KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PEDRO CRUZ VILLALÓN
esitatud 22. juunil 20101(1)
Kohtuasi C‑222/08
Euroopa Komisjon
versus
Belgia Kuningriik
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Elektroonilised sidevõrgud – Direktiiv 2002/22/EÜ – Universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamine – Sotsiaaltariifid – Mõiste „ebaõiglane koorem” – Netokulu arvestamine
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Kohus on ka varem teinud telekommunikatsiooni universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamisega seotud otsuseid.(2) Käesolevas, Belgia vastu esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagis tõstatatakse aga esmakordselt küsimus seoses „sotsiaaltariifidega” ehk turuhindadest madalamate tariifidega, mille ettevõtjad kehtestavad teatavatele tarbijarühmadele teenuste osutamisel.
2. Kõnealuses menetluses tuleb Euroopa Kohtul tõlgendada seda, millistel tingimustel lubatakse sotsiaaltariifide rahalist hüvitamist. Täpsemalt tuleb analüüsida, millistel tingimustel toetab direktiiv 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul(3) seda, et liikmesriik peab „ebaõiglaseks koormaks” kõiki sotsiaaltariife, mis toovad kaasa puudujäägi operaatoritele, kes neid tariife peavad pakkuma.
3. Probleem ei ole siiski tekkinud tühjalt kohalt, vaid on seotud Belgia sideoperaatorite ja sealse valitseva teenuseosutaja Belgacom vahelise konfliktiga. Komisjon sekkus arutelusse käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamisega, kuid Euroopa Kohtule on esitatud käesoleva menetlusega tihedalt seotud eelotsusetaotlus, mis tulenes operaatoritevahelisest kohtuvaidlusest Belgia konstitutsioonikohtus (kohtuasi C‑389/08: Base jt). See asjaolu selgitab, miks esitatakse mõlema kohtuasjaga seotud ettepanekud samal päeval: neil on sama ese, kuid on ka erijooni, mis õigustavad nende eraldi menetlemist.
II. Kohtuasja ese
4. Euroopa Komisjon taotleb EÜ asutamislepingu artikli 226 alusel, et Euroopa Kohus kinnitaks, et kuna Belgia Kuningriik
– ei ole enne sotsiaaltariifide „ebaõiglaseks koormaks” pidamist arvutanud välja nende täpset netokulu;
– on määranud sotsiaaltariifide netokulu arvestamise viisil, mis on vastuolus direktiiviga 2002/22,
siis on see liikmesriik rikkunud direktiivi 2002/22 artikli 12 lõikest 1, artikli 13 lõikest 1 ja IV lisa A osast tulenevaid kohustusi.
III. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
5. Direktiivi 2002/22 artiklis 3 on liikmesriikidel soovitatud vältida turumoonutusi telekommunikatsiooniturul, eelkõige siis, kui teenuseid osutatakse avalike huvidega seotud ülesannete täitmise eesmärgil soodsamate hindadega või soodsamatel tingimustel. Küsimus on seega universaalteenuste osutamises kõnealuses sektoris ja samal ajal turu toimimise tagamises kõigile operaatoritele võrdsetel tingimustel.
6. Direktiivi 2002/22/EÜ kohaselt sisaldavad universaalteenused järgmist: a) määratletud piirkonnas vastuvõetava hinnaga ühendus üldkasutatava telefonivõrguga;(4) b) piisav hulk üldkasutatavaid taksofone ja võimalus helistada hädaabitelefonidele, eelkõige Euroopa ühtsele hädaabinumbrile 112 tasuta kõigilt telefonidelt;(5) c) kataloogiinfo ja numbriinfoteenused(6) ning d) erimeetmed, mis arvestavad sotsiaalselt haavatavamate kasutajatega, nagu maapiirkondade või geograafiliselt eraldatud piirkondade elanikud, eakad(7) ja puuetega inimesed(8) või väikese sissetulekuga inimesed(9), et neil oleks juurdepääs ülejäänutega samadel tingimustel.
7. Direktiivi 2002/22/EÜ artiklis 8 on käsitletud universaalteenuse osutajate määramist:
„1. Liikmesriigid võivad määrata ühe või mitu ettevõtjat, kes peavad tagama artiklites 4, 5, 6 ja 7 ning vajaduse korral artikli 9 lõikes 2 määratletud universaalteenuse osutamise nii, et see kataks kogu riigi territooriumi. Liikmesriigid võivad määrata eri ettevõtjad või ettevõtjate rühmad osutama universaalteenuse eri elemente ja/või tegutsema riigi territooriumi eri osades.
2. Kui liikmesriigid määravad ettevõtja täitma riigi teatavas osas või kogu riigis universaalteenuse osutamisega seotud kohustusi, kasutavad nad selleks tulemuslikku, objektiivset, läbipaistvat ja mittediskrimineerivat määramismehhanismi, mille puhul ei jäeta a priori kõrvale ühegi ettevõtja võimalust saada määratud. Sellised määramismeetodid tagavad, et universaalteenust osutatakse majanduslikult tõhusalt ning selliseid meetodeid võib kasutada artikli 12 kohase universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu kindlaksmääramise vahendina.”
1. „Sotsiaaltariifid”
8. Sotsiaaltariifid põhinevad vajadusel pakkuda „vastuvõetavat hinda” ja need on üks universaalteenuse komponente, mida on ühenduse õiguses sõnaselgelt nimetatud. Direktiivi 2002/22 põhjenduses 10 on öeldud: „Vastuvõetavad hinnad on liikmesriikides siseriiklikul tasandil riigi konkreetseid tingimusi arvesse võttes määratletud hinnad, millega võib kaasneda ühtsete tariifide sätestamine, sõltumata asukohast, või eritariifi võimaluste sätestamine, et rahuldada väikese sissetulekuga kasutajate vajadusi. Individuaaltarbijate puhul on hinna vastuvõetavus seotud tarbijate suutlikkusega jälgida ja kontrollida oma kulutusi.”
9. Direktiivi 2002/22 artikli 9 kolmes esimeses lõikes on sätestatud:
„1. Riigi reguleerivad asutused jälgivad määratud ettevõtjate osutatavate ja artiklite 4, 5, 6 ja 7 kohaselt universaalteenuse osutamise kohustuste alla kuuluvate teenuste jaemüügitariifide arengut ja taset eelkõige seoses siseriiklike tarbijahindade ja sissetulekutega.
2. Pidades silmas konkreetse riigi tingimusi, võivad liikmesriigid nõuda, et määratud ettevõtjad pakuksid tarbijatele tariifivõimalusi või pakette, mis erinevad tavapäraste kaubandustingimuste kohaselt pakutavatest, eelkõige selle tagamiseks, et väikese sissetulekuga või sotsiaalsete erivajadustega isikuid ei takistata üldkasutatavatele telefoniteenustele juurdepääsemisel ega niisuguste teenuste kasutamisel.
3. Peale sätete, mille kohaselt määratud ettevõtjad peavad pakkuma eritariifide võimalusi või järgima hinnalagesid või geograafilisi keskmisi või muid samalaadseid skeeme, võivad liikmesriigid tagada toetuse pakkumise tarbijatele, kellel on väike sissetulek või sotsiaalsed erivajadused.”
2. Universaalteenuse rahastamine
10. Direktiivi 2002/22 põhjendustes on öeldud, et kompensatsiooni maksmine universaalteenust osutavatele ettevõtjatele „ei pruugi siiski põhjustada konkurentsi moonutamist” ning selleks tuleb katta üksnes „konkreetne netokulu […] neutraalsel viisil”.(10) Sellest eeldusest lähtudes annab direktiiv 2002/22 liikmesriikidele õiguse luua universaalteenuse netokulu kompenseerimist võimaldavaid mehhanisme, kuigi vaid „[v]ajaduse korral” ja „juhul, kui on tõendatud, et teenust on võimalik osutada ainult kahjumiga või netomaksumusega, mis ei mahu tavaliste kaubandusstandardite raamidesse”.(11) Nende kriteeriumide rakendamise abil määratakse kindlaks see, mida direktiivis on nimetatud „ebaõiglaseks koormaks”.(12)
11. Pealkirja all „Universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamine” on direktiivi 2002/22 artiklis 13 sõnastatud universaalteenuse kohustuste kompenseerimise meetodid:
„1. Kui riigi reguleeriv asutus leiab artiklis 12 nimetatud netokulude arvestamise põhjal, et ettevõtja kanda on ebaõiglane koorem, otsustab liikmesriik määratud ettevõtja taotluse korral järgmist:
a) võtta kasutusele mehhanism kindlaksmääratud netokulude kompenseerimiseks kõnealusele ettevõtjale läbipaistvatel tingimustel ja riigi vahenditest ja/või
b) jagada universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste pakkujate vahel.
2. Kui netokulu jagatakse lõike 1 punkti b alusel, kehtestab liikmesriik jagamismehhanismi, mida haldab riigi reguleeriv asutus või makse saajatest sõltumatu asutus riigi reguleeriva asutuse järelevalve all. Rahastada võib ainult artiklites 3–10 sätestatud kohustuste netokulu, mis on kindlaks määratud kooskõlas artikliga 12.
3. Jagamismehhanism järgib läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtteid kooskõlas IV lisa B osaga. Liikmesriigid võivad otsustada mitte nõuda selliste ettevõtjate rahalist panust, kelle siseriiklik käive on sätestatud piirist väiksem.
4. Kõik universaalteenuse osutamise kohustuste kulu jagamisega seotud maksud on eristatavad ja need määratakse kindlaks iga ettevõtja puhul eraldi. Kui ettevõtja ei osuta oma teenuseid selle liikmesriigi territooriumil, kes on jagamismehhanismi kasutusele võtnud, ei kehtestata temale selliste maksude tasumise kohustust ega nõuta temalt sisse selliseid makse.”
3. Universaalteenuse osutamise netokulu
12. Direktiivi 2002/22 artiklis 12 „Universaalteenuse osutamise kohustuste kulude arvestamine” on sätestatud:
„1. Kui riigi reguleerivad asutused leiavad, et universaalteenuse osutamine artiklite 3–10 kohaselt võib universaalteenust osutama määratud ettevõtjale olla ebaõiglane koorem, arvutavad nad välja universaalteenuse osutamise netokulud.
Selleks teevad riigi reguleerivad asutused järgmist:
a) arvutavad universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu, võttes arvesse kõiki turueeliseid, mis saavad osaks universaalteenust osutama määratud ettevõtjale, IV lisa A osa kohaselt või
b) kasutavad universaalteenuse osutamise netokulusid, mis on tehtud kindlaks määramismehhanismiga artikli 8 lõike 2 kohaselt.
2. Universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu arvestamisel vastavalt lõike 1 punktile a aluseks võetud raamatupidamisdokumente ja/või muud teavet kontrollib ja need kinnitab riigi reguleeriv asutus või asjaomastest pooltest sõltumatu asutus, kelle riigi reguleeriv asutus on heaks kiitnud. Kulude arvestamise tulemused ja kontrollimise järeldused on avalikkusele kättesaadavad.”
13. Lõpuks on IV lisa A osas üksikasjalikult sätestatud:
„Universaalteenuse osutamise kohustused arvestatakse vahena määratud asutuse netokuludes, mis tuleneb sellest, kas ettevõtjal on universaalteenuse osutamise kohustusi või ei. See kehtib, olenemata sellest, kas võrk konkreetses liikmesriigis on täielikult välja arendatud või alles areneb ja laieneb. Piisavalt tuleb tähelepanu pöörata sellele, et korrektselt hinnataks kulusid, mida määratud ettevõtja väldiks, kui ta ei peaks täitma universaalteenuse osutamise kohustust. Netokulu arvestamisel tuleks hinnata universaalteenuse operaatori saadavat kasu, sealhulgas immateriaalset kasu.
Arvestamisel tuleb aluseks võtta kulud, mis tulenevad järgmisest:
i) kindlaksmääratud teenuste elemendid, mida võib pakkuda ainult kahjumiga või kulutingimustel, mis jäävad väljapoole tavapäraseid kaubandusstandardeid.
See kategooria võib hõlmata selliseid teenuseelemente nagu juurdepääs hädaabitelefoniteenustele, teatavate üldkasutatavate taksofonide pakkumine, teatavate teenuste või seadmete pakkumine puuetega inimestele jms;
ii) teatavad lõppkasutajad või lõppkasutajate rühmad, kellele on konkreetse võrgu või teenuse pakkumise kulu, laekunud tulu ja võimalikke liikmesriikide kehtestatud geograafilisi keskmisi hindu arvesse võttes võimalik teenust osutada ainult kahjumiga või kulutingimustel, mis jäävad väljapoole tavapäraseid kaubandusstandardeid.
See kategooria hõlmab neid lõppkasutajaid või lõppkasutajate rühmi, kellele universaalteenuse osutamise kohustusteta kommertsoperaator teenuseid ei pakuks.
Universaalteenuse osutamise kohustuste teatavate aspektide netokulu arvestamine peab toimuma eraldi, et vältida otseste või kaudsete tulude või kulude kahekordset arvessevõtmist. Universaalteenuse osutamise kohustuste kogu netokulu ettevõtjale arvestatakse universaalteenuse osutamise kohustuste eri komponentide netokulude summana, võttes arvesse ka võimalikku immateriaalset kasu. Netokulu kontrollimise eest vastutab riigi reguleeriv asutus.”
B. Belgia õigusaktid
14. 13. juuni 2005. aasta elektroonilise side seaduses(13) (muudetud 25. aprilli 2007. aasta seadusega(14), edaspidi „2005. aasta muudetud seadus”) on sätestatud universaalteenuse rahastamise kord, milles tehakse vahet sotsiaaltariifide ja universaalteenuse osutamise muude kohustuste vahel.
1. Sotsiaaltariifide rahastamine
15. 2005. aasta muudetud seaduse artikkel 74 sisaldab aluspõhimõtteid operaatoritele kompensatsiooni maksmise kohta, võttes universaalteenuse ühe sotsiaalse komponendina arvesse seda, et „teatud tarbijakategooriatele [on kehtestatud] eritariifid”.(15)
16. Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie (Belgia posti- ja telekommunikatsiooniteenuste instituut, edaspidi „instituut”) ülesanne on esitada ministrile igal aastal aruanne selle kohta, milline on eri ettevõtjate teenindatavate nn sotsiaalabonentide suhtarv ettevõtjate turuosa kohta üldkasutatavate telefoniteenuste turul.(16)
17. Juriidilise isiku staatusega ja instituudi juhitava fondi ülesanne on kompenseerida sotsiaaltariifid, kui operaator on selle kohta taotluse esitanud.(17)
18. Selleks et kompenseerida igale ettevõtjale nn sotsiaalsete klientide teenindamisest tulenevat koormat, on artikli 74 kuuendas ja seitsmendas lõigus sätestatud rahaliste vahendite jaotamine vastavalt ettevõtja kogukäibele. Kompensatsiooni makstakse kohe, kuid fondi kaudu antav kompensatsioon makstakse välja siis, kui fond alustab tegevust, või hiljemalt artikli 74 jõustumisele järgneval aastal.(18)
19. Instituut arvutab „sotsiaaltariifide” netokulu kõikide operaatorite suhtes, kes on selleks taotluse esitanud, lisas toodud meetodil.(19)
20. Lisaks sellele võib instituut kehtestada kulude arvutamise eeskirjad ja kompensatsioonid kõnealuses seaduses sätestatud piires.(20)
21. Nimetatud lisa artikli 45bis kohaselt võrduvad universaalteenuse sotsiaaltariifide netokulud vahega, mis on ettevõtja poolt tavalistel kaubandustingimustel saadava tulu ja selle tulu vahel, mida ta saab pärast seaduse alusel ette nähtud soodustuste tegemist isikutele, kellele kohaldatakse sotsiaaltariifi. Lisaks on esitatud üleminekusäte, mille kohaselt tuleb esimese viie aasta jooksul pärast seaduse jõustumist vähendada valitseva teenuseosutaja kompensatsiooni (kui ta seda saab) instituudi poolt kaudsete tulude alusel kehtestatud protsendi ulatuses, lähtudes arvutustest, mis instituut on seoses sotsiaaltariifide netokuluga teinud.
22. 2007. aasta seaduse artiklis 202 on tõlgendatud 2005. aasta seaduse artikli 74 viimast lõiku, mille kohaselt tuleb hüvitised kohe välja maksta. Artiklis 202 on öeldud, et 13. juuni 2005. aasta elektroonilise side seaduse väljatöötamisel hindas Belgia seadusandja riigi reguleeriva asutusena valitseva universaalteenuse osutaja taotluse alusel ja pärast universaalteenuse netokulu kindlaksmääramist instituudi poolt koormat, mis lasub endisel monopoolses seisundis olnud ettevõtjal. Seadusandja järeldas, et universaalteenuse osutamisest tulenev kahjum, mis ilmnes nimetatud arvestusest, on põhjendamatu ja seega „ebamõistlik” koorem.
23. 20. juuli 2006. aasta kuningliku määrusega kinnitati sotsiaaltariifide toimimise eeskirjad(21) ning selle artikli 4 kolmandas lõigus sätestati, et fond arvutab kompensatsiooni, võttes arvesse iga operaatori poolt soodustatud isikutele kehtestatud soodustuste summat, soodustatud isikute arvu ja teenuse osutamise kestust. See säte tühistati 25. aprilli 2007. aasta seadusega.
2. Sotsiaaltariifides sisalduvad soodustused.
24. 13. juuni 2005. aasta seaduse lisa artiklis 22 on kehtestatud tingimused sotsiaaltariifide saajate kohta.(22)
25. Selle seaduse artiklis 38 on täpsemalt sätestatud universaalteenuse kõnealuses komponendis sisalduvad soodustariifid standardtariifide miinimumsoodustuse alusel (sättes sõnastatud „vähemalt”), mis võib sõltuvalt soodustatud isiku tüübist olla 50% kindlaksmääratud kohas üldkasutatavate telefoniteenuste ühenduse tavatariifist või kindlasummaline soodustus liiniabonendi või helistamiskulude kohta sõltuvalt arvestamisperioodist ja ühele või mitmele operaatorile tehtavatest maksetest; samuti on teatavat liiki sotsiaalsetele klientidele ette nähtud kahekuuline ettemaksuga kõnekaart 6,20 euro väärtuses.
3. Universaalteenuse osutamise muude kohustuste rahastamine
26. 13. juuni 2005. aasta seaduse IV jao I peatüki 7. osa artiklites 92–95 on viidatud universaalteenuse fondile. Täpsed rahastamismehhanismid on esitatud 8. osas.(23)
27. Artikli 100 kohaselt arvutab instituut pärast kõigilt universaalteenuse osutajatelt asjaomaste andmete saamist igal aastal välja kohustuste netokulu, välja arvatud sotsiaaltariifid, ning avaldab arvutustulemuste üksikasjad.
28. Elektroonilise side seaduse artiklist 101 sellele 25. aprilli 2007. aasta seadusega antud sõnastuses on välja jäetud sotsiaaltariifid, mille suhtes kehtivad teistsugused rahastamiseeskirjad. Lisaks sellele on ette nähtud, et iga universaalteenuse komponendi jaoks, v.a sotsiaaltariifid, makstakse fondist hüvitist asjaomastele operaatoritele, kes on instituudile selleks taotluse esitanud.
29. 25. aprilli 2007. aasta seaduse artiklis 203 on eespool nimetatud sätet tõlgendatud järgmiselt: „Seadusandja riigi reguleeriva asutusena viis direktiivi 2002/22/EÜ arvestades ja valitseva universaalteenuse osutaja taotlusel ning pärast seda, kui instituut oli kindlaks teinud universaalteenuse osutamise netokulu, 13. juuni 2005. aasta elektroonilise side seaduse ettevalmistamisel läbi koormuse ebamõistlikkuse hindamise. Raad van State (Belgia kõrgeima astme halduskohus) on juba tuvastanud, et seadusandja hinnangul on juhul, kui arvestatakse ka kõiki kaudseid tulusid, sealhulgas teenuse osutamisega kaasneda võivat mittevaralist tulu, igasugune puudujääk, mis sellise arvutuse tulemusel ilmneb, tõepoolest ebaõiglane koorem, mis tuleb jagada kõigi asjaomaste ettevõtjate vahel.”
IV. Eelnev haldusmenetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
30. 15. detsembril 2006 esitas komisjon Belgia Kuningriigile oma kahtlused seoses 2005. aasta elektroonilise side seaduse vastavusega direktiivi 2002/22 artikli 12 lõikele 1, artikli 13 lõikele 1 ning IV lisa A osale.
31. Belgia valitsus väljendas 16. veebruari 2007. aasta vastuses komisjonile vastupidist arvamust ja väitis, et direktiiv on nõuetekohaselt üle võetud. Kõnealuses kirjas teatasid Belgia võimud 2005. aasta seaduse muutmisest, mis leidis tõepoolest aset 2007. aasta seaduse abil, ning selle tulemusel võttis komisjon oma väited osaliselt tagasi ja piirdus rahulolematuse väljendamisega sotsiaaltariifidest tulenevate kohustuste kompenseerimise suhtes.
32. 27. juunil 2007 esitas komisjon Belgia Kuningriigile põhjendatud arvamuse, mille viimane jättis tähelepanuta, ning see viis käesoleva hagi esitamiseni 22. mail 2008 tookord jõus olnud EÜ asutamislepingu artikli 226 lõike 2 alusel.
33. Hagiavalduse ja kostja vastuse esitamise järel esitas komisjon repliigi, millele Belgia Kuningriik vastas omapoolse vasturepliigiga.
34. Kohtuistung, mis korraldati käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ja kohtuasja C-389/08 eelotsusemenetluse ühiseks menetlemiseks, toimus 17. märtsil 2010. Kohal olid Belgia Kuningriigi ja komisjoni esindajad ning alates nimetatud kuupäevast tuli esitada ettepanekud.
V. Analüüs
A. Probleemiasetus ja eelnevad tähelepanekud
35. Belgias on kõik telekommunikatsiooniteenuseid osutavad ettevõtjad kohustatud rakendama sotsiaaltariife kõigi isikute suhtes, kellel on õigus neid saada. Seevastu muid universaalteenuse hulka kuuluvaid kohustusi ei täida kõik, vaid üksnes mõned ettevõtjad.
36. Sotsiaaltariifide rahaliseks kompenseerimiseks jaotab Belgia õigus selle koorma kõigi ettevõtjate vahel, luues fondi, mida hallatakse soodustariifide alusel, mille operaatorid kehtestavad vastavalt oma kogukäibele turul. Kui operaator pakub ettenähtust vähem soodustusi, peab ta selle vahe fondile hüvitama; kui tal aga on „mittetulutoovaid kliente” rohkem, kui tema turuosale vastab, on operaatoril õigus saada fondilt selle vahe ulatuses hüvitist.
37. Sellise sotsiaaltariifide kompensatsioonisüsteemi kõrval on olemas veel teine fond, millest rahastatakse muid universaalteenuse osutamise kohustusi.
38. Liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitlevas esimeses väites märgib komisjon, et Belgia sotsiaaltariifide rahastamise süsteem rikub direktiivi 2002/22, sest ei näe „ebaõiglase koorma” kinnitamise tõttu ette tariifidest tuleneva netokulu täpset arvutamist, vaid annab nimetatud hinnangu automaatselt ja seaduse alusel, mida tõlgendatakse tagasiulatuvalt hilisema seaduse abil.
39. Liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitlevas teises väites heidab komisjon Belgiale ette, et sealne sotsiaaltariifide netokulu arvestamise süsteem ei ole direktiiviga 2002/22 kooskõlas, sest netokulu tõlgendatakse nimetatud normiga kehtestatud netokulu mõistest erinevalt ja selle arvestamisel ei võeta arvesse mittevaralist tulu.
40. Belgia valitsus ei ole nõus sellega, et enne „ebaõiglase koorma” olemasolu kinnitamist ei ole toimunud netokulu arvestamist, väites, et 2003. aastal hinnati Belgacomi, tol ajal ainsana universaalteenuse osutamise kohustust kandnud ettevõtja netokulu. Samuti väidab Belgia valitsus, et direktiivis 2002/22 on ette nähtud abstraktne arvestussüsteem, mille puhul ei ole vaja seda iga operaatori suhtes korrata. Lõpuks kinnitab ta, et käsitletud direktiiviga ei ole vastuolus rahalise koormuse hindamine tulude alusel, mida nimetatud soodustuste rakendamise tõttu enam ei saada.
41. Siin esitatud kahtluste lahendamiseks on vaja vaadelda direktiivi 2002/22 artikleid 12 ja 13, selleks et selgitada välja nende ulatus ja taotletavad eesmärgid. Sellest selgitusest on kasu ka komisjoni esitatud esimesele ja teisele väitele vastamiseks.
42. Nagu juba eespool on öeldud, sisaldab direktiiv 2002/22 täpseid korrektiive juhuks, kui universaalteenuses sisalduvad kohustused muutuvad ettevõtetele ebamõistlikuks, kuid seal ei ole tegelikult esitatud terviklikku rahastamissüsteemi. Kuigi universaalteenuse osutamise kohustused on erinevad ja vastavad konkreetsetele eripäradele, järeldub direktiivist 2002/22 siiski, et universaalteenuse kulude määramise, kontrollimise ja hindamise eest vastutavad liikmesriigid, kes lähtuvad individuaalsuse, konkreetsuse ja perioodilisuse põhimõtetest.
1. Individuaalsus
43. Belgia riigi esindaja väidab, et universaalteenuse osutamisest tuleneva rahalise koormuse analüüsimine nõuab üldist ja laiapõhjalist hindamist. Tema arvates võib direktiivis ette nähtud süsteem viia olukorrani, kus mõned ettevõtjad ei saa toetust, kui nad seda ei taotle või kui nende kulud on mõistlikud, ja see tekitab ebavõrdset kohtlemist, mis on vastuolus taotletavate eesmärkidega.
44. See väide ei ole veenev.
45. Esiteks ei ole argumendil alust seetõttu, et direktiiv annab „ebaõiglase koorma” korral õiguse hüvitist taotleda, kuid ei kohusta seda tegema, ning teiseks seetõttu, et mitte kõik universaalteenuses sisalduvad kohustused ei ole tingimata ebaõiglased.
46. Direktiivis on liikmesriike kohustatud võtma arvesse iga operaatori strateegilist positsiooni ja finantssuutlikkust, kuid ei ole põhimõtteliselt lubatud üldist matemaatilist arvestust üksnes ühe ettevõtja andmete põhjal. Hea näide selle kohta on põhjendus 21, kus on öeldud, et „[k]ui kulud kaetakse ettevõtjatele kehtestatavate lõivude abil, peaksid liikmesriigid tagama, et lõivude jaotamine nende vahel toetub objektiivsetele ja mittediskrimineerivatele kriteeriumidele ja on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. See põhimõte ei takista liikmesriikidel vabastada lõivust uusi turuletulijaid, kes ei ole saavutanud märkimisväärset turuasendit […]”, ja „[…] eriti jagamismehhanismide puhul [peaks olema kooskõlas] ka mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtetega […]”.
2. Konkreetsus
47. Eelmises punktis esitatud argumendid viivad koorma põhjendatuse konkreetse hindamiseni, st seoses universaalteenuses sisalduvate üksikute kohustustega, selle asemel et hinnata seda abstraktselt.
48. Euroopa Kohus juhtis – küll varasema direktiivi põhjal tehtud – otsuses kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa(24) tähelepanu sellele, et kõnealuste summade hindamisel võib arvesse võtta üksnes „otseselt nimetatud teenuse osutamisest tulenevaid kulusid”, ja järeldas, et „direktiiviga 97/33 on keelatud universaalteenuse netokulu koostisosade kindlasummaline või ebatäpne määramine ilma täpse arvestuseta”.
49. Teiselt poolt on direktiivi 2002/22 IV lisa A osas öeldud, et „[u]niversaalteenuse osutamise kohustuste teatavate aspektide netokulu arvestamine peab toimuma eraldi […]. Universaalteenuse osutamise kohustuste kogu netokulu ettevõtjale arvestatakse universaalteenuse osutamise kohustuste eri komponentide(25) netokulude summana”.
50. Samuti on direktiivi 2002/22 põhjenduses 24 esitatud nõue, et riigi reguleerivad asutused peaksid olema veendunud, et ettevõtjad, kes saavad kasu universaalteenuse rahastamisest, esitavad „oma taotluse põhjendamiseks piisavad üksikasjad konkreetsete elementide kohta, mille jaoks sellist rahastamist vaja on”. Kõnealuses põhjenduses on tähelepanu pööratud ka sellele, et „[m]ääratud operaatoritel on stiimul tõsta universaalteenuse osutamise kohustuste hinnatud netokulu”, mistõttu on liikmesriikidele esitatud igasuguse kiusatuse vältimiseks nõue tagada „universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamiseks sissenõutavate tasude tegelik läbipaistvus ja kontroll nende summade üle”.(26)
51. Asjaolu, et universaalteenuse lisateenuste osutamisel lähtutakse tasuvuse kriteeriumist, kusjuures ei või „kehtestada teatavaid ettevõtjaid hõlmavat kompenseerimismehhanismi”,(27) näitab minu arvates seda, et arvestuse liigendamine on vahend selliste võimalike pettuste vältimiseks nagu universaalteenuse lisaelementide arvessevõtmine rahastamisel või nn risttoetuste kasutamine.
3. Arvestamise perioodilisus
52. Kooskõlas oma väidetega ühekordse hindamise kohta väidab Belgia Kuningriik, et kuna fondi tehtavate maksete abil saavutatakse majanduslik erapooletus, ei ole koorma ebaõiglust vaja uuesti analüüsida, mis aga ei takista tema hinnangul iga-aastast ajakohastamist.(28)
53. Nimetatud hinnangus ei ole nähtavasti arvesse võetud universaalteenuse osutamise kohustuste dünaamilisust, nagu on rõhutatud direktiivis 2002/22: „[need] tuleks regulaarselt läbi vaadata, et teha ettepanekuid kohustuste ulatuse muutmiseks või uuesti määratlemiseks, [võttes arvesse] arenevaid sotsiaalseid, kaubanduslikke ja tehnoloogilisi tingimusi”.(29) Direktiivis on lisaks sellele öeldud, et „[k]õik universaalteenuse ulatuse muudatused tähendavad automaatselt seda, et kõiki netokulusid saab rahastada käesoleva direktiiviga lubatud meetodite abil”.(30)
54. Seega tekiksid universaalteenusele uute kohustuste lisamisel või ettevõtjate ilmumisel, kes varem universaalteenust ei ole osutanud, muud kulud, mis nõuaksid uut hindamist. Uuesti läbivaatamise eesmärk oleks see, et riigi reguleeriv asutus uuriks, mil viisil iga ettevõtja peab kulusid uues olukorras kandma, ja määrata sellega kindlaks, kas need kulud on võrreldes eelnenud olukorraga kindlasti „liigne koorem”.
B. Liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitlev esimene väide
55. Komisjoni esitatud väidete üksikasjaliku uurimise põhjal võib öelda, et esimeses väites sedastab komisjon, et ei ole toimunud eelnevat uurimist eesmärgiga teha kindlaks, kas universaalteenuse osutamine on iga üksiku telekommunikatsioonioperaatori jaoks ebaõiglane koorem. Belgia valitsuse antud selgitustest aga selgub, et selline analüüs on tehtud, kuid see piirdus tolle aja ainukese operaatoriga Belgacom. Lisaks sellele hõlmas arvestus universaalteenuse osutamise kõiki arvesse võetavaid kohustusi, mitte üksnes sotsiaaltariife.
56. Belgia valitsus tunnistab, et kuni 25. aprilli 2007. aasta seaduse jõustumiseni ei olnud selgesõnalist kinnitust selle kohta, et sotsiaaltariifide netokulud kujutavad endast „ebaõiglast koormat” direktiivi 2002/22 tähenduses. Ametlik kinnitus anti alles 2007. aasta seaduse artikli 202 vastuvõtmisega, mille eesmärk oli tõlgenduse abil lõpetada õiguslikult ebakindel olukord. Käesolevale vaidlusele eelnenud esimeste kontaktide järel kinnitas Belgia seadusega, et tema 2005. aasta õigusaktides on sotsiaaltariifide rakendamist alati käsitletud ebaõiglase koormana. Selleks kasutas seadusandja 2005. aastal Belgacomi universaalteenuse osutamise kõikide kohustuste netokulude arvestust, mis tehti 2003. aastal ja mida ajakohastati 2005. aastal. Belgia Kuningriik väidab, et seega võttis seadusandja koorma ebaõiglust puudutava otsuse vastu pärast instituudi tehtud analüüsi.
57. Direktiivi 2002/22 artiklis 12 on ette nähtud hindamis- ja arvestamissüsteem, mis eelneb ebaõiglase koorma olemasolu kinnitamisele. Komisjoni väitel kehtestas Belgia seadusandja kompensatsioonimehhanismi, milles ei olnud vähimatki viidet universaalteenuse osutamise kohustuste ebaõiglusele, mida kinnitati alles hiljem tagasiulatuvalt. Oma ettepanekus seoses kohtuasjaga C-389/09 rõhutan ma, et eelnev hindamis- ja arvestamisetapp on riigi reguleeriva asutuse tagatava õiguskindluse ja tehnilise erapooletuse seisukohast väga oluline. Võttes arvesse ebaõiglase koorma kinnitamise korra eesmärke ja direktiivi 2002/22 artiklit 12, ei ole 2007. aastal aset leidnud sekkumine, millega tõlgendati ex lege 2005. aastal tehtud seadusandlikku otsust, nimetatud direktiiviga kooskõlas.
58. Komisjon on oma hagiavalduses siiski rõhutanud, et tema peamine mureküsimus ei ole kinnituse seadusandlik olemus. Hagi esitamise põhjus oli hoopis eelneva arvestuse puudumine ning 2005. ja 2007. aastal antud kinnituse üldine iseloom ja raske kontrollitavus.
59. Seoses kõnealuse küsimusega olen oma ettepaneku punktides 42–54 juba rõhutanud, et direktiivi artiklis 12 kehtestatud süsteem seab (küll vaikimisi) tingimusteks individuaalsuse, konkreetsuse ja perioodilisuse, mida tuleb nimetatud sätte mehhanismi rakendamisel järgida. Nagu ma juba sedastasin, ei täitnud Belgia Kuningriik ebaõiglase koorma olemasolu kinnitamisel neid tingimusi. Sel põhjusel ning kuna seadusandja tegutses viisil, mis raskendab individuaalsuse, konkreetsuse ja perioodilisuse kriteeriumi rakendamist, olen seisukohal, et komisjoni esimene väide on põhjendatud.
C. Liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitlev teine väide
60. Komisjon on liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitleva teise väite jaganud kahte ossa, kusjuures üks käsitleb sotsiaaltariifide netokulu arvestamise meetodit ja teine mittevaralise kasu arvessevõtmist selle arvestamisel. Kui esimeses väites keskenduti direktiivi 2002/22 artikli 12 tõlgendamisele, siis teise väite eesmärk on käsitleda artiklis 13 sätestatud jagamismehhanismi, mille puhul tuleb samuti silmas pidada individuaalsuse, konkreetsuse ja perioodilisuse kriteeriumi.
1. Netokulu määratlus ja sotsiaaltariifide arvestamise eripära
61. Komisjoni väitel on Belgia universaalteenuse rahastamise meetod vastuolus direktiiviga 2002/22, sest sellega hinnati üldiselt üksnes varem valitsevas seisundis olnud Belgacomiga seotud andmeid ja neid andmeid laiendati ülejäänud ettevõtjatele, uurimata nende täpseid asjaolusid. Seetõttu on vastustavas liikmesriigis sotsiaaltariifid igale operaatorile alati ebaõiglane koorem. Kuna see järeldus lähtub arvestamisviisist, mis komisjoni hinnangul on ebaõige, siis heidetakse Belgia Kuningriigile ette direktiivi 2002/22 artikli 12 lõike 1 ja artikli 13 lõike 1 ning IV lisa A osa rikkumist.
62. Kostjaks olev riik väidab omalt poolt, et universaalteenusega seotud toetused ei peaks põhinema koorma ebaõigluse perioodilisel analüüsimisel, sest see võiks viia „hüvitise määramiseni”. Belgia Kuningriik on hoopis seisukohal, et „üldise rahastamismehhanismi kehtestamiseks” piisab kulude ühekordsest analüüsist.
63. Direktiivis 2002/22 on nõutud, et konkurents tekitataks ka „geograafiliselt või majanduslikult ebasoodsates” tingimustes. Belgia valitsus on esile tõstnud eeliseid, mis tema kasutataval sotsiaaltariifide reguleerimise mudelil vaba konkurentsi ees on, toetudes järgmisele argumendile: kui operaatorile langeb osaks rohkem sotsiaalseid abonente, kui tema käibele vastab, saab ta fondist toetust, kuid kui ta selle nimel ei pinguta, peab ta maksma nende abonentide eest, keda ta ei ole endale kohustuseks võtnud. Seega jaotavad turujõud need kliendid ära.
64. Sellist operaatoritevahelise konkurentsi soodustamisel põhinevat lähenemisviisi tuleb analüüsida Belgias sotsiaaltariifide pakkumisega kaasnevaid eritingimusi arvesse võttes, pidades samas asjaomase ja üldise raamistikuna silmas individuaalsuse, konkreetsuse ja perioodilisuse nõuet, mida on käsitletud eespool ja mis tuleneb direktiivi 2002/22 sätetest.
65. Esiteks ei keela direktiiv 2002/22 selle artikli 8 alusel kõigi liikmesriigi sideettevõtjate vahelist koostööd universaalteenuse ühe elemendi osutamisel, nii nagu see on Belgias sotsiaaltariifide puhul. Teiseks lähtub Belgias kehtestatud rahastamismehhanism direktiivi 2002/22 artikli 13 lõike 1 punktist b. Selles sättes ei ole vastupidiselt sama lõike punktile a käsitletud ettevõtjatele riigi vahenditest makstavaid hüvitisi, vaid üksnes universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu jagamist „elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste pakkujate vahel”.
66. Kokkuvõttes tähendab see jagamismehhanism sisuliselt isefinantseerimist: koormus jagatakse seega nii endale universaalteenuse osutamise teatava kohustuse võtnud operaatorite kui ka nende ettevõtjate vahel, keda ei ole selleks määratud.
67. Lähtudes eeldusest, et kõik teenust osutavad ettevõtjad võtavad endale universaalteenuse osutamise teatava kohustuse (kõnealusel juhul sotsiaaltariifid), muutub eelneva hindamise vajadus väiksemaks. Pealegi ei ole individuaalne ja täpne arvestamine vaba konkurentsi säilitamiseks hädavajalik, sest sotsiaaltariifide netokulu vastab turuhinna suhtes tehtavale soodustusele.
68. See mõttekäik ei kehti aga juhul, kui leidub mõni (kas või ainult üks) operaator, kellel ei ole kohustust sotsiaaltariife rakendada, või juhul, kui universaalteenuse osutamise kohustus ei võimaldaks erinevalt sotsiaaltariifidest mingit aritmeetilist arvutamist. Sellisel juhul võiks kõigi operaatorite suhtes käibe ja sotsiaalklientide suhtarvu eranditu rakendamine ilma kulude eelneva hindamiseta viia üle- või alakompenseerimiseni ühe või mitme operaatori kasuks ja seega konkurentsi moonutamiseni. Selline olukord on direktiiviga 2002/22 selgelt vastuolus ja see võiks veelgi suurema tõenäosusega aset leida Belgia turul, kus valitsev operaator, nagu kohtuistungil üheselt nähtus, on sotsiaaltariifid enda kanda võtnud 96% ulatuses.
69. Universaalteenuse muude kohustuste (v.a sotsiaaltariifid) osutamine tähendaks ühtedele operaatoritele arvestatavat rahalist väljaminekut, samas kui teiste lõpptulusid see ei vähendaks. Kõik sõltuks sel juhul operaatori majanduslikust kindlusest ja loomulikult ka turupositsioonist.
70. Silma torkab see, et Belgia Kuningriik on neist ohtudest teadlik, sest peale sotsiaaltariifidega seotud eritingimuste näeb Belgia elektroonilise side seaduse artikkel 100 ette, et pärast universaalteenuse osutajate asjaomaste andmete nõuetekohast esitamist arvutab instituut igal aastal välja nende kohustuste netokulu. See arvestus tuleb ka üksikasjalikult avaldada.
71. Seetõttu olen seisukohal, et komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumist käsitleva teise väite esimene osa ei ole põhjendatud.
2. Mittevaralise kasu arvestamine
72. Nagu komisjon osutas, on direktiivi 2002/22 põhjenduses 20 sõnaselgelt viidatud mittevaralisele kasule, nii et „üldkulude kindlaksmääramiseks lahutatakse universaalteenuse osutamise kohustuste otsestest netokuludest see kaudne kasu, mis tuleneb ettevõtja universaalteenuse osutaja seisundist.”
73. Mittevaralise kasu arvestamist käsitletakse ka IV lisa A osas, kus on märgitud, et „[u]niversaalteenuse osutamise kohustuste teatavate aspektide netokulu arvestamine peab toimuma eraldi” ja seejärel selgitatud, et tuleb vältida „otseste või kaudsete tulude või kulude kahekordset arvessevõtmist”. Samuti on lisas lõpuks viidatud „immateriaalse kasu” arvessevõtmisele universaalteenuse osutamise kohustuste kogu netokulu arvestamisel.
74. Euroopa Kohus jättis juba nimetatud kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa(31) kõrvale võimaluse, et selliste universaalteenuste osutamisest tulenevad eelised võiks jätta tähelepanuta. Ei saa eitada, et iga operaator esindab turul teatavat kaubamärki, mille tuntus võib vastavalt teenuse osutamise viisile kasvada.
75. Nendele eelistele ei ole Belgia õigusaktides tähelepanu pööratud, sest on juba kinnitust leidnud, et eeliseid on võetud arvesse üksnes Belgacomi kulude analüüsis, kusjuures teiste operaatorite kohta ei ole tehtud mingeid prognoose, ning samuti ei ole võetud neid arvesse võimalike hilisemate hindamiste puhul.
76. Seetõttu on komisjoni esitatud teise väite teine pool põhjendatud, sest Belgias kasutatav sotsiaaltariifide netokulu arvestamise meetod ei võimalda kaudsete tulude arvessevõtmist.
3. Kokkuvõte
77. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 48–59 sedastasin, peab netokulu arvestamine üldreeglina ja iga ettevõtja vastutuse jagamiseks hüvitusfondides toimuma vastavalt individuaalsuse, konkreetsuse ja perioodilisuse kriteeriumile, mille kõrvalejätmine käesolevas asjas tähendab seda, et komisjoni esimese väitega tuleb nõustuda.
78. Samuti tuleb vajadust teha need arvutused enne ebaõiglase koorma kinnitamist arvesse võtta nendel juhtudel, kui nendest operaatoritest, kes on valinud direktiivi 2002/22 artikli 13 lõike 1 punktis b sätestatud kohustuste jagamise mehhanismi, ei täida kõik konkreetset universaalteenuse osutamise kohustust, ehkki nad on selle kasuks otsustanud. Praegusel juhul sellist olukorda ei teki, pigem vastupidi: kõik ettevõtjad on kohustatud teenust osutama ja kõik toetavad süsteemi rahaliselt. Sel juhul arvestatakse netokulu aritmeetilise tehte abil, mida rakendatakse ühetaoliselt kõigi asjaomaste operaatorite suhtes. Eespool öeldu põhjal ei ole komisjon tõestanud, et sotsiaaltariifide netokulu peaks arvutama Belgia kasutatavast meetodist erineva meetodi abil. Kui sellele lisada asjaolu, et kõik operaatorid osalevad teenuse osutamisel, kuna nad on ühtmoodi kohustatud seda osutama, ja et nad osalevad ühiselt selle rahastamises, on minu järeldus, et teise väite esimene osa tuleb tagasi lükata.
79. Sellele vaatamata ja käesoleva ettepaneku punktides 72–74 esitatud põhjustel tuleks siiski nõustuda komisjoni teise väite teise osaga seoses sellega, et Belgia Kuningriik ei võta sotsiaaltariifide netokulu arvestamisel arvesse nende tariifide osutamisest tulenevat kaudset kasu.
VI. Kohtukulud
80. Kodukorra artikli 69 lõike 3 kohaselt võib Euroopa Kohus juhul, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks, otsustada kulude jaotuse või jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda.
81. Kui Euroopa Liidu Kohus järgib minu ettepanekut, tuleks seetõttu, et rahuldatud on vaid üks komisjoni poolt Belgia Kuningriigi vastu esitatud kahest väitest, võrdsuse põhimõttel jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda.
VII. Ettepanek
82. Esitatud kaalutluste alusel teen Euroopa Liidu Kohtule ettepaneku:
„1. Otsustada, et kuna Belgia Kuningriik jättis ettenähtud ajal ja eespool esitatud asjaoludel kinnitamata ebaõiglase koorma olemasolu, siis on see liikmesriik rikkunud talle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ (universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul) artikli 12 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
2. Otsustada, et Belgia Kuningriik
– ei ole rikkunud talle direktiivi 2002/22/EÜ artikli 12 lõikest 1 ja artikli 13 lõikest 1 ning IV lisa A osast tulenevaid kohustusi, kui ta kehtestas süsteemi, mille alusel arvestatakse sotsiaaltariifide netokulu, mis võrdub vahega, mis on teenuse osutaja normaalsetes turutingimustes saadavate tulude ja selliste tulude vahel, mida ta soodustariifi saajalt tegelikult saab;
– on rikkunud talle direktiivi 2002/22/EÜ artikli 12 lõikest 1 ja artikli 13 lõikest 1 ning IV lisa A osast tulenevaid kohustusi, kui ta kehtestas netokulu arvestamise süsteemi, mis ei võta arvesse teenuse osutamisest tulenevat mittevaralist kasu.
3. Jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda.”