STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
předložené dne 22. června 2010 1(1)
Věc C‑222/08
Evropská komise
proti
Belgickému království
„Žaloba pro nesplnění povinnosti – Elektronické komunikace –Směrnice 2002/22/ES – Financování povinností univerzální služby – Sociální sazby – Pojem ,nespravedlivá zátěž‘ – Výpočet čistých nákladů“
I – Úvod
1. K otázce financování povinností univerzální služby v oblasti komunikací se Soudní dvůr již v minulosti vyjádřil(2). V této žalobě pro nesplnění povinnosti podané proti Belgii však vyvstává zcela nová otázka, neboť se poprvé jedná o „sociální sazby“: sazby, které jsou nižší než sazby tržní a které uplatňují podniky při poskytování služeb určitým kategoriím uživatelů.
2. V tomto řízení je požadováno, aby Soudní dvůr podal výklad ustanovení, jimiž se povoluje finanční náhrada za sociální sazby. Konkrétně je třeba analyzovat způsob, jakým směrnice 2002/22 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací(3) umožňuje členským státům, aby kvalifikovaly jako „nespravedlivou zátěž“ veškeré sociální sazby, které způsobí ztrátu poskytovatelům, kteří jsou povinni tyto sazby nabízet.
3. Tato věc se však neobjevila sama od sebe, nýbrž v rámci konfliktu belgických poskytovatelů z daného odvětví se zavedeným poskytovatelem uvedené země, společností Belgacom. Komise do diskuse zasáhla podáním této žaloby pro nesplnění povinnosti, avšak Soudní dvůr současně rozhoduje i v řízení o předběžné otázce, které s projednávaným sporem úzce souvisí a k němuž dala podnět žaloba podaná poskytovateli k belgickému ústavnímu soudu (věc C‑389/08, Base a další). Vzhledem k této okolnosti byla stanoviska k oběma věcem předložena téhož dne, neboť se týkají téhož předmětu, přestože jednotlivé okolnosti jsou důvodem k tomu, aby bylo k oběma věcem přistupováno odlišně.
II – Předmět opravného prostředku
4. Evropská komise v souladu s článkem 226 ES navrhuje, aby Soudní dvůr určil, že Belgické království nesplnilo povinnosti, které mu přísluší na základě čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1, jakož i v souladu s přílohou IV částí A směrnice 2002/22, neboť
– neprovedlo zvláštní výpočet čistých nákladů na sociální sazby dříve, než tyto sazby kvalifikovalo jako „nespravedlivou zátěž“,
– metodu výpočtu čistých nákladů „sociálních sazeb“ stanovilo způsobem, který je v rozporu se směrnicí 2002/22.
III – Právní rámec
A – Právo Společenství
5. Článek 3 směrnice 2002/22 doporučuje členským státům, aby zamezily veškerému narušování trhu v oblasti telekomunikací, zejména při poskytování služeb za takové sazby nebo za takových podmínek, které jsou výhodnější či příznivější pro plnění cílů veřejného zájmu. Cílem je zavést v tomto odvětví tzv. „univerzální službu“ a současně zajistit, aby trh fungoval za podmínek, které jsou pro všechny operátory stejné.
6. Podle směrnice 2002/22 zahrnují univerzální služby: a) připojení k veřejné telefonní síti v pevném místě za dostupnou cenu(4); b) dostatečnou nabídku veřejných telefonních automatů a čísel tísňového volání, zejména jednotného evropského čísla tísňového volání 112, a to bezplatně ze všech telefonů(5); c) účastnické seznamy a informace o účastnických číslech(6) a d) určitá opatření ve prospěch sociálně znevýhodněných uživatelů, např. uživatelů ve venkovských nebo zeměpisně izolovaných oblastech, starších osob(7), zdravotně postižených uživatelů(8) nebo osob s nízkými příjmy(9), s cílem poskytnout jim stejné podmínky, jaké mají ostatní osoby.
7. Článek 8 směrnice 2002/22 se týká určení poskytovatelů univerzální služby:
„1. Členské státy mohou určit jeden nebo více podniků, aby zaručily poskytování univerzální služby podle článků 4, 5, 6 a 7 a popřípadě podle čl. 9 odst. 2 tak, aby mohlo být pokryto celé území členského státu. Členské státy mohou určit různé podniky nebo skupiny podniků k poskytování různých prvků univerzální služby a/nebo k pokrytí různých částí území členského státu.
2. Pokud členské státy určí podniky na celém území státu nebo jeho části jako podniky mající povinnosti univerzální služby, učiní tak prostřednictvím účinného, objektivního, průhledného a nediskriminačního mechanismu určování, přičemž žádný podnik není předem zbaven možnosti být určen. Takové metody určování zajistí, aby univerzální služba byla poskytována rentabilním způsobem a mohla být využívána jako prostředek k určování čistých nákladů na povinnosti univerzální služby v souladu s článkem 12.“
1. „Sociální sazby“
8. Sociální sazby jsou založeny na nezbytnosti nabízet „dostupnou cenu“ a představují součást univerzální služby, která je výslovně zakotvena v právní úpravě Unie. Podle bodu 10 odůvodnění směrnice 2002/22 se „dostupnou cenou“ rozumí „cena stanovená členskými státy na vnitrostátní úrovni s přihlédnutím ke zvláštním vnitrostátním podmínkám; tato cena může zahrnovat stanovení jednotných sazeb bez ohledu na místo nebo stanovení zvláštních sazeb pro uspokojování potřeb uživatelů s nízkým příjmem. Cenová dostupnost pro jednotlivé spotřebitele souvisí s jejich schopností sledovat a ovlivňovat své výdaje.“
9. První tři odstavce článku 9 směrnice 2002/22 stanoví toto:
„1. Vnitrostátní regulační orgány sledují vývoj a úroveň sazeb na trzích pro koncové uživatele u služeb popsaných v článcích 4, 5, 6 a 7, které spadají do povinností univerzální služby a jsou poskytovány určenými podniky, zejména s ohledem na spotřebitelské ceny a příjmy v členských státech.
2. Členské státy mohou s přihlédnutím k vnitrostátním podmínkám požadovat od určených podniků, aby spotřebitelům nabízeli možnosti volby sazeb nebo soubory sazeb odlišné od těch, které jsou nabízeny za běžných obchodních podmínek, zejména proto, aby nebylo osobám s nízkými příjmy nebo se zvláštními sociálními potřebami bráněno v přístupu k veřejně přístupným telefonním službám ani v jejich používání.
3. Kromě ustanovení, aby určené podniky nabízely zvláštní možnosti volby sazby nebo dodržovaly horní cenový rozsah nebo zeměpisné zprůměrování nebo jiné podobné systémy, mohou členské státy zajistit poskytování podpory spotřebitelům, kteří byli vyhodnoceni jako spotřebitelé s nízkými příjmy nebo zvláštními sociálními potřebami.“
2. Financování univerzální služby
10. V odůvodnění směrnice 2002/22 je stanoveno, že náhrady podnikům poskytujícím univerzální službu nemusí „vést k narušení hospodářské soutěže“, pokud budou uhrazovány pouze „vzniklé zvláštní čisté náklady, a za předpokladu, že zátěž čistých nákladů bude uhrazena […] neutrálním způsobem(10)“. Na základě tohoto předpokladu opravňuje směrnice 2002/22 členské státy k tomu, aby zavedly mechanismy pro náhradu čistých nákladů na uvedenou univerzální službu, avšak pouze „v případě potřeby“ a „v těch případech, kdy je prokázáno, že tyto povinnosti lze plnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy(11)“. Na základě těchto kritérií lze definovat to, co je ve směrnici označeno jako „nespravedlivá zátěž(12)“.
11. V článku 13 směrnice 2002/22, nazvaném „Financování povinností univerzální služby“, jsou uvedeny metody náhrady nákladů na povinnosti univerzální služby:
„1. Pokud vnitrostátní regulační orgány na základě výpočtu čistých nákladů podle článku 12 zjistí, že podnik je zatížen nespravedlivou zátěží, rozhodnou členské státy na základě žádosti určeného podniku:
a) o zavedení mechanismu náhrady zjištěných čistých nákladů takovému podniku z veřejných prostředků za průhledných podmínek, a/nebo
b) o rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací.
2. Pokud jsou čisté náklady rozdělovány podle odst. 1 písm. b), zavedou členské státy mechanismus rozdělování spravovaný vnitrostátním regulačním orgánem nebo subjektem nezávislým na příjemcích, který je pod dohledem vnitrostátního regulačního orgánu. Financovány mohou být pouze čisté náklady zjištěné podle článku 12, které se vztahují k povinnostem stanoveným v článcích 3 až 10.
3. Mechanismus rozdělování respektuje zásady průhlednosti, minimálního narušení trhu, nediskriminace a proporcionality [zásadu transparentnosti, zásadu minimálního narušení trhu, zásadu zákazu diskriminace a zásadu proporcionality] v souladu se zásadami uvedenými v příloze IV části B. Členské státy se mohou rozhodnout, že nebudou vyžadovat příspěvky od podniků, jejichž obrat na vnitrostátním trhu nedosahuje stanoveného limitu.
4. Případné poplatky související s rozdělováním nákladů na povinnosti univerzální služby musí být rozčleněny a určovány pro každý podnik samostatně. Podnikům, které neposkytují služby na území členského státu, který vytvořil mechanismus rozdělování, nemohou být takové poplatky ukládány ani od nich nesmějí být vybírány.“
3. Čisté náklady na poskytování univerzální služby.
12. Článek 12 směrnice 2002/22, který pojednává o „[výpočtu] nákladů na povinnosti univerzální služby“, zní takto:
„1. Pokud se vnitrostátní regulační orgány domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, vypočítají čisté náklady na její poskytování.
Za tímto účelem vnitrostátní regulační orgány:
a) v souladu s přílohou IV částí A vypočítají čisté náklady na povinnost poskytování univerzální služby, přičemž zohlední jakoukoli tržní výhodu, která vyplyne pro podnik určený k poskytování univerzální služby, nebo
b) použijí čisté náklady na poskytování univerzální služby, které byly zjištěny v rámci mechanismu určování podle čl. 8 odst. 2.
2. Audit nebo ověření účetnictví a/nebo jiných informací sloužících jako základ pro výpočet čistých nákladů na povinnosti univerzální služby podle odst. 1 písm. a), provádí vnitrostátní regulační orgán nebo subjekt nezávislý na zúčastněných stranách a schvaluje vnitrostátní regulační orgán. Výsledky výpočtu nákladů a závěry auditu musí být veřejně přístupné.“
13. A konečně příloha IV část A upřesňuje:
„[…] Při provádění výpočtu se mají čisté náklady na povinnosti univerzální služby vypočítat jako rozdíl mezi čistými náklady určeného podniku na provoz při dodržování povinností univerzální služby a na provoz bez povinnosti univerzální služby. Tato zásada se uplatní bez ohledu na to, zda je síť konkrétního členského státu plně rozvinuta, nebo se zatím teprve rozvíjí a rozšiřuje. Důkladnou pozornost je třeba věnovat přesnému vyčíslení nákladů, kterým by se určený podnik vyhnul, kdyby neměl povinnosti univerzální služby. Výpočet čistých nákladů by měl zohlednit výhody, včetně nehmotných výhod, které má operátor univerzální služby.
Výpočet má vycházet z nákladů připadajících na:
i) prvky vymezených služeb, které lze poskytovat pouze se ztrátou nebo za nákladových podmínek, které nejsou běžnými obchodními podmínkami.
Tato kategorie může zahrnovat prvky služeb, jako je přístup k tísňovým telefonním službám, poskytování některých veřejných telefonních automatů, poskytování některých služeb nebo zařízení pro zdravotně postižené osoby atd.;
ii) určité koncové uživatele nebo skupiny koncových uživatelů, kterým lze při zohlednění nákladů na zajišťování zmíněné sítě a poskytování zmíněné služby, získaných výnosů a zeměpisného zprůměrování cen uloženého členským státem poskytovat službu pouze se ztrátou nebo za nákladových podmínek, které nejsou běžnými obchodními podmínkami.
Tato kategorie zahrnuje koncové uživatele nebo skupiny koncových uživatelů, kterým by nebyla poskytnuta služba komerčním operátorem, který neměl povinnost poskytovat univerzální službu.
Výpočet čistých nákladů určitých aspektů povinností univerzální služby se provádí odděleně tak, aby se zabránilo dvojímu zaúčtování jakýchkoli přímých nebo nepřímých výhod a nákladů. Celkové čisté náklady na povinnosti univerzální služby podniku se vypočítávají jako souhrn čistých nákladů vzniklých z jednotlivých součástí povinností univerzální služby při zohlednění veškerých nehmotných výhod. Vnitrostátní regulační orgán je odpovědný za ověření čistých nákladů.“
B – Belgické právo
14. Zákon ze dne 13. června 2005 o elektronických komunikacích(13), ve znění zákona ze dne 25. dubna 2007(14) (dále jen „zákon z roku 2005 v platném znění“), zavádí režim financování univerzální služby, v němž se rozlišuje mezi sociálními sazbami a ostatními povinnostmi univerzální služby.
1. Financování sociálních sazeb
15. Článek 74 pozměněného zákona z roku 2005 obsahuje základní zásady upravující náhrady mezi operátory, přičemž „zvláštní sazební podmínky pro určité kategorie oprávněných osob“ považuje za sociální složku univerzální služby(15).
16. Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie (Belgický institut pošt a telekomunikací, dále jen „BIPT“) má povinnost předkládat ministerstvu výroční zprávu uvádějící počet „sociálně slabých účastníků“, které jednotlivé podniky obsluhují, ve vztahu k velikostem jejich podílu na trhu veřejných telefonních služeb(16).
17. K výplatě náhrady za „sociální sazby“, pokud o ní příslušný operátor požádá u BIPT, je příslušný fond, který má právní subjektivitu a je spravován BIPT (17)
18. Za účelem náhrady nákladů na „sociálně slabé zákazníky“ nesených jednotlivými společnostmi stanoví čl. 74 odst. 6 a 7 rozdělení finančních zdrojů v závislosti na jejich celkovém obratu. Náhrady jsou splatné okamžitě, ačkoli náhrady, které mají být vyplaceny prostřednictvím fondu se uskuteční, jakmile může tento fond zahájit svou činnost, nejpozději však po uplynutí jednoho roku po vstupu článku 74 v platnost(18).
19. BIPT vypočte pomocí metody stanovené v příloze čisté náklady na „sociální sazby“ pro všechny operátory, kteří za tímto účelem podali žádost(19).
20. Kromě toho BIPT může určit způsob výpočtu nákladů a náhrad v mezích stanovených zákonem(20).
21. Podle článku 45a uvedené přílohy výpočet nákladů na sociální sazby odpovídá rozdílu mezi příjmy, kterých by podnik dosáhl za běžných obchodních podmínek, a příjmy, kterých skutečně dosahuje v důsledku povinnosti uplatňovat slevy stanovené zákonem ve prospěch osob s nárokem na sociální sazbu. Navíc stanoví přechodné pravidlo, podle kterého se během prvních pěti let po vstupu zákona v platnost vyrovnávací platby, které zavedení poskytovatelé sociálních sazeb (popřípadě) obdrží, snižují o procentní sazbu stanovenou BIPT na základě nepřímého zisku, a s ohledem na výpočty, které již učinil při určování čistých nákladů zavedeného poskytovatele na sociální sazby.
22. Článek 202 zákona z roku 2007 poskytuje výklad posledního odstavce článku 74 zákona z roku 2005, který činí výplaty náhrad z fondu okamžitě splatnými. Tento článek 202 popisuje, že v období přípravy zákona o telekomunikacích ze dne 13. června 2005 na základě žádosti zavedeného poskytovatele univerzální služby a po určení čistých nákladů na danou službu prostřednictvím BIPT belgický zákonodárce v postavení vnitrostátního regulačního orgánu provedl hodnocení nákladů bývalého monopolu. Tak dospěl zákonodárce k závěru, že jakýkoli deficit plynoucí z poskytování univerzální služby a zjištěný prostřednictvím uvedeného výpočtu je neodůvodněný a představuje „nespravedlivou zátěž“.
23. Prostřednictvím „arrêté royal“ (královského nařízení) ze dne 20. července 2006 byly stanoveny podmínky fungování sociálních sazeb(21), přičemž čl. 4 odst. 3 stanovil, že fond vypočte náhrady podle výše slev, které vůči uživatelům uplatní každý poskytovatel, jakož i podle počtu uživatelů a podle počtu dnů, v nichž je služba poskytována. Toto ustanovení bylo zrušeno zákonem ze dne 25. dubna 2007.
2. Slevy týkající se sociálních sazeb
24. Podmínky, za nichž mohou osoby využívat sociální sazby, jsou stanoveny v článku 22 přílohy zákona ze dne 13. června 2005(22).
25. Článek 38 tohoto zákona upřesňuje jednotlivá snížení sazeb, jež tato složka univerzální služby zahrnuje, a to počínaje minimální slevou (v ustanovení je použit výraz „přinejmenším“) standardních sazeb, která podle druhu uživatele představuje 50 % běžné sazby za připojení k veřejné telefonní síti v určitém místě nebo snížení paušálních poplatků za telefonní linku či ceny volání, a to v závislosti na obdobích provádění výpočtu a v závislosti na tom, zda se platí jednomu operátorovi, či více operátorům; pro určitou skupinu zákazníků využívajících sociální sazby je rovněž určena předplacená karta v ceně 6,20 eur, která je platná po dobu dvou měsíců.
3. Financování ostatních povinností univerzální služby
26. Hlava IV kapitola I oddíl 7 zákona ze dne 13. června 2005 pojednává prostřednictvím článků 92 až 95 o fondu pro univerzální službu. V oddílu 8 jsou upřesněny zvláštní nástroje pro financování(23).
27. Článek 100 stanoví, že poté, co každý z poskytovatelů univerzální služby řádným způsobem oznámí příslušné údaje, BIPT vždy jednou ročně vypočte čisté náklady na tyto povinnosti s výjimkou sociálních sazeb a tento výpočet podrobně zveřejní.
28. Článek 101 zákona o elektronických komunikacích ve znění zákona ze dne 25. dubna 2007 vyjímá ze své působnosti sociální sazby, které podléhají pravidlům jiného fondu. Kromě toho stanoví, že pro každou ze složek univerzální služby, s výjimkou sociálních sazeb, uhradí fond náhradu dotčeným poskytovatelům, kteří podají příslušnou žádost k BIPT.
29. Článek 203 zákona ze dne 25. dubna 2007 podává výklad výše uvedené povinnosti, přičemž uvádí, že „během přípravy zákona ze dne 13. června 2005 o elektronických komunikacích, s ohledem na podmínky stanovené směrnicí 2002/22/ES o univerzální službě, přistoupil zákonodárce jakožto vnitrostátní regulační orgán k přezkumu nespravedlivé povahy zátěže, a to na základě žádosti, kterou v tomto ohledu předložil tradiční poskytovatel univerzální služby, a poté co Instituut určil čisté náklady na univerzální službu. Jak již ostatně uvedl Raad van State, zákonodárce měl v této souvislosti za to, že pokud jsou zohledněny veškeré nepřímé výhody včetně nehmotných výhod, které mohou v důsledku poskytování vzniknout, veškeré ztráty zjištěné prostřednictvím výpočtu představují ve skutečnosti nespravedlivou zátěž, kterou musí nést všechny dotčené podniky“.
IV – Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
30. Dne 15. prosince 2006 sdělila Komise Belgickému království své pochyby týkající se slučitelnosti zákona z roku 2005 o telekomunikacích s čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1, jakož i s částí A přílohy IV směrnice 2002/22.
31. Belgická vláda ve své odpovědi ze dne 16. února 2007 sdělila Komisi svůj nesouhlas a tvrdila, že směrnice byla provedena správným způsobem. Belgické orgány v tomto dopise sdělily, že zákon z roku 2005 prošel změnami, které byly skutečně provedeny prostřednictvím zákona z roku 2007; v důsledku toho vzala Komise některé ze svých žalobních důvodů zpět a zachovala pouze ten, který se týká náhrady za povinnosti spojené se sociálními sazbami.
32. Dne 27. června 2007 zaslala Komise Belgickému království odůvodněné stanovisko, které Belgické království ponechalo bez odpovědi, a proto Komise dne 22. května 2008 podala tuto žalobu podle tehdejšího čl. 226 odst. 2 ES.
33. Po předložení žaloby a žalobní odpovědi předložila Komise repliku, na kterou Belgické království odpovědělo příslušnou duplikou.
34. Dne 17. března 2010 se konalo jednání, které bylo společné pro tuto žalobu pro nesplnění povinnosti a pro řízení o předběžné otázce ve věci C‑389/08. Zúčastnili se jej zástupci Belgického království a Komise a k tomuto dni byla předložena stanoviska.
V – Analýza
A – Nastínění sporu a úvodní poznámky
35. V Belgii mají všechny podniky, které poskytují telekomunikační služby, povinnost uplatnit sociální sazby vůči komukoliv, kdo na ně má právo. Pokud však jde o ostatní povinnosti, které jsou součástí univerzální služby, neposkytují je všechny podniky, nýbrž pouze některé z nich.
36. Aby byla zajištěna finanční náhrada za sociální sazby, je tato zátěž v belgickém právním řádu rozdělena mezi všechny podniky, a to tak, že je vytvořen fond, při jehož správě se zohledňuje poměr mezi snižováním sazeb, jež uplatňují jednotliví operátoři, a celkovým podílem těchto operátorů na trhu: pokud operátor uplatní nižší snížení, než jaké mu přísluší, musí rozdíl uhradit ve prospěch fondu; pokud je však u něj poměr „ztrátových zákazníků“ vyšší, pak má nárok na získání náhrady ve výši tohoto rozdílu z prostředků fondu.
37. Kromě tohoto systému pro náhradu sociálních sazeb existuje ještě další fond, určený k financování ostatních povinností univerzální služby.
38. Komise v prvním ze svých žalobních důvodů uvádí, že belgický systém financování sociálních sazeb porušuje směrnici 2002/22, neboť nestanoví, že se určení „nespravedlivé zátěže“ musí opírat o provedení zvláštního výpočtu čistých nákladů na tyto sazby, nýbrž provádí uvedenou kvalifikaci automaticky a podle zákona, který je vykládán se zpětnou účinností prostřednictvím novějšího zákona.
39. Ve druhém žalobním důvodu Komise Belgii vytýká, že její systém výpočtu čistých nákladů na „sociální sazby“ je neslučitelný se směrnicí 2002/22, neboť obsahuje odlišný pojem „čisté náklady“, než jaký je stanoven v uvedeném právním předpisu, a nezohledňuje při jejich výpočtu nehmotné výhody.
40. Belgická vláda popírá, že neprovedla výpočet čistých nákladů dříve, než určila „nespravedlivou zátěž“, přičemž uvádí, že v roce 2003 došlo k vyčíslení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby, kterou poskytoval Belgacom, což byl v dané době jediný podnik, který univerzální službu poskytoval. Dále tvrdí, že směrnice 2002/22 stanoví tento systém výpočtu obecným způsobem, a není tedy nutné jej opakovat u každého z operátorů. A konečně uvádí, že tato směrnice nebrání tomu, aby bylo ekonomické hodnocení prováděno na základě údajů o snížení zisku vyplývajícím z uplatnění uvedených slev.
41. Za účelem vyřešení pochyb, které zde vyvstaly, je třeba přezkoumat články 12 a 13 směrnice 2002/22 s cílem objasnit jejich působnost a cíle, které sledují. Toto posouzení je navíc užitečné k tomu, aby bylo možné vyřešit oba žalobní důvody, které předložila Komise.
42. Jak již bylo uvedeno výše, směrnice 2002/22 stanoví sice přesné nástroje pro nápravu situací, v nichž lze povinnosti univerzální služby považovat ve vztahu k podnikům za neopodstatněné, avšak ve skutečnosti nezavádí ucelený systém financování. Ačkoli je pravda, že povinnosti univerzální služby jsou různorodé a každá z nich má své typické vlastnosti, ze směrnice 2002/22 vyplývá, že vyčíslení nákladů na univerzální službu, jakož i sledování a posuzování těchto nákladů přísluší členským státům, a to na základě kritérií individuality, konkrétního posuzování a pravidelného opakování.
1. Individualita
43. Belgický stát na svou obhajobu uvádí, že posouzení finanční náročnosti poskytování univerzální služby vyžaduje celkové a široké hodnocení. Takový systém, jaký je stanoven směrnicí, může podle jeho názoru vést k tomu, že některé z podniků nezískají podporu, pokud o ni nepožádají nebo pokud budou jejich výdaje přiměřené, a tím může dojít k nerovnému zacházení, které je v rozporu s cíli sledovanými směrnicí.
44. Tento argument není přesvědčivý.
45. Oslabuje jej zejména skutečnost, že směrnice umožňuje – aniž k tomu však zavazuje – požádat o náhradu v důsledku „nespravedlivé zátěže“. Významná je v tomto ohledu také skutečnost, že každá zátěž vyplývající z poskytování univerzální služby nemusí být nutně „nespravedlivá“.
46. Směrnice ukládá členským státům, aby zohlednily strategické postavení a finanční schopnosti každého z operátorů, v zásadě však nepřipouští takovou metodu obecného matematického výpočtu, která se opírá o údaje týkající se jediného podniku. Vhodně to dokládá dvacátý první bod odůvodnění, v němž se uvádí, že „[…] V případě úhrady nákladů formou dávek podnikům by měly členské státy zajistit, aby metoda rozdělování mezi podniky vycházela z objektivních a nediskriminačních kritérií a aby byla v souladu se zásadou proporcionality. Tato zásada nebrání členským státům v udělení výjimky novým účastníkům trhu, kteří zatím nedosáhli významné tržní účasti. […]“, jakož i to, že „[…] Mechanismy hrazení by měly ve všech případech respektovat zásady práva Společenství, a zejména v případě mechanismů rozdělování zásady nediskriminace a proporcionality. […]“
2. Konkrétní posuzování
47. Z argumentů uvedených v předchozím bodu vyplývá, že odůvodnění zátěže nelze posuzovat in abstracto, obecným způsobem, nýbrž in concreto, konkrétně, tedy ve vztahu ke každé z povinností univerzální služby.
48. Soudní dvůr ve svém rozsudku vydaném ve věci Komise v. Francie(24) prohlásil, byť v souvislosti se starší směrnici, že při výpočtu lze zohlednit pouze takové náklady, které jsou „přímým důsledkem poskytování uvedené služby“, přičemž vyvodil, že „směrnice 97/33 brání tomu, aby byly položky čistých nákladů na univerzální službu určovány obecným či nepřesným způsobem, bez provedení zvláštních výpočtů“.
49. Pokud jde o směrnici 2002/22, ta stanoví v části A přílohy IV, že „výpočet čistých nákladů určitých aspektů povinností univerzální služby se provádí odděleně […]. Celkové čisté náklady na povinnosti univerzální služby podniku se vypočítávají jako souhrn čistých nákladů vzniklých z jednotlivých součástí povinností univerzální služby(25)“.
50. Dvacátý čtvrtý bod odůvodnění směrnice 2002/22 kromě toho vyzývá vnitrostátní regulační orgány, aby se ujistily, že ty podniky, které využívají výhod financování univerzální služby, poskytují „dostatečně podrobné údaje o zvláštních faktorech vyžadujících takové financování, aby byla jejich žádost odůvodněna“. Pozornost je zde věnována i tomu, že „existuje motivace pro určené operátory, aby zvyšovali stanovené čisté náklady na povinnosti univerzální služby“, a proto se s cílem zamezit podobným spekulacím nařizuje členským státům, aby zajistily „účinnou průhlednost a kontrolu nad částkami účtovanými k financování povinností univerzální služby(26)“.
51. Skutečnost, že se tyto tzv. doplňkové složky univerzální služby řídí kritériem ziskovosti, „aniž by [...] mohl být předepsán mechanismus náhrad, na kterém by se podílely určité podniky(27)“, je podle mého názoru důkazem toho, že rozdělení výpočtu na jednotlivé položky představuje nástroj, jehož účelem je zamezit případným podvodům, k čemuž může dojít, pokud se do financování začlení doplňkové prvky univerzální služby nebo v případě uplatnění tzv. „vzájemného subvencování“.
3. Pravidelné opakování výpočtu
52. V souladu s tvrzením ohledně individuálního hodnocení Belgické království také tvrdí, že pokud je prostřednictvím příspěvků do fondu nastolena situace ekonomické neutrality, není již třeba provádět další analýzy týkající se nespravedlivé povahy zátěže, což však podle názoru Belgického království nebrání tomu, aby byla jednou ročně prováděna aktualizace(28).
53. Zdá se, že toto posouzení ignoruje způsob fungování povinností univerzální služby, které, jak stanoví směrnice 2002/22, „by měly být pravidelně přezkoumávány s cílem navrhnout změnu nebo nové vymezení jejich obsahu, [s ohledem na] vyvíjející se sociální, obchodní a technologické podmínky(29)“. Uvedená směrnice navíc doplňuje, že „jakékoli změny obsahu povinností automaticky znamenají, že jakékoli čisté náklady lze financovat metodami, které jsou povoleny v této směrnici(30)“.
54. Pokud by se tedy univerzální služba doplnila dalšími povinnostmi nebo pokud by se objevily podniky, které univerzální službu dosud neposkytovaly, vznikly by další náklady, a v jejich důsledku i nutnost provést nové hodnocení. V rámci takovéhoto přezkumu by pak vnitrostátní regulační orgán zjišťoval, jakým způsobem musí každý z podniků nést náklady za těchto nových podmínek, s cílem zjistit, zda v porovnání s předchozí situací představují tyto náklady s konečnou platností „nespravedlivou zátěž“.
B – K prvnímu důvodu nesplnění povinnosti
55. Nyní je namístě provést podrobný rozbor žalobních důvodů, které vznesla Komise; v prvním z nich Komise tvrdí, že nebyl proveden předběžný přezkum s cílem určit, zda poskytování univerzální služby představuje pro každého z operátorů telekomunikačních služeb zátěž. Z vysvětlení předložených belgickou vládou však vyplývá, že uvedená analýza byla provedena a že byla omezena pouze na Belgacom, který byl v daném okamžiku jediným operátorem. Výpočet se navíc netýkal pouze sociálních sazeb, nýbrž všech povinností univerzální služby, které měly být splněny.
56. Belgická vláda uznává, že až do okamžiku, kdy vstoupil v platnost zákon ze dne 25. dubna 2007, neexistovalo výslovné prohlášení o tom, že čisté náklady na sociální sazby představují „nespravedlivou zátěž“ ve smyslu směrnice 2002/22. Toto formální prohlášení se objevilo až po přijetí článku 202 uvedeného zákona z roku 2007, jehož cílem bylo vyřešit pomocí výkladu stav právní nejistoty. Po prvním navázání kontaktů před zahájením tohoto sporu dala Belgie legislativní cestou najevo, že v jejím právním předpisu z roku 2005 je uplatňování sociálních sazeb v každém případě považováno za nespravedlivou zátěž. Zákonodárce z roku 2005 použil k tomuto účelu výpočet čistých nákladů, který byl proveden v roce 2003 a aktualizován v roce 2005; tento výpočet zahrnoval všechny povinnosti univerzální služby společnosti Belgacom. Podle názoru Belgického království přijal tedy zákonodárce toto rozhodnutí o nespravedlivé povaze zátěže až poté, co BIPT provedl uvedený přezkum.
57. Článek 12 směrnice 2002/22 stanoví systém hodnocení a výpočtu, který má být uplatněn dříve, než bude určena existence „nespravedlivé zátěže“. Jak uvedla Komise, belgický zákonodárce zavedl režim náhrad, v němž jsou jakékoliv zmínky o nespravedlivé povaze povinností univerzální služby vynechány a nahrazeny dodatečným prohlášením se zpětnou platností. Ve stanovisku k věci C‑389/09 jsem zdůraznil, jaký má tato předběžná fáze, v níž se provádí hodnocení a výpočet, význam z hlediska zachování právní jistoty a technické neutrality, kterou musí zaručit vnitrostátní regulační orgán. Vezmeme-li v potaz jednak cíle, které sleduje postup prohlášení „nespravedlivé zátěže“, jednak ustanovení článku 12 směrnice 2002/22, je pak na místě prohlásit, že takový zásah, k němuž došlo v roce 2007, kdy bylo ex lege vykládáno legislativní rozhodnutí z roku 2005, představuje jednání, které je s uvedenou směrnicí neslučitelné.
58. Komise však ve svém žalobním spisu uvedla, že legislativní povaha prohlášení není jádrem jejích výtek. Zásadním důvodem pro podání její žaloby byla naopak skutečnost, že nebyl proveden předběžný výpočet, a rovněž to, že prohlášení vydané v roce 2005 a 2007 bylo příliš obecné a jen stěží ověřitelné.
59. Pokud jde o tuto otázku, v bodech 42 až 54 tohoto stanoviska jsem již uvedl, že z článku 12 směrnice implicitně vyplývá, že při uplatňování režimu, který je v tomto článku stanoven, je třeba dodržovat pravidla individuality, konkrétního posuzování a pravidelného opakování. Již jsem poukázal na to, že Belgické království v okamžiku, kdy vydalo prohlášení o „nespravedlivé zátěži“, tyto požadavky nesplnilo. Vzhledem k tomu, že zde zákonodárce jednal tak, aby uplatnění kritérií individuality, konkrétního posuzování a pravidelného opakování zjednodušil, mám tedy za to, že první žalobní důvod vznesený Komisí je opodstatněný.
C – Ke druhému důvodu nesplnění povinnosti
60. Druhý žalobní důvod Komise rozdělila na dvě části, z nichž se jedna týká způsobu výpočtu „čistých nákladů“ na sociální sazby a druhá se zabývá tím, zda jsou v tomto výpočtu zohledněny nehmotné výhody. Zatímco se tedy první žalobní důvod soustředí na výklad článku 12 směrnice 2002/22, předmětem druhého žalobního důvodu je mechanismus rozdělování, který je stanoven v článku 13 a který rovněž vyžaduje dodržování kritérií individuality, konkrétního posuzování a pravidelného opakování.
1. Definice „čistých nákladů“ a zvláštní rysy výpočtu týkajícího se sociálních sazeb
61. Podle názoru Komise je belgická metoda financování univerzální služby v rozporu se směrnicí 2002/22, neboť zavádí obecné hodnocení údajů týkajících se výhradně společnosti Belgacom – bývalého monopolního poskytovatele – a tutéž metodu uplatňuje i vůči ostatním podnikům, aniž bere v úvahu jejich konkrétní okolnosti. Důsledkem toho je, že v žalovaném státě představují „sociální sazby“ vždy a vůči každému operátorovi „nespravedlivou zátěž“. Vzhledem k tomu, že tento závěr vychází z uplatnění takové metody výpočtu, která je podle názoru Komise chybná, je Belgickému království vytýkáno nesplnění čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst.1, jakož i přílohy IV části A směrnice 2002/22.
62. Žalovaný stát tvrdí, že není nutné, aby se podpora poskytovaná ve prospěch univerzální služby opírala o pravidelný přezkum nespravedlivé povahy zátěže, což by mohlo vést k „poskytování náhrady škody“. Belgické království se naopak domnívá, že pro účel „zavedení obecného mechanismu financování“ postačuje jednorázová analýza nákladů.
63. Směrnice 2002/22 nařizuje, aby byla hospodářská soutěž zavedena i v oblastech „zeměpisně či hospodářsky znevýhodněných“. Belgická vláda zdůrazňuje, že její metoda regulace sociálních sazeb má kladný dopad na volnou hospodářskou soutěž, a uplatňuje přitom následující argument: pokud některý z operátorů získá více zákazníků využívajících sociální sazby, než mu přísluší na základě obratu, obdrží příspěvek z fondu; pokud se však nesnaží takovéto zákazníky získat, musí tento neobsazený podíl uhradit. Tito zákazníci jsou tedy rozdělováni působením hospodářské soutěže.
64. Tento výrok, opírající se o podporu hospodářské soutěže mezi operátory, je třeba analyzovat s přihlédnutím ke zvláštním okolnostem poskytování sociálních sazeb v Belgii; základním obecným rámcem však musí zůstat podmínky individuality, konkrétního posuzování a pravidelného opakování, které vyplývají z ustanovení směrnice 2002/22.
65. Zaprvé totiž platí, že směrnice 2002/22 s ohledem na svůj článek 8 nebrání tomu, aby při poskytování určité části univerzální služby spolu vzájemně spolupracovaly všechny podniky členského státu, působící v oblasti telekomunikací, tak, jak je tomu v Belgii v souvislosti se sociálními sazbami. Zadruhé je třeba uvést, že mechanismus financování, který byl v Belgii zaveden, vychází z čl. 13 odst. 1 písm. b) směrnice 2002/22. Na rozdíl od ustanovení písm. a) tohoto odstavce nezavádí poskytování náhrady podnikům z veřejných prostředků, nýbrž prosté rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby „mezi podniky zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací“.
66. Souhrnně řečeno, tento mechanismus rozdělování funguje na základě samofinancování: zátěž je totiž rozdělována nejen mezi operátory, kteří přijali určitou povinnost univerzální služby, nýbrž i mezi podniky, které k těmto účelům nebyly určeny.
67. Pokud budeme vycházet z uvedeného předpokladu, platí, že pokud určitou povinnost univerzální služby (v tomto případě se jedná o sociální sazby) přijmou všechny podniky, které službu poskytují, otázka nezbytného předběžného hodnocení nákladů ztrácí na významu. Čisté náklady na sociální službu kromě toho odpovídají slevě, která vzniká snížením tržní ceny, a proto není nutné, aby byl pro účely ochrany volné hospodářské soutěže prováděn individuální a zvláštní výpočet.
68. Tato myšlenka by však neobstála v případě existence určitého operátora (byť jediného), který by nepodléhal povinnosti uplatnit sociální sazby, nebo v případě, že by některá povinnost univerzální služby neumožňovala provedení matematického výpočtu, na rozdíl od případu sociálních sazeb. Za takovýchto okolností by platilo, že uplatnění jednotného přístupu „podíl na trhu – zákazníci využívající sociální sazby“ vůči všem operátorům bez předběžného hodnocení nákladů může způsobit nadbytečné, nebo naopak nedostatečné odškodnění ve prospěch jednoho či několika operátorů, a tím i narušení hospodářské soutěže. Takovýto výsledek je zjevně v rozporu se směrnicí 2002/22 a pravděpodobnost jeho vzniku se zvyšuje právě při nastolení takových podmínek, jaké existovaly v Belgii, kde, jak jednoznačně vyplynulo ze slyšení, tradiční poskytovatel zaujímá 96 % z celkového objemu sociálních sazeb.
69. Přijetí dalších povinností univerzální služby, kromě sociálních sazeb, by pro některé z operátorů znamenalo určitou finanční oběť, zatímco u jiných by nedošlo k žádnému snížení celkového zisku. Vše by záleželo na hospodářském postavení každého z operátorů a bezpochyby i na jeho podílu na trhu.
70. Je zjevné, že si Belgické království tato rizika uvědomuje; bez ohledu na zvláštní okolnosti sociálních sazeb je totiž v článku 100 belgického zákona o telekomunikacích stanoveno, že poté, co každý z poskytovatelů univerzální služby řádně oznámí své údaje, BIPT každoročně vyčíslí čisté náklady na tyto povinnosti. Tento výpočet musí být kromě toho také podrobně zveřejněn.
71. Z výše uvedených příčin mám za to, že první část druhého důvodu nesplnění povinnosti, který vznesla Komise, není opodstatněná.
2. K výpočtu nehmotných výhod
72. Jak uvedla Komise, o nehmotných výhodách výslovně pojednává dvacátý bod odůvodnění směrnice 2002/22, v němž se uvádí, že „peněžní odhad nepřímých výhod, které má podnik v důsledku svého postavení poskytovatele univerzální služby, by měl být odečten od přímých čistých nákladů na povinnosti univerzální služby s cílem určit zátěž celkových nákladů.“
73. Důraz na zahrnutí nehmotných výhod do výpočtu nalezneme i v části A přílohy IV, kde je nejprve stanoveno, že „výpočet čistých nákladů určitých aspektů povinností univerzální služby se provádí odděleně“, a dále se uvádí, že je třeba zamezit „dvojímu zaúčtování jakýchkoli přímých nebo nepřímých výhod a nákladů“. A konečně se v příloze poukazuje i na nutnost zohlednění „nehmotných výhod“ při výpočtu souhrnných čistých nákladů vzniklých z jednotlivých součástí povinností univerzální služby.
74. Také v již uvedené věci Komise v. Francie rozhodl Soudní dvůr tak(31), že tuto skupinu výhod vyplývajících z poskytování univerzální služby nelze vynechat. Nelze totiž popřít, že každý z operátorů zanechává na trhu určitý obraz své značky a že se povědomí o této značce může rozšiřovat v závislosti na způsobu, jakým je univerzální služba poskytována.
75. Belgické právní předpisy o tomto druhu výhod mlčí; bylo totiž potvrzeno, že tyto výhody byly zohledněny pouze v rámci analýzy nákladů společnosti Belgacom, nikoliv však ve vztahu k ostatním operátorům ani v případných budoucích hodnoceních.
76. Z uvedených důvodů mám tedy za to, že druhá část druhého žalobního důvodu vzneseného Komisí je opodstatněná, neboť metoda, kterou zavedla Belgie pro účely výpočtu čistých nákladů na sociální sazby, nezahrnuje možnost začlenění těchto nepřímých výhod.
3. Shrnutí
77. Jak jsem již uvedl v bodech 48 až 59 tohoto stanoviska, při provedení výpočtu čistých nákladů, a to jak obecně, tak pro účely rozdělení odpovědnosti jednotlivých podniků ve prospěch kompenzačních fondů, je třeba dodržovat kritéria individuality, konkrétního posuzování a pravidelného opakování; v projednávaném případě tato kritéria dodržena nebyla, což ospravedlňuje přijetí prvního žalobního důvodu vzneseného Komisí.
78. Pravidlo, podle něhož musí být výpočet proveden dříve, než dojde k případnému prohlášení o nespravedlivé zátěži, je třeba dodržet i v případech, kdy v rámci režimu rozdělování zátěže podle čl. 13 odst. 1 písm. b) směrnice 2002/22 neposkytují všichni operátoři určitou povinnost univerzální služby, avšak současně na ni přispívají. V projednávaném případě však tato okolnost nenastala; dá se říci, že je tomu právě naopak: povinnosti poskytovat službu podléhají všechny podniky a současně jsou všechny povinny do systému přispívat. V takovémto případě je výpočet čistých nákladů proveden prostřednictvím matematického vzorce, který se uplatní na všechny dotčené operátory totožným způsobem. S ohledem na veškeré výše uvedené úvahy Komise neprokázala, že čisté náklady na sociální sazby je třeba vyčíslit prostřednictvím odlišné metody výpočtu, než jakou navrhuje Belgie. Vezmeme-li navíc v úvahu skutečnost, že na poskytování služby se podílejí všichni operátoři, neboť jsou stejnou měrou povinni tuto službu poskytovat, a zároveň na ni finančně přispívají, vyvozuji z toho závěr, že první část druhého žalobního důvodu je třeba zamítnout.
79. Z důvodů uvedených v bodech 72 až 74 tohoto stanoviska je však i přes výše uvedené úvahy na místě přijmout druhou část druhého žalobního důvodu vzneseného Komisí, neboť Belgické království nezohlednilo při výpočtu čistých nákladů nepřímé výhody vyplývající z poskytování sociálních sazeb.
VI – K nákladům řízení
80. Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu může Soudní dvůr při částečném vyhovění žalobě rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady.
81. Pokud Soudní dvůr můj návrh přijme, přijetí pouze části jednoho ze dvou důvodů uplatněných Komisí vůči Belgickému království vede k doporučení, aby na spravedlivém základě každý z účastníků nesl vlastní náklady řízení.
VII – Závěry
82. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1) Belgické království tím, že v příslušném okamžiku a za uvažovaných okolností neurčilo existenci nespravedlivé zátěže, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 12 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací.
2) Belgické království
– tím, že zavedlo systém výpočtu čistých nákladů na sociální sazby, který odpovídá rozdílu mezi příjmy, kterých by podnik dosáhl za běžných obchodních podmínek, a příjmy, kterých skutečně dosahuje při uplatnění těchto sazeb, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1, jakož i z přílohy IV části A směrnice 2002/22/ES;
– tím, že zavedlo systém výpočtu čistých nákladů, v němž nejsou zohledněny nehmotné výhody vyplývající z poskytování služby, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1, jakož i z přílohy IV části A směrnice 2002/22/ES.
3) Každý z účastníků ponese vlastní náklady řízení.“