Sprawa T‑521/09
Alstom Grid SAS
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Rynek transformatorów mocy – Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 81 WE i art. 53 porozumienia EOG – Porozumienie w sprawie podziału rynku – Komunikat z 2002 r. w sprawie współpracy – Zwolnienie z grzywny – Uzasadnione oczekiwania – Obowiązek uzasadnienia
Streszczenie – wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 27 listopada 2014 r.
1. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Zwolnienie z grzywien – Przesłanki – Przedłożenie dowodów umożliwiających Komisji podjęcie decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego – Kryteria oceny
[art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 8 lit. a), pkt 9]
2. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Zwolnienie z grzywien – Przesłanki – Przedłożenie dowodów umożliwiających Komisji podjęcie decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego – Wykorzystanie informacji zgromadzonych w trakcie wcześniejszego postępowania kontrolnego dotyczącego innego naruszenia – Dopuszczalność
[art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 8 lit. a), pkt 9]
3. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Zwolnienie z grzywien – Przesłanki – Przedłożenie dowodów umożliwiających Komisji podjęcie decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego – Brak wystarczających informacji w posiadaniu Komisji w momencie przedłożenia dowodów – Kryteria oceny
[art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 8 lit. a), pkt 9, 11]
4. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Zwolnienie z grzywien – Przesłanki – Charakter kumulatywny
[art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 8 lit. a), pkt 9, 11]
5. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Zwolnienie z grzywien – Przesłanki – Przyjęcie decyzji stwierdzającej naruszenie w następstwie wniosku o zwolnienie z grzywny – Brak wpływu
(art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 8–11)
6. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Komunikat Komisji dotyczący nienakładania lub obniżenia kwoty grzywien w zamian za współpracę przedsiębiorstw, którym zarzucono naruszenie – Charakter wiążący dla Komisji – Naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki
(art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03)
7. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Rozróżnienie między sytuacją prowadzącą do zwolnienia z grzywny a inną prowadzącą do obniżenia jej kwoty – Częściowe zwolnienie – Przesłanki – Przyjęcie decyzji stwierdzającej naruszenie w następstwie wniosku o zwolnienie z grzywny – Brak wpływu
[art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 23 lit. b) akapit trzeci]
8. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja w przedmiocie zastosowania reguł konkurencji – Obowiązek rozpatrzenia wszystkich kwestii faktycznych i prawnych podniesionych przez zainteresowanych – Brak
(art. 81 WE, 253 WE)
1. W kontekście naruszenia reguł konkurencji, w pkt 8 lit. a) oraz pkt 9 komunikatu w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych ustanowiono wymóg, aby po pierwsze, dane przedsiębiorstwo jako pierwsze przedłożyło dowody, które w opinii Komisji umożliwiają podjęcie decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego w związku z zarzutem zawiązania kartelu wywierającego wpływ na Wspólnotę Europejską, oraz po drugie, aby Komisja w momencie podania do jej wiadomości tych dowodów nie dysponowała jeszcze dowodami wystarczającymi do przyjęcia decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego w związku z zarzutem zawiązania takiego kartelu.
W tym względzie, aby móc przyjąć decyzję nakazującą przeprowadzenie postępowania kontrolnego na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, Komisja winna przedstawić okoliczności faktyczne mogące uzasadniać jego przeprowadzenie. Do uzasadnienia przeprowadzenia tego rodzaju postępowania kontrolnego nie jest wymagane, aby zajęte przez Komisję dokumenty w racjonalny sposób niewątpliwie świadczyły o istnieniu naruszenia. Do wydania bowiem decyzji o przeprowadzeniu kontroli w rozumieniu art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 wystarczy, że instytucja ta posiada informacje i poważne poszlaki pozwalające jej podejrzewać, iż doszło do naruszenia. W tym kontekście te różnego rodzaju poszlaki należy oceniać nie w oderwaniu od siebie, lecz jako jedną całość, ponieważ mogą one wzajemnie wzmacniać swą moc dowodową.
(por. pkt 46, 52–54)
2. Przy stosowaniu pkt 9 komunikatu w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych nie chodzi o zbadanie tego, czy Komisja dysponowała już dowodami wystarczającymi do stwierdzenia w decyzji stwierdzającej naruszenie i nakładającej grzywnę, że doszło do zawiązania bezprawnego kartelu; w ramach stosowania tego przepisu należy jedynie sprawdzić, czy instytucja ta posiadała dowody wystarczające do tego, aby wydać decyzję nakazującą przeprowadzenie postępowania kontrolnego w rozumieniu art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003.
W tym względzie, o ile informacje zgromadzone w trakcie kontroli nie mogą być wykorzystywane w celu innym niż cele wskazane w decyzji o przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, o tyle nic nie sprzeciwia się temu, by Komisja, wydając nową decyzję nakazującą przeprowadzenie postępowania kontrolnego, oparła się na treści dokumentów zgromadzonych w trakcie wcześniejszego postępowania kontrolnego dotyczącego innego domniemanego naruszenia. Okoliczność bowiem, że Komisja po raz pierwszy powzięła wiadomość o dokumentach świadczących o istnieniu naruszenia, które nie stanowiło przedmiotu decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego, właśnie podczas tej kontroli, nie przyznaje im tego rodzaju absolutnej ochrony, która stałaby na przeszkodzie legalnemu zażądaniu przedstawienia tych dokumentów i wykorzystania ich jako dowodu. W przeciwnym razie przy okazji kontroli w pierwszej sprawie przedsiębiorstwa byłyby zachęcane do przekazywania wszystkich dokumentów pozwalających wykazać inne naruszenie i zabezpieczyć się przed wszelkim ściganiem w tym względzie. Rozwiązanie takie wykraczałoby ponad to, co jest konieczne w celu zachowania tajemnicy handlowej i prawa do obrony, a zatem stanowiłoby nieuzasadnioną przeszkodę w wykonywaniu przez Komisję zadania sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem reguł konkurencji na wspólnym rynku.
(por. pkt 69–72)
3. Z pkt 9 komunikatu w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych wynika, iż zwolnienie z grzywny w zastosowaniu pkt 8 lit. a) oraz pkt 11 tego komunikatu może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy to Komisja nie posiadała jeszcze dowodów wystarczających do podjęcia decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego. W pkt 9 tego komunikatu nie ma zatem mowy o powzięciu wiadomości przez ewentualny zespół zajmujący się daną sprawą, a tylko – o powzięciu wiadomości przez Komisję jako instytucję.
W tym względzie podejście, zgodnie z którym mającym decydujące znaczenie kryterium jest poziom znajomości sprawy, jaki mogą wykazać członkowie ewentualnego zespołu zajmującego się nią w momencie złożenia wniosku o zwolnienie z grzywny, nie byłoby bynajmniej zgodne z duchem komunikatu o współpracy oraz z realizowanymi przez niego celami. Przyjęcie takiego podejścia skutkowałoby bowiem tym, że przewidziane w jego pkt 8 lit. a) oraz pkt 9 i 11 zwolnienie winno być przyznane nawet wówczas, gdyby okazało się, iż Komisja, w momencie złożenia do niej wniosku o zwolnienie z grzywny, dysponowała już informacjami i poszlakami pozwalającymi już jej na przyjęcie decyzji nakazującej przeprowadzenie postępowania kontrolnego w przedmiocie kartelu, którego zawiązanie podejrzewała.
Celem realizowanego przez Komisję programu łagodzenia sankcji nie jest danie przedsiębiorstwom, które uczestniczą w tajnych porozumieniach, możliwości uniknięcia konsekwencji finansowych ponoszonej przez nie odpowiedzialności, lecz – ułatwienie wykrywania takich praktyk, a następnie, w toku postępowania administracyjnego, wsparcie Komisji w wysiłkach zmierzających do odtworzenia, tak dalece jak jest to możliwe, istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Wobec tego korzyści, jakie mogą uzyskać przedsiębiorstwa uczestniczące w takich praktykach, nie mogą przekraczać poziomu, który jest konieczny do zapewnienia pełnej skuteczności programu łagodzenia sankcji oraz prowadzonego przez Komisję postępowania administracyjnego.
Zwolnienie z grzywny może zatem zostać uzasadnione jedynie wartością współpracy ze strony zwracającego się o to zwolnienie przedsiębiorstwa. Jak bowiem słusznie przyjęła Komisja w pkt 6 komunikatu o współpracy, współpraca przedsiębiorstwa, które powiadamia o istnieniu bezprawnego kartelu, stanowi samoistną wartość mogącą uzasadniać zwolnienie z grzywny. Nie ma natomiast takiej wartości współpraca ze strony przedsiębiorstwa mająca na celu jedynie poinformowanie o bezprawnym kartelu, którego istnienie instytucja ta mogła już podejrzewać na podstawie posiadanych przez nią informacji i poszlak. Przeciwnie, jak wynika z pkt 8 lit. b) tego komunikatu, w takim przypadku zwolnienie z grzywny może być uzasadnione jedynie wówczas, gdy dane przedsiębiorstwo nie ogranicza się do poinformowania o istnieniu kartelu, lecz także dostarcza dowodów pozwalających na stwierdzenie tego istnienia w decyzji stwierdzającej naruszenie art. 81 WE.
(por. pkt 78–82)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 88)
5. Z pkt 8–11 komunikatu w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych jasno wynika, iż w przypadku gdy Komisja posiada już informacje i poważne poszlaki mogące uzasadniać przyjęcie przez nią decyzji o kontroli, dane przedsiębiorstwo może uzyskać zwolnienie z grzywny jedynie wówczas, gdy przedłoży dowody, które umożliwiają tej instytucji stwierdzenie naruszenia art. 81 WE.
W tym zakresie prawdopodobieństwo wystąpienia efektu kuli śniegowej, polegającego na tym, iż złożony przez jedno przedsiębiorstwo wniosek o zwolnienie z grzywny dotyczący kartelu pociągnie za sobą przyjęcie przez Komisję środków dochodzeniowych, co z kolei pociągnie za sobą złożenie przez inne przedsiębiorstwa wniosków o zwolnienie z grzywny odnoszących się do tego samego sektora, lecz dotyczących bezprawnych karteli innych niż te wskazane w początkowym wniosku o zwolnienie z grzywny, stanowi nieodłączny element logiki realizowanego przez Komisję programu łagodzenia sankcji. W jego ramach przedsiębiorstwa pragnące współpracować z Komisją są zachęcane do tego, by nie ograniczać się do wybiórczej współpracy dotyczącej jednego tylko kartelu, lecz by współpracować z tą instytucją w pełni w zakresie dotyczącym wszystkich znanych tym przedsiębiorstwom karteli.
W konsekwencji nawet w przypadku, gdy ustalone zostanie istnienie związku przyczynowego pomiędzy wnioskiem o zwolnienie z grzywny a wcześniejszym przyjęciem decyzji stwierdzającej naruszenie reguł konkurencji, nie wystarczy to do przyznania przedsiębiorstwu, które złożyło wniosek o zwolnienie z grzywny, zwolnienia z grzywny w zastosowaniu komunikatu o współpracy.
(por. pkt 91–93)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 98, 103, 105)
7. Punkt 23 lit. b) akapit trzeci komunikatu w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych dotyczy szczególnej sytuacji, w której dane przedsiębiorstwo nie korzysta ze zwolnienia z grzywny, a jedynie – z jej obniżki. W przypadku dostarczenia przez takie przedsiębiorstwo dodatkowych dowodów dotyczących kartelu istnieje bowiem prawdopodobieństwo, że ujawni ono czynniki mogące świadczyć o wadze czy też okresie trwania naruszenia, które może zostać stwierdzone przez Komisję, co z kolei może pociągnąć za sobą zwiększenie wymiaru kar nakładanych za uczestnictwo w tym kartelu. Aby zachęcić do pełnej współpracy wszystkie przedsiębiorstwa, w tym nawet te, którym nie można przyznać zwolnienia z grzywny, w pkt 23 lit. b) akapit trzeci komunikatu o współpracy z 2002 r. przewidziane zostało częściowe zwolnienie z grzywny z tytułu dostarczenia tych dowodów.
W tym względzie, aby dokonać oceny, czy przedsiębiorstwo przedstawiło dowody odnoszące się do stanu faktycznego uprzednio nieznanego Komisji, mające bezpośredni wpływ na ustalenie wagi lub czasu trwania domniemanego kartelu, nie należy brać pod uwagę ewentualnego związku przyczynowego pomiędzy wnioskiem o zwolnienie z grzywny a wcześniejszym przyjęciem decyzji stwierdzającej naruszenie reguł konkurencji. Celem komunikatu o współpracy nie jest bowiem uwzględnienie tego związku przyczynowego.
(por. pkt 111, 112, 114)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 118–120)