Causa T‑60/05
Union française de l’express (UFEX) e altri
contro
Commissione delle Comunità europee
«Concorrenza — Abuso di posizione dominante — Mercato del corriere espresso internazionale — Decisione di rigetto della denuncia — Annullamento della decisione di rigetto della denuncia da parte del giudice comunitario — Riesame e nuovo rigetto della denuncia — Impresa pubblica»
Massime della sentenza
1. Ricorso di annullamento — Interesse ad agire
(Art. 230, quarto comma, CE)
2. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Esame delle denunce — Fissazione di priorità da parte della Commissione
3. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Esame delle denunce — Denuncia di un aiuto di Stato e di un abuso di posizione dominante
(Artt. 82 CE, 87 CE e 88 CE)
4. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Constatazione da parte della Commissione della cessata violazione
5. Concorrenza — Posizione dominante — Abuso — Concessione di sovvenzioni incrociate provenienti da un’impresa in situazione di monopolio legale a vantaggio della sua controllata attiva in un settore concorrenziale
(Art. 82 CE)
6. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Esame delle denunce — Denuncia rientrante nella sfera di competenza ripartita tra la Comunità e le autorità nazionali — Obbligo della Commissione di statuire con decisione sull’esistenza di una violazione — Insussistenza
(Art. 82 CE; regolamento della Commissione n. 773/2004; comunicazione della Commissione 2004/C 101/04)
7. Concorrenza — Procedimento amministrativo — Esame delle denunce — Valutazione dell’interesse comunitario all’istruzione di un procedimento
(Artt. 81 CE e 82 CE)
8. Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Rifiuto della Commissione di dar seguito a una denuncia che la invita ad agire ai sensi dell’art. 86, n. 3, CE — Esclusione
[Artt. 3, lett. g), CE, 10 CE e 86 CE; regolamenti del Consiglio n. 17 e n. 1/2003; regolamenti della Commissione n. 2842/98 e n. 773/2004]
1. L’interesse ad agire di un ricorrente che ha proposto un ricorso di annullamento contro una decisione della Commissione che respinge la denuncia da esso presentata per segnalare un comportamento idoneo a costituire un abuso di posizione dominante può essergli negato solo in presenza di circostanze eccezionali, in particolare qualora possa essere dimostrato con certezza che la Commissione non è in grado di adottare una decisione che constata una violazione imputabile all’impresa in posizione dominante chiamata in causa. Ciò si verifica qualora si dimostri che le possibilità di difesa di cui dispone l’impresa oggetto dell’indagine sono effettivamente limitate dalla durata eccessiva dell’intero procedimento amministrativo.
(v. punti 54-58)
2. Per quanto riguarda l’esame delle denunce relative ad una violazione delle regole della concorrenza, la Commissione, qualora decida di accordare diversi livelli di priorità alle denunce di cui è investita, può non solo stabilire l’ordine in cui queste saranno esaminate, ma anche respingere una denuncia per mancanza di un interesse comunitario sufficiente alla prosecuzione dell’esame della pratica. Se è vero che la Commissione, nell’esercizio del suo potere discrezionale in materia, può archiviare per mancanza di interesse comunitario una denuncia di pratiche asseritamente contrarie al Trattato, tale archiviazione non può però aver luogo sulla base della sola circostanza che dette pratiche sono cessate, senza che la Commissione abbia verificato che non persistano effetti anticoncorrenziali e che, all’occorrenza, la gravità delle asserite violazioni della concorrenza o la persistenza dei loro effetti non sia tale da attribuire a tale denuncia un interesse comunitario. Pertanto, se persistono effetti anticoncorrenziali, la Commissione ha l’obbligo di verificare se la gravità delle asserite infrazioni o la persistenza dei loro effetti attribuisca alla denuncia un interesse comunitario, il che implica, segnatamente, che essa tenga conto, in ciascun caso di specie, della durata e dell’importanza delle violazioni contestate, nonché della loro incidenza sulla situazione della concorrenza nella Comunità. Se non persistono effetti anticoncorrenziali, la Commissione rimane obbligata a prendere in considerazione la durata e la gravità delle violazioni contestate.
Nell’ambito del suo esame dell’interesse comunitario a dar seguito alla denuncia, la Commissione non è tenuta a valutare in un ordine determinato la gravità, la durata e la persistenza degli effetti della violazione contestata.
Un errore della Commissione, consistente nel ritenere di non essere obbligata, nella sua valutazione dell’interesse comunitario, a tener conto della gravità e della durata delle violazioni contestate, è irrilevante ai fini della legittimità della decisione di rigetto di una denuncia, qualora tale errore non abbia potuto avere un’incidenza determinante sul dispositivo di detta decisione. Ricorre tale ipotesi nel caso in cui, dopo aver esaminato – unicamente in un intento di buona amministrazione della giustizia, ma effettivamente – la gravità e la durata delle infrazioni, la Commissione ritenga che non vi sia un interesse comunitario sufficiente alla prosecuzione dell’esame della denuncia.
(v. punti 65, 69-70, 73-74, 78)
3. Per quanto riguarda una denuncia che segnali un aiuto di Stato ed un comportamento idoneo a costituire un abuso di posizione dominante, la Commissione dispone della possibilità di istruire separatamente i due aspetti della denuncia. Inoltre, il fatto che la Commissione abbia avviato un procedimento in materia di aiuti di Stato e che abbia svolto un’indagine più approfondita a tal riguardo non la priva della possibilità di respingere, per mancanza di interesse comunitario, la parte della denuncia relativa all’abuso di posizione dominante alla luce dei criteri ad essa applicabili. Infatti, se da un lato, nell’esercizio della sua competenza esclusiva di accertamento dell’eventuale incompatibilità di un aiuto rispetto al mercato comune, la Commissione ha l’obbligo, al termine della fase preliminare di esame, di decidere che la misura statale di cui trattasi non costituisce un «aiuto» ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, ovvero di decidere che la misura, pur rappresentando un aiuto, è compatibile con il mercato comune, o di decidere l’avvio del procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, dall’altro essa dispone, nell’ambito della sua competenza non esclusiva rispetto ad una denuncia di un abuso di posizione dominante, di un potere discrezionale quanto alla determinazione delle priorità e non è obbligata a prendere posizione sull’eventuale esistenza di una violazione.
(v. punti 106-107)
4. Nella misura in cui abbia accertato la mancanza di giustificazione economica alla continuazione di un comportamento che può rappresentare un abuso di posizione dominante, la Commissione può, in linea di principio, ritenere che la violazione contestata sia cessata qualora non vi siano sufficienti indicazioni contrarie. Ciò si verifica qualora non sussista alcuna ragione economica a giustificazione del fatto che un’impresa in posizione dominante sottofatturi l’accesso alla sua rete alla propria controllata attiva su un mercato aperto alla concorrenza, se essa deve accordare le medesime condizioni di accesso ai concorrenti.
(v. punto 109)
5. Il solo fatto che ad un’impresa venga concesso un diritto esclusivo per garantire la prestazione da parte della stessa di un servizio di interesse economico generale non osta a che tale impresa ricavi dei profitti dalle attività ad essa riservate, né impedisce che la medesima impresa estenda le proprie attività a settori non riservati. L’acquisizione di una partecipazione in un’impresa, e per analogia la concessione di sovvenzioni incrociate, può comportare problemi rispetto alle norme comunitarie in materia di concorrenza nel caso in cui i fondi utilizzati dall’impresa detentrice di un monopolio derivino da prezzi eccessivi o discriminatori, ovvero da altre pratiche abusive, sul mercato riservato.
Tuttavia, dalla giurisprudenza non risulta che la concessione di sovvenzioni incrociate costituisca, in quanto tale, un abuso di posizione dominante, a prescindere dalle politiche seguite nel settore riservato e nel settore aperto alla concorrenza. Una sottofatturazione, da parte di un’impresa detentrice di un monopolio legale, della prestazione dei suoi servizi alla sua controllata attiva in un settore aperto alla concorrenza non costituisce necessariamente un ostacolo per i concorrenti, in particolare se tali sovvenzioni sono utilizzate dalla controllata per realizzare utili assai rilevanti o per distribuire dividendi elevati. Infatti, la circostanza che un’impresa realizzi utili assai rilevanti non incide sulla scelta del fornitore da parte del cliente.
(v. punti 113-116)
6. Per quanto riguarda l’esame di una denuncia rientrante nella sfera di competenza ripartita della Commissione e delle autorità nazionali, la Commissione non è tenuta a procedere ad istruttoria o ad adottare una decisione definitiva circa l’esistenza o meno della violazione contestata. Ne discende che una posizione soggettiva delle autorità o dei giudici nazionali secondo cui la Commissione sarebbe in una posizione migliore per esaminare una denuncia non può obbligare quest’ultima a proseguirne l’esame come se essa rientrasse nella sua competenza esclusiva. Spetta al ricorrente, se non è soddisfatto di come i suoi diritti sono stati presi in considerazione dalle autorità della concorrenza o dalle giurisdizioni nazionali, espletare tutte le procedure necessarie dinanzi a queste ultime o esaminare i mezzi di ricorso nazionali a sua disposizione.
Allo stesso modo, l’esistenza di una collaborazione tra la Commissione ed un’autorità nazionale non è atta a determinare una competenza esclusiva della detta istituzione, né ad anticipare la sua decisione sull’esistenza di un interesse comunitario di una pratica. Anche in tal senso, la Commissione non è obbligata a dare priorità ad una pratica se un giudice nazionale ha sospeso il procedimento nell’attesa di una decisione della Commissione. Inoltre, dato che sussiste una competenza concorrente della Commissione e delle autorità nazionali della concorrenza, la dimensione comunitaria del mercato non può obbligare la Commissione a pronunciarsi per un determinato livello di gravità dell’infrazione o per la sussistenza di un interesse comunitario in una data pratica.
(v. punti 152-153, 155-156, 158)
7. Nell’ambito della sua valutazione dell’interesse comunitario a proseguire l’esame di una pratica, la Commissione deve tener conto delle circostanze del caso di specie e, segnatamente, degli elementi di fatto e di diritto esposti nella denuncia presentatale. Le spetta, in particolare, mettere a confronto la rilevanza della violazione contestata per il funzionamento del mercato comune, la probabilità di poterne accertare l’esistenza e la portata delle misure istruttorie necessarie al fine di adempiere, nel miglior modo possibile, al proprio compito di vigilanza sul rispetto degli artt. 81 CE e 82 CE.
Pertanto, la difficoltà di accertare in valida forma l’esistenza di un’infrazione, al fine di adottare una decisione che constati tale violazione, è un elemento che può essere preso in considerazione nell’ambito della valutazione dell’interesse comunitario.
(v. punti 178-179)
8. Dalla formulazione letterale del paragrafo 3 dell’art. 86 CE e dalla ratio dell’insieme delle disposizioni di tale articolo emerge che la Commissione non è tenuta a promuovere un’azione ai sensi di queste disposizioni, in quanto i singoli non possono esigere dalla detta istituzione che prenda posizione in un senso determinato. Una decisione mediante la quale la Commissione rifiuti di dare seguito ad una denuncia che la inviti ad agire ai sensi dell’art. 86, n. 3, CE non costituisce dunque un atto impugnabile con un ricorso d’annullamento.
Pertanto, né il fatto di presentare una denuncia siffatta su un fondamento giuridico non pertinente, né un eventuale errore della Commissione al riguardo – come il trattamento della denuncia nell’ambito del regolamento n. 17, sebbene quest’ultimo, come anche i regolamenti n. 1/2003, n. 2842/98 e n. 773/2004, non siano applicabili all’art. 86 CE, anche se la Commissione ha ritenuto di doverli applicare –, né la citazione, nella denuncia e nella decisione della Commissione, di disposizioni come l’art. 3, lett. g), CE e l’art. 10 CE, sono idonei a conferire al denunciante un diritto di agire in giudizio contro le decisioni della Commissione rientranti nella sfera di applicazione dell’art. 86 CE.
Analogamente, il fatto che un denunciante abbia combinato una denuncia rivolta contro uno Stato membro con una denuncia contro un’impresa non può conferirgli il diritto di impugnare la parte della decisione della Commissione concernente la denuncia rivolta contro lo Stato membro. In tal senso, la natura giuridica di una decisione del genere non è modificata dalle ragioni fatte valere dalla Commissione per non dar seguito alla denuncia alla luce dell’art. 86 CE, né dalla circostanza che la Commissione non faccia distinzione tra i diversi aspetti della propria decisione nell’indicare al denunciante l’esistenza del suo diritto di agire in giudizio.
(v. punti 189, 191-194)