NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 22. júna 2010 1(1)
Vec C‑222/08
Európska komisia
proti
Belgickému kráľovstvu
„Žaloba o nesplnenie povinnosti – Elektronické komunikácie – Smernica 2002/22/ES – Financovanie záväzkov univerzálnej služby – Sociálne tarify – Pojem ‚nespravodlivé zaťaženie‘ – Kalkulácia čistých nákladov“
I – Úvod
1. Súdny dvor sa už k financovaniu záväzkov univerzálnej služby v telekomunikáciách v minulosti vyjadril.(2) V tejto žalobe o nesplnenie povinnosti podanej proti Belgicku sa však vedie spor o otázku, ktorá sa prvý raz týka „sociálnych taríf“. Ide o ceny, ktoré sa pohybujú pod tržnou cenou a ktoré používajú podniky v prípadoch, keď poskytujú svoje služby určitým kategóriám užívateľov.
2. V tomto konaní bol Súdny dvor požiadaný o výklad podmienok, za ktorých je prípustná finančná kompenzácia sociálnych taríf. Presnejšie povedané ide o to, aby boli preskúmané podmienky, za ktorých smernica 2002/22/ES o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb(3) pripúšťa, aby členský štát kvalifikoval ako „nespravodlivé zaťaženie“ všetky sociálne tarify, ktoré poskytovateľom, ktorí ich musia ponúkať, spôsobujú straty.
3. Otázka však nie je abstraktná, ale je položená v rámci právneho sporu medzi belgickými operátormi v oblasti telekomunikácií na jednej strane a tradičným operátorom v tomto štáte, spoločnosťou Belgacom na druhej strane. Komisia touto žalobou o nesplnenie povinnosti zasiahla do sporu tým, že podala túto žalobu, ale Súdny dvor sa tiež zaoberal prejudiciálnym konaním (vec Base a i., C‑389/08), ktoré s týmto konaním úzko súvisí a týka sa právneho sporu, ktorý viedli poskytovatelia pred belgickým ústavným súdom. To vysvetľuje, prečo sú návrhy v oboch právnych veciach predložené v ten istý deň, keďže sa týkajú tej istej otázky, zatiaľ čo zvláštnosti odôvodňujú oddelené konanie.
II – Predmet žaloby
4. Európska komisia požaduje podľa článku 226 ES, aby Súdny dvor určil, že Belgické kráľovstvo si tým, že
– nevykonalo špeciálnu kalkuláciu čistých nákladov sociálnych taríf predtým, než tieto náklady kvalifikovalo ako „nespravodlivé zaťaženie“, a
– stanovilo metódu kalkulácie čistých nákladov „sociálnych taríf“ v rozpore so smernicou 2002/22,
nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 12 ods. 1, článku 13 ods. 1 a prílohy IV časti A smernice 2002/22.
III – Právny rámec
A – Právo Spoločenstva
5. Článok 3 smernice 2002/22 stanovuje, že členské štáty sa majú snažiť vyhnúť skresľovaniu trhu v oblasti telekomunikácii, najmä ak služby zamerané na plnenie úloh vo verejnom záujme sú poskytované za výhodnejšie ceny alebo výhodnejších podmienok. Ide teda o poskytovanie takzvaných „univerzálnych služieb“ v tomto sektore a zároveň o zachovávanie fungovania trhu pre všetkých poskytovateľov za rovnakých podmienok.
6. Podľa smernice 2002/22 univerzálna služba zahŕňa: a) spojenie s verejnou telefónnou sieťou v pevnom mieste za prijateľnú cenu;(4) b) sprístupnenie primeraného počtu verejných telefónnych mincových a kartových automatov, ako aj núdzových volacích čísiel, najmä jednotného európskeho núdzového volacieho čísla 112, ktoré sú bezplatné z ktoréhokoľvek telefónu;(5) c) zoznamy účastníkov a informácie o telefónnych číslach účastníkov,(6) a d) určité opatrenia v prospech sociálne zvlášť slabých užívateľov, napr. vo vidieckych alebo odľahlých oblastiach, starších ľudí,(7) osôb so zdravotným postihnutím(8) alebo osôb s nízkym príjmom,(9) aby tieto osoby mali rovnaké podmienky prístupu k univerzálnej službe ako všetci ostatní.
7. Článok 8 smernice 2002/22 sa týka určenia poskytovateľa univerzálnej služby:
„1. Členské štáty môžu určiť jeden alebo viac podnikov, ktoré budú zodpovedné za poskytovanie univerzálnej služby podľa článkov 4, 5, 6 a 7 a prípadne článku 9 ods. 2 tak, aby mohlo byť pokryté celé územie štátu. Členské štáty môžu určiť rôzne podniky alebo skupinu podnikov, ktoré budú zabezpečovať rôzne prvky univerzálnej služby a/alebo pokrývať rôzne časti územia štátu.
2. Keď členské štáty určia podniky na časti štátneho územia alebo na celom území, ktorým boli uložené povinnosti týkajúce sa poskytovania univerzálnej služby, urobia tak s použitím efektívneho, objektívneho, transparentného a nediskriminačného mechanizmu, pričom žiadny podnik nie je vopred vylúčený z tejto možnosti. Také metódy určenia zabezpečia, aby sa univerzálna služba poskytovala nákladovo efektívnym spôsobom a aby sa mohla využiť ako prostriedok stanovenia čistých nákladov záväzku univerzálnej služby v súlade s článkom 12.“
1. „Sociálne tarify“
8. Sociálne tarify sa na základe potreby poskytujú za „prijateľné ceny“. Podľa odôvodnenia č. 10 smernice 2002/22 „prijateľné ceny“ znamenajú „ceny vymedzené členskými štátmi na vnútroštátnej úrovni na základe špecifických vnútroštátnych podmienok a môžu obsahovať stanovenie spoločných taríf bez ohľadu na miesto alebo osobitné tarifné možnosti výberu pri pokrytí potrieb užívateľov s nízkym príjmom. Prijateľnosť pre jednotlivých zákazníkov závisí na ich schopnosti monitorovať a riadiť svoje výdaje“.
9. Článok 9 ods. 1 až 3 smernice 2002/22 stanovuje:
„1. Národné regulačné orgány monitorujú vývoj a úroveň maloobchodných taríf služieb uvedených v článku 4, 5, 6 a 7, ktoré spadajú pod záväzok univerzálnej služby a sú poskytované určenými podnikmi, najmä vo vzťahu k vnútroštátnym spotrebiteľským cenám a príjmom.
2. Členské štáty na základe vnútroštátnych podmienok môžu vyžadovať, aby určené podniky umožnili spotrebiteľom tarifnú voľbu alebo im poskytli tarifné balíky, ktoré sa líšia od taríf poskytovaných za bežných komerčných podmienok, a najmä aby zabezpečili, že spotrebiteľom s nízkym príjmom alebo s osobitnými sociálnymi potrebami nebude bránené v prístupe alebo používaní verejne prístupných telefónnych služieb.
3. Členské štáty môžu, okrem ustanovení pre určené podniky, týkajúcich sa umožnenia osobitnej tarifnej voľby alebo dodržania cenových limitov, alebo geografických priemerov, alebo iných podobných systémov zabezpečiť, aby sa poskytla podpora spotrebiteľom s nízkym príjmom alebo špecifickými sociálnymi potrebami.“
2. Financovanie univerzálnej služby
10. Podľa odôvodnení smernice 2002/22 by nemala kompenzácia pre podniky, poskytujúce univerzálnu službu, „vyústiť do deformácie hospodárskej súťaže“. Preto by mal byť podnik odškodnený iba „za vyvolané špecifické čisté náklady“ „neutrálnym spôsobom“.(10) Členské štáty sú preto podľa smernice 2002/22 oprávnené zaviesť mechanizmy na získanie kompenzácie čistých nákladov na uvedenú univerzálnu službu, avšak iba na žiadosť a „v prípadoch, keď sa preukáže, že povinnosť môže byť splnená len so stratou alebo s čistými nákladmi, ktoré ležia mimo normálnych obchodných noriem“.(11) Použitie týchto kritérií umožňuje ustanovenie toho, na čo sa nazerá ako na „neobjektívne zaťaženie“ [„nespravodlivé zaťaženie“ – neoficiálny preklad].(12)
11. V článku 13 smernice 2002/22 s názvom „Financovanie záväzkov univerzálnej služby“ sú stanovené mechanizmy kompenzácie záväzkov univerzálnej služby:
„1. Ak na základe kalkulácie čistých nákladov uvedených v článku 12 národný regulačný orgán zistí, že podnik znáša neprimerané zaťaženie, členské štáty na žiadosť určeného podniku rozhodnú o:
a) zavedení mechanizmu, ktorým sa podniku za transparentných podmienok uhradia stanovené čisté náklady z verejných fondov; a/alebo
b) rozdelení čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby medzi poskytovateľov elektronických komunikačných sietí a služieb.
2. Ak sú čisté náklady rozdelené podľa odseku 1 písm. b), členské štáty vytvoria rozdeľovací mechanizmus spravovaný národným regulačným orgánom alebo orgánom nezávislým na užívateľoch, ktorý je pod dohľadom národného regulačného orgánu. Financovať sa môžu len čisté náklady stanovené v súlade s článkom 12, ktoré sa týkajú povinností uvedených v článkoch 3 až 10.
3. Mechanizmus rozdeľovania rešpektuje princípy transparentnosti, čo najmenšej deformácie trhu, nediskriminácie a proporcionality, v súlade so zásadami prílohy IV časť B. Členské štáty nemusia vyžadovať príspevky od podnikov, ktorých tuzemský obrat je menší než stanovený limit.
4. Všetky poplatky v súvislosti s rozdeľovaním čistých nákladov záväzku univerzálnej služby sú neviazané a určené samostatne pre každý podnik. Také poplatky sa neukladajú alebo nevyberajú od podnikov, ktoré neposkytujú služby na území členského štátu, ktorý mechanizmus rozdeľovania ustanovil.“
3. Čisté náklady za poskytovanie univerzálnej služby
12. Článok 12 smernice 2002/22 s názvom „Kalkulácia nákladov záväzkov univerzálnej služby“ stanovuje:
„1. Ak národné regulačné orgány usúdia, že poskytovanie univerzálnej služby podľa článkov 3 až 10 môže predstavovať nespravodlivé zaťaženie podnikov určených na poskytovanie univerzálnej služby, budú kalkulovať čisté náklady za jej poskytovanie.
Na tento účel národné regulačné orgány:
a) vykalkulujú čisté náklady na plnenie záväzku univerzálnej služby, berúc do úvahy každú trhovú výhodu, ktorá vyplynie pre podnik určený na poskytovanie univerzálnej služby, v súlade s prílohou IV, časť A; alebo
b) použijú čisté náklady za poskytovanie univerzálnej služby identifikovanej mechanizmom určovania v súlade s článkom 8 ods. 2.
2. Čiastky a/alebo ďalšie informácie slúžiace ako základňa pre kalkuláciu čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby podľa odseku 1 písm. a) kontroluje alebo overuje národný regulačný orgán alebo orgán nezávislý na príslušných stranách a schvaľuje národný regulačný orgán. Výsledky kalkulácie nákladov a závery auditu sú verejne dostupné.“
13. Konečne podľa prílohy IV časti A smernice 2002/22 to znamená:
„… Pri kalkulácii nákladov sa čisté náklady univerzálnej služby vypočítajú ako rozdiel medzi čistými nákladmi určeného podniku s povinnosťou poskytovania univerzálnej služby a podniku bez tejto povinnosti. Toto sa uplatňuje bez ohľadu na to, či je sieť v jednotlivom členskom štáte plne rozvinutá, alebo je ešte v etape vývoja a expanzie. Náležitá pozornosť sa venuje správnemu posúdeniu nákladov, ktorým by sa určený podnik mohol vyhnúť, keby nemal žiadne povinnosti týkajúce sa poskytovania univerzálnej služby. Kalkulácia čistých nákladov by mala zhodnotiť prínosy vrátane nehmotného prospechu pre operátora univerzálnej služby.
Kalkulácia ja založená na nákladoch vzťahujúcich sa k:
i) prvkom identifikovanej služby, ktorá sa môže poskytovať so stratou alebo za nákladových podmienok, ktoré spadajú mimo rámca bežných hospodárskych noriem.
Táto kategória môže zahŕňať prvky služby, ako je prístup k núdzovým telefónnym službám, zabezpečenie určitých verejných mincových a kartových telefónov, poskytovanie určitých služieb alebo vybavenia pre ľudí so zdravotným postihnutím, atď.
ii) špecifickým koncovým užívateľom alebo skupinám koncových užívateľov, ktoré, berúc do úvahy náklady na zabezpečenie špecifikovanej siete a služby, vytvorené príjmy a akékoľvek geografické spriemerovanie cien uložených členským štátom, môžu byť obsluhované len so stratou alebo za nákladových podmienok, ktoré spadajú mimo rámca bežných hospodárskych noriem.
Táto kategória zahŕňa tých koncových užívateľov alebo skupiny koncových užívateľov, ktorých by neobsluhoval obchodný podnik, ktorý nemá povinnosť poskytovať univerzálnu službu.
Kalkulácia čistých nákladov špecifických aspektov záväzkov univerzálnej služby sa vykonáva oddelene, a tak, aby sa vyhlo dvojitému zaúčtovaniu ktorýchkoľvek priamych alebo nepriamych výnosov a nákladov. Celkové čisté náklady záväzkov univerzálnej služby pre každý podnik sa vypočítajú ako suma čistých nákladov vyplývajúcich zo špecifických komponentov záväzkov univerzálnej služby, berúc do úvahy akýkoľvek nehmotný prínos [akýkoľvek nehmotný prospech – neoficiálny preklad]. Národný regulačný orgán je zodpovedný za overenie čistých nákladov.“
B – Belgické právo
14. Zákon z 13. júna 2005 o elektronických komunikáciách(13), zmenený a doplnený zákonom z 25. apríla 2007(14) (ďalej len „zákon z roku 2005 v znení neskorších predpisov“) zavádza úpravu financovania univerzálnej služby, ktorá rozlišuje medzi sociálnymi tarifami a ostatnými záväzkami univerzálnej služby.
1. Financovanie sociálnych taríf
15. Článok 74 zákona z roku 2005 v znení neskorších predpisov obsahuje princípy kompenzácie medzi operátormi. Podľa neho spočívajú sociálne zložky univerzálnej služby v poskytovaní „osobitných tarifných podmienok určitým skupinám užívateľov“.(15)
16. Belgický inštitút pôšt a telekomunikácií (Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie, ďalej len „BIPT“) je povinný každoročne predložiť ministrovi správu o tom, koľkých „sociálne slabých účastníkov“ jednotliví podnikatelia podporujú vo vzťahu k ich podielu na trhu v oblasti verejne prístupnej telefónnej služby.(16)
17. Odškodnenie za „sociálne tarify“ je poskytované na žiadosť príslušného poskytovateľa na BIPT z fondu s právnou subjektivitou, ktorý spravuje BIPT.(17)
18. Vo vzťahu ku kompenzácii nákladov podnikov za „sociálnych zákazníkov“ upravuje článok 74 ods. 6 a 7 rozdelenie prostriedkov vo vzťahu k celkovému obratu podniku. Kompenzácie sú splatné okamžite, ku skutočnej kompenzácii cez fond ale dôjde, akonáhle tento fond bude môcť zahájiť svoju činnosť, a to najneskôr do jedného roka po nadobudnutí účinnosti článku 74.(18)
19. Čisté náklady „sociálnych taríf“ všetkým operátorom, ktorí o to požiadajú, BIPT vykalkuluje podľa metódy uvedenej v prílohe.(19)
20. Okrem toho môže BIPT taktiež stanoviť podmienky kalkulácie nákladov a kompenzácií v medziach jasne stanovených zákonom.(20)
21. Podľa článku 45a uvedenej prílohy sa na účely kalkulácie čistých nákladov sociálnych taríf rozlišuje medzi príjmami, ktoré by poskytovatelia dosiahli za normálnych tržných podmienok, a príjmami, ktoré v skutočnosti dosiahnu na základe zliav stanovených týmto zákonom v prospech užívateľov, ktorým sa priznávajú sociálne tarify. Tento článok ďalej obsahuje prechodné ustanovenie, podľa ktorého počas prvých piatich rokov od nadobudnutia účinnosti tohto zákona budú kompenzácie, ktoré (prípadne) dostanú tradiční poskytovatelia, znížené o percentnú sadzbu, ktorú na základe nepriameho zisku určí BIPT, opierajúc sa o svoje kalkulácie čistých nákladov na sociálne tarify.
22. Článok 202 zákona z roku 2007 upravuje výklad posledného odseku článku 74 zákona z roku 2005, podľa ktorého sú kompenzácie fondu okamžite splatné. V tomto článku sa uvádza, že už pri príprave zákona o telekomunikáciách z 13. júna 2005 belgický zákonodarca na základe žiadosti tradičného poskytovateľa univerzálnej služby a po stanovení čistých nákladov univerzálnej služby zo strany BIPT ako národného regulačného orgánu (ďalej len „NRO“), posúdil zaťaženie bývalého monopolného subjektu. Dospel tak k názoru, že všetky straty, vyplývajúce z uvedenej kalkulácie, vzťahujúce sa na poskytovanie univerzálnej služby sú neprimerané, a teda dochádza k „nespravodlivému zaťaženiu“.
23. Podmienky použitia sociálnych taríf boli stanovené „kráľovským nariadením“ z 20. júla 2006(21), ktoré v článku 4 ods. 3 tohto nariadenia stanovuje, že fond by mal pri kalkulácií kompenzácií zohľadňovať nasledujúce: zľavy poskytnuté užívateľom od každého poskytovateľa, počet užívateľov a dĺžka trvania služby. Táto úprava bola zrušená zákonom z 25. apríla 2007.
2. Zľavy spojené so sociálnymi tarifami
24. Článok 22 prílohy zákona z 13. júna 2005 stanovuje, na základe akých podmienok je možné uplatňovať nárok na sociálne tarify.(22)
25. Článok 38 tohto zákona konkretizuje zľavy z taríf, ktoré táto zložka univerzálnej služby obsahuje, a vychádza z minimálnej zľavy („minimálne“ podľa znenia tohto ustanovenia) zo štandardných taríf. To môže mať na pripojenie k verejnej telefónnej sieti v určitom mieste v závislosti na druhu užívateľov za dôsledok zľavu o 50 % z normálnej tarify, zľavu o fixné čiastky na základnom poplatku za pripojenie alebo zľavu na nákladoch za spojenia hovorov podľa účtovaného času a podľa toho, či je zaplatené jednému alebo viacerým poskytovateľom. Okrem toho počíta s predplatenou kartou v hodnote 6,20 eura na dva mesiace pre určitých sociálnych zákazníkov.
3. Financovanie ostatných záväzkov univerzálnej služby
26. Články 92 až 95 oddielu 7 kapitoly I časti IV zákona z 13. júna 2005 sa venujú obsahu univerzálnej služby. Špecifické mechanizmy financovania sú ošetrené v oddieli 8 zákona.(23)
27. Podľa článku 100 BIPT každoročne vykalkuluje čisté náklady týchto záväzkov s výnimkou sociálnych taríf na základe príslušných údajov dodaných každým poskytovateľom; podrobná kalkulácia je zverejňovaná.
28. Článok 101 zákona o elektronických komunikáciách v znení zákona z 25. apríla 2007 vyníma sociálne tarify z oblasti svojej pôsobnosti; tie podliehajú predpisom iného fondu. Tento predpis okrem toho predpokladá, že fond zaplatí dotknutým poskytovateľom, ktorí podali na BIPT príslušnú žiadosť, náhradu za každú zložku univerzálnej služby s výnimkou sociálnej tarify.
29. Posledný menovaný predpis je v článku 203 zákona z 25. apríla 2007 vyložený tak že „pri príprave zákona z 13. júna 2005 o elektronickej komunikácii so zohľadnením požiadaviek stanovených smernicou 2002/22/ES o univerzálnej službe skúmal zákonodarca vo funkcii národného regulačného orgánu otázku, či je dané nespravodlivé zaťaženie. Na tento účel podal historický poskytovateľ univerzálnej služby príslušnú žiadosť, na základe ktorej stanovil BIPT čisté náklady univerzálnej služby. Zákonodarca okrem toho prijal stanovisko, ako to napokon konštatoval aj Raad van State, že pokiaľ budú zohľadnené všetky nepriame výhody dosiahnuteľné poskytovaním služby, vrátane nehmotných prospechov, sú všetky straty, vyplývajúce z uvedenej kalkulácie, skutočne nespravodlivým zaťažením, ktoré musia znášať všetky dotknuté podniky“.
IV – Konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom
30. Komisia 15. decembra 2006 upozornila Belgické kráľovstvo, že má pochybnosti o zlučiteľnosti zákona o telekomunikáciách z roku 2005 s článkom 12 ods. 1 a článkom 13 ods. 1, ako aj s prílohou IV časťou A smernice 2002/22.
31. Belgická vláda 16. februára 2007 Komisii oznámila, že s ňou nesúhlasí, a tvrdila, že túto smernicu prebrala správne. Belgické úrady zároveň v tomto liste oznámili zmeny zákona o telekomunikáciách z roku 2005, ktoré boli v skutočnosti vykonané zákonom o telekomunikáciách z roku 2007. Na základe toho stiahla Komisia viaceré vznesené žalobné dôvody späť a trvala iba na dôvode týkajúcom sa kompenzácie, ktorá je poskytovaná za záväzky spojené so sociálnymi tarifami.
32. Komisia 27. júna 2007 zaslala Belgickému kráľovstvu odôvodnené stanovisko, ktorému nebolo vyhovené. Na základe toho podala Komisia 22. mája 2008 túto žalobu podľa článku 226 ods. 2 ES.
33. Po tom, čo bola podaná žaloba i vyjadrenie k žalobe, Komisia poslala písomnú repliku, na ktorú reagovalo Belgické kráľovstvo písomne duplikou.
34. Vo veci tejto žaloby o porušení právnych predpisov a v prípade konania o prejudiciálnej otázke vo veci C‑389/08 sa 17. marca 2010 konalo spoločné ústne pojednávanie za účasti splnomocnených zástupcov Belgického kráľovstva a Komisie. Potom boli vypracované tieto návrhy.
V – Analýza
A – Úvod do problematiky a úvodné pripomienky
35. V Belgicku sú všetky podniky, ktoré poskytujú telekomunikačné služby, zaviazané poskytovať všetkým oprávneným osobám sociálne tarify. Naopak ostatné telekomunikačné záväzky nemusia plniť všetky podniky, ale len niektoré z nich.
36. Pokiaľ ide o posúdenie finančnej kompenzácie za sociálne tarify, belgické právo predpokladá rozdelenie tejto záťaže medzi všetky podniky prostredníctvom zriadenia fondu, ktorý funguje na princípe tarifných zliav, ktoré poskytuje každý jednotlivý operátor vo vzťahu k jeho podielu na celom trhu: ak poskytuje operátor menej sociálnych taríf, než by mal, musí tento rozdiel uhradiť fondu, no ak je jeho podiel „neziskových zákazníkov“ vyšší ako jeho vlastný podiel na trhu, má nárok na vyplatenie náhrady vo výške tohto rozdielu z fondu.
37. Popri tomto systéme kompenzácií sociálnych taríf existuje ešte iný fond na financovanie ostatných záväzkov univerzálnych služby.
38. Komisia vo svojom prvom žalobnom dôvode namieta, že belgický systém financovania porušuje smernicu 2002/22 tým, že na vydanie stanoviska o „nespravodlivom zaťažení“ nevyžaduje žiadnu špeciálnu kalkuláciu čistých nákladov spojených s týmito tarifami, ale namiesto toho vykonáva uvedenú kvalifikáciu automaticky cestou zákona, ktorý je konkretizovaný neskorším zákonom so spätným účinkom.
39. Druhým žalobným dôvodom Komisia vytýka Belgicku, že belgický systém kalkulácie čistých nákladov „sociálnych taríf“ porušuje smernicu 2002/22 tým, že pojmu „čisté náklady“ prisudzuje iný význam než ten, ktorý stanovuje smernica, a pri kalkulácii čistých nákladov nezohľadňuje nehmotné výhody.
40. Belgická vláda popiera, že by pred konštatovaním existencie „nespravodlivého zaťaženia“ opomenula vypočítať čisté náklady, a poukazuje na to, že v roku 2003 boli kalkulované čisté náklady záväzkov univerzálnej služby poskytnutej spoločnosťou Belgacom, ktorá v tomto období ako jediná mala záväzky univerzálnej služby. Okrem toho smernica 2002/22 predpokladá neurčitú metódu kalkulácie, ktorá nemusela byť uplatnená na každého jednotlivého operátora. Navyše tržné hodnotenie ušlých ziskov na základe poskytnutých zliav nie je v rozpore so smernicou.
41. Aby mohli byť vzniknuté pochybnosti odstránené, musí byť skúmaná pôsobnosť článkov 12 a 13 smernice 2002/22 a ciele, ktoré sledujú. Toto skúmanie je okrem toho užitočné pre prvý žalobný dôvod, ako aj pre druhý žalobný dôvod Komisie.
42. Už som konštatoval vyššie, že smernica 2002/22 síce obsahuje niekoľko špecifických opatrení pre prípady, keď nie je poskytovanie univerzálnej služby pre podniky účelné, ale už nestanovuje ucelený systém financovania. Záväzky z univerzálnej služby síce slúžia k rozdielnym špecifickým potrebám, avšak zo smernice 2002/22 vyplýva, že členské štáty musia zisťovať, kontrolovať a posudzovať náklady na univerzálnu službu podľa kritérií osobitnosti, konkrétnosti a frekvencie.
1. Osobitnosť
43. Belgické kráľovstvo zastáva názor, že finančné náklady spojené s poskytovaním univerzálnej služby musia byť zisťované na obsiahlejšom a širšom základe. Systém predpokladaný v smernici môže mať za následok, že niekoľko podnikov túto pomoc nedostane, ak o ňu nepožiada, alebo ich výdaje zostanú v určitých medziach, čo by viedlo k nerovnému zaobchádzaniu, ktoré odporuje usilovaným cieľom.
44. Toto vyjadrenie nemožno akceptovať.
45. Proti tomu hovorí v prvom rade to, že smernica v prípade „nespravodlivého zaťaženia“ ponúka – avšak nenariaďuje – možnosť požadovať kompenzáciu. Po druhé nie všetky zaťaženia súvisiace s univerzálnou službou sú bezpodmienečne „nespravodlivé“.
46. Smernica nariaďuje členským štátom, aby zohľadňovali strategickú pozíciu a finančnú silu každého operátora, no v zásade nepredpokladá, že bude zohľadnená všeobecná kalkulácia na základe údajov jedného jediného podniku. Vhodným príkladom by mohlo byť upozornenie v odôvodnení č. 21, podľa ktorého „... v prípade úhrady nákladov prostredníctvom poplatkov uložených podnikom by členské štáty mali zabezpečiť, aby bol spôsob alokácie založený na objektívnych a nediskriminačných kritériách a bol v súlade s princípom proporcionality. Tento princíp nebráni členským štátom, aby poskytli výnimky novým poskytovateľom, ktorí ešte nedosiahli významný podiel na trhu...“ a že „najmä prípade mechanizmov zdieľania [by mal rešpektovať] princípy nediskriminácie a proporcionality...“.
2. Konkrétnosť
47. Úvahy uvedené v predchádzajúcom bode vytvárajú dojem, že odôvodnenie zaťaženia by malo byť posudzované v konkrétnych prípadoch – a nie abstraktne – t. j. v súvislosti so všetkými záväzkami, ktoré zahŕňa poskytovanie univerzálnej služby.
48. Súdny dvor vo svojom rozsudku Komisia/Francúzsko(24), ktorý sa však týkal predchádzajúcej smernice, stanovil, že k určeniu týchto príspevkov môžu byť zohľadnené iba „bezprostredné dôsledky poskytovania univerzálnej služby“ a že „smernica 97/33 preto zakazuje stanoviť zložky čistých nákladov univerzálnej služby paušálne alebo nepresne bez toho, aby bola vykonaná špecifická kalkulácia“.
49. Na druhej strane príloha IV časť A smernice 2002/22 stanovuje, že „kalkulácia čistých nákladov špecifických aspektov záväzkov univerzálnej služby sa vykonáva oddelene... Celkové čisté náklady záväzkov univerzálnej služby pre každý podnik sa vypočítajú ako suma čistých nákladov vyplývajúcich zo špecifických komponentov záväzkov univerzálnej služby“.(25)
50. Okrem toho sú podľa odôvodnenia č. 24 smernice 2002/22 národné regulačné orgány vyzvané k tomu, aby sa ubezpečili, že tie podniky, ktoré majú prospech z financovania univerzálnej služby, „poskytujú dostatok údajov o špecifických prvkoch, ktoré si toto financovanie vyžaduje, aby bola takáto požiadavka oprávnená“. Odôvodnenie č. 24 dostatočne zreteľne vyjadruje, že „určení operátori sú stimulovaní k zvyšovaniu posudzovaných čistých nákladov poskytovanej univerzálnej služby“ a aby sa tomu zabránilo, vyzýva členské štáty „zabezpečiť efektívnu transparentnosť a kontrolu čiastok na financovanie univerzálnej služby“.(26)
51. Skutočnosť, že poskytovanie služieb, ktoré súvisia s poskytovaním univerzálnej služby, sa rozlišuje podľa kritéria výnosnosti bez toho, aby bol predpísaný „akýkoľvek kompenzačný mechanizmus zahŕňajúci špecifické podniky“,(27) vypovedá podľa mojej mienky o tom, že rozdelenie kompenzácií prispieva k zabráneniu možným podvodným konaniam – napr. zaradením dodatočných zložiek univerzálnej služby do financovania alebo využitím „krížových dotácií“.
3. Početnosť kalkulácií
52. Belgické kráľovstvo v rámci zachovania jednotnej povahy svojho hodnotenia uvádza, že vo vzťahu k nespravodlivosti zaťaženia nie sú potrebné žiadne opakované hodnotenia a že hospodárska neutralita je zachovaná prostredníctvom platieb do fondu. To však nevylučuje podľa jeho názoru ročnú aktualizáciu.(28)
53. Toto chápanie očividne nezohľadňuje dynamiku záväzku univerzálnej služby, ktoré by sa malo podľa smernice 2002/22 „pravidelne prehodnocovať z hľadiska možných návrhov na zmenu alebo predefinovanie rozsahu. Také prehodnotenie by malo zohľadňovať vývoj sociálnych, obchodných a technologických podmienok“.(29) Okrem toho smernica stanovuje, že „každá zmena rozsahu automaticky znamená, že každý čistý náklad môže byť financovaný metódami povolenými v tejto smernici“.(30)
54. Ak by boli k univerzálnej službe pridané nové záväzky, alebo ak by sa objavili podniky, ktoré predtým neposkytovali žiadnu univerzálnu službu, vznikali by náklady, ktoré by vyvolali potrebu opakovaného hodnotenia. NRO by museli v rámci takého opätovného prehodnotenia skúmať, ako by mali jednotlivé podniky znášať náklady podľa nových pomerov, a tak stanoviť, či takéto náklady nakoniec predstavujú „nespravodlivé zaťaženie“ vo vzťahu k predchádzajúcej situácii.
B – O prvom žalobnom dôvode týkajúcom sa nesplnenia povinnosti
55. Po bližšom rozobratí žalobných dôvodov Komisie sa zdá, že Komisia vo svojom prvom žalobnom dôvode uplatňuje, že sa vopred nehodnotilo, či poskytovanie univerzálnej služby predstavuje pre každého poskytovateľa telekomunikačných služieb nespravodlivé zaťaženie. Podľa vyjadrenia belgickej vlády sa však takéto hodnotenie vykonalo. To sa obmedzilo na Belgacom, toho času jediného poskytovateľa. Okrem toho kalkulácia zahŕňa všetky dodržané záväzky z univerzálnej služby a nielen sociálne tarify.
56. Belgická vláda pripúšťa, že do doby nadobudnutia účinnosti zákona z 25. apríla 2007 sa nehovorilo o tom, že čisté náklady sociálnych taríf sú „nespravodlivým zaťažením“ v zmysle smernice 2002/22. Toto stanovisko bolo predložené až po vydaní článku 202 zákona z roku 2007, ktorý mal cestou výkladu údajne pomôcť v situácii, keď vládla právna neistota. Po tom, čo pred začatím tohto právneho sporu boli nadviazané kontakty, vysvetlilo Belgické kráľovstvo cestou zákona, že podľa úpravy z roku 2005 uplatňovanie sociálnych taríf platilo stále ako nespravodlivé zaťaženie. Zákonodarca sa v roku 2005 pri tom oprel o kalkuláciu čistých nákladov celkových záväzkov univerzálnej služby spoločnosti Belgacom, ktorú uskutočnil v roku 2003 a aktualizoval ju v roku 2005. Tak rozhodol o nespravodlivosti zaťaženia po tom, čo BIPT vykonal hodnotenie.
57. Článok 12 smernice 2002/22 v skutočnosti zavádza systém, podľa ktorého stanovisku o existencii „nespravodlivého zaťaženia“ musia predchádzať hodnotenie a kalkulácia. Belgický zákonodarca zaviedol, tak ako uviedla Komisia, úpravu kompenzácie, ktorá neošetruje nespravodlivosť záväzkov univerzálnej služby a ktorým navyše priznáva spätný účinok. Vo svojom návrhu vo veci C‑389/09 som upozornil na to, ako je táto fáza, predchádzajúca hodnoteniu a kalkulácii dôležitá s ohľadom na právnu istotu a technickú nezávislosť zaručenú národnými regulačnými orgánmi. Pokiaľ ide o ciele, ktoré sleduje konanie o stanovení existencie „nespravodlivého zaťaženia“ a doslovné znenie článku 12 smernice 2002/22, je počínanie z roku 2007, ktorým je ex lege vykladané dotknuté rozhodnutie z roku 2005, s uvedenou smernicou nezlučiteľné.
58. Komisia taktiež vo svojej žalobe poukázala na to, že v prvom rade nejde o legislatívnu povahu stanoviska. Žalobu podala skôr preto, že neexistovali nijaké predchádzajúce kalkulácie, pričom k tomu pristupuje ešte všeobecná povaha stanoviska z roku 2005 a 2007 a skutočnosť, že tieto nie sú bez ďalšieho preskúmateľné.
59. K tejto otázke som už v bodoch 42 až 54 týchto návrhov poznamenal, že systém predpokladaný v článku 12 smernice – mlčky – predpisuje podmienky vo vzťahu k osobitnosti, konkrétnosti a početnosti kalkulácií, ktoré musia byť zohľadnené pri uplatnení mechanizmu predpokladaného v predpise. Belgické kráľovstvo tieto kritériá, tak ako už bolo uvedené, v stanovisku o „nespravodlivom zaťažení“ nezohľadnilo. Tým, že zákonodarca sťažil uplatnenie kritérií osobitnosti, konkrétnosti a početnosti kalkulácií, je podľa môjho názoru prvý žalobný dôvod Komisie dôvodný.
C – O druhom žalobnom dôvode týkajúcom sa nesplnenia povinnosti
60. Druhý žalobný dôvod pozostáva z dvoch častí. Jedna sa vzťahuje k metóde kalkulácie „čistých nákladov“ sociálnych taríf, druhá k zohľadneniu nehmotných výhod v tejto kalkulácii. Prvá časť žalobného dôvodu sa týka výkladu článku 12 smernice 2002/22 a druhá rozdeľovacieho mechanizmu predpokladaného v článku 13 smernice, pri ktorom sa uplatňujú taktiež kritériá osobitnosti, konkrétnosti a početnosti kalkulácií.
1. K definícii „čistých nákladov“ a zvláštnosti tejto kalkulácie vo vzťahu k sociálnym tarifám
61. Podľa názoru Komisie belgická metóda financovania univerzálnej služby porušuje smernicu 2002/22 tým, že sa vzťahuje na celkové hodnotenie údajov, ktoré sa týkali výlučne spoločnosti Belgacom – bývalého monopolného subjektu. Toto hodnotenie sa uplatnilo na ostatné podniky bez ohľadu na ich osobitnú situáciu. Tým sú „sociálne tarify“ v Belgicku stále a vo vzťahu ku každému poskytovateľovi „nespravodlivým zaťažením“. Tým, že sa tento dôsledok vzťahuje na nesprávnu metódu kalkulácie, treba konštatovať, že Belgické kráľovstvo porušilo článok 12 ods. 1, článok 13 ods. 1 a prílohu IV časť A smernice 2002/22.
62. Belgické kráľovstvo tvrdí, že subvencovanie univerzálnej služby sa nemusí zakladať na pravidelnom prehodnotení nespravodlivého zaťaženia vedúceho k „záruke odškodnenia“. Naopak postačuje, ak sú náklady prehodnotené iba jedenkrát s ohľadom na „zavedenie všeobecného mechanizmu financovania“.
63. Smernica 2002/22 ustanovuje, že hospodárska súťaž by mala byť zavedená aj „v geograficky alebo obchodne znevýhodnených oblastiach“. Belgická vláda nasledujúcim argumentom uvádza, aké má jej model úpravy sociálnych taríf výhody pre hospodársku súťaž: Ak má poskytovateľ viac „sociálne slabších účastníkov“, ako na neho pripadá podľa príslušného obratu, dostane príspevok z fondu, ak však žiadnych nemá, musí zaplatiť príslušnú časť, ktorá na neho pripadá. Tým sú zákazníci rozdelení podľa voľnej súťaže na trhu.
64. Na posúdenie tohto stavu vzťahujúceho sa na požiadavku hospodárskej súťaže medzi poskytovateľmi musia byť zohľadnené zvláštne okolnosti, na základe ktorých sú posudzované sociálne tarify v Belgicku, pričom uvedené kritériá osobitnosti, konkrétnosti a početnosti kalkulácií, ktoré vyplývajú z ustanovení smernice 2002/22, by mali byť vo všeobecnosti zohľadnené.
65. Predovšetkým článok 8 smernice 2002/22 jasne vyjadruje, že smernica neprekáža tomu, aby všetky telekomunikačné spoločnosti členského štátu spolupracovali s ohľadom na poskytovanie časti univerzálnej služby – tak ako v Belgicku – vo vzťahu k sociálnym tarifám. Za druhé mechanizmus financovania zavedený v Belgicku sa vzťahuje na článok 13 ods. 1 písm. b) smernice 2002/22. Toto ustanovenie neplatí, na rozdiel od písmena a), pre dotácie z verejných prostriedkov pre podniky, ale pre samotné rozdelenie čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby „medzi poskytovateľov elektronických komunikačných sietí a služieb“.
66. Tento mechanizmus rozdeľovania teda v skutočnosti predpokladá samofinancovanie. Ide tu napokon o to nedeliť zaťaženie len na poskytovateľov, ktorí prevzali príslušné záväzky univerzálnej služby, ale aj na podniky, ktoré neboli k tomu určené.
67. V dôsledku toho, keď všetci poskytovatelia služieb prevzali zmienené záväzky univerzálnej služby (v tomto prípade sociálne tarify), je nevyhnutnosť predchádzajúceho zistenia nákladov bezvýznamná. Okrem toho tým, že čisté náklady sociálnych taríf sú rovnako vysoké ako zľava poskytovaná z tržnej ceny, nie je individuálna a špecifická kalkulácia na zachovanie voľnej hospodárskej súťaže nevyhnutná.
68. Tento názor by však neobstál v prípade, ak by nejaký poskytovateľ – a nech aj len jediný – nebol povinný uplatňovať sociálne tarify, alebo ak by záväzok univerzálnej služby na rozdiel od sociálnych taríf nepripúšťal žiadny aritmetický výpočet. Ak by bolo v takom prípade použité na všetkých poskytovateľov rovnaké opatrenie „podiel na trhu – sociálne slabší klienti“ bez predchádzajúceho zhodnotenia nákladov, mohlo by to mať u jedného alebo u viacerých poskytovateľov za následok príliš vysoké alebo príliš nízke kompenzácie a tým narušenie hospodárskej súťaže. Tento výsledok zjavne porušuje smernicu 2002/22 a s najväčšou pravdepodobnosťou by bol nastavený v prostredí, aké existuje v Belgicku, kde, ako jasne vyšlo pri ústnom pojednávaní najavo, 96 % sociálnych taríf pripadá na tradičného poskytovateľa.
69. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy by prenesenie ostatných záväzkov univerzálnej služby, iných než sú sociálne tarify, predstavovalo pre niektorých poskytovateľov skutočne významnú finančnú obeť, iní by naopak napokon neboli na ich výnosnosti ukrátení. Všetko závisí od obchodnej sily súčasných poskytovateľov a samozrejme od ich pozície na trhu.
70. Belgické kráľovstvo si je očividne tohto nebezpečenstva vedomé, pretože článok 100 belgického telekomunikačného zákona predpokladá, odhliadnuc od zvláštností v súvislosti so sociálnymi tarifami, že BIPT každoročne vykalkuluje čisté náklady týchto záväzkov s výhradou sociálnych taríf na základe príslušných údajov dodaných každým poskytovateľom univerzálnej služby. Okrem toho sa podrobná kalkulácia zverejňuje.
71. Z týchto dôvodov považujem prvú časť druhého žalobného dôvodu Komisie za nedôvodnú.
2. O kalkulácií nehmotných výhod
72. Komisia poznamenala, že odôvodnenie č. 20 smernice 2002/22 poukazuje na nehmotný prospech, a síce slovami, že „odhad nepriameho prospechu…, ktorý podnik odvodí zo svojho postavenia ako poskytovateľa univerzálnej služby, by sa mal odpočítať od priamych čistých nákladov univerzálnej služby, aby sa stanovilo celkové nákladové zaťaženie“.
73. Záujem, aby boli zohľadnené nehmotné výhody, je vyjadrený i v prílohe IV časti A smernice 2002/22. V nej je stanovené, že „kalkulácia čistých nákladov špecifických aspektov záväzkov univerzálnej služby sa vykonáva oddelene“, a následne uvádza, že sa má vyhnúť „dvojitému zaúčtovaniu ktorýchkoľvek priamych alebo nepriamych výnosov a nákladov“. Nakoniec sa v prílohe uvádza zohľadnenie „nehmotného prospechu“ tiež pri výpočte sumy čistých nákladov záväzkov univerzálnej služby.
74. Súdny dvor vo veci Komisia/Francúzsko(31) taktiež zamietol názor, že by mohli týmto spôsobom zostať výhody, dosiahnuté poskytovaním univerzálnej služby, vylúčené. Nedá sa poprieť, že každý poskytovateľ na trhu disponuje určitou povesťou ochrannej známky a že známosť tejto ochrannej známky môže byť spôsobom, akým sú tieto služby poskytované, podporovaná.
75. Tieto výhody neboli v belgickej úprave brané do úvahy, keďže, ako sa ukázalo, sa zohľadnili iba pri posudzovaní nákladov spoločnosti Belgacom, a už nie pri iných poskytovateľoch, a taktiež nie s ohľadom na prevedenie budúcich možných hodnotení.
76. Z týchto dôvodov je druhá časť druhého žalobného dôvodu Komisie dôvodná, pretože metóda zavedená v Belgicku pre kalkuláciu čistých nákladov sociálnych taríf neponúka možnosť zohľadniť takéto nehmotné výhody.
3. Zhrnutie
77. Tak ako som vysvetlil v bodoch 48 až 59 týchto návrhov, kalkulácia čistých nákladov musí byť vo všeobecnosti a na účel rozdelenia zodpovednosti každého jedného podniku uskutočnená podľa kritérií osobitnosti, konkrétnosti a početnosti kalkulácií, ktorých nezohľadnenie v tomto prípade odôvodňuje vyhovieť prvému žalobnému dôvodu Komisie.
78. Potreba vykonávať túto kalkuláciu predtým, než by sa prípadne konštatovalo nespravodlivé zaťaženie, musí platiť tiež vtedy, ak na základe použitia systému rozdelenia zaťaženia v zmysle článku 13 ods. 1 písm. b) smernice 2002/22 nie všetci poskytovatelia prevzali určitý záväzok univerzálnej služby, aj keď sa všetci podieľajú na ich nákladoch. To však nie je tento prípad, naopak všetky podniky podliehajú záväzku univerzálnej služby a všetci prispievajú platbami do systému. V tomto prípade nasleduje kalkulácia prostredníctvom výpočtovej operácie, ktorá je vykonaná pre všetkých dotknutých poskytovateľov rovnakým spôsobom. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy Komisia nepreukázala, že by museli byť čisté náklady na sociálne tarify stanovené inou kalkulačnou metódou než tou, ktorú navrhlo Belgicko. So zreteľom na skutočnosť, že všetci poskytovatelia prispievajú na poskytovanie služby, keďže vznikajú v tejto veci všetkým rovnaké záväzky a spoločne prispievajú k ich financovaniu, som dospel k záveru, že prvá časť druhého žalobného dôvodu by mala byť zamietnutá.
79. Napriek tomu treba z dôvodov uvedených v bodoch 72 až 74 týchto návrhov prijať druhú časť druhého žalobného dôvodu Komisie, keďže Belgické kráľovstvo nezohľadnilo pri kalkulácií čistých nákladov sociálnych taríf nehmotné výhody, ktoré vznikajú pri poskytovaní týchto sociálnych taríf.
VI – Trovy
80. Podľa článku 69 ods. 3 rokovacieho poriadku Súdny dvor môže rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z nich znáša vlastné trovy, ak účastníci konania mali úspech len v časti predmetu konania.
81. Ak by Súdny dvor nesúhlasil s mojím návrhom týkajúcim sa zamietnutia jednej časti jedného zo žalobných dôvodov Komisie podaných proti Belgickému kráľovstvu, bolo by vhodné z dôvodov vyváženosti rozhodnúť, že každý účastník konania znáša vlastné trovy konania.
VII – Návrh
82. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že:
1. Belgické kráľovstvo si tým, že v predpísanej lehote a za uvedených podmienok neurčilo „nespravodlivé zaťaženie“, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 12 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/22/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby).
2. Belgické kráľovstvo si tým, že
– zaviedlo systém výpočtu čistých nákladov sociálnych taríf, ktorý rozlišuje medzi príjmami, ktoré by poskytovateľ služby dosiahol za normálnych tržných podmienok a príjmami, ktoré v skutočnosti dosiahne od príjemcov tarify, nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 12 ods. 1, článku 13 ods. 1 a prílohy IV časti A smernice 2002/22,
– zaviedlo systém výpočtu čistých nákladov sociálnych taríf, ktorý nezohľadňuje nehmotné výhody, ktoré vznikajú pri poskytovaní tejto služby, nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 12 ods. 1, článku 13 ods. 1 a prílohy IV časti A smernice 2002/22.
3. Každý účastník konania znáša vlastné trovy konania.