CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERARD HOGAN
presentadas el 30 de septiembre de 2021(1)
Asunto C‑247/20
VI
contra
Commissioners for Her Majesty’s Revenue & Customs
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Social Security Appeal Tribunal (Tribunal de Apelación en materia de Seguridad Social de Irlanda del Norte, Reino Unido)]
«Procedimiento prejudicial — Derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros — Directiva 2004/38/CE — Artículo 7, apartado 1, letra b), y artículo 16 — Menor de edad nacional de un Estado miembro que reside en otro Estado miembro — Madre procedente de un Estado tercero que ejerce una actividad económica y proporciona recursos suficientes — Derecho de residencia derivado de la madre en el Estado miembro de acogida — Derecho a la bonificación fiscal por hijo y al subsidio familiar (prestación por hijos) — Requisito de disponer de un “seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos”»
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 7 y 16, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. (2)
2. Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre VI y Her Majesty’s Revenue & Customs (Administración Tributaria y Aduanera, Reino Unido; en lo sucesivo, «HMRC») en relación con el derecho de la recurrente a residir en el Reino Unido durante los períodos comprendidos entre el 1 de mayo de 2006 y el 20 de agosto de 2006 y entre el 18 de agosto de 2014 y el 25 de septiembre de 2016 y a percibir, durante dichos períodos, la bonificación fiscal por hijo y la prestación por hijos.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2004/38
3. Según los considerandos 10 y 18 de la Directiva 2004/38:
«(10) Conviene, sin embargo, evitar que los beneficiarios del derecho de residencia se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante un primer período de estancia. Por ello, debe supeditarse a determinadas condiciones el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia por períodos superiores a tres meses.
[…]
(18) Para que el derecho de residencia permanente constituya un verdadero instrumento de integración en la sociedad del Estado miembro de acogida en que reside el ciudadano de la Unión, una vez obtenido no debe estar sometido a condiciones.»
4. El derecho de residencia está regulado en el capítulo III de la Directiva 2004/38, titulado «Derecho de residencia». En este capítulo, el artículo 7, que trata sobre el derecho de residencia por más de tres meses, dispone lo siguiente:
«1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o
b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o
[…]
d) es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c).
2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.
[…]»
5. El artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2004/38 establece que «los Estados miembros no podrán establecer un importe fijo correspondiente a lo que consideran “recursos suficientes”, sino que tendrán que tener en cuenta la situación personal del interesado. En cualquier caso, dicho importe no superará el nivel de recursos por debajo del cual el Estado miembro de acogida puede conceder asistencia social a sus nacionales o, cuando no pueda aplicarse tal criterio, el nivel de la pensión mínima de seguridad social pagada por el Estado miembro de acogida».
6. En el mismo capítulo III, el artículo 12, titulado «Mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la familia en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión», establece:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo, el fallecimiento del ciudadano de la Unión o su partida del territorio del Estado miembro de acogida no afectarán al derecho de residencia de los miembros de su familia que tengan la nacionalidad de un Estado miembro.
Antes de adquirir el derecho de residencia permanente, los propios interesados deberán cumplir las condiciones previstas en las letras a), b), c) o d) del apartado 1 del artículo 7.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo segundo, el fallecimiento del ciudadano de la Unión no supondrá la pérdida del derecho de residencia de los miembros de su familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que hayan residido en el Estado miembro de acogida en calidad de miembros de su familia durante al menos un año antes del fallecimiento del ciudadano de la Unión.
Antes de adquirir el derecho de residencia permanente, el derecho de residencia de los interesados seguirá estando sujeto al requisito de poder demostrar que son trabajadores por cuenta ajena o propia, o que disponen, para sí y para los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse durante su período de residencia en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o bien ser miembros de la familia, ya constituida en el Estado miembro de acogida, de una persona que cumpla estos requisitos. Los “recursos suficientes” mencionados en el párrafo segundo serán los definidos en el apartado 4 del artículo 8.
Dichos miembros de la familia seguirán conservando su derecho de residencia exclusivamente a título personal.
[…]»
7. En el mismo capítulo III de la Directiva 2004/38, el artículo 14, apartado 2, párrafo primero, dispone:
«Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas.»
8. En el capítulo IV, titulado «Derecho de residencia permanente», el artículo 16 dispone:
«1. Los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en este. Dicho derecho no estará sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III.
2. El apartado 1 será asimismo aplicable a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años consecutivos con el ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida.
[…]»
2. Reglamento n.o 492/2011
9. Además de la Directiva 2004/38, el legislador de la Unión ha adoptado un texto específico sobre la libre circulación de los trabajadores: Reglamento (UE) n.o 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. (3)
10. A tenor del artículo 10, párrafo primero, del Reglamento n.o 492/2011, «los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en su territorio».
B. Derecho del Reino Unido
11. La Directiva 2004/38 se transpuso al Derecho del Reino Unido mediante el Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (Reglamento de 2006 sobre la inmigración procedente del Espacio Económico Europeo; en lo sucesivo, «Reglamento de 2006 sobre la inmigración»), en su versión posteriormente consolidada por el Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (Reglamento de 2016 sobre la inmigración procedente del Espacio Económico Europeo; en lo sucesivo, «Reglamento de 2016 sobre la inmigración»).
12. El artículo 4, apartado 1, del Reglamento de 2016 sobre la inmigración define las diferentes categorías de ciudadanos de la Unión enunciadas en el artículo 7, apartado 1, letras a) a c), de la Directiva 2004/38, a saber, «trabajadores por cuenta ajena», «trabajadores por cuenta propia», «personas autosuficientes» y «estudiantes», respectivamente. A tenor del artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento de 2016 sobre la inmigración, se entenderá por «persona autosuficiente»:
«aquella que:
i) disponga de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Reino Unido durante su período de residencia; y
ii) esté cubierta por un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Reino Unido.»
13. A tenor del artículo 4, apartado 3, del Reglamento de 2016 sobre la inmigración, «el requisito de que el estudiante o la persona autosuficiente sean titulares de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Reino Unido solo se satisfará si dicho seguro les cubre tanto a ellos como a todos sus familiares pertinentes».
14. El artículo 15 del Reglamento de 2016 sobre la inmigración, titulado «Derecho de residencia permanente», dispone:
«1. Las siguientes personas adquirirán el derecho de residencia permanente en el Reino Unido:
a) los nacionales del EEE [Espacio Económico Europeo] que hayan residido en el Reino Unido de conformidad con el presente Reglamento durante un período continuado de cinco años;
b) los miembros de la familia de un nacional del EEE que no sean nacionales del EEE, pero hayan residido en el Reino Unido con el nacional del EEE conforme al presente Reglamento durante un período continuado de cinco años;
[…]»
15. El artículo 16 del Reglamento de 2016 sobre la inmigración, que se titula «Derecho de residencia derivado» y se corresponde con el artículo 15A del Reglamento de 2006 sobre la inmigración, dispone:
«1. Una persona tendrá un derecho de residencia derivado durante aquellos períodos en los que:
a) no sea una persona exenta; y
b) cumpla los criterios previstos en uno o varios de los apartados 2 a 6.
2. Los criterios establecidos en el presente apartado son los siguientes:
a) la persona tiene efectivamente la custodia de un nacional del EEE; y
b) el nacional del EEE:
i) es menor de 18 años;
ii) reside en el Reino Unido como persona autosuficiente; y
iii) no podría permanecer en el Reino Unido si la persona abandonara el país por tiempo indefinido.
[…]»
III. Hechos del litigio principal
16. El órgano jurisdiccional remitente describe las circunstancias fácticas de manera particularmente sucinta.
17. No obstante, de la petición de decisión prejudicial cabe inferir que VI es una ciudadana pakistaní que reside en Irlanda del Norte (Reino Unido), donde nació su hijo en 2004. En virtud del artículo 2 de la Constitución irlandesa, aplicable en el momento del nacimiento de su hijo, este es ciudadano irlandés. De conformidad con esta disposición (que posteriormente ha sido modificada de forma significativa), toda persona nacida en la isla de Irlanda es ciudadana irlandesa de origen.
18. Asimismo, parece que las partes del litigio principal están de acuerdo en que, al menos durante el período comprendido entre el 17 de agosto de 2006 y el 16 de agosto de 2014, VI y su familia tenían derecho de residencia a efectos de las prestaciones, habida cuenta de que VI era titular de un seguro de enfermedad que cubría todos los riesgos para ella y su familia.
19. Su derecho de residencia derivado trae causa del artículo 15, letra a), puntos 1 y 2 del Reglamento de 2006 sobre la inmigración puesto que tiene efectivamente la custodia de un menor nacional del EEE que es autosuficiente.
20. Asimismo, es pacífico entre las partes que, debido a su residencia legal en el Reino Unido durante un período continuado de cinco años, el hijo de VI había adquirido un derecho de residencia permanente en el Reino Unido.
21. En cambio, las partes del litigio principal discrepan en cuanto al derecho de VI, durante los períodos comprendidos entre el 1 de mayo de 2006 y el 20 de agosto de 2006 y entre el 18 de agosto de 2014 y el 25 de septiembre de 2016, a la bonificación fiscal por hijo, por una parte, y a la prestación por hijos, por otra.
22. Según la HMRC, no existe tal derecho habida cuenta de que VI no estuvo cubierta por un seguro de enfermedad que cubriera todos los riesgos durante la totalidad de estos períodos. Por consiguiente, no tenía derecho a la bonificación fiscal por hijo o a la prestación por hijos durante dichos períodos. No obstante, la HMRC admite ahora que no puede exigirse a VI que devuelva la cantidad de dinero abonada en exceso, ya que esta última no falseó ni dejó de revelar ningún hecho sustancial.
23. El órgano jurisdiccional remitente ha acumulado los dos litigios conexos que se le han sometido a efectos de la presente petición de decisión prejudicial debido a que comparten el mismo objeto, concretamente el derecho de residencia de VI en el Reino Unido durante los períodos controvertidos.
IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24. En estas circunstancias, el Social Security Appeal Tribunal (Tribunal de Apelación en materia de Seguridad Social, Reino Unido) decidió, mediante resolución de 11 de marzo de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de abril de 2020, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se requiere que un menor que es residente permanente en el EEE mantenga un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para mantener el derecho a residir, como sería el caso de una persona autosuficiente conforme al artículo 4, apartado 1, del [Reglamento de 2016 sobre la inmigración]?
2) ¿Es el requisito previsto en el artículo 4, apartado 3, letra b), del [Reglamento de 2016 sobre la inmigración] —a saber, que la obligación de estar cubierto por un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Reino Unido solo se satisface para un estudiante o persona autosuficiente, en relación con el artículo 16, apartado 2, letra b), inciso ii), de dicho Reglamento, si dicha cobertura se extiende tanto a esa persona como a todos sus familiares pertinentes— ilegal según el Derecho de la Unión habida cuenta del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea recogida en el apartado 70 de la [sentencia de 23 de febrero de 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83)]?
3) A raíz de la decisión adoptada en el apartado 53 de la sentencia Ahmad v. Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988, ¿los pactos recíprocos de la Zona Común de Viaje en vigor en materia de cobertura del seguro médico entre el Reino Unido y la República de Irlanda se consideran “pactos recíprocos” y, por lo tanto, constituyen un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos a los efectos del artículo 4, apartado 1, del [Reglamento de 2016 sobre la inmigración]?»
25. VI, el Gobierno noruego y la Comisión presentaron observaciones escritas. El Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, decidió resolver sin celebrar vista oral. Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 2 de julio de 2021, el Tribunal de Justicia formuló varias preguntas a la recurrente en el litigio principal y a todas las partes interesadas a las que debía darse respuesta por escrito. VI y la Comisión presentaron las observaciones escritas sobre las preguntas objeto de dichas diligencias de ordenación del procedimiento en el plazo fijado.
26. A petición del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se van a limitar a las dos primeras cuestiones prejudiciales.
V. Observación preliminar sobre la competencia del Tribunal de Justicia
27. El 1 de febrero de 2020, fecha en la que entró en vigor el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, (4) este Estado se retiró de la Unión, convirtiéndose así en un tercer Estado. En consecuencia, a partir de esta fecha, los órganos jurisdiccionales del Reino Unido ya no pueden considerarse órganos jurisdiccionales de un Estado miembro.
28. No obstante, el artículo 126 de dicho Acuerdo prevé un período transitorio comprendido entre la fecha de su entrada en vigor, a saber, el 1 de febrero de 2020, y el 31 de diciembre de 2020. Su artículo 127 dispone que, durante este período, salvo disposición en contrario de dicho Acuerdo, el Derecho de la Unión será aplicable en el Reino Unido y su territorio, producirá los mismos efectos jurídicos que produce en la Unión y sus Estados miembros, y se interpretará y aplicará conforme a los mismos métodos y principios generales que los aplicables dentro de la Unión.
29. El artículo 86, apartado 2, del Acuerdo de Retirada del Reino Unido prevé, asimismo, que el Tribunal de Justicia continuará siendo competente para pronunciarse sobre las peticiones de decisión prejudicial presentadas por los órganos jurisdiccionales del Reino Unido antes del final del período transitorio. Además, con arreglo al apartado 3 de dicho artículo, se considerará que las peticiones de decisión prejudicial han sido presentadas, en el sentido del apartado 2, en el momento en que el escrito que inicia el proceso ha sido inscrito en el Registro por la Secretaría del Tribunal de Justicia.
30. La presente petición de decisión prejudicial fue planteada al Tribunal de Justicia por un órgano jurisdiccional del Reino Unido el 7 de abril de 2020, es decir, antes del final del período transitorio, en el marco de un litigio relativo al derecho de residencia de VI y a su derecho a determinadas prestaciones públicas.
31. De ello se sigue, por una parte, que la situación controvertida en el litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación ratione temporis del Derecho de la Unión, en aplicación de los artículos 126 y 127 del Acuerdo de Retirada del Reino Unido y, por otra parte, que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, al menos, sobre las dos primeras cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, de conformidad con el artículo 86, apartado 2, de dicho Acuerdo.
VI. Análisis
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
32. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si es preciso que un menor que es residente permanente en el EEE mantenga un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para mantener el derecho a residir, como sería el caso de una persona autosuficiente conforme al artículo 4, apartado 1, del Reglamento de 2016 sobre la inmigración.
33. Formulada de esa forma, cabe preguntarse si la cuestión es admisible o, incluso, si el Tribunal de Justicia es competente para responderla. Ciertamente, procede recordar que el sistema de cooperación establecido por el artículo 267 TFUE se basa en una clara separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia. En el marco de un procedimiento entablado con arreglo a dicho artículo, la interpretación de las normas nacionales incumbe a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros y no al Tribunal de Justicia, sin que corresponda a este pronunciarse sobre la compatibilidad de las normas de Derecho interno con el Derecho de la Unión. En cambio, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar al tribunal nacional todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que le permitan apreciar la compatibilidad de las normas de Derecho interno con la normativa de la Unión. (5)
34. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le han planteado. En efecto, el Tribunal de Justicia tiene la misión de interpretar cuantas disposiciones del Derecho de la Unión sean necesarias para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan resolver los litigios que se les hayan sometido, aun cuando tales disposiciones no se mencionen expresamente en las cuestiones remitidas por dichos órganos jurisdiccionales. (6) A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia extraer del conjunto de datos aportados por el órgano jurisdiccional nacional, y especialmente de la motivación de la resolución de remisión, los aspectos de dicho Derecho que requieren una interpretación, teniendo en cuenta el objeto del litigio. (7)
35. A la luz de esta jurisprudencia, y habida cuenta de los datos que figuran en la petición de decisión prejudicial, resulta evidente que, mediante la primera cuestión planteada, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 16 de la Directiva 2004/38 exige que un menor nacional del EEE disponga de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para conservar su derecho de residencia permanente, como se exige durante el período de residencia temporal con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38.
36. Entendida en este sentido, la respuesta a esta cuestión debe ser claramente negativa. En efecto, aunque no es frecuente que el tenor de una norma de Derecho no admita duda, el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 es un claro ejemplo de que puede ocurrir. Esta disposición establece expresamente que «los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en este. Dicho derecho no estará sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III». (8)
37. No obstante, el requisito de disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos figura en una de las disposiciones de este capítulo, en particular, el artículo 7, apartado 1, letra b). Por lo tanto, este requisito ya no se exige como tal a un ciudadano de la Unión que haya residido legalmente durante cinco años en el Estado miembro de acogida.
38. Si fuera preciso alegar esta circunstancia, también podría hacerse referencia al considerando 18 de la Directiva 2004/38, que confirma inequívocamente la voluntad del legislador de la Unión de eximir de todo requisito a los ciudadanos de la Unión que hayan adquirido un derecho de residencia permanente. En efecto, a tenor de este considerando, «para que el derecho de residencia permanente constituya un verdadero instrumento de integración en la sociedad del Estado miembro de acogida en que reside el ciudadano de la Unión, una vez obtenido no debe estar sometido a condiciones».
39. En otras palabras, una vez adquirido el derecho de residencia permanente, los ciudadanos de la Unión ya no necesitan cumplir los requisitos del artículo 7 de la Directiva 2004/38. (9)
40. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido, en circunstancias similares, esta interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. De la sentencia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675) se desprende que, cuando el hijo de un nacional de un tercer país haya adquirido un derecho de residencia permanente en un Estado miembro en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, su derecho de residencia «no estará sujeto a las condiciones previstas en el capítulo III de dicha Directiva ni, en particular, a las enunciadas en el artículo 7, apartado 1, letra b)». (10)
41. Por último, procede añadir que el artículo 16, apartado 2, de la Directiva 2004/38 subraya que esta norma es asimismo aplicable a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años consecutivos en el Estado miembro de acogida con el ciudadano de la Unión mencionado en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
42. Por consiguiente, de conformidad con las consideraciones anteriores, es evidente que el artículo 16 de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que un menor residente en el EEE que haya adquirido un derecho de residencia permanente en virtud de esta disposición no está obligado a disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para conservar dicho derecho.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
43. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que, en el caso de una persona que no ejerza una actividad económica, la obligación de estar cubierto por un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos solo se satisface si dicha cobertura se extiende tanto a esa persona como a todos los miembros de su familia pertinentes. El órgano jurisdiccional remitente también hace referencia, en su cuestión prejudicial, al apartado 70 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83); en lo sucesivo, «sentencia Teixeira»). A continuación, examinaré estos dos puntos y concluiré con una observación sobre el concepto de «seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos».
1. Personas sujetas al requisito de disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en virtud del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38
44. De conformidad con el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si «dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida».
45. En realidad, si bien el tenor de la versión inglesa de esta disposición podría haber suscitado dudas en cuanto al alcance de la obligación de disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en virtud del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, procede señalar que el Tribunal de Justicia ha interpretado recientemente esta disposición y ha respondido a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
46. En efecto, en su sentencia de 15 de julio de 2021, A (Atención médica a cargo del Estado) (C‑535/19, EU:C:2021:595), el Tribunal de Justicia declaró que «del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, interpretado a la luz de su considerando 10, resulta que los Estados miembros pueden exigir a los ciudadanos de la Unión, nacionales de otro Estado miembro, que deseen disfrutar del derecho a residir en su territorio por un período superior a tres meses sin ejercer una actividad económica que dispongan, para sí mismos y para los miembros de su familia, de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social de dicho Estado durante su período de residencia». (11)
47. Como se expuso en esa sentencia, resulta que, en virtud del artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2004/38, el derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a residir en el territorio del Estado miembro de acogida sobre la base del artículo 7 de dicha Directiva solo se mantendrá mientras dichos ciudadanos y los miembros de sus familias cumplan los requisitos establecidos en esta última disposición. Así pues, del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 14, apartado 2, de esta, se desprende que, durante todo el período de residencia en el territorio del Estado miembro de acogida superior a tres meses e inferior a cinco años, aquellos ciudadanos de la Unión que no ejerzan una actividad económica deben, entre otras cosas, disponer, para sí mismos y para los miembros de sus familias, de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para no convertirse en una carga excesiva para el erario público de dicho Estado miembro. (12)
48. Pese a la posible ambigüedad del tenor del artículo 7, apartado 1, letra b), en su versión inglesa, esta interpretación es plenamente conforme con las demás versiones lingüísticas de la disposición. (13) Sin embargo, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. (14)
49. Además, la interpretación del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 adoptada por el Tribunal de Justicia también es conforme con la estructura general y la finalidad de la normativa en la que se integra. A este respecto, cabe hacer referencia a los artículos 12, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2004/38 y a su considerando 10, respectivamente.
50. En estas circunstancias, no puedo sino confirmar que el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que, durante todo el período de residencia en el territorio del Estado miembro de acogida superior a tres meses e inferior a cinco años, aquellos ciudadanos de la Unión que no ejerzan una actividad económica deben disponer, para sí mismos y para los miembros de sus familias, de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos.
2. Alcance de la interpretación desarrollada en la sentencia Teixeira
51. En el apartado 70 de la sentencia Teixeira, el Tribunal de Justicia declaró que el derecho de residencia en el Estado miembro de acogida del que goza el progenitor que tiene efectivamente la custodia de un hijo que ejerce el derecho a cursar estudios, de conformidad con el artículo 12 del Reglamento (CEE) n.o 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, (15) no está supeditado al requisito de que ese progenitor disponga de recursos suficientes con objeto de no convertirse en una carga para la asistencia social de dicho Estado miembro durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en ese Estado.
52. Cabe recordar que, si bien el artículo 12 del Reglamento n.o 1612/68 fue derogado y sustituido por el artículo 10 del Reglamento n.o 492/2011, el tenor de estas dos disposiciones es idéntico y, por consiguiente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la primera disposición sigue siendo pertinente para la interpretación del artículo 10 del Reglamento n.o 492/2011. (16)
53. En consecuencia, no hay duda de que los hijos de un nacional de un Estado miembro que trabaja o ha trabajado en el Estado miembro de acogida y el progenitor que ejerce efectivamente la custodia de aquellos pueden ampararse, en este último Estado, en un derecho de residencia autónomo basándose exclusivamente en lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento n.o 492/2011, sin estar obligados a cumplir los requisitos definidos en la Directiva 2004/38, entre ellos, el de disponer de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en dicho Estado. (17)
54. La petición de decisión prejudicial no contenía información alguna a este respecto. No obstante, en la respuesta que presentó al Tribunal de Justicia a las preguntas para responder por escrito, VI indicó que su marido, padre del menor afectado por el litigio, es, al igual que ella, nacional pakistaní. En su respuesta, la propia VI reconoce que, por lo tanto, no sostiene que la situación esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 10 del Reglamento n.o 492/2011. (18)
55. En estas circunstancias, el artículo 10 del Reglamento n.o 492/2011 no puede influir en modo alguno en la respuesta que debe darse a la segunda cuestión prejudicial.
3. Una última observación sobre el concepto de «seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos»
56. En mi opinión, no se puede ignorar que, probablemente, otra cuestión fundamental que subyace al litigio entre las partes del procedimiento principal es si el derecho a recurrir a la asistencia sanitaria prestada por un sistema público de salud [en particular, el National Health Service (NHS)] constituye un «seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos» en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38. (19) Además, de la petición de decisión prejudicial se desprende que en el debate ante el órgano jurisdiccional remitente se suscitó expresamente la necesidad de plantear una cuestión prejudicial acerca del seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos.
57. No obstante, ha de admitirse que, por una parte, el representante de la recurrente respondió claramente que «la segunda cuestión prejudicial no precisa ser reformulada ni desglosada para preguntar qué es un “seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos”» (20) y, por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente no consideró necesario plantear esta cuestión al Tribunal de Justicia. En efecto, la segunda cuestión prejudicial no se refiere ni a la «naturaleza» ni al ámbito de aplicación material del requisito de disponer de un «seguro de enfermedad».
58. Por otra parte, la petición de decisión prejudicial no contiene más información a este respecto, salvo la referencia a la decisión adoptada por la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) [Tribunal de Apelación (Inglaterra y Gales) (Sala de lo Civil), Reino Unido] (21) en la formulación de la tercera cuestión prejudicial relativa a los pactos recíprocos de la Zona Común de Viaje entre el Reino Unido y la República de Irlanda.
59. Por último, lamento que el Reino Unido haya decidido no presentar observaciones escritas ni solicitar una vista oral para explicar al Tribunal de Justicia el funcionamiento y el ámbito de aplicación de su sistema público de salud.(22)
60. En estas circunstancias, considero que sería especialmente inoportuno abordar esta cuestión, pese al hecho de que el órgano jurisdiccional remitente ya no tendrá ocasión de preguntar al Tribunal de Justicia sobre este tema, habida cuenta de que el Reino Unido ha optado por abandonar la Unión.
61. Por consiguiente, solo cabe afirmar a este respecto que, en primer lugar, el legislador de la Unión ha tenido en cuenta el temor de los Estados miembros a que su erario público pudiera verse afectado por el ejercicio de la libertad de circulación; (23) no obstante, en segundo lugar, no ha llegado al extremo de exigir que el requisito de un «seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos» se cumpla mediante un operador privado y, en tercer lugar, en la versión inglesa, ha preferido utilizar la expresión «comprehensive sickness insurance cover» (literalmente, seguro de enfermedad integral), mientras que el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 90/365 exigía un seguro de enfermedad que cubriera «all the risks in the host Member State» (todos los riesgos en el Estado miembro). (24)
62. En cambio, aunque la Directiva 2004/38 no ofrece ninguna precisión sobre cómo deben entenderse los términos «todos los riesgos», esa Directiva tampoco se remite a los Derechos nacionales en lo que atañe al significado que deba atribuirse a tales términos. De ello se deduce que, a efectos de la aplicación de dicha Directiva, debe considerarse que esos términos designan un concepto autónomo del Derecho de la Unión, que ha de interpretarse de manera uniforme en el territorio de todos los Estados miembros. (25) Por otra parte, habida cuenta del contexto en que se inscribe la Directiva 2004/38 y de las finalidades que persigue, sus disposiciones no pueden interpretarse de manera restrictiva y no deben, en cualquier caso, ser privadas de su efecto útil. (26) Esto significa, sensu contrario, que un requisito que pueda afectar negativamente a la libertad de circulación —como el relativo al seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos previsto en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38— debe interpretarse de manera restrictiva.
63. En estas circunstancias, a mi juicio, debe considerarse que un seguro de enfermedad cubre «todos los riesgos» en el sentido del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 cuando el ciudadano de la Unión disfruta de la misma cobertura que la que el Estado miembro de acogida proporciona de manera gratuita a sus propios nacionales —máxime cuando dicho Estado miembro puede prever que el acceso a su sistema de seguro de enfermedad no sea gratuito (27)—, o que la que el Estado miembro obliga a suscribir a sus propios nacionales, en particular cuando los ciudadanos de la Unión contribuyen, al igual que los nacionales del Estado miembro de que se trate, a la base tributaria a partir de la cual se financia el sistema de salud.
64. Esta interpretación no conllevaría la imposición de una carga excesiva sobre el erario público y, en ese sentido, es coherente con el objetivo subyacente de la Directiva 2004/38. Además, coincide, mutatis mutandis, con aquello que requiere el requisito de disponer de recursos suficientes, que también establece el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38. En efecto, con arreglo al artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2004/38, el importe de lo que se considera «recursos suficientes» no superará el nivel de recursos por debajo del cual el Estado miembro de acogida puede conceder asistencia social a sus nacionales o, cuando no pueda aplicarse tal criterio, el nivel de la pensión mínima de seguridad social pagada por el Estado miembro de acogida. Por lo tanto, es coherente que se considere que un seguro de enfermedad cubre «todos los riesgos» cuando ofrece la misma cobertura que la proporcionada o exigida a los nacionales del Estado miembro de acogida.
VII. Conclusión
65. Por consiguiente, en virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las dos primeras cuestiones prejudiciales planteadas por el Social Security Appeal Tribunal (Tribunal de Apelación en materia de Seguridad Social de Irlanda del Norte, Reino Unido) del siguiente modo:
«1) El artículo 16 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, debe interpretarse en el sentido de que un menor residente en el EEE que haya adquirido un derecho de residencia permanente en virtud de esta disposición no está obligado a disponer de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos para conservar dicho derecho.
2) El artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que, durante todo el período de residencia en el territorio del Estado miembro de acogida superior a tres meses e inferior a cinco años, aquellos ciudadanos de la Unión que no ejerzan una actividad económica deben disponer, para sí mismos y para los miembros de sus familias, de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos.»