CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 23 ianuarie 2014(1)
Cauza C‑377/12
Comisia Europeană
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în anulare – Decizia 2012/272/UE – Cooperare pentru dezvoltare – Transporturi – Mediu – Readmisia resortisanților unor țări terțe – Temeiul juridic care se încadrează în titlul V din Tratatul FUE”
Cuprins
I – Introducere
II – Cadrul juridic
III – Istoricul litigiului
IV – Concluziile părților și procedura în fața Curții
V – Analiză
A – Argumentele părților
B – Situația jurisprudenței relevante și stabilirea testului aplicabil
C – Geneza, conținutul și economia generală a APC
D – Cooperarea pentru dezvoltare în dreptul Uniunii și calificarea APC
E – Cu privire la adăugarea temeiurilor juridice referitoare la transporturi
F – Cu privire la adăugarea temeiului juridic referitor la mediu
G – Cu privire la adăugarea temeiului juridic referitor la readmisia resortisanților unor țări terțe
1. Conținutul APC
2. Migrația și politica de cooperare pentru dezvoltare
3. Articolul 26 din APC în lumina practicii anterioare
4. Practica actuală în materie de acorduri de readmisie
H – Cu privire la menținerea efectelor în timp ale deciziei anulate
VI – Cu privire la cheltuielile de judecată
VII – Concluzie
I – Introducere
1. Prin prezenta acțiune, Comisia Europeană solicită Curții să anuleze Decizia 2012/272/UE a Consiliului din 14 mai 2012 privind semnarea, în numele Uniunii, a Acordului‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Filipine, pe de altă parte(2) (denumită în continuare „decizia atacată”), în măsura în care Consiliul Uniunii Europene a procedat la adăugarea temeiurilor juridice referitoare la transporturi, la readmisia resortisanților unor țări terțe și la mediu.
II – Cadrul juridic
2. Articolul 26 din Acordul‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Filipine, pe de altă parte (denumit în continuare „APC”)(3), intitulat „Cooperarea privind migrația și dezvoltarea” și inclus în titlul V privind cooperarea în domeniul migrației și al muncii în sectorul maritim, are următorul cuprins:
„(1) Părțile reafirmă importanța gestiunii comune a fluxurilor de migrație între teritoriile lor. În vederea consolidării cooperării, părțile instituie un mecanism de consultare și dialog cuprinzător privind toate aspectele legate de migrație. Aspectele legate de migrație sunt incluse în strategiile naționale/cadrul național de dezvoltare economică și socială a țărilor de origine, de tranzit sau de destinație a migranților.
(2) Cooperarea dintre părți se bazează pe o evaluare a cerințelor specifice, efectuată prin consultare reciprocă și cu acordul părților, și este pusă în aplicare în conformitate cu legislația relevantă a Uniunii și cu cea națională în vigoare. Aceasta se va concentra în special pe:
(a) factorii de stimulare și de atracție pentru migrație;
(b) elaborarea și punerea în aplicare a legislației și a practicilor naționale privind protecția și drepturile migranților în vederea respectării dispozițiilor instrumentelor internaționale aplicabile care garantează respectarea drepturilor migranților;
(c) elaborarea și punerea în aplicare a legislației și a practicilor naționale privind protecția internațională, pentru a respecta dispozițiile Convenției [...] privind statutul refugiaților [...] și pentru a asigura respectarea principiului nereturnării;
(d) normele în materie de admisie și drepturile și statutul persoanelor admise, aplicarea unui tratament și a unui proces de integrare echitabile persoanelor cu drept de ședere legală și care nu sunt resortisanți, educația, formarea și măsurile de combatere a rasismului și a xenofobiei;
(e) instituirea unei politici eficiente și preventive de combatere a prezenței pe teritoriul unei părți a unui resortisant al celeilalte părți care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, de ședere sau de rezidență pe teritoriul părții în cauză, a traficului de persoane, inclusiv modalitățile de combatere a rețelelor de traficanți de persoane și de protejare a victimelor unor astfel de activități;
(f) returnarea persoanelor menționate la alineatul (2) litera (e) al prezentului articol, în condiții umane și demne, inclusiv promovarea returnării voluntare și durabile a acestora în țările de origine, precum și admisia/readmisia unor astfel de persoane, în conformitate cu alineatul (3) al acestui articol. Returnarea persoanelor în cauză se efectuează cu respectarea dreptului părților de a acorda permise de ședere sau autorizații de ședere pentru motive umanitare și de compasiune și a principiului nereturnării;
(g) chestiuni considerate de interes comun în domeniul vizelor, securității documentelor de călătorie și al gestionării frontierelor;
(h) chestiuni privind migrația și dezvoltarea, inclusiv dezvoltarea resurselor umane, protecția socială, maximizarea beneficiilor de pe urma migrației, genul și dezvoltarea, recrutarea etică și migrația circulară, precum și integrarea migranților.
(3) În cadrul cooperării în acest domeniu și fără a aduce atingere necesității de protejare a victimelor traficului de persoane, părțile convin, de asemenea, că:
(a) Filipine readmite orice resortisant menționat la alineatul (2) litera (e) al prezentului articol, prezent pe teritoriul unui stat membru, la cererea acestuia din urmă, fără întârzieri nejustificate, odată ce i‑a fost stabilită cetățenia și au fost respectate regulile de procedură în statul membru;
(b) fiecare stat membru readmite orice resortisant menționat la alineatul (2) litera (e) al prezentului articol, prezent pe teritoriul Republicii Filipine, la cererea acestuia din urmă, fără întârzieri nejustificate, odată ce i‑a fost stabilită cetățenia și au fost respectate regulile de procedură în Republica Filipine;
(c) statele membre și Filipine furnizează propriilor resortisanți documentele necesare în acest scop. Orice cerere de admisie sau de readmisie este transmisă de către statul solicitant autorității competente din statul solicitat.
În cazul în care persoana interesată nu posedă documente de identitate adecvate sau alte dovezi ale cetățeniei sale, Filipine sau statul membru solicită fără întârziere reprezentanței diplomatice sau consulare competente în cauză să stabilească cetățenia persoanei, dacă este necesar, prin intermediul unui interviu; odată ce s‑a stabilit că persoana este resortisant al Filipine sau al statului membru, sunt eliberate documentele necesare de către autoritățile competente din Filipine sau din statul membru.
(4) Părțile convin să încheie cât mai curând posibil un acord privind admisia/readmisia propriilor resortisanți, inclusiv o dispoziție privind readmisia resortisanților altor țări și a apatrizilor.”
3. Articolul 34 din APC, privind mediul și resursele naturale, are următorul cuprins:
„(1) Părțile convin ca acțiunile de cooperare în acest domeniu să promoveze protejarea și îmbunătățirea calității mediului, în scopul dezvoltării durabile. Punerea în aplicare a concluziilor Summitului mondial privind dezvoltarea durabilă, precum și punerea în practică a acordurilor multilaterale pertinente referitoare la mediu la care participă părțile sunt luate în considerare în toate activitățile întreprinse de părți în temeiul prezentului acord.
(2) Părțile recunosc necesitatea de a conserva și de a gestiona în mod durabil resursele naturale și diversitatea biologică, în beneficiul tuturor generațiilor, luând în considerare nevoile de dezvoltare ale acestora.
(3) Părțile convin să coopereze pentru ca politicile comerciale și de mediu ale acestora să se completeze reciproc, precum și pentru consolidarea integrării considerațiilor de mediu în toate sectoarele cooperării.
(4) Părțile se angajează să continue și să consolideze cooperarea în cadrul programelor regionale cu privire la protecția mediului, în special cu privire la:
(a) sensibilizarea în chestiuni de mediu și consolidarea participării locale la eforturile privind protecția mediului și dezvoltarea durabilă, inclusiv participarea comunităților culturale indigene/populațiilor indigene și a comunităților locale;
(b) consolidarea capacității în domeniul adaptării la schimbările climatice, al atenuării efectelor acestora și al eficienței energetice;
(c) consolidarea capacităților de participare la acordurile multilaterale privind mediul și punerea în aplicare a acestora, inclusiv la cele privind biodiversitatea și biosecuritatea, fără a se limita la acestea;
(d) promovarea tehnologiilor, produselor și serviciilor ecologice, inclusiv prin utilizarea instrumentelor de reglementare și de piață;
(e) valorificarea resurselor naturale, inclusiv guvernanța pădurilor și combaterea exploatării forestiere ilegale și a comerțului aferent, precum și promovarea resurselor naturale durabile, inclusiv gestionarea pădurilor;
(f) gestionarea eficientă a parcurilor naționale și a zonelor protejate, precum și desemnarea și protecția zonelor de protejare a biodiversității și a ecosistemelor fragile, cu respectarea comunităților locale și indigene care trăiesc în aceste zone sau în apropierea lor;
(g) prevenirea traficului transfrontalier clandestin de deșeuri solide periculoase și de alte tipuri de deșeuri;
(h) protecția mediului de coastă și al celui marin, precum și gestionarea eficientă a resurselor de apă;
(i) protecția și conservarea solurilor și gestionarea durabilă a terenurilor, inclusiv reabilitarea minelor epuizate/abandonate;
(j) promovarea consolidării capacităților în gestionarea dezastrelor și a riscurilor;
(k) promovarea unor moduri de producție și de consum durabile în economiile părților.
(5) Părțile încurajează accesul reciproc la programele derulate în acest domeniu, în conformitate cu condițiile specifice prevăzute de aceste programe.”
4. Articolul 38 din APC consacrat transporturilor are următorul cuprins:
„(1) Părțile se angajează să coopereze în toate sectoarele relevante ale politicii privind transporturile, în vederea îmbunătățirii oportunităților de investiții, a circulației mărfurilor și pasagerilor, a promovării siguranței și securității maritime și aeriene, a abordării impactului transporturilor asupra mediului și a creșterii eficienței sistemelor de transport ale părților.
(2) Cooperarea dintre părți în acest domeniu urmărește să promoveze:
(a) schimburile de informații cu privire la politicile, reglementările și practicile părților în domeniul transporturilor, în special cu privire la transportul rural, urban, maritim și aerian, logistica în domeniul transporturilor, interconexiunea și interoperabilitatea rețelelor de transport multimodale, precum și gestionarea drumurilor, a căilor ferate, a porturilor și a aeroporturilor;
(b) schimbul de opinii cu privire la sistemul european de navigație prin satelit (în special Galileo), accentul fiind pus pe chestiunile de interes comun privind reglementarea, dezvoltarea industrială și dezvoltarea pieței;
(c) continuarea dialogului în domeniul serviciilor de transport aerian în vederea asigurării fără întârzieri nejustificate a securității juridice a acordurilor bilaterale existente privind serviciile aeriene între fiecare stat membru și Filipine;
(d) continuarea dialogului privind îmbunătățirea rețelelor și a operațiunilor de infrastructură de transport aerian în vederea unei circulații rapide, eficiente, durabile și în condiții de siguranță a mărfurilor și a persoanelor, promovarea aplicării dreptului concurenței și a reglementării economice a sectorului transportului aerian, având ca obiectiv sprijinirea convergenței reglementărilor și consolidarea afacerilor, precum și examinarea posibilităților pentru dezvoltarea în continuare a relațiilor în domeniul transportului aerian. Trebuie promovate în continuare proiectele de interes comun privind cooperarea în domeniul transportului aerian;
(e) dialogul privind serviciile și politicile de transport maritim care vizează, în special, promovarea dezvoltării transporturilor maritime, respectiv, fără a se limita la:
(i) schimbul de informații referitoare la legislația și la reglementările privind transportul maritim și porturile;
(ii) promovarea accesului nerestricționat la piețele maritime internaționale, precum și a schimburilor comerciale, neaplicarea clauzelor privind împărțirea mărfurilor între părți, prelucrarea la nivel național și clauza națiunii celei mai favorizate (MFN) pentru navele exploatate de resortisanți sau de societăți ale celeilalte părți, precum și cu privire la chestiunile legate de serviciile de transport «door‑to‑door» care includ o zonă maritimă, ținând seama de legislațiile naționale ale părților;
(iii) administrarea eficientă a porturilor și eficiența serviciilor de transport maritim și
(iv) promovarea cooperării de interes comun în sectorul transportului maritim și în domeniile privind munca în sectorul maritim, educația și formarea, prevăzute la articolul 27;
(f) un dialog privind punerea în aplicare efectivă a normelor de securitate, de siguranță și de prevenire a poluării în sectorul transporturilor, în special în ceea ce privește transportul maritim, îndeosebi combaterea pirateriei, și transportul aerian, în conformitate cu normele și convențiile internaționale aplicabile la care participă ambele părți. Dialogul include, de asemenea, cooperarea în cadrul forurilor internaționale relevante în vederea asigurării unei mai bune aplicări a reglementărilor internaționale. În acest scop, părțile vor promova cooperarea și asistența tehnică în chestiuni legate de siguranță, de securitate și de mediu în sectorul transporturilor, în special, însă fără a se limita la, educația și formarea în transportul maritim și aerian, căutarea și salvarea, precum și investigarea accidentelor și a incidentelor. De asemenea, părțile se vor concentra pe promovarea modurilor ecologice de transport.”
III – Istoricul litigiului
5. La 25 noiembrie 2004, la recomandarea Comisiei, Consiliul a autorizat‑o pe aceasta din urmă să negocieze Acordul‑cadru de parteneriat între Uniunea Europeană, statele sale membre și Republica Filipine. Aceste negocieri au început la Manila (Filipine) în luna februarie 2009 și s‑au încheiat la începutul lunii iunie 2010. Acordul a fost semnat, în cele din urmă, de Comisie și de Republica Filipine la 25 iunie 2010.
6. În consecință, la 6 septembrie 2010, Comisia a adoptat o Propunere de decizie a Consiliului privind semnarea Acordului‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Filipine, pe de altă parte(4), propunere care se întemeia în acest caz pe articolele 207 TFUE și 209 TFUE coroborate cu articolul 218 alineatul (5) TFUE.
7. În urma unui acord stabilit în cadrul Comitetului Reprezentanților Permanenți (Coreper) la 28 ianuarie 2011(5), intervenit în urma avizului serviciului juridic al Consiliului, acesta din urmă a adoptat în unanimitate decizia atacată, al cărei temei era reprezentat nu numai de articolele 207 TFUE și 209 TFUE privind comerțul și dezvoltarea, ci și de articolele 91 TFUE și 100 TFUE privind transporturile, de articolul 79 alineatul (3) TFUE privind readmisia resortisanților țărilor terțe și de articolul 191 alineatul (4) TFUE privind mediul, toate coroborate cu articolul 218 alineatul (5) TFUE(6).
8. Considerând că APC nu conține obligații care depășesc un obiectiv în legătură cu comerțul și cu cooperarea pentru dezvoltare, Comisia a apreciat adăugarea articolului 79 alineatul (1) TFUE, a articolului 91 TFUE, a articolului 100 TFUE și a articolului 191 alineatul (4) TFUE, în calitate de temeiuri juridice ale deciziei atacate, ca nefiind necesară și a introdus, la 6 august 2012, prezenta acțiune în temeiul articolului 263 TFUE.
IV – Concluziile părților și procedura în fața Curții
9. Comisia solicită Curții:
– anularea deciziei atacate;
– în consecință, menținerea efectelor deciziei și
– obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
10. Consiliul solicită Curții:
– respingerea acțiunii și
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
11. Prin ordonanțele din 29 noiembrie 2012, din 18 și din 20 decembrie 2012 și din 25 ianuarie 2013, președintele Curții a admis cererile de intervenție ale Irlandei, Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Republicii Federale Germania, Republicii Cehe, Republicii Elene și Republicii Austria în susținerea concluziilor Consiliului.
12. Comisia Europeană, Consiliul, Republica Federală Germania, Irlanda, Republica Elenă și Regatul Unit au fost ascultate în cadrul ședinței care a avut loc în fața Curții la 22 octombrie 2013.
V – Analiză
A – Argumentele părților
13. În susținerea acțiunii, Comisia invocă un motiv unic potrivit căruia Consiliul, prin faptul că a adăugat la decizia atacată temeiurile juridice în litigiu referitoare la transporturi, la mediu și la readmisia resortisanților unor țări terțe, a încălcat normele tratatelor și jurisprudența Curții în ceea ce privește alegerea temeiului juridic.
14. Comisia consideră că APC, deși vizează o gamă largă de domenii, urmărește un obiectiv unic care este instituirea unei cooperări pentru dezvoltare în sensul articolului 209 TFUE. Prin urmare, APC trebuie calificat drept acord de cooperare pentru dezvoltare în sensul Hotărârii Portugalia/Consiliul(7).
15. În susținerea tezei sale, Comisia subliniază, în primul rând, că cele trei domenii de acțiune în litigiu fac parte dintre domeniile vizate atât de Consensul european pentru dezvoltare(8), cât și de instrumentul de finanțare a cooperării pentru dezvoltare(9). În al doilea rând, Comisia urmărește să demonstreze, pentru fiecare domeniu în parte, că APC nu conține obligații de o asemenea întindere încât să constituie în realitate obiective distincte de cele ale cooperării pentru dezvoltare. În ceea ce privește transporturile, reclamanta susține că articolul 38 din APC ar constitui numai un angajament general pentru cooperare. Aceeași constatare se realizează cu privire la articolul 34 din APC și la cerințele pe care le conține în legătură cu mediul, întrucât ar fi vorba numai despre principii generale, linii directoare și alte declarații de intenție. Pe de altă parte, legătura dintre cooperarea pentru dezvoltare și dezvoltarea durabilă ar fi fost reiterată în cadrul documentului final al Conferinței Rio+20. În plus, Comisia consideră că articolul 26 alineatele (3) și (4) din APC nu are drept efect transformarea APC în acord de readmisie. Dimpotrivă, readmisia ar fi tratată în APC ca un aspect al cooperării pentru dezvoltare, combaterea imigrației ilegale constituind un obiectiv relevant al cooperării respective. În orice caz, articolul 26 alineatele (3) și (4) din APC nu ar constitui nimic altceva decât o declarație de intenție de a încheia, în viitor, un acord de readmisie și s‑ar limita să reproducă principiile de bază ale dreptului internațional general, în timp ce acordurile de readmisie(10) încheiate de Uniune ar merge mult mai departe prin concretizarea respectivelor principii și prin detalierea exact a normelor privind procedura de readmisie, domeniul de aplicare, mijloacele de probă etc. În final, acest articol 26 ar fi o dispoziție care permite extinderea cooperării, de natură comparabilă cu cea a articolului 49 din APC, fără a modifica totuși natura acordului în discuție(11).
16. În sfârșit, Comisia prezintă preocupările sale în ceea ce privește efectele juridice nedorite care ar decurge din adăugarea ilegală a articolului 79 alineatul (3) TFUE la temeiurile juridice ale deciziei atacate. Introducerea acestui articol ar determina aplicarea Protocoalelor nr. 21 și nr. 22 și, în consecință, incompatibilitatea procedurilor care reglementează adoptarea deciziei. Astfel, introducerea în cauză ar fi sursă de incertitudine juridică, atât pe plan intern – în ceea ce privește nivelul de exercitare a competențelor Uniunii înseși, în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE și al articolului 4 alineatul (2) TFUE, întinderea prerogativelor respective ale instituțiilor Uniunii sau chiar efectele procedurale pentru adoptarea deciziei în litigiu –, cât și pe plan extern, ținând seama de geometria variabilă în aplicabilitatea APC, puțin lizibil pentru statul terț cocontractant.
17. Preocupată să obțină cu privire la aceste aspecte diferite o clarificare din partea Curții pentru a deduce de aici consecințele care se vor impune pentru practica sa curentă în materie, Comisia solicită totuși Curții, în cazul în care aceasta ar trebui să admită acțiunea, să mențină efectele în timp ale deciziei atacate.
18. În esență, la fel ca toți intervenienții în susținerea sa, Consiliul, deși de acord cu Comisia cu privire la situația jurisprudenței existente în materie de alegere a temeiului juridic, contestă, la rândul său, calificarea APC drept acord de cooperare pentru dezvoltare, în sensul jurisprudenței Portugalia/Consiliul, citată anterior. Relațiile externe dintre Uniune, statele sale membre și țările terțe iau în prezent forma unei cooperări și a unui parteneriat globale care nu s‑ar putea reduce doar la aspectul „cooperare pentru dezvoltare”. Din această perspectivă, cooperarea și parteneriatul menționate ar fi globale încât nu ar mai fi posibil să se distingă, în cadrul acordurilor care le materializează, un domeniu principal care implică unul sau mai multe domenii accesorii. În aceste condiții, nu Hotărârea Portugalia/Consiliul, citată anterior, s‑ar aplica în această situație, ci mai degrabă jurisprudența clasică a Curții(12). Prin urmare, trebuie să se examineze natura angajamentelor asumate. Numai un angajament concret sau substanțial ar necesita adăugarea unui temei juridic corespunzător.
19. În ceea ce privește APC, atât preambulul la acesta, cât și articolul 2 ar demonstra că cooperarea pentru dezvoltare este doar un aspect, printre altele, al cooperării globale pe care o instituie. APC nu ar evidenția astfel niciun domeniu special. În plus, articolul 38 din APC ar conține obligații specifice în materie de transporturi, fiind în mod vădit mai mult decât un simplu angajament de cooperare, care ar avea un conținut incomparabil cu dispozițiile consacrate transporturilor cuprinse în Acordul de cooperare între Comunitatea Europeană și Republica India privind parteneriatul și dezvoltarea (denumit în continuare „acordul cu Republica India”)(13), la care se referea Hotărârea Portugalia/Consiliul, citată anterior, și care nu ar avea legătură exclusivă nici cu obiectivul de dezvoltare al Republicii Filipine. Introducerea unui temei juridic aferent transporturilor ar fi astfel necesar, în conformitate cu cerințele Curții(14).
20. În materie de readmisie, Consiliul afirmă că necesitatea de a adăuga articolul 79 alineatul (3) TFUE decurge din faptul că articolul 26 alineatele (3) și (4) din APC ar conține angajamente juridice clare și că, deși nu ar trebui să fie vorba decât despre o reiterare a principiilor generale deja consacrate în dreptul internațional, prezența acestora într‑un acord bilateral ar determina efecte juridice directe fără îndoială mai importante. În plus, angajamentul cuprins la articolul 26 alineatul (4) din APC ar putea fi calificat drept obligație de mijloace, care ar constitui, în fapt, o pârghie importantă pentru ca Uniunea să obțină, în domeniul în cauză, rezultate din partea statului terț cocontractant. În același mod, faptul că articolul 34 alineatul (5) din APC prevede accesul reciproc al părților contractante la programele derulate în materie de mediu ar justifica adăugarea articolului 191 alineatul (4) TFUE la temeiurile juridice ale deciziei atacate, întrucât această dispoziție prevede tocmai cooperarea cu țările terțe în acest domeniu. Articolul 34 alineatul (2) din APC ar conține de asemenea o obligație clară a cărei respectare ar putea fi impusă pe cale juridică. Contrar acordului cu Republica India, care se află în centrul Hotărârii Portugalia/Consiliul, citată anterior, APC ar conține, așadar, angajamente concrete în ceea ce privește acțiunile care trebuie întreprinse pentru protecția mediului.
21. Consiliul precizează că, întrucât nu a identificat în celelalte dispoziții ale APC domenii în care erau enunțate angajamente concrete, substanțiale, nu s‑a considerat utilă introducerea altor temeiuri juridice. În ceea ce privește pretinsele efecte juridice nedorite, Consiliul amintește că, potrivit unui principiu jurisprudențial consacrat, nu procedurile sunt cele care definesc temeiul juridic al unui act, ci temeiul juridic al unui act este cel care determină procedurile care trebuie urmate pentru adoptarea acestuia(15). În orice caz, APC ar conține, în preambulul său, o menționare a situației speciale a statelor membre cărora li se aplică Protocoalele nr. 21 și nr. 22, astfel încât este clar că, dacă aceste state membre nu doresc să participe, în această calitate, la obligațiile internaționale acoperite de articolul 79 alineatul (3) TFUE, acestea pot să participe în calitate de părți contractante distincte la acordul mixt. Cu alte cuvinte, articolul 26 alineatul (3) din APC nu se va aplica statelor membre vizate de Protocoalele nr. 21 și nr. 22, dar s‑ar putea aplica statelor respective ca urmare a ratificării de către acestea a acordului în calitate de părți contractante. Pentru același motiv, nu ar fi necesară adoptarea unor decizii distincte. În sfârșit, jurisprudența Curții în materie de compatibilitate a temeiurilor juridice s‑ar dovedi, în ultimul rând, mai degrabă flexibilă(16). Pentru a încheia, Consiliul se alătură poziției Comisiei în ceea ce privește necesitatea de a menține efectele în timp ale deciziei atacate în ipoteza anulării acesteia.
22. În memoriul în replică, Comisia afirmă că jurisprudența Portugalia/Consiliul, citată anterior, se aplică de asemenea în ceea ce privește acordurile de parteneriat și de cooperare și susține că dispozițiile și obiectivele APC și ale acordului cu Republica India sunt comparabile. În cazul în care, în conformitate cu articolul 21 TUE, acordurile de cooperare pentru dezvoltare trebuie să urmărească obiectivele care sunt stabilite de acestea, nu este mai puțin adevărat că finalitatea preponderentă a unor astfel de acorduri este cooperarea pentru dezvoltare, care nu se poate reduce doar la acordarea ajutoarelor financiare țărilor în curs de dezvoltare. APC este într‑adevăr un acord care are drept finalitate preponderentă cooperarea pentru dezvoltare, după cum demonstrează în special titlul VI din acesta. Obiectivul de dezvoltare este prezent de asemenea la articolul 26. Pe de altă parte, documentele de programare plurianuale pentru Filipine(17), adoptate în temeiul Regulamentului nr. 1905/2006, confirmă caracterul pluridimensional al cooperării pentru dezvoltare efectuate cu acest stat. Comisia subliniază incoerența analizei Consiliului care nu a considerat utilă introducerea altor temeiuri juridice. Aceasta își exprimă în continuare dezacordul cu teza potrivit căreia, ca urmare a faptului că statele membre sunt de asemenea părți la APC, acordul comun al acestora era necesar pentru adoptarea deciziei atacate, în măsura în care decizia în cauză a fost adoptată cu majoritate calificată și că procedura unei adoptări de comun acord este cu totul străină de tratate. În sfârșit, Comisia contestă pertinența Hotărârii din 3 septembrie 2009, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior, care, în opinia acesteia, nu privea proceduri incompatibile.
23. În memoriul în duplică, Consiliul insistă pe schimbările profunde intervenite în natura acordurilor negociate în prezent de Uniune cu țările terțe, în sensul că acestea instituie în prezent o mai bună cooperare și urmăresc o examinare efectivă a diverselor domenii în cauză. Având convingerea că aceste acorduri au o natură diferită de natura acordului care a determinat pronunțarea Hotărârii Portugalia/Consiliul, citată anterior, acesta solicită, așadar, Curții să adopte o poziție diferențiată și consideră că fiecare domeniu trebuie avut în vedere în mod independent în raport cu existența unui program de ajutoare pentru dezvoltare. Acesta susține că obligațiile prevăzute de APC ar continua chiar și după ce obiectivele legate de dezvoltare ar fi atinse. Nu ar fi prevăzută expirarea acordului din momentul în care Republica Filipine s‑ar conforma normelor și standardelor prevăzute în APC. În aceeași ordine de idei, Consiliul susține că considerațiile și dispozițiile referitoare la respectarea drepturilor omului, a principiilor democratice și a statului de drept, precum și la posibila suspendare a acordului în cazul nerespectării drepturilor și principiilor respective ar fi o nouă dovadă că APC nu este un act care să se poată reduce la politica de cooperare pentru dezvoltare. În cele trei domenii în litigiu, Consiliul susține că forța angajamentelor juridice cuprinse în APC necesită adăugarea temeiurilor juridice corespunzătoare, împrejurare care nu privește celelalte domenii avute în vedere, în mod accesoriu, de acord. În orice caz, nu ar fi posibil să se aplice jurisprudența referitoare, cu titlu principal și accesoriu, la dispozițiile care se încadrează în titlul V TFUE fără a fi încălcate Protocoalele nr. 21 și nr. 22.
B – Situația jurisprudenței relevante și stabilirea testului aplicabil
24. Părțile au dezbătut pe larg problema dacă principiul enunțat de Curte în Hotărârea Portugalia/Consiliul, citată anterior, se aplica în prezența unui acord precum APC. Consiliul a susținut în special poziția potrivit căreia, dat fiind că APC nu este un acord de cooperare pentru dezvoltare, această jurisprudență nu ar trebui aplicată.
25. În mod introductiv, dorim să relativizăm opoziția Consiliului în ceea ce privește aplicarea Hotărârii Portugalia/Consiliul, citată anterior, în scopul stabilirii temeiului juridic al deciziei atacate(18). Astfel, în opinia noastră, principiul jurisprudențial exprimat de Curte în această hotărâre constituie doar o anumită declinare, cealaltă față a aceleași medalii, cu alte cuvinte, medalia respectivă reprezentând normele care trebuie urmate pentru a stabili temeiurile juridice necesare pentru adoptarea unui act al Uniunii.
26. Hotărârile invocate de Consiliu sunt cele în care Curtea a amintit că a) alegerea temeiului juridic al unui act nu rezultă din simpla convingere a autorului său, ci, dimpotrivă, trebuie să se întemeieze pe elemente obiective care pot face obiectul unui control jurisdicțional, printre care figurează, printre altele, scopul și conținutul actului și b) atunci când examinarea unui act demonstrează că acesta urmărește o dublă finalitate sau că are o dublă componentă și dacă una dintre acestea poate fi identificată ca principală sau preponderentă, în timp ce cealaltă este doar accesorie, actul trebuie să se întemeieze pe un singur temei juridic – cel al finalității preponderente – cu excepția situației în care se stabilește, în mod excepțional, că actul urmărește în același timp mai multe obiective indisociabil legate, fără ca unul dintre acestea să fie secundar și indirect în raport cu celălalt(19).
27. Nu considerăm că Curtea a afirmat un alt lucru atunci când a considerat, în privința unui acord de cooperare pentru dezvoltare, că prezența, într‑un astfel de acord, a unor clauze privind diferite materii specifice nu poate schimba calificarea acordului care trebuie efectuată în considerarea obiectivului său esențial – principal sau preponderent pentru a relua termenii utilizați în jurisprudența citată de Consiliu – iar nu în funcție de clauze specifice, cu condiția ca aceste clauze să cuprindă obligații de o asemenea întindere, în materiile specifice vizate, ca obligațiile în cauză să constituie, în realitate, obiective distincte – așadar, nici secundare, nici indirecte – de cele ale cooperării pentru dezvoltare(20).
28. Astfel, nu considerăm, contrar celor sugerate de Consiliu, că, în momentul stabilirii temeiului juridic al unui act, un test diferit se aplică după cum acesta se află în cadrul politicii de cooperare pentru dezvoltare sau în cadrul unei alte politici.
29. Singura nuanță – și vom avea ocazia să mai revenim asupra acestui aspect – constă în faptul că cooperarea pentru dezvoltare primește o definiție atât de largă la nivelul Uniunii, încât, după toate probabilitățile, este mai delicat să se demonstreze că există în continuare, pe lângă multitudinea de domenii pe care le poate acoperi, un obiectiv sau mai multe obiective care continuă să fie în același timp distincte de cele urmărite de cooperarea pentru dezvoltare și indisociabile pentru actul în discuție.
30. Cu aceste precizări, întrucât decizia atacată are ca obiect autorizarea semnării APC, trebuie să se examineze, în mod evident, această decizie în coroborare cu respectivul APC. Este necesar să se examineze în prezent dacă APC constituie, în raport cu contextul, cu scopul și cu conținutul său, un acord care are drept finalitate preponderentă cooperarea pentru dezvoltare și care poate să aibă numai în mod incident – în secundar – implicații în domeniul transporturilor, al mediului și al readmisiei resortisanților țărilor terțe sau dacă APC este un acord care privește în mod indisociabil atât cooperarea pentru dezvoltare, cât și transporturile, mediul și readmisia.
C – Geneza, conținutul și economia generală a APC
31. Se remarcă imediat, chiar dacă observația nu poate fi concludentă(21), că, spre deosebire de acordul internațional în discuție în Hotărârea Portugalia/Consiliul, citată anterior(22), APC nu cuprinde nicio trimitere în titlul său la dezvoltare. Impresia a priori este, așadar, cea a instituirii unei cooperări efectiv globale, astfel cum susține Consiliul, cu alte cuvinte nelimitată, întrucât este vorba despre un acord‑cadru de cooperare și de parteneriat(23).
32. Compus din 58 de articole, APC este împărțit în opt titluri privind natura și domeniul de aplicare al acestuia, dialogul politic și cooperarea, comerțul și investițiile, cooperarea în materie de justiție și securitate, cooperarea în materie de migrație și de muncă în domeniul maritim, economia și cooperarea pentru dezvoltare și alte sectoare, cadrul instituțional și, în sfârșit, dispozițiile finale.
33. Din examinarea preambulului reies două tematici mari, fiecare dintre acestea fiind supusă unei voințe de a menține caracterul amplu al relațiilor reciproce dintre părțile contractante(24) și de a respecta principiile democratice și drepturile omului(25). Pe de o parte, părțile își exprimă intenția de a obține avantaje comune din APC(26), evidențiind domeniile de interes și valorile comune(27). Acest lucru se exprimă în special prin preocupări în legătură cu promovarea progresului economic și social pentru popoarele lor și dezvoltarea economică și socială durabilă, însoțită de eradicarea sărăciei și îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare ale mileniului(28), promovarea dezvoltării durabile și combaterea schimbărilor climatice, intensificarea cooperării în domeniul justiției și al securității, cooperarea cu privire la promovarea migrației și a dezvoltării și punerea în aplicare a standardelor sociale minime și comerțul(29). Pe de altă parte, din preambul reiese că părțile contractante s‑au concentrat de asemenea pe domenii care au o întindere socio‑economică mai puțin evidentă, dar care privesc anumite angajamente în vederea asigurării păcii și a securității internaționale. Astfel, combaterea terorismului, a activităților de trafic de stupefiante, a încălcărilor grave ale dreptului umanitar internațional, a armelor de distrugere în masă și a traficului ilicit cu arme de calibru mic și armament ușor(30) apare ca o preocupare constantă pentru părți.
34. Această combinație de preocupări este confirmată în textul articolelor 1 și 2 din APC, consacrate principiilor generale și, respectiv, obiectivelor cooperării. În ceea ce privește principiile generale, angajamentul de a promova dezvoltarea durabilă, de a găsi soluții la schimbările climatice și de a contribui la realizarea obiectivelor de dezvoltare ale mileniului este menționat puțin după trimiterea la principiile democratice și la drepturile omului ca element esențial al APC(31). În ceea ce privește articolul 2, acesta enumeră nu mai puțin de unsprezece categorii de obiective urmărite de cooperarea și de parteneriatul instituite de APC, care acoperă „toate domeniile de interes comun”(32) pentru care părțile se angajează la un dialog aprofundat și la o promovare mai importantă a cooperării. Termenul „dezvoltare” apare doar la litera (h) a acestuia, care constituie un tip de dispoziții „universale”, enumerând „toate celelalte domenii de interes comun” care nu au fost, până în acel moment, menționate în text. Litera (h) menționează nu mai puțin de 22 de domenii diverse, mergând de la cooperarea pentru dezvoltare la statistici, menționând tehnologia informației și comunicațiilor, dialogul intercultural și interreligios, precum și pescuitul.
35. Articolul 29 din APC, care se încadrează în titlul VI dedicat economiei, cooperării pentru dezvoltare și altor sectoare, este consacrat exclusiv cooperării pentru dezvoltare. Potrivit acestui articol, cooperarea menționată are drept obiectiv principal „promovarea dezvoltării durabile care va contribui la reducerea sărăciei și la realizarea obiectivelor de dezvoltare convenite la nivel internațional”(33). Părțile se angajează să instituie un dialog periodic pe această temă care privește în special promovarea dezvoltării umane și sociale, realizarea unei creșteri economice durabile, favorabilă incluziunii, promovarea unui mediu durabil, creșterea capacităților pentru a favoriza integrarea în economia mondială și în sistemul comerțului internațional, promovarea reformei în sectorul public sau, mai mult, asigurarea conformității cu principiile internaționale ale furnizării și eficienței ajutorului(34).
36. Pe lângă această dispoziție dedicată în mod specific cooperării pentru dezvoltare, câteva articole fac trimitere în mod izolat la conceptul de dezvoltare, astfel încât, pentru anumite domenii avute în vedere de APC, textul stabilește în mod incident o legătură între progresele avute în vedere sau obiectivele de atins prin parteneriat și dezvoltare(35).
37. Obiectivul de dezvoltare al statului terț cocontractant nu este, așadar, explicat pe deplin în APC. Este suficientă o comparație rapidă cu acordul cu Republica India pentru a ne convinge în acest sens(36). Nu ne putem opri totuși la această simplă constatare pentru a concluziona că cooperarea pentru dezvoltare este doar o preocupare secundară a APC. Trebuie să se ridice, dimpotrivă, problema dacă APC nu ar reflecta noile modalități prin intermediul cărora Uniunea își exprimă în prezent politica sa de cooperare pentru dezvoltare.
D – Cooperarea pentru dezvoltare în dreptul Uniunii și calificarea APC
38. Întrucât Curtea nu a avut ocazia să se pronunțe cu privire la cooperarea pentru dezvoltare în contextul post‑Lisabona, jurisprudența acesteia disponibilă pe această temă privește articolele 177 CE-181 CE și versiunile anterioare ale acestora. În sensul articolelor menționate, cooperarea pentru dezvoltare era definită ca urmărind „nu numai dezvoltarea economică și socială durabilă a acestor țări, integrarea armonioasă și progresivă în economia mondială, precum și combaterea sărăciei, ci și dezvoltarea și consolidarea democrației și a statului de drept, precum și respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu respectarea angajamentelor luate în cadrul Organizației Națiunilor Unite și al altor organizații internaționale”(37). Pe de altă parte, Curtea a luat cunoștință de schimbarea inițiată la începutul anilor 2000 care întărește caracterul pluridimensional al politicii de cooperare pentru dezvoltare, anunțat de comunicarea Comisiei(38) și confirmat apoi de Consensul european din 2006 și de Regulamentul nr. 1905/2006(39). Curtea a considerat astfel că, „deși este necesar să nu se limiteze obiectivele politicii comunitare de cooperare pentru dezvoltare actuale la măsurile prin care se urmărește direct combaterea sărăciei, pentru a se înscrie în cadrul acestei politici, o măsură adoptată trebuie totuși să contribuie la îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare economică și socială a acestei politici”(40). În plus, Curtea a statuat că, „pentru ca o măsură concretă [...] să poată fi adoptată de Comunitate în cadrul politicii sale de cooperare pentru dezvoltare, este necesar ca, atât prin finalitatea, cât și prin conținutul său, această măsură să se înscrie în sfera de aplicare a competențelor pe care Tratatul CE i le atribuie în acest domeniu. Acesta nu este cazul unei măsuri care, chiar și atunci când contribuie la dezvoltarea economică și socială a țărilor în curs de dezvoltare, are ca obiect principal punerea în aplicare a [unei alte politici]”(41).
39. În ceea ce privește articolul 208 TFUE, acesta prevede că „[p]olitica Uniunii în domeniul cooperării pentru dezvoltare se desfășoară cu respectarea principiilor și a obiectivelor acțiunii externe a Uniunii” și precizează că obiectivul principal al acesteia „îl reprezintă reducerea și, în cele din urmă, eradicarea sărăciei”, fiind necesar de asemenea ca Uniunea să țină „seama de obiectivele cooperării pentru dezvoltare la punerea în aplicare a politicilor care pot afecta țările în curs de dezvoltare”. Dată fiind trimiterea efectuată la principiile și la obiectivele acțiunii externe a Uniunii, interpretarea articolului 208 TFUE trebuie îmbogățită cu cea a articolului 21 TUE. În opinia noastră – iar părțile nu au contestat, de altfel, acest aspect –, jurisprudența stabilită în privința dispozițiilor menționate rămâne, așadar, relevantă pentru interpretarea articolului 208 TFUE, cu toate că acesta din urmă se limitează să evoce numai reducerea sau eradicarea sărăciei.
40. Recunoaștem din proprie inițiativă, după cum a susținut și Comisia, că, astfel cum este definită în prezent de dreptul Uniunii, cooperarea pentru dezvoltare este o politică pluridimensională. În sensul Consensului european pentru dezvoltare(42), obiectivul esențial al cooperării pentru dezvoltare este eradicarea sărăciei în contextul dezvoltării durabile(43), aceasta din urmă cuprinzând „buna guvernare, drepturile omului, precum și aspecte politice, economice, sociale și de mediu”(44). Poziția Consiliului este, în această privință, puțin surprinzătoare atunci când susține că prezența în APC a unor considerații referitoare la drepturile omului și la principiile democratice, precum și la statul de drept ar fi o probă suplimentară că APC nu se poate reduce la un acord de cooperare pentru dezvoltare. Astfel, Consiliul însuși a subliniat legătura dintre dezvoltarea durabilă și drepturile și principiile în cauză în Consensul european pentru dezvoltare al cărui autor(45) este – cel puțin parțial – chiar dacă obiectul consensului respectiv era de a prezenta „pentru prima dată o imagine comună care orientează acțiunea Uniunii în domeniul cooperării pentru dezvoltare, atât la nivelul statelor sale membre, cât și la nivelul Comunității”(46).
41. Tot cu ocazia acestui consens, Uniunea se angajează „să promoveze coerența politicilor pentru dezvoltare prin garantarea în acest scop [că Uniunea] ține seama de obiectivele cooperării pentru dezvoltare [...] și că aceste politici susțin obiective în materie de dezvoltare”(47). Caracterul profund pluridimensional este evidențiat întrucât eradicarea sărăciei necesită, potrivit consensului european, să fie pusă în aplicare „o serie de activități de dezvoltare care pornesc de la guvernarea democratică la reformele economice și sociale, continuă cu prevenirea conflictelor, justiția socială, promovarea drepturilor omului și accesul echitabil la serviciile publice, la educație, la cultură, la sănătate [...] fără a ignora mediul și gestionarea durabilă a resurselor naturale, creșterea economică axată pe persoanele sărace, comerțul și dezvoltarea, migrația și dezvoltarea, siguranța alimentelor, drepturile copilului, egalitatea între sexe și promovarea coeziunii sociale și a muncii în condiții acceptabile”(48).
42. Astfel, în lumina jurisprudenței amintite mai sus, precum și a elementelor cuprinse în Consensul european pentru dezvoltare și în pofida caracterului foarte extins al cooperării instituite și a lipsei unei explicații mai accentuate a obiectivelor de dezvoltare a statului terț cocontractant, în opinia noastră, APC pare să constituie efectiv o componentă semnificativă în legătură cu politica de cooperare pentru dezvoltare desfășurată de Uniune. Faptul că APC nu conține o dispoziție referitoare la propria sa expirare din moment ce Republica Filipine se va conforma normelor și standardelor prevăzute în APC nu produce niciun efect în această privință(49).
43. În accepțiunea Consensului european pentru dezvoltare, domeniile de acțiune a Uniunii în materie sunt definite într‑o manieră atât de largă încât ar putea fi stabilită o legătură cu dezvoltarea, în toate cazurile și indiferent de domeniul în cauză(50). Astfel cum a arătat în mod întemeiat Consiliul, practica Uniunii în relațiile sale externe cu statele care prezintă un nivel de dezvoltare mai puțin avansat a evoluat efectiv în mod considerabil și s‑a trecut de la un sistem de bază de asistență la punerea în aplicare a unor acorduri complete și detaliate în care, atunci când avantajele sunt descrise ca reciproce, nu mai este vorba despre o formulă diplomatică și în care relația pare într‑adevăr mai puțin asimetrică, așadar, mai echilibrată. Totuși, pentru acest motiv, dacă putem recunoaște într‑adevăr caracterul pluridimensional al cooperării pentru dezvoltare, constatăm, în schimb, mai multe dificultăți în considerarea caracterului suficient al singurului temei juridic referitor la cooperarea pentru dezvoltare atunci când domenii atât de numeroase și diferite sunt cuprinse în același acord. Evocăm, în această privință, o anumită prudență, mai precis pentru că stabilirea temeiului juridic adecvat „prezintă o importanță constituțională”(51) pentru Uniune.
44. Cu toate acestea, un acord de tipul APC poate acoperi într‑adevăr o multitudine de domenii variate, menținându‑se în același timp doar în cadrul obiectivelor urmărite de cooperarea pentru dezvoltare, în măsura în care dispozițiile care privesc aceste materii specifice variate se limitează să stabilească cadrul cooperării și domeniile care fac obiectul cooperării și să precizeze în acest sens anumite acțiuni sau anumite aspecte, fără ca dispozițiile menționate să conțină vreodată o reglementare a modalităților concrete de punere în aplicare a cooperării în fiecare domeniu specific avut în vedere(52).
45. În lumina acestor precizări, trebuie să examinăm în continuare dacă, printre numeroasele și diversele domenii vizate de APC, dispozițiile pe care le consacră transporturilor, mediului și readmisiei resortisanților țărilor terțe contribuie, în sensul jurisprudenței Curții, „la obiectivele de dezvoltare economică și socială” ale politicii de cooperare pentru dezvoltare și au, drept obiect principal, punerea în aplicare a acestei politici sau dacă, dimpotrivă, acestea conțin o reglementare a modalităților concrete de punere în aplicare a cooperării în aceste domenii specifice, astfel încât constituie, în realitate, obiective distincte care nu sunt nici secundare, nici indirecte în raport cu obiectivele cooperării pentru dezvoltare.
E – Cu privire la adăugarea temeiurilor juridice referitoare la transporturi
46. Potrivit articolului 2 litera (h) din APC și printre celelalte domenii de interes comun pe care le menționează figurează transporturile. Articolul 38 alineatul (1) din APC reafirmă, la rândul său, intenția părților de a coopera în sectoarele care au legătură cu politica privind transporturile „în vederea îmbunătățirii oportunităților de investiții, a circulației mărfurilor și pasagerilor, a promovării siguranței și securității maritime și aeriene, a abordării impactului transporturilor asupra mediului și a creșterii eficienței sistemelor de transport ale părților”. Domeniile promovate în cadrul cooperării privesc schimbul de informații cu privire la reglementările respective referitoare la toate căile de transport, schimbul de opinii cu privire la sistemul european de navigație prin satelit, dialogul cu privire la transportul aerian și continuarea dialogului considerat a favoriza convergența de reglementare, dialogul referitor la transporturile maritime (prin schimbul de informații de reglementare și promovarea unui acces nelimitat la piețele maritime internaționale, prin administrarea eficientă a porturilor și promovarea cooperării de interes comun în materie) și, în sfârșit, un dialog referitor la punerea în aplicare eficientă a standardelor de securitate, de siguranță și de prevenire a poluării.
47. Desigur, astfel cum a precizat Consiliul, cu privire la acest aspect, APC este mult mai dezvoltat în raport cu acordul cu Republica India, în discuție în cauza Portugalia/Consiliul, citată anterior(53). Cu toate acestea, nicio concluzie juridică nu se poate deduce doar din această situație de fapt, fără a examina conținutul articolului 38 din APC.
48. Or, în primul rând, subliniem că domeniul transporturilor constituie una dintre dimensiunile politicii de cooperare pentru dezvoltare, astfel cum este definită de consensul european(54), și că măsurile luate într‑un astfel de domeniu pot fi pe deplin legate de aceasta din urmă. Articolul 38 din ACP este redactat de așa natură încât se poate stabili cu ușurință o legătură cu obiectivele urmărite de cooperarea pentru dezvoltare. Cooperarea pe care o instituie prezintă o dublă dimensiune, de securitate și de mediu. Se poate admite cu ușurință că securizarea transporturilor statului terț cocontractant prin aderarea acestuia la standarde minime internaționale ar trebui să contribuie atât la stabilizarea și la înscrierea în mod durabil a rețelei sale, precum și la integrarea armonioasă și progresivă a statului respectiv în economia mondială din acest sector.
49. În al doilea rând și contrar susținerilor Consiliului, în cadrul interpretării articolului 38 din APC, nu considerăm că acesta conține modalitățile concrete de punere în aplicare a cooperării în acest domeniu și nici că permite să se identifice obligațiile pozitive concrete, care trebuie asumate de părți, care ar depăși simplul angajament general de cooperare în domeniul transporturilor. Nu identificăm obligații specifice în raport cu cele cuprinse în restul acordului – cu excepția mediului și a readmisiei resortisanților unor țări terțe, întrucât le vom examina mai târziu. Articolul 38 din APC, deși se îndepărtează de nivelul de detaliu al articolului 91 TFUE, de exemplu, se limitează astfel să prevadă schimburi de informații sau de opinii și dialoguri. Considerăm că articolul 38 din APC nu pare comparabil mai mult cu dispozițiile în discuție în Avizul nr. 1/08, invocat de Consiliu, și în privința cărora Curtea a considerat necesară adăugarea temeiului juridic referitor la transporturi(55).
50. Astfel, preocupările exprimate în acest articol, fără a presupune obligații juridice specifice și fără a constitui un obiectiv distinct, se dovedesc a fi în concordanță cu obiectivele politicii de cooperare pentru dezvoltare și legate pe deplin de aceasta din urmă(56). Prin urmare, trebuie să se concluzioneze în acest sens că, potrivit susținerilor Comisiei, Consiliul a introdus în mod greșit, ca temeiuri juridice ale deciziei în litigiu, articolele 91 TFUE și 100 TFUE referitoare la transporturi.
F – Cu privire la adăugarea temeiului juridic referitor la mediu
51. Articolul 34 din APC este consacrat mediului și resurselor naturale. Acest domeniu de cooperare se prezintă ca fiind de interes comun, în sensul articolului 2 litera (h) din APC. Trebuie să se observe că alte dispoziții ale acordului evocă teme în legătură cu mediul(57).
52. Potrivit articolului 34 alineatul (1) din APC, cooperarea trebuie să promoveze protejarea și îmbunătățirea calității mediului, în scopul dezvoltării durabile. Alineatul (2) ia act de necesitatea de a conserva și de a gestiona în mod durabil resursele naturale și diversitatea biologică. Potrivit alineatului (3), părțile convin că preocupările de mediu trebuie integrate în toate sectoarele cooperării. În sfârșit, alineatul (4) enumeră temele în care cooperarea trebuie continuată, chiar consolidată, în cadrul programelor regionale. Această situație se regăsește în cazul creșterii gradului de sensibilizare cu privire la mediu și al participării comunităților indigene la eforturile privind dezvoltarea durabilă, consolidarea capacității în domeniul adaptării la schimbările climatice, consolidarea capacităților de participare la acordurile multilaterale și punerea în aplicare a acestora, promovarea tehnologiilor, produselor și serviciilor ecologice, valorificarea resurselor naturale, gestionarea parcurilor naționale și a zonelor protejate, prevenirea traficului transfrontalier clandestin de deșeuri periculoase, protecția mediului marin, a celui de coastă, terestru, promovarea consolidării capacităților în gestionarea dezastrelor și, în sfârșit, promovarea unor moduri de consum și de producție durabile. Se prevede de asemenea că părțile încurajează accesul reciproc la programele derulate(58).
53. Consiliul consideră că articolul 34 din APC este o dispoziție detaliată, care nu ar avea echivalent în acordul cu Republica India în discuție în cauza Portugalia/Consiliul, citată anterior. Acest articol ar prevedea, cel puțin la alineatul (2) al acestuia, o obligație clară a cărei respectare se poate impune pe cale juridică. Accesul la programele și la acțiunile Uniunii ar face obiectul cooperării de mediu desfășurate cu țările terțe și prevăzute la articolul 191 alineatul (4) TFUE.
54. La fel ca și Comisia, poziția Consiliului nu ne poate convinge. Pe de o parte, articolul 34 din APC este prevăzut în mod explicit ca o dispoziție transversală întrucât preocupările de mediu trebuie luate în considerare „în toate activitățile întreprinse de părți în temeiul prezentului acord”(59). Pe de altă parte, ca și în privința transporturilor, temele la care cooperarea va trebui să se refere sunt enumerate pur și simplu. Contrar tezei Consiliului, nu considerăm că articolul 34 alineatul (2) din APC consacră o obligație clară. Consiliul susține că ar putea fi obținut caracterul justițiabil al acestei dispoziții și deduce argumente din acest simplu fapt pentru a justifica introducerea temeiului juridic corespunzător.
55. În ceea ce ne privește, ne vom limita să amintim că dispozițiile cuprinse într‑un acord internațional au o forță juridică de necontestat și că respectarea obligațiilor internaționale poate fi obținută, în mod evident, prin acționarea mecanismelor adecvate. Criteriul caracterului justițiabil internațional nu ne pare, în orice caz, nici pertinent, nici suficient la momentul stabilirii temeiurilor juridice ale unui act al Uniunii. În plus, acest alineat (2) este formulat în termeni extrem de generali, care sunt, în principiu, marca unor simple declarații de intenție. În această privință, nu considerăm că conținutul articolului 34 din APC este atât de îndepărtat de cel al articolului 17 din acordul cu Republica India în discuție în cauza Portugalia/Consiliul, citată anterior(60). La fel ca și Comisia, constatăm legătura firească, evocată de altfel la articolul 34 alineatul (1) din APC, dintre promovarea și protejarea mediului, pe de o parte, și dezvoltarea durabilă, pe de altă parte(61). Eradicarea sărăciei, obiectivul ultim al cooperării pentru dezvoltare în sensul articolului 208 TFUE, prezintă de asemenea „aspecte de mediu”(62). În sfârșit, articolul 34 alineatul (5) care prevede că părțile „încurajează accesul reciproc la programele derulate” nu conține o obligație juridică identificabilă în mod clar ca fiind detașabilă de cooperarea pentru dezvoltare.
56. Prin urmare, trebuie să se constate cu privire la acest aspect că Consiliul a introdus în mod greșit, ca temei juridic al deciziei în litigiu, articolul 191 alineatul (4) TFUE referitor la mediu, dat fiind că articolul 34 din APC nu are drept efect să facă din mediu o altă componentă esențială a acordului în discuție.
G – Cu privire la adăugarea temeiului juridic referitor la readmisia resortisanților unor țări terțe
57. Precizăm de la bun început că dificultățile juridice în special procedurale – reale sau prezumate – invocate de Comisie nu sunt, în orice caz, de natură să influențeze decizia Curții în ceea ce privește stabilirea temeiului juridic al deciziei atacate. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, nu procedurile sunt cele care definesc temeiul juridic al unui act, ci temeiul juridic al unui act este cel care determină procedurile care trebuie urmate pentru adoptarea acestuia(63).
58. Pentru a verifica dacă introducerea unei dispoziții care se încadrează în titlul V din Tratatul FUE și, așadar, care conduce la aplicarea Protocoalelor nr. 21 și nr. 22 era necesară(64), trebuie amintit, într‑o primă etapă, conținutul exact al APC cu privire la tema migrației și a readmisiei. Vom analiza, într‑o a doua etapă, raporturile existente între aceste teme și cooperarea pentru dezvoltare pentru a verifica dacă se poate stabili o legătură între, pe de o parte, obiectivele urmărite de cooperarea pentru dezvoltare și, pe de altă parte, articolul 26 din APC. În continuare, vom demonstra că introducerea unor clauze de readmisie se încadrează într‑o practică veche care servește, în esență, interesele Uniunii și vom sublinia diferențele substanțiale dintre prevederile articolului 26 din APC și acordurile de readmisie încheiate recent de Uniune. În sfârșit, vom reveni pe scurt asupra problemei efectului util al Protocoalelor nr. 21 și nr. 22.
1. Conținutul APC
59. Pe de o parte, trebuie amintit că preambulul APC prevede că dispozițiile acordului „care intră în domeniul de aplicare a părții III a titlului V TFUE sunt obligatorii pentru Regatul Unit și Irlanda, ca părți contractante distincte, sau, alternativ, ca parte a Uniunii Europene, în conformitate cu Protocolul privind poziția Regatului Unit și a Irlandei în ceea ce privește spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană și la [Tratatul FUE]. Aceleași dispoziții se aplică Danemarcei, în conformitate cu Protocolul privind poziția Danemarcei, anexat la tratatele menționate”.
60. Pe de altă parte, articolul 26 din APC este inserat în titlul V consacrat cooperării în domeniul migrației și al muncii în sectorul maritim și este intitulat „Cooperarea privind migrația și dezvoltarea”. Articolul 26 alineatul (1) din APC reafirmă importanța gestiunii fluxurilor de migrație și dorința părților de a institui un mecanism de dialog și consultare privind, toate, aspecte legate de migrație, care sunt incluse în special în strategiile de dezvoltare naționale. Cooperarea în acest domeniu se va concentra, potrivit articolului 26 alineatul (2) din APC, pe factorii de stimulare și de atracție pentru migrație, pe elaborarea și punerea în aplicare a legislației și a practicilor naționale privind protecția și drepturile migranților, pe elaborarea și punerea în aplicare a legislației și a practicilor naționale privind protecția internațională, pe normele în materie de admisie și pe drepturile și statutul persoanelor admise, pe instituirea unei politici în vederea combaterii prezenței pe teritoriul unei părți a unui resortisant al celeilalte părți care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, de ședere sau de rezidență pe teritoriul părții în cauză, pe combaterea traficului de persoane, pe returnarea în condiții umane și demne, pe chestiuni de interes comun în domeniul vizelor, al securității documentelor de călătorie și al gestionării frontierelor și, în sfârșit, pe chestiuni privind migrația și dezvoltarea.
61. Articolul 26 alineatul (3) din APC prevede obligația, în sarcina fiecăreia dintre părțile contractante, de a readmite propriii resortisanți care s‑ar afla în situație de intrare, de ședere sau de rezidență ilegale pe teritoriul uneia dintre celelalte părți. Această readmisie trebuie să se realizeze la cererea părții contractante în cauză „fără întârzieri nejustificate, odată ce i‑a fost stabilită cetățenia și au fost respectate regulile de procedură”. Se prevede de asemenea furnizarea documentelor necesare și comunicarea dintre autoritățile competente din statul solicitant și statul solicitat. Ipoteza în care o persoană ar fi lipsită de document de identitate este de asemenea avută în vedere.
62. În sfârșit, articolul 26 alineatul (4) din APC arată că părțile au convenit să încheie cât mai curând posibil un acord privind readmisia, care va trebui să cuprindă cel puțin o dispoziție privind readmisia resortisanților altor țări decât cele vizate de APC, cât și a apatrizilor.
2. Migrația și politica de cooperare pentru dezvoltare
63. Potrivit Consensului european pentru dezvoltare, realizarea obiectivelor mileniului impune punerea în aplicare „a unei serii de activități de dezvoltare [...] fără a ignora [...] migrația și dezvoltarea”(65), iar dialogul politic aprofundat va privi „combaterea [...] imigrației clandestine”(66). Este vorba, printre altele, de „a face din migrații un factor pozitiv de dezvoltare”(67), care trebuie să constituie „răspunsul cel mai eficace pe termen lung la migrațiile forțate și ilegale”(68) și se solicită Comisiei, printre altele, să integreze chestiunile privind migrația și refugiații în strategiile naționale și regionale și în parteneriatele încheiate cu țările în cauză(69).
64. Regulamentul nr. 1905/2006 adoptat de Parlamentul European și de Consiliu doar în temeiul articolului 179 alineatul (1) CE prevede că programele tematice puse în aplicare includ migrația. Considerentul (16) amintește obiectivele stabilite de Consiliul European de la Bruxelles și în special cel de a consolida asistența financiară a Comunității în domeniile care au legătură cu problema migrațiilor în cadrul relațiilor cu țările terțe. Acest obiectiv este amintit și la articolul 5 alineatul (2) litera (i) din Regulamentul nr. 1905/2006, care prevede „dezvoltarea cooperării și a reformei politicilor în domeniul migrației și al azilului și a acțiunii în favoarea inițiativelor care urmăresc întărirea capacităților în scopul elaborării și punerii în aplicare a politicilor privind migrația, favorabile dezvoltării pentru a soluționa cauzele profunde ale migrației”(70).
65. Prin urmare, pare a priori posibil să se considere că o măsură prin care se urmărește combaterea imigrației ilegale contribuie de asemenea la realizarea obiectivelor politicii de cooperare pentru dezvoltare. Trebuie să se verifice totuși dacă o astfel de legătură se poate stabili în ceea ce privește clauzele așa‑numite de readmisie.
3. Articolul 26 din APC în lumina practicii anterioare
66. Introducerea, în acordurile de cooperare încheiate de Uniune, a unor dispoziții consacrate readmisiei resortisanților unor țări terțe și care prevăd încheierea ulterioară a unui acord de readmisie nu este nouă, ci face parte, dimpotrivă, dintr‑o practică veche. Un document al Consiliului din 1999 privind efectele intrării în vigoare a Tratatului de la Amsterdam(71) menționează intenția Consiliului, încă din 1995, de a stabili o legătură între repatrierea persoanelor aflate în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru și încheierea de acorduri europene de asociere și de cooperare și a unui acord privind clauzele de readmisie care trebuie introduse în astfel de acorduri. Acest document propune adaptarea „clauzelor de readmisie” la noul cadru juridic de atunci, subliniind că „repatrierea persoanelor aflate în situație de ședere ilegală într‑un stat membru este unul dintre obiectivele politicii privind imigrația”. Este interesant de observat că, la acea dată, clauzele de readmisie nu sunt descrise ca servind un obiectiv al politicii de cooperare pentru dezvoltare(72).
67. Este adevărat că articolul 26 din APC, care constituie exact această clauză de readmisie, realizează o schimbare notabilă în domeniul lexical al acordului amintit. Utilizarea indicativului prezent lasă, astfel, să se considere că, departe de a se limita numai să enumere domeniile de cooperare, articolul 26 din APC prevede în mod clar obligații în sarcina părților care corespund unor angajamente juridice concrete. Acest articol prezintă un nivel de detalii mai elaborat în raport cu dispozițiile privind transporturile și mediul, pentru a le cita numai pe acestea. Chiar în cadrul articolului 26 din APC, se disting, în opinia noastră foarte clar, alineatele (1) și (2) – care sunt mai degrabă în continuarea restului APC, cu alte cuvinte care prevăd declarații de intenție sau angajamente de cooperare pe teme precise, fără însă ca mijloacele acestei cooperări sau rezultatele care trebuie atinse să fie precizate cu adevărat – de alineatele (3) și (4). Astfel, acestea din urmă reflectă un contrast net prin faptul că prevăd o obligație clară și fără ambiguități(73) și că acestea vizează în mod concret conținutul rezultatelor care trebuie atinse („Filipine readmite”, „fiecare stat membru readmite”) și instrumentul care urmează să fie utilizat ulterior(74) pentru a atinge un obiectiv juridic determinat în mod clar, care este acela de a extinde obligația de readmisie la resortisanții altor țări terțe și la apatrizi.
68. Prin urmare, contrar susținerilor Comisiei, dispozițiile prevăzute la articolul 26 alineatele (3) și (4) din APC nu se pot reduce la simple declarații de intenție enunțate în cadrul cooperării pentru dezvoltare. Prezintă importanță redusă dacă, da sau nu, aceste principii de readmisie sunt doar transcrierea, în dreptul constant, a unor principii de drept internațional cutumiar, întrucât prezența acestora într‑un acord multilateral implică, în mod evident, efecte juridice proprii. În plus, trebuie să se arate că extinderea readmisiei la resortisanții țărilor terțe sau la apatrizi nu reiese din dreptul internațional cutumiar. Articolul 26 alineatul (4), prin stabilirea obiectivului acestei extinderi care trebuie atinse prin intermediul unui acord internațional, depășește, așadar, ceea ce se admite în mod curent în acest context.
69. Această asimetrie, această ruptură în cadrul articolului 26 din APC nu rămâne neexplicată, ținând seama tocmai de practica anterioară pe care am amintit‑o. Astfel, este de notorietate publică faptul că fluxul de migrație cel mai important este cel dintre Filipine și Uniune și că cetățenii Uniunii migrează spre Filipine într‑o mai mică măsură. Prin urmare, axele cooperării în materie de migrații au fost formulate într‑o manieră care reflectă această asimetrie, punând mai degrabă accentul pe protecția migranților, pe o reflecție care trebuie efectuată pentru un tratament echitabil și o integrare a persoanelor care nu sunt resortisanți aflate în situație legală sau chiar pentru acordarea unei autorizații de ședere pentru motive de compasiune sau umanitare. Aceste axe fac obiectul alineatelor (1) și (2) ale articolului 26 din APC.
70. În schimb, alineatele (3) și (4) ale articolului 26 din APC restabilesc echilibrul și conțin dispoziții care se îndepărtează de preocupările inițiale ale APC – dezvoltarea armonioasă a Filipine – pentru a îndeplini un obiectiv aferent Uniunii și pentru a servi interesele acesteia: angajamentul din partea statului terț cocontractant de a se preocupa de propriii resortisanți aflați în situație ilegală pe teritoriul Uniunii. Conform propriei mărturii a Consiliului, aceste clauze referitoare la readmisie introduse în diferite tipuri de acord de parteneriat încheiat de Uniune constituie o pârghie importantă, respectiv un mijloc, pentru aceasta din urmă de a obține din partea cocontractanților săi o contrapartidă pe care ar avea dificultăți să o obțină altfel, cu alte cuvinte în afara cadrului cooperării, în speță pentru dezvoltare, promisă de Uniune.
71. Articolul 26 alineatele (3) și (4) din APC exprimă, așadar, mai degrabă o viziune defensivă și promovează mai mult interesele Uniunii. Este vorba despre protejarea Uniunii și a statelor sale membre cu privire la deficiențele statului terț cocontractant în materie de gestionare a fluxurilor de migrație.
72. Desigur, privită astfel, legătura cu obiectivele urmărite de cooperarea pentru dezvoltare pare mai puțin perceptibilă. Cu toate acestea, se impune de asemenea constatarea că un astfel de angajament nu ar exista fără cooperarea globală instituită de APC, care este axată pe dezvoltarea statului terț cocontractant. În temeiul principiilor jurisprudențiale evocate la punctul 26 din prezentele concluzii și pentru motivele pe care le‑am evocat, trebuie să se constate că clauza de readmisie prevăzută la alineatele (3) și (4) ale articolului 26 din APC, deși conține obligații juridice, nu are ca efect să facă din readmisie un obiectiv distinct de cel urmărit de APC, ci constituie, dimpotrivă, în contextul specific al negocierii acordurilor de cooperare pentru dezvoltare, un obiectiv fără caracter autonom, așadar, numai secundar sau indirect, care nu necesită introducerea unui temei juridic corespunzător.
73. Prin urmare, Consiliul a adăugat de asemenea în mod greșit articolul 79 alineatul (3) TFUE la temeiurile juridice ale deciziei atacate.
74. Consiliul și guvernele care au intervenit în susținerea acestuia au justificat, printre altele, poziția lor referitoare la introducerea, pe care o considerau necesară, a articolului 79 alineatul (3) TFUE prin necesitatea de a menține efectul util al Protocoalelor nr. 21 și nr. 22. Prin urmare, intenționăm să demonstrăm acum că, în pofida lipsei articolului 79 alineatul (3) TFUE din temeiul juridic al deciziei atacate, acest efect util va fi asigurat și că, dacă este cazul și la momentul potrivit, statele membre vizate de Protocoalele nr. 21 și nr. 22 își vor putea exercita drepturile.
4. Practica actuală în materie de acorduri de readmisie
75. O privire asupra practicii actuale în materie de acorduri de readmisie pare în acest sens utilă în special pentru a se ține seama de ceea ce ar putea fi conținutul acordului care urmează a fi încheiat. Recent, au fost încheiate două acorduri de readmisie: este vorba despre acordul cu Georgia(75), menționat de Comisie, și de acordul cu Pakistan(76). Aceste două acorduri au fost încheiate în temeiul juridic al articolului 79 alineatul (3) TFUE. Acordurile menționate prezintă o structură și un conținut comparabile.
76. În aceste două acorduri sunt amintite importanța combaterii imigrației clandestine, precum și necesitatea de a pune în practică proceduri rapide și eficiente pe bază de reciprocitate. Readmisia privește atât propriii resortisanți ai statelor contractante, cât și resortisanții țărilor terțe și apatrizii. Cele două acorduri stabilesc de asemenea, în mod precis și detaliat, procedura care trebuie urmată, în special conținutul cererii, condițiile de transmitere a acesteia, mijloacele de probă în vederea stabilirii cetățeniei și, pentru apatrizi și resortisanții țărilor terțe, termenele care trebuie respectate pentru a se pronunța cu privire la cerere, condițiile de transfer și de transport al persoanelor readmise, principiile și procedurile operațiunilor de tranzit, stabilirea suportării costurilor, principiile referitoare la protecția datelor și conțin o clauză privind lipsa efectelor asupra dreptului internațional. Aceste acorduri sunt în mod incontestabil mai complete decât simpla dispoziție a articolului 26 alineatele (3) și (4) din APC, care nu poate fi considerat, așadar, ca atare, astfel cum a susținut în mod întemeiat Comisia, un acord de readmisie.
77. Deși, astfel cum considerăm, articolul 79 alineatul (3) TFUE a fost introdus în mod greșit ca temei juridic al APC, trebuie să se afirme de asemenea în mod ferm și neechivoc că acordul internațional care urmează să se încheie, prevăzut la articolul 26 alineatul (4) din APC, nu se poate încheia în temeiul cooperării pentru dezvoltare, ci va trebui să fie încheiat în mod necesar în temeiul articolului 79 TFUE menționat. Tocmai în momentul încheierii acestui acord, dat fiind că Uniunea se pregătește să încheie un act întemeiat pe o dispoziție care intră în sfera de aplicare a titlului V din Tratatul FUE, efectul util al Protocoalelor nr. 21 și nr. 22 va fi pe deplin asigurat, împreună cu drepturile statelor membre în cauză.
H – Cu privire la menținerea efectelor în timp ale deciziei anulate
78. Conform dorinței părților și pentru a nu mai amâna intrarea în vigoare a APC, este necesar să acceptăm cererea părților, iar Curtea să utilizeze posibilitatea care îi este oferită de articolul 264 alineatul (2) TFUE, prin menținerea efectelor în timp ale deciziei anulate până la adoptarea unei noi decizii.
VI – Cu privire la cheltuielile de judecată
79. În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat acest lucru, se impune obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată. În plus, în temeiul articolului 140 alineatul (1) din regulamentul menționat, intervenienții din prezentul litigiu vor suporta propriile cheltuieli de judecată.
VII – Concluzie
80. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1) Anulează Decizia 2012/272/UE a Consiliului din 14 mai 2012 privind semnarea, în numele Uniunii, a Acordului‑cadru de parteneriat și cooperare între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Republica Filipine, pe de altă parte.
2) Menține efectele Deciziei 2012/272 până la adoptarea unei noi decizii.
3) Obligă Consiliul Uniunii Europene la plata cheltuielilor de judecată.
4) Republica Cehă, Republica Federală Germania, Irlanda, Republica Elenă, Republica Austria, precum și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord suportă propriile cheltuieli de judecată.