Predmet C-162/22
Postupak koji je pokrenuo A. G.
(zahtjev za prethodnu odluku
koji je uputio Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, Litva)
Presuda Suda (prvo vijeće) od 7. rujna 2023.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Telekomunikacije – Obrada osobnih podataka u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58/EZ – Područje primjene – Članak 15. stavak 1. – Podaci koje su zadržali pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga i koji su stavljeni na raspolaganje tijelima zaduženima za kaznene postupke – Naknadna upotreba tih podataka u istrazi povrede dužnosti”
Usklađivanje zakonodavstava – Sektor telekomunikacija – Obrada osobnih podataka i zaštita privatnosti u području elektroničkih komunikacija – Direktiva 2002/58 – Ovlast država članica da ograniče opseg određenih prava i obveza – Nacionalne mjere kojima se pružateljima elektroničkih komunikacijskih usluga nalaže opće i neselektivno zadržavanje podataka o prometu i lokaciji – Podaci stavljeni na raspolaganje nadležnim tijelima u svrhu borbe protiv teškog kriminaliteta – Naknadna upotreba tih podataka u okviru istraga koruptivnih povreda dužnosti – Nedopuštenost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., 8., 11. i čl. 52. st. 1.; Direktiva 2002/58 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 15. st. 1.)
(t. 30.-43. i izreka)
Kratak prikaz
Lietuvos Respublikos Generalinė prokuratūra (Glavno državno odvjetništvo Republike Litve; u daljnjem tekstu: Glavno državno odvjetništvo) pokrenuo je upravnu istragu protiv tužitelja iz glavnog postupka, koji je u to vrijeme izvršavao funkcije državnog odvjetnika pri litavskom državnom odvjetništvu, s obrazloženjem da postoje indicije prema kojima je on, u okviru istrage koju je vodio, osumnjičeniku i njegovu odvjetniku nezakonito pružio informacije relevantne za tu istragu.
U svojem izvješću o toj istrazi, povjerenstvo glavnog državnog odvjetništva utvrdilo je da je tužitelj iz glavnog postupka stvarno počinio povredu dužnosti. Prema tom izvješću, ta je povreda dužnosti dokazana elementima prikupljenima tijekom upravne istrage. Konkretno, informacije dobivene tijekom kriminalističko-obavještajnih radnji i podaci prikupljeni tijekom dviju kaznenih istraga potvrdili su postojanje telefonske komunikacije između tužitelja iz glavnog postupka i osumnjičenikova odvjetnika u okviru istrage protiv tog osumnjičenika koju je vodio tužitelj iz glavnog postupka. Na temelju istog izvješća Glavno državno odvjetništvo donijelo je dvije odluke kojima je sankcioniralo tužitelja iz glavnog postupka i razriješilo ga njegovih dužnosti. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva), kojem je tužitelj podnio tužbu za poništenje tih dviju odluka, odbio je tu tužbu uz obrazloženje, među ostalim, da su kriminalističko-obavještajne radnje provedene u ovom slučaju bile zakonite i da su se informacije prikupljene u skladu s odredbama Zakona o kriminalističko-obavještajnim radnjama(1) zakonito upotrijebile za ocjenu postojanja povrede dužnosti koju je eventualno počinio tužitelj iz glavnog postupka.
On je podnio žalbu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasu (Vrhovni upravni sud Litve), sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, ističući da pristup kriminalističko-obavještajnih tijela, u okviru kriminalističko-obavještajne radnje, podacima o prometu i samom sadržaju elektroničkih komunikacija predstavlja tako tešku povredu temeljnih prava da se, uzimajući u obzir odredbe Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama(2) i Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), taj pristup može odobriti samo u svrhu borbe protiv teških kaznenih djela. Međutim, prema mišljenju tužitelja iz glavnog postupka, Zakonom o kriminalističko-obavještajnim radnjama(3) predviđa se da se takvi podaci mogu upotrijebiti za istragu ne samo teških kaznenih djela nego i koruptivnih stegovnih povreda ili povreda dužnosti.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, pitanja koja je postavio tužitelj iz glavnog postupka odnose se na dva elementa, odnosno, s jedne strane, na pristup podacima koje su pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga zadržali u svrhe različite od borbe protiv teških kaznenih djela i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti i, s druge strane, nakon što je taj pristup dobiven, na upotrebu tih podataka za istragu koruptivnih povreda dužnosti.
Nakon što je podsjetio na zaključke koji proizlaze iz presude Privacy International(4) koji se odnose na područje primjene Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama i na one koji proizlaze iz presude Prokuratuur (Uvjeti pristupa podacima o elektroničkim komunikacijama)(5) u pogledu dosega cilja sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela, sud koji je uputio zahtjev ističe da Sud još nije odlučivao o utjecaju naknadne upotrebe podataka o kojima je riječ na zadiranje u temeljna prava. U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome treba li također smatrati da takva naknadna upotreba predstavlja tako ozbiljno zadiranje u temeljna prava zajamčena Poveljom(6) koje mogu opravdati samo borba protiv teškog kriminaliteta i sprečavanje ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti, što isključuje mogućnost upotrebe tih podataka u istragama koje se odnose na koruptivne povrede dužnosti.
Sud je u svojoj presudi pojasnio doseg svoje sudske prakse koja proizlazi iz presuda La Quadrature du Net i dr.(7) i Commissioner of An Garda Síochána i dr.(8) time što je utvrdio da se članku 15. stavku 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama, u vezi s Poveljom(9), protivi to da se osobni podaci o elektroničkim komunikacijama koje su, u skladu sa zakonskom mjerom donesenom na temelju te odredbe, zadržali pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga i koji su zatim u skladu s tom mjerom stavljeni na raspolaganje nadležnim tijelima u svrhu borbe protiv teškog kriminaliteta mogu rabiti u istragama o koruptivnim povredama dužnosti.
Ocjena Suda
Što se tiče pretpostavki pod kojima se podaci o prometu i lokaciji povezani s takvim komunikacijama mogu rabiti u upravnom postupku koji se odnosi na koruptivne povrede dužnosti, Sud najprije podsjeća da se pristup navedenim podacima može odobriti primjenom mjere poduzete na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama samo ako su te podatke ti pružatelji zadržali na način koji je u skladu s tom odredbom. Zatim, naknadna upotreba tih podataka moguća je samo pod uvjetom da je, s jedne strane, zadržavanje tih podataka koje provode pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama, kako je protumačen u sudskoj praksi Suda, i da je, s druge strane, pristup tim istim podacima koji je odobren nadležnim tijelima također u skladu s tom odredbom.
Što se tiče ciljeva koji mogu opravdati to da tijela javne vlasti rabe podatke koje su zadržali pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga, na temelju mjere koja je u skladu s člankom 15. stavkom 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama, u vezi s Poveljom, Sud podsjeća na to da se tom odredbom dopušta državama članicama da uvedu iznimke od načelne obveze utvrđene u članku 5. stavku 1. navedene direktive, u vidu jamčenja povjerljivosti osobnih podataka, kao i od odgovarajućih obveza spomenutih osobito u člancima 6. i 9. iste direktive, kada je takvo ograničenje nužna, prikladna i proporcionalna mjera unutar demokratskog društva s ciljem zaštite nacionalne sigurnosti, obrane i javne sigurnosti te s ciljem sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela odnosno neovlaštene uporabe elektroničkog komunikacijskog sustava. S tim u vezi, države članice mogu, između ostalog, donijeti zakonske mjere kojima se omogućuje zadržavanje podataka tijekom ograničenog razdoblja opravdane jednim od tih razloga.
Međutim, Sud pojašnjava da članak 15. stavak 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama ne može opravdati to da odstupanje od načelne obveze da se zajamči povjerljivost elektroničkih komunikacija i s njome povezanih podataka, osobito od zabrane pohrane tih podataka, predviđene u članku 5. te direktive, postane pravilo kako ta odredba ne bi znatno izgubila na svojem dosegu.
Kad je riječ o ciljevima kojima se mogu opravdati ograničenja prava i obveza predviđenih, među ostalim, u člancima 5., 6. i 9. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama, Sud podsjeća na to da su ciljevi u prvoj rečenici članka 15. stavka 1. te direktive navedeni taksativno, slijedom čega zakonska mjera donesena na temelju te odredbe treba strogo odgovarati jednom od tih ciljeva.
Što se tiče ciljeva od općeg interesa koji mogu opravdati mjeru poduzetu na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama, Sud podsjeća na to da iz njegove sudske prakse, osobito presuda La Quadrature du Net i dr. i Commissioner of An Garda Síochána i dr., proizlazi da, u skladu s načelom proporcionalnosti, postoji hijerarhija između tih ciljeva s obzirom na njihovu važnost i da važnost cilja koji se takvom mjerom ostvaruje mora biti povezana s težinom zadiranja koje iz toga proizlazi. U tom pogledu, važnost cilja zaštite nacionalne sigurnosti nadmašuje važnost drugih ciljeva iz članka 15. stavka 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama, osobito ciljeva borbe protiv kriminaliteta općenito, čak i teškog, kao i zaštite javne sigurnosti. Pod pretpostavkom poštovanja drugih uvjeta predviđenih u članku 52. stavku 1. Povelje, cilj zaštite nacionalne sigurnosti stoga može opravdati mjere koje podrazumijevaju ozbiljnija zadiranja u temeljna prava od onih koja bi mogli opravdati ti drugi ciljevi.
U pogledu, konkretnije, cilja sprečavanja, istrage, otkrivanja ili progona kaznenih djela Sud ističe da, u skladu s načelom proporcionalnosti, samo borba protiv teških kaznenih djela i sprečavanje ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti mogu opravdati ozbiljna zadiranja u temeljna prava utvrđena u člancima 7. i 8. Povelje, poput onih koja podrazumijevaju zadržavanje podataka o prometu i lokaciji. Stoga se samo zadiranja u navedena temeljna prava koja nisu ozbiljna mogu opravdati ciljem sprečavanja, istrage, otkrivanja i progona kaznenih djela općenito.
Iz te sudske prakse proizlazi da su borba protiv teških kaznenih djela i sprečavanje ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti u hijerarhiji ciljeva od općeg interesa manje važni od zaštite nacionalne sigurnosti, ali da, nasuprot tome, njihova važnost nadilazi važnost borbe protiv kaznenih djela općenito i sprečavanja lakših prijetnji javnoj sigurnosti. U tom kontekstu Sud ipak podsjeća na to da mogućnost država članica da opravdaju ograničenje prava i obveza predviđenih, među ostalim, u člancima 5., 6. i 9. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama treba ocijeniti tako da se odmjeri ozbiljnost zadiranja takvog ograničenja i provjeri da je važnost cilja u općem interesu koji se nastoji postići tim ograničenjem povezana s tom ozbiljnošću.
Usto, Sud podsjeća na to da se pristup podacima o prometu i lokaciji koje su ti pružatelji zadržali primjenom mjere poduzete na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama, koji se mora odvijati uz potpuno poštovanje uvjeta koji proizlaze iz sudske prakse kojom je protumačena ta direktiva, može u načelu opravdati samo ciljem od općeg interesa glede kojeg je to zadržavanje naloženo tim pružateljima. Drukčije vrijedi samo ako važnost cilja koji se ostvaruje pristupom nadilazi važnost cilja kojim se opravdalo zadržavanje.
Međutim, prema mišljenju Suda, ta se razmatranja primjenjuju mutatis mutandis na naknadnu upotrebu podataka o prometu i lokaciji koje su pružatelji elektroničkih komunikacijskih usluga zadržali u skladu s mjerom donesenom na temelju članka 15. stavka 1. Direktive o privatnosti i elektroničkim komunikacijama u svrhu borbe protiv teškog kriminaliteta. Naime, takvi se podaci, nakon što su zadržani i stavljeni na raspolaganje nadležnim tijelima u svrhu borbe protiv teškog kriminaliteta, ne mogu prenijeti drugim tijelima i upotrijebiti za ostvarenje ciljeva, kao što je, u ovom slučaju, borba protiv koruptivnih povreda dužnosti, koji su u hijerarhiji ciljeva od općeg interesa manje važni od borbe protiv teškog kriminaliteta i sprečavanja ozbiljnih prijetnji javnoj sigurnosti. Naime, dopustiti, u takvoj situaciji, pristup zadržanim podacima i njihovu upotrebu bilo bi protivno toj, prethodno navedenoj, hijerarhiji ciljeva od općeg interesa.