un sociālo attīstību, to harmonisku un progresīvu integrāciju pasaules ekonomikā, kā arī cīņu pret nabadzību, bet arī demokrātijas un tiesiskas valsts attīstību un nostiprināšanu, kā arī cilvēktiesību un pamatbrīvību ievērošanu, ievērojot saistības, kas uzņemtas Apvienoto Nāciju Organizācijas un citu starptautisku organizāciju ietvaros” (37). Turklāt Tiesa ir ņēmusi vērā iepriekšējās dekādes sākumā aizsākto virzību uz sadarbības politikas attīstības jomā daudzdimensiju rakstura pastiprināšanu, kas ticis formulēts Komisijas paziņojumā (38) un vēlāk apstiprināts ar Eiropas konsensu [attīstības jomā] 2006. gadā un ar Regulu Nr. 1905/2006 (39). Proti, Tiesa ir atzinusi, ka, “kaut arī nav jāierobežo pašreizējās Kopienas sadarbības politikas attīstības jomā mērķi ar pasākumiem, kas attiecas tieši uz cīņu ar nabadzību, tomēr, lai kāds pasākums izrietētu no šīs politikas, tam ir jāpalīdz sasniegt šos minētās politikas ekonomiskās un sociālās attīstības mērķus” (40). Turklāt Tiesa ir norādījusi, ka, “lai sadarbības politikas attīstības jomā ietvaros Kopiena varētu veikt konkrētu pasākumu [..], šim pasākumam – gan atbilstoši tā mērķim, gan saturam – ir jāietilpst tās kompetences, kas tai šajā jomā ir piešķirta ar EK līgumu, piemērošanas jomā. Tas tā nav gadījumā, ja šāda pasākuma – pat tad, ja tas veicina attīstības valsts ekonomikas un sociālo attīstību, – galvenais mērķis ir [citas politikas] īstenošana (41)”.
39. LESD 208. pantā ir norādīts, ka “Savienības politiku attiecībā uz sadarbību attīstības jomā īsteno saskaņā ar Savienības ārējās darbības principiem un mērķiem”, kā arī ir precizēts, ka tās galvenais mērķis “ir nabadzības mazināšana un ilgākā laika posmā – tās izskaušana”, bet ka “politikā, kas var iespaidot jaunattīstības valstis, Savienība ievēro mērķus, kas noteikti sadarbībai attīstības jomā”. Ņemot vērā norādi uz Savienības ārējās darbības principiem un mērķiem, LESD 208. pants ir jāskata kopā ar LES 21. pantu. Manuprāt, – un to lietas dalībnieki nav apstrīdējuši – judikatūrai par minētajiem noteikumiem tātad tomēr ir nozīme LESD 208. panta interpretācijā, neraugoties uz to, ka šajā tiesību normā veikta vien norāde uz nabadzības izskaušanu.
40. Es pilnībā atzīstu, kā to vispirms ir norādījusi Komisija, ka sadarbība attīstības jomā, kā tā pašlaik tiek definēta Savienības tiesībās, ir daudzdimensiju politika. Saskaņā ar Eiropas konsensu attīstības jomā (42) sadarbības attīstības jomā pamatmērķis ir nabadzības izskaušana kontekstā ar ilgtspējīgu attīstību (43), šai pēdējai ietverot “labu pārvaldību, cilvēktiesības, kā arī politiskos, ekonomiskos, sociālos un vides aspektus” (44). Šajā ziņā Padomes nostāja mazliet rada izbrīnu, jo tā apgalvo, ka apsvērumu par cilvēktiesību un demokrātijas, kā arī tiesiskas valsts principiem esamība PCA esot papildu pierādījums tam, ka PCA nav ierobežojams ar nolīgumu par sadarbību attīstības jomā. Proti, pati Padome uzsver saistību starp ilgtspējīgu attīstību un Eiropas konsensā attīstības jomā, kura autors – vismaz daļēji – tā pati ir (45), minētajām tiesībām un principiem, neraugoties uz to, ka šā konsensa mērķis ir pirmo reizi piedāvāt “kopēju vīziju, kas virza Savienības rīcību sadarbībai attīstības jomā kā dalībvalstu, tā arī Kopienas līmenī” (46).
41. Minētajā konsensā Savienība arī ir apņēmusies “veicināt attīstības politiku saskaņotību, šajā nolūkā garantējot, ka tiek ņemti vērā sadarbības attīstības jomā mērķi [..] un ka šīs politikas pamato attīstības jomas mērķus” (47). Izteiktais daudzdimensiju raksturs tiek uzsvērts, jo Eiropas konsensā uzsvērtajai nabadzības izskaušanai ir nepieciešams, lai tiktu uzsāktas “pilna spektra attīstības darbības no ekonomisko un sociālo reformu demokrātiskas virzības līdz konfliktu prevencijai, sociālajam taisnīgumam, cilvēktiesību veicināšanai un vienlīdzīgai pieejai sabiedriskajiem pakalpojumiem, izglītībai, kultūrai un veselībai [..], neatstājot novārtā vidi un ilgtspējīgu dabas resursu izmantošanu, uz nabadzīgākām personām mērķētu ekonomikas izaugsmi, tirdzniecību un attīstību, migrāciju un attīstību, pārtikas pietiekamību, bērnu tiesības, dzimumu vienlīdzību un sociālās un nodarbinātības kohēzijas veicināšanu pieņemamos apstākļos” (48).
42. Tādējādi iepriekš norādītās judikatūras kontekstā, kā arī ņemot vērā Eiropas konsensā attīstības jomā ietvertos elementus, nodibinātās sadarbības ļoti plašo raksturu un konkrētāku līgumslēdzējas trešās valsts attīstības mērķu izskaidrojumu neesamību, man šķiet, ka faktiski PCA ir veidots no viena būtiska elementa, kas ir saistīts ar Savienības īstenoto attīstības politiku. Šajā ziņā nav nozīmes faktam, ka PCA nav iekļauti noteikumi par tā izbeigšanos brīdī, kad Filipīnu Republika būs panākusi atbilstību PCA ietvertajiem noteikumiem un normām (49).
43. Eiropas konsensā attīstības jomā Savienības darbības virzieni šajā jomā ir definēti tik plaši, ka visos gadījumos un neatkarīgi no konkrētā virziena var tikt pierādīta saikne ar attīstību (50). Kā to pamatoti norāda Padome, Savienības prakse ārējās attiecībās ar mazāk attīstītām valstīm faktiski ir ievērojami mainījusies, pārejot no vienkāršām palīdzības sistēmām uz visaptverošiem un izsmeļošiem nolīgumiem, kuros, ja kā labuma guvējas tiek norādītas abas līgumslēdzējas puses, vairs nav runa tikai par diplomātisku formulējumu un attiecības ir mazāk asimetriskas un tādējādi līdzsvarotākas. Taču tieši šī iemesla dēļ, kaut arī es pilnībā varu atzīt sadarbības attīstības jomā daudzdimensiju raksturu, man tomēr rodas grūtības uzskatīt, ka gadījumā, kad vienā nolīgumā ir minētas tik daudzas un dažādas jomas, ir pietiekami ar vienu juridisko pamatu attiecībā uz sadarbību attīstības jomā. Šajā ziņā es atgādinu, ka ir jāpastāv noteiktai modrībai, jo piemērota juridiskā pamata izvēlei attiecībā uz Savienību “ir konstitucionāla nozīme” (51).
44. Tomēr tāda veida nolīgums kā PCA var aptvert vairākas atšķirīgas jomas, vienlaikus ievērojot sadarbības attīstības jomā mērķu kontekstu, ja vien noteikumos, kas skar šīs dažādās specifiskās jomas, noteikts tikai sadarbības konteksts un ierobežoti paredzētas sadarbības jomas, kuras ir sadarbības priekšmets, precizētas konkrētas darbības vai aspekti šajās jomās, bet tomēr nav reglamentēti konkrēti sadarbības īstenošanas nosacījumi katrā no šīm specifiskajām jomām (52).
45. Ņemot vērā šos precizējumus, turpinājumā ir jānoskaidro, vai daudzo un dažādo PCA ietverto jomu vidū tie noteikumi, kas ir veltīti transportam, videi un trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanai, Tiesas judikatūras izpratnē veicina sadarbības attīstības jomā politikas “ekonomiskās un sociālās attīstības mērķu” sasniegšanu un vai šo noteikumu pamatmērķis ir šīs politikas īstenošana, vai arī – gluži pretēji – šie noteikumi tikai reglamentē konkrētus nosacījumus sadarbības īstenošanai šajās konkrētajās jomās, kas izpaužas tādējādi, ka tie būtībā ir atsevišķi mērķi, kas nav ne sekundāri, ne netieši iepretim sadarbības mērķiem attīstības jomā.
E – Par juridisko pamatu attiecībā uz transportu pievienošanu
46. Saskaņā ar PCA 2. panta h) punktu citu šajā nolīgumā minēto kopīgo interešu jomu vidū ir ietverts transports. PCA 38. panta 1. punktā ir apstiprināta līgumslēdzēju pušu vēlme sadarboties jomās, kas ir saistītas ar transporta politiku, “lai uzlabotu investīciju iespējas un preču un pasažieru pārvadājumus, veicinātu aviācijas un jūras pārvadātāju drošību un drošumu, risinātu jautājumus, kas saistīti ar transporta ietekmi uz vidi, un palielinātu savu transporta sistēmu efektivitāti”. Sadarbībai izvēlētās jomas ietver informācijas apmaiņu par attiecīgo visu veidu transporta normatīvo regulējumu, viedokļu apmaiņu par Eiropas satelītnavigācijas sistēmām, dialogu gaisa transporta jomā un dialoga turpināšanu ar mērķi panākt tiesiskā regulējuma konverģenci, dialogu jūras transporta jomā (informācijas apmaiņu par normatīvajiem aktiem un neierobežotas piekļuves starptautiskiem jūras satiksmes tirgiem veicināšanu, efektīvu ostu pārvaldību un sadarbības veicināšanu kopīgo interešu jomās) un, visbeidzot, dialogu par [transporta] drošības, drošuma un piesārņojuma novēršanas standartu efektīvu īstenošanu.
47. Protams, kā to ir norādījusi Padome, PCA šajā ziņā ir daudz izstrādātāks nekā nolīgums ar Indijas Republiku, kas tika vērtēts iepriekš minētajā spriedumā lietā Portugāle/Padome (53). Tomēr no šī fakta, neizvērtējot PCA 38. panta saturu, nevar tikt izdarīti nekādi juridiski secinājumi.
48. Pirmkārt, norādāms, ka transporta joma ir viens no sadarbībā attīstības jomā politikas virzieniem, kas kā tāds ir definēts Eiropas konsensā [attīstības jomā] (54), un ka šādā jomā īstenotie pasākumi ar to var tikt sasaistīti. PCA 38. pants ir izteikts tādā redakcijā, kas viegli ļauj nodibināt saikni ar sasniedzamajiem mērķiem sadarbībā attīstības jomā. Ar šo tiesību normu izveidotajai sadarbībai piemīt dubulta dimensija, proti, drošības aspekts un vides aspekts. Jāatzīst, ka līgumslēdzējas trešās valsts transporta drošības paaugstināšanai, tai apņemoties ievērot minimālos starptautiskos standartus, būtu reizē jāsekmē stabilizācija un tās transporta tīkla ilgtspējīga attīstība, kā arī šīs valsts harmoniska un pakāpeniska iekļaušanās pasaules ekonomikā šajā nozarē.
49. Otrkārt, pretēji tam, ko apgalvo Padome, es neuzskatu, ka šajā PCA 38. pantā ir ietverti konkrēti sadarbības īstenošanas nosacījumi šajā jomā vai ka šī tiesību norma ļauj identificēt konkrētas, līgumslēdzējiem obligātas pozitīvas saistības, kas ir uzskatāmas par kaut ko vairāk nekā vienkāršu vispārēju vienošanos sadarboties transporta jomā. Man neizdodas identificēt specifiskas saistības, salīdzinot ar citām nolīgumā paredzētajām saistībām – izņemot vidi un trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanu, kuras es izvērtēšu turpinājumā. PCA 38. pantā, kas ne tuvu nav tik detalizēts, cik, piemēram, LESD 91. pants, ir ietverts vien tas, ka tajā ir paredzēta informācijas vai viedokļu apmaiņa un dialogi. Vēl jo vairāk, PCA 38. pants man nešķiet esam salīdzināms ar Padomes norādītajām tiesību normām, kas tika vērtētas viedoklī 1/08 un attiecībā uz kurām Tiesa uzskatīja par vajadzīgu pievienot juridisko pamatu par transportu (55).
50. Tādējādi šajā pantā paustās apņemšanās, ņemot vērā, ka tajā nav ietvertas specifiskas juridiskas saistības un ka tām nav atsevišķa mērķa, atbilst sadarbības politikas mērķiem attīstības jomā un ir pilnībā saistāmas ar šo jomu (56). Tātad attiecībā uz to ir jāsecina, ka atbilstoši Komisijas norādītajam LESD 91. un 100. pantu par transportu kā juridiskos pamatus apstrīdētajam lēmumam Padome ir pievienojusi kļūdaini.
F – Par juridiskā pamata attiecībā uz vidi pievienošanu
51. PCA 34. pants ir veltīts videi un dabas resursiem. Šī sadarbības joma tiek pasniegta kā kopējas intereses PCA 2. panta h) punkta izpratnē. Jāatzīmē, ka citās nolīguma normās ir risinātas ar vidi saistītas tēmas (57).
52. Saskaņā ar PCA 34. panta 1. punktu sadarbībai ir jāveicina vides ilgtspējīga saglabāšana un uzlabošana. Šī panta 2. punktā ir norādīts uz nepieciešamību saglabāt un ilgtspējīgi apsaimniekot dabas resursus un bioloģisko daudzveidību. Saskaņā ar 3. punktu līgumslēdzējas puses vienojas, ka ar vidi saistītie apsvērumi ir jāiekļauj visās sadarbības jomās. Visbeidzot, 4. punktā ir uzskaitītas tēmas, kurās ir jāuzsāk vai jāpastiprina sadarbība reģionālajās programmās. To skaitā ir: vides apziņas uzlabošana un vietējo iedzīvotāju dalības veicināšana ilgtspējīgas attīstības pasākumos, spēju palielināšana attiecībā uz pielāgošanos klimata pārmaiņām, spēju palielināšana dalībai daudzpusējos nolīgumos un to īstenošana, videi nekaitīgu tehnoloģiju, izstrādājumu un pakalpojumu popularizēšana, dabas resursu attīstīšana, nacionālo parku un aizsargāto teritoriju pārvaldība, bīstamo atkritumu pārrobežu pārvietošana, jūras, piekrastes un zemes vides aizsardzība, spēju palielināšana katastrofu un riska pārvaldībai un, visbeidzot, ilgtspējīga patērēšanas un ražošanas modeļu popularizēšana. Tāpat ir norādīts, ka līgumslēdzējas puses sekmē savstarpēju piekļuvi programmām šajā jomā (58).
53. Padome uzskata, ka PCA 34. pants ir detalizēta tiesību norma, kurai nav līdzvērtīgas normas nolīgumā ar Indijas Republiku, kas tika vērtēts iepriekš minētajā lietā Portugāle/Padome. Šajā pantā, vai vismaz tā 2. punktā, ir paredzēts skaidrs pienākums, kura ievērošana var tikt panākta juridiskā ceļā. Piekļuve Savienības programmām un rīcībām norādot uz LESD 191. panta 4. punktā paredzēto sadarbību vides jomā ar trešajām valstīm.
54. Es, tāpat kā Komisija, nevaru piekrist Padomes nostājai. Pirmkārt, PCA 34. pants ir tieši paredzēts kā horizontāls noteikums, jo vides apsvērumi ir jāņem vērā “visās darbībās, kuras Puses veic saskaņā ar šo nolīgumu” (59). Otrkārt, tāpat kā [noteikumos] attiecībā uz transportu, tēmas, kurās paredzēta sadarbība, ir vienkārši uzskaitītas. Pretēji Padomes apgalvotajam es neuzskatu, ka PCA 34. panta 2. punktā ir ietverta skaidra saistība. Padome uzskata, ka piespiest ievērot šo normu ir iespējams, un argumentē ar šo vienkāršo faktu, lai pamatotu atbilstoša juridiskā pamata pievienošanu.
55. No savas puses es vienīgi atgādināšu, ka starptautiska nolīguma normām, nenoliedzami, ir juridisks spēks un ka starptautisku saistību ievērošana attiecīgā gadījumā var tikt panākta, iedarbinot piemērotus mehānismus. Katrā ziņā es uzskatu, ka starptautiskās piespiešanas kritērijam nav nedz nozīmes, nedz arī tas ir pietiekams brīdī, kad jāizlemj jautājums par Savienības tiesību akta juridisko pamatu. Turklāt šis 2. punkts ir formulēts ļoti vispārīgi, kas principā liecina par vienkāršiem nodomu izteikumiem. Šajā ziņā es neuzskatu, ka PCA 34. panta saturs būtu ļoti attālināts no nolīguma ar Indijas Republiku, kas tika vērtēts iepriekš minētajā spriedumā lietā Portugāle/Padome, 17. panta satura (60). Tāpat kā Komisija es secinu, ka starp vides uzlabošanu un saglabāšanu, no vienas puses, un ilgtspējīgu attīstību, no otras puses, pastāv dabiska saikne, kas, starp citu, ir atgādināta PCA 34. panta 1. punktā (61). Arī nabadzības izskaušana, kas atbilstoši LESD 208. pantam ir sadarbības attīstības jomā pamatmērķis, ietver “vides aspektus” (62). Visbeidzot, PCA 34. panta 5. punktā, kurā ir noteikts, ka līgumslēdzējas puses “sekmē savstarpēju piekļuvi programmām šajā jomā”, nav paredzēts juridisks pienākums, kas būtu skaidri nodalāms no sadarbības attīstības jomā.
56. Līdz ar to šajā jautājumā jāsecina, ka LESD 191. panta 4. punktu attiecībā uz vidi Padome kā apstrīdētā lēmuma juridisko pamatu ir pievienojusi kļūdaini, jo no PCA 34. panta neizriet, ka vide ir uzskatāma par citu būtisku konkrētā nolīguma sastāvdaļu.
G – Par juridiskā pamata attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanu pievienošanu
57. Vispirms jāprecizē, ka Komisijas norādītās juridiskās, galvenokārt procesuālās grūtības – reālas vai iespējamas – nekādā gadījumā nevar ietekmēt Tiesas lēmumu, noskaidrojot apstrīdētā lēmuma juridisko pamatu. Proti, no pastāvīgās judikatūras izriet, ka nevis procedūras nosaka tiesību akta juridisko pamatu, bet gan tiesību akta juridiskais pamats nosaka tā pieņemšanai ievērojamās procedūras (63).
58. Lai pārbaudītu, vai LESD V sadaļā ietvertās normas iekļaušana, kas tādējādi izraisa Protokolu Nr. 21 un Nr. 22 piemērošanu, bija nepieciešama (64), vispirms ir jāatgādina, kāds ir precīzs PCA saturs migrācijas un atpakaļuzņemšanas jomā. Tad es sniegšu vērtējumu tam, kāda saistība šīm tēmām ir ar sadarbību attīstības jomā, lai pārbaudītu, vai var tikt nodibināta saikne starp sadarbības mērķiem attīstības jomā, no vienas puses, un PCA 26. pantu, no otras puses. Pēc tam es pamatošu, ka atpakaļuzņemšanas klauzulu ietveršana ir sena prakse, kas pamatā kalpo Savienības interesēm, un izcelšu būtiskās atšķirības starp PCA 26. panta noteikumiem un Savienības pēdējā laikā noslēgtajiem nolīgumiem par atpakaļuzņemšanu. Visbeidzot, es īsi atgriezīšos pie jautājuma par Protokolu Nr. 21 un Nr. 22 effet utile.
1) PCA saturs
59. Pirmkārt, jāatgādina, ka PCA preambulā ir paredzēts, ka nolīguma noteikumi, “uz ko attiecas [LESD] III daļas V sadaļa, Apvienotajai Karalistei un Īrijai ir saistoši kā atsevišķām Līgumslēdzējām pusēm vai, citā gadījumā, kā Eiropas Savienības daļai saskaņā ar Protokolu par Apvienotās Karalistes un Īrijas nostāju saistībā ar brīvības, drošības un tiesiskuma telpu, kas pievienots Līgumam par Eiropas Savienību un [LESD]. Tas pats attiecas uz Dāniju saskaņā ar Protokolu par Dānijas nostāju, kas pievienots minētajiem līgumiem”.
60. Otrkārt, PCA 26. pants ir ietverts V sadaļā par migrācijas un jūras darbaspēka jomu un tā nosaukums ir “Sadarbība migrācijas un attīstības jomā”. PCA 26. panta 1. punktā ir apstiprināta migrācijas plūsmu pārvaldības nozīme un līgumslēdzēju pušu griba izveidot dialoga un konsultāciju mehānismu par visiem migrācijas jautājumiem, kas ir jāintegrē valstu attīstības stratēģijās. Saskaņā ar PCA 26. panta 2. punktu sadarbību šajā jomā paredzēts koncentrēt uz: migrāciju veicinošiem un piesaistošiem faktoriem, valsts tiesību aktu un prakses izstrādi un īstenošanu migrantu un viņu tiesību aizsardzības jomā, valsts tiesību aktu un prakses izstrādi un īstenošanu starptautiskās aizsardzības jomā, uzņemšanas noteikumiem, kā arī uzņemtu personu tiesībām un statusu, cīņas politikas izstrādi, kurā pievērstos gadījumiem, ja vienas līgumslēdzējas puses teritorijā ir otras līgumslēdzējas puses valstspiederīgais, kurš neatbilst vai vairs neatbilst attiecīgās līgumslēdzējas puses ieceļošanas, uzturēšanās vai pastāvīgas uzturēšanās nosacījumiem, cīņu pret kontrabandu un cilvēku tirdzniecību, personu nosūtīšanu atpakaļ humānos un cieņu nepazemojošos apstākļos, jautājumiem, kas noteikti kā abas līgumslēdzējas puses interesējoši jautājumi vīzu un ceļošanas dokumentu drošības, kā arī robežu pārvaldības jomā, un, visbeidzot, migrācijas un attīstības jautājumiem.
61. PCA 26. panta 3. punktā abām līgumslēdzējām pusēm ir uzlikts pienākums uzņemt atpakaļ savus valstspiederīgos, kuri nelikumīgi ieceļo, uzturas vai dzīvo otras līgumslēdzējas puses teritorijā. Šai atpakaļuzņemšanai ir jānotiek pēc attiecīgās līgumslēdzējas puses pieprasījuma un “bez nepamatotas kavēšanās pēc tam, kad ir noskaidrota personu valstspiederība un dalībvalsts ir veikusi visas attiecīgās darbības”. Tāpat arī ir paredzēta nodrošināšana ar nepieciešamajiem dokumentiem un saziņa starp atpakaļuzņemšanu pieprasošās valsts un atpakaļuzņemšanu nodrošinošās valsts iestādēm. Noregulēti ir arī gadījumi, kad personai nav tās identitāti apliecinošu dokumentu.
62. Visbeidzot, PCA 26. panta 4. punktā ir norādīts, ka līgumslēdzējas puses vienojas pēc iespējas drīzāk noslēgt nolīgumu par atpakaļuzņemšanu, tajā ietverot noteikumus arī par PCA neminētu valstu valstspiederīgo un bezvalstnieku atpakaļuzņemšanu.
2) Migrācija un sadarbības politika attīstības jomā
63. Saskaņā ar Eiropas konsensu attīstības jomā Tūkstošgades mērķu īstenošana prasa uzsākt “plašu attīstības darbību gammu [..], neaizmirstot [..] migrāciju un attīstību” (65), un padziļinātais politiskais dialogs attieksies uz “cīņu pret [..] slepeno imigrāciju” (66). Tajā ir uzsvērts, ka “migrācijai jākļūst par pozitīvu attīstības faktoru” (67), kam ilgtermiņā ir jāsniedz “visefektīvākā atbilde uz piespiedu un nelikumīgo migrāciju” (68), un it īpaši Komisijai tiek prasīts ietvert ar migrāciju un bēgļiem saistītos jautājumus valsts un vietējās stratēģijās un partnerībās ar attiecīgajām valstīm (69).
64. Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā Nr. 1905/2006, kas ir pieņemta, pamatojoties vienīgi uz EKL 179. panta 1. punktu, ir paredzēts, ka īstenojamās tematiskās programmas ietver migrāciju. Šīs regulas preambulas 16. apsvērumā ir atgādināti Eiropadomes Briseles sanāksmes nospraustie mērķi, tostarp mērķis pastiprināt Kopienas finansiālo palīdzību jomās, kas attiecas uz migrācijas problēmām attiecībās ar trešajām valstīm. Šis mērķis ir pārņemts Regulas Nr. 1905/2006 5. panta 2. punkta i) apakšpunktā, kurā ir paredzēts “veicināt sadarbību un politikas reformu migrācijas un patvēruma jomā ar partnervalstīm un sekmēt spēju palielināšanas centienus, lai palīdzētu formulēt un īstenot migrācijas politiku par labu attīstībai [un tādējādi risinātu dziļākos migrācijas cēloņus]” (70).
65. Tātad a priori ir iespējams secināt, ka pasākums, ar kuru tiek paredzēta cīņa pret nelegālo imigrāciju, vienlaikus veicina sadarbības attīstības jomā politikas mērķu sasniegšanu. Tomēr vēl ir jāpārliecinās, vai šāda saikne var tikt pierādīta attiecībā uz tā sauktajām atpakaļuzņemšanas klauzulām.
3) PCA 26. pants un agrākā prakse
66. Tas, ka Savienības noslēgtos sadarbības nolīgumos tiek iekļauti noteikumi par trešo valstu valstspiederīgo atpakaļuzņemšanu un tiek paredzēts vēlāk noslēgt atpakaļuzņemšanas nolīgumu, nav jaunums un, gluži pretēji, izriet no agrākas prakses. No Padomes 1999. gada dokumenta par Amsterdamas līguma spēkā stāšanās sekām (71) izriet, ka kopš 1995. gada Padome ir centusies izveidot saikni starp kādā Savienības dalībvalstī nepastāvīgi dzīvojošu personu repatriēšanu un Eiropas asociācijas un sadarbības nolīgumu noslēgšanu un panākt, ka šajos nolīgumos tiek iekļautas atpakaļuzņemšanas klauzulas. Šajā dokumentā ir ierosināts pielāgot “atpakaļuzņemšanas klauzulas” jaunajam pašreizējam juridiskajam ietvaram, uzsverot, ka “personu, kuras nelikumīgi uzturas kādā dalībvalstī, repatriēšana ir viens no imigrācijas politikas mērķiem”. Interesanti atzīmēt, ka tajā laikā atpakaļuzņemšanas klauzulas netika raksturotas kā tādas, kas kalpo sadarbības attīstības jomā politikas mērķim (72).
67. Ir tiesa, ka ar PCA 26. pantu, kas tieši ir šāda atpakaļuzņemšanas klauzula, tiek ieviestas redzamas izmaiņas minētajā nolīgumā jēdzieniskā ziņā. Proti, tagadnes laika lietojums vedina uzskatīt, ka PCA 26. pantā ir ne vien uzskaitītas sadarbības jomas, bet arī ir skaidri paredzēti līgumslēdzējām pusēm saistoši pienākumi, kas atbilst konkrētiem juridiskiem nolīgumiem. Šis pants ir detalizētāks un niansētāks salīdzinājumā ar noteikumiem par transportu un vidi, [šeit] norādot tikai šīs jomas. Pašā PCA 26. pantā, pēc mana ieskata, ļoti skaidri ir nodalāmi 1. un 2. punkts – kuros drīzāk turpināts pārējais PCA, t.i., kuros ir ietverti nodomu izteikumi vai apņemšanās sadarboties konkrētās jomās, bet kuros tā pa īstam nav precizēti ne šīs sadarbības paņēmieni, ne sasniedzamie rezultāti, – un 3. un 4. punkts. Šajos pēdējos minētajos ir iezīmēts spēcīgs kontrasts, jo tajos ir ietverta skaidra un nepārprotama saistība (73), kā arī konkrēti ir noteikts sasniedzamo rezultātu saturs (“Filipīnas [..] uzņem atpakaļ”, “katra dalībvalsts [..] uzņem atpakaļ”) un instruments, kāds izmantojams vēlāk (74), lai sasniegtu skaidri noteiktu juridisku mērķi – paplašināt atpakaļuzņemšanas pienākumu arī attiecībā uz citu trešo valstu valstspiederīgajiem un bezvalstniekiem.
68. Tādējādi, pretēji tam, ko apgalvo Komisija, PCA 26. panta 3. un 4. punktā ietvertie noteikumi nav ierobežoti uzskatāmi par parastiem nodomu izteikumiem sadarbībā attīstības jomā. Tam, vai šie atpakaļuzņemšanas principi ir vai nav vienīgi starptautisko paražu tiesību pierakstīšana, ir maza nozīme, jo to esamība daudzpusējā nolīgumā konkrētajā gadījumā rada juridiskas sekas. Turklāt ir jānorāda, ka papaplašināta atpakaļuzņemšanas pienākumu attiecināšana arī uz trešo valstu valstspiederīgajiem un bezvalstniekiem neizriet no starptautiskajām paražu tiesībām. Tātad PCA 26. panta 4. punktā, fiksējot tajā šādas ar starptautisku nolīgumu sasniedzamas paplašināšanas mērķi, tiek pārsniegts tas, kas šajā kontekstā ir vispārpieņemts.
69. Šī asimetrija un pārrāvums PCA 26. pantā nav neizskaidrojami, ņemot vērā tieši agrāko praksi, kuru es atgādināju iepriekš. Ir vispārzināms, ka visnozīmīgākā migrācijas plūsma pastāv starp Filipīnām un Savienību un ka Savienības pilsoņi emigrē uz Filipīnām daudz mazākā mērā. Tāpēc sadarbības virzieni migrācijas jomā ir formulēti tā, ka tie atspoguļo šo asimetriju, vairāk pievēršoties migrantu aizsardzībai, pārdomām, kas veicamas par taisnīgu attieksmi un legāli valstī uzturošos personu, kas nav valstspiederīgās personas, integrāciju vai tam, lai uzturēšanās atļauja tiktu piešķirta labvēlības vai humanitāru apsvērumu dēļ. Šie virzieni ir PCA 26. panta 1. un 2. punkta mērķis.
70. Turpretim ar PCA 26. panta 3. un 4. punktu tiek atjaunots līdzsvars un tajos ir ietvertas normas, kas atšķiras no PCA sākotnējiem apsvērumiem – harmoniskas Filipīnu attīstības –, lai izpildītu pašas Savienības mērķi un kalpotu tās interesēm, proti, līgumslēdzējas trešās valsts apņemšanos uzņemties rūpes par saviem valstspiederīgajiem, kas Savienības teritorijā uzturas nelegāli. Kā to atzīst pati Padome, šīs klauzulas par atpakaļuzņemšanu, kas ir iekļautas Savienības noslēgtajos dažāda veida nolīgumos, ir būtisks instruments, t.i., veids, kā šī pēdējā var panākt pretizpildījumu no saviem līgumpartneriem, ko tai būtu grūti panākt citādi, t.i., ārpus sadarbības ietvariem Savienības apsolītas attīstības gadījumā.
71. Tātad PCA 26. panta 3. un 4. punktā drīzāk ir izteikta aizsardzības koncepcija un vēl vairāk uzsvērtas Savienības intereses. Šīs tiesību normas aizsargā Savienību un tās dalībvalstis no līgumslēdzējas trešās valsts nolīguma neizpildes migrācijas plūsmu pārvaldīšanā.
72. Protams, saikne ar sadarbības mērķiem attīstības jomā, ja tā kaut kādā mērā ir paredzēta, šķiet esam daudz noturīgāka. Tomēr arī jāsecina, ka šādas vienošanās nebūtu, ja nepastāvētu ar PCA izveidotā vispārējā sadarbība, kura ir centrēta uz līgumslēdzējas trešās valsts attīstīšanu. Piemērojot šo secinājumu 26. punktā atgādinātos judikatūras principus un tālāk norādīto iemeslu dēļ, jāsecina, ka PCA 26. panta 3. un 4. punktā ietvertās atpakaļuzņemšanas klauzulas, neraugoties uz to, ka tā ietver juridiskas saistības, mērķis nav padarīt atpakaļuzņemšanu par atsevišķu mērķi no PCA paredzētā; gluži pretēji – sevišķajā sarunu par sadarbības nolīgumiem attīstības jomā kontekstā šai klauzulai ir nepatstāvīgs, proti, sekundārs vai netiešs mērķis, kam līdz ar to nav nepieciešama atbilstoša juridiskā pamata pievienošana.
73. Tātad arī LESD 79. panta 3. punktu kā apstrīdētā lēmuma juridisko pamatu Padome ir pievienojusi kļūdaini.
74. Padome un valdības, kas iestājušās lietā tās prasījumu atbalstam, īpaši ir pamatojušas to nostāju attiecībā uz [juridiskā pamata] iekļaušanu, proti, ka LESD 79. panta 3. punkts kā juridiskais pamats ir nepieciešams, lai saglabātu Protokolu Nr. 21 un Nr. 22 effet utile. Tāpēc turpinājumā es vēlos pierādīt, ka arī bez LESD 79. panta 3. punkta kā apstrīdētā lēmuma juridiskā pamata šī effet utile tiks saglabāta un ka ar Protokoliem Nr. 21 un Nr. 22 skartās valstis – attiecīgā gadījumā un ja tas būs nepieciešams – varēs īstenot savas tiesības.
4) Pašreizējā prakse atpakaļuzņemšanas nolīgumu jomā
75. Šajā ziņā noderīgi ir aplūkot pašreizējo praksi atpakaļuzņemšanas nolīgumu jomā, it īpaši, lai varētu saprast, kāds varētu būt noslēdzamā nolīguma saturs. Nesen ir noslēgti divi nolīgumi par atpakaļuzņemšanu: runa ir par Komisijas norādīto nolīgumu ar Gruziju (75) un nolīgumu ar Pakistānu (76). Abi šie nolīgumi tika noslēgti, pamatojoties uz LESD 79. panta 3. punktu. Tiem ir līdzīga struktūra un saturs.
76. Abos šajos nolīgumos ir atgādināta cīņa pret nelegālo imigrāciju un nepieciešamību ieviest ātras un efektīvas savstarpējas procedūras. Atpakaļuzņemšana attiecas gan uz abu līgumslēdzēju pušu valstspiederīgajiem, gan uz trešo valstu valstspiederīgajiem un bezvalstniekiem. Abos nolīgumos precīzi un detalizēti ir regulēta arī procedūra, kas jāievēro, īpaši pieteikuma saturs, tā nosūtīšanas nosacījumi, pierādīšanas līdzekļi, lai noskaidrotu pilsonību, bezvalstnieka vai trešās valsts valstspiederīgā statuss, termiņi, kādos jāizskata pieprasījums, atpakaļuzņemto personu nodošanas un pārvadāšanas nosacījumi, tranzīta principi un procedūra, izmaksu segšanas nosacījumi, datu aizsardzība, un ietverta klauzula par to, ka nolīgums neietekmē starptautiskās tiesības. Šie nolīgumi, nenoliedzami, ir pilnīgāki nekā PCA, kas, kā to pamatoti norāda Komisija, pats par sevi tādējādi nevar tikt uzskatīts par atpakaļuzņemšanas nolīgumu, 26. panta 3. un 4. punktā ietvertais noteikums.
77. Ja, kā uzskatu es, LESD 79. panta 3. punkts kā PCA juridiskais pamats ir pievienots kļūdaini, tad stingri un neapšaubāmi ir jāatzīst, ka PCA 26. panta 4. punktā minētais nākotnē noslēdzamais nolīgums nevar tikt noslēgts, pamatojoties uz sadarbību attīstības jomā, un tas ir jābalsta uz minētā LESD 79. panta pamata. Tieši šī nolīguma noslēgšanas brīdī, Savienībai izlemjot noslēgt aktu, kas pamatots ar LESD V sadaļā ietvertu normu, Protokolu Nr. 21 un Nr. 22 effet utile tiks pilnībā saglabāta kopā ar attiecīgo dalībvalstu tiesībām.
H – Par atceltā lēmuma iedarbības laikā saglabāšanu
78. Ievērojot lietas dalībnieku vēlmi un lai vēl vairāk nepalēninātu PCA stāšanos spēkā, ir apmierināms lietas dalībnieku lūgums par to, lai Tiesa, izmantojot tai LESD 264. panta 2. punktā paredzētās tiesības, saglabātu atceltā lēmuma iedarbību laikā līdz jauna lēmuma pieņemšanai.
VI – Par tiesāšanās izdevumiem
79. Atbilstoši reglamenta 138. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums nav labvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Komisija ir prasījusi atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, Padomei jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Savukārt saskaņā ar reglamenta 140. panta 1. punktu personām, kuras iestājušās lietā, savi tiesāšanās izdevumi ir jāsedz pašām.
VII – Secinājums
80. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai nospriest šādi:
1) atcelt Padomes 2012. gada 14. maija Lēmumu 2012/272/ES par to, lai Savienības vārdā parakstītu Pamatnolīgumu par partnerību un sadarbību starp Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm, no vienas puses, un Filipīnu Republiku, no otras puses;
2) Lēmumu 2012/272 atstāt spēkā līdz jauna lēmuma pieņemšanai;
3) Eiropas Savienības Padome atlīdzina tiesāšanās izdevumus;
4) Čehijas Republika, Vācijas Federatīvā Republika, Īrija, Grieķijas Republika, Austrijas Republika un Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.