RETTENS DOM (Tiende Afdeling)
7. februar 2024 (*)
»EGFL og ELFUL – udgifter udelukket fra finansiering – udgifter afholdt af Østrig – reduktionskoefficient – artikel 24, stk. 6, i forordning (EU) nr. 1307/2013 – artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013 – artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning (EF) nr. 1306/2013 – begrundelsespligt«
I sag T-501/22,
Republikken Østrig ved J. Schmoll og A. Kögl, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved J. Aquilina og A. Becker, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Tiende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, O. Porchia, og dommerne L. Madise (refererende dommer) og S. Verschuur,
justitssekretær: fuldmægtig S. Jund,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter retsmødet den 11. juli 2023,
afsagt følgende
Dom (1)
1 Med søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har Republikken Østrig nedlagt påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/908 af 8. juni 2022 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2022, L 157, s. 15, herefter »den anfægtede afgørelse«), for så vidt som udgifter på 68 146 449,98 EUR, som Republikken Østrig havde anmeldt under EGFL, blev udelukket fra EU-finansiering.
Sagens baggrund
2 Som led i indførelsen af den grundbetalingsordning, der blev indført ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 8), besluttede Republikken Østrig at anvende denne forordnings artikel 24, stk. 6.
3 I henhold til denne bestemmelse kan medlemsstaterne med henblik på at fastsætte antallet af betalingsrettigheder, som en landbruger skal have tildelt, beslutte at anvende en reduktionskoefficient på de pågældende støtteberettigede hektar, som består af permanente græsarealer beliggende i områder med vanskelige klimatiske forhold (herefter »reduktionskoefficienten«).
4 Republikken Østrig besluttede at anvende reduktionskoefficienten på de parceller, der var kvalificeret som »græsningsarealer« eller »alpegræsgange« i medfør af østrigsk ret.
[udelades]
Undersøgelse AA/2016/007/AT
6 Europa-Kommissionen foretog en undersøgelse med referencen AA/2016/007/AT med henblik på for ansøgningsårene 2015 og 2016 at kontrollere, om de østrigske myndigheders forvaltning af og kontrol med arealstøtteordningerne var i overensstemmelse med EU-retten.
7 Efter denne undersøgelse fandt Kommissionen bl.a., at de østrigske myndigheder havde foretaget en urigtig anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 hvad angår »græsningsarealer«.
[udelades]
9 I henhold til artikel 52 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549) vedtog Kommissionen gennemførelsesafgørelse (EU) 2019/265 af 12. februar 2019 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af [EGFL] og [ELFUL] (EUT 2019, L 44, s. 14). Ved denne afgørelse udelukkede Kommissionen for så vidt angår Republikken Østrig udgifter afholdt inden for rammerne af EGFL for 8 031 282 EUR for ansøgningsårene 2015 og 2016 fra EU-finansiering som følge af tilsidesættelsen knyttet til den urigtige anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 vedrørende »græsningsarealer«.
10 Med henblik på at drage konsekvenserne af denne finansielle korrektion, som Republikken Østrig ikke anfægtede, vedtog denne medlemsstat følgende korrigerende foranstaltning.
11 Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (forbundslov om ændring af lov om markedsordninger af 2007) (BGBl. I, 46/2018) ændrede § 8a i lov om markedsordninger ved at tilføje et stk. 2a, som for landbrugere, der ejer parceller, der kvalificeres som »græsningsarealer«, ud over de betalingsrettigheder, som oprindeligt blev tildelt med en reduktionskoefficient på 80%, foreskriver tildeling af supplerende betalingsrettigheder med en reduktionskoefficient på 20%. Med andre ord indrømmede Republikken Østrig de pågældende landbrugere supplerende betalingsrettigheder for hver støtteberettiget hektar, der udgjorde »græsningsareal«, med virkning fra 2017.
12 Disse supplerende betalingsrettigheder for »græsningsarealer« blev tildelt fra den nationale reserve, som det tilkommer medlemsstaterne at oprette i medfør af artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013. Værdien af disse supplerende rettigheder blev fastsat til 60% af den nationale enhedsværdi.
[udelades]
Undersøgelse AA/2018/010/AT
14 Kommissionen indledte en ny undersøgelse med referencen AA/2018/010/AT vedrørende ansøgningsårene 2015 og efterfølgende år, som led i hvilken den gennemførte revisionsbesøg på stedet fra den 27. til den 31. august 2018.
[udelades]
25 Kommissionen meddelte de østrigske myndigheder sin sammenfattende rapport dateret den 26. april 2022.
26 I dette dokument anførte Kommissionen, at Republikken Østrig ikke havde foretaget en korrekt anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013. Efter Kommissionens opfattelse havde de østrigske myndigheders gennemførelse af denne bestemmelse medført forskellig behandling af parceller beliggende i samme geografiske område. Kommissionen anførte, at reduktionskoefficienten kun var blevet anvendt på de parceller med permanente græsarealer, som var registreret som »alpegræsgange«, og ikke på de andre naboparceller, som imidlertid var undergivet de samme klimatiske forhold. Ifølge Kommissionen viste en sådan konstatering, at kvalificeringen af en parcel som »alpegræsgang« ikke var knyttet til vanskelige klimatiske forhold som omhandlet i artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013. Kommissionen fastslog på denne baggrund, at de østrigske myndigheders anvendelse af denne bestemmelse ikke var støttet på objektive kriterier, og at der således ikke var sikkerhed for ligebehandling af landbrugerne ved tildelingen af betalingsrettigheder.
27 Hvad angår den korrigerende foranstaltning, som blev vedtaget efter undersøgelse AA/2016/007/AT, anførte Kommissionen i den sammenfattende rapport, at artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013, hvoraf fremgår, at den nationale reserve kan anvendes til at tildele betalingsrettigheder til landbrugere for at kompensere dem for særlige ulemper, ikke lovligt kunne anvendes i en situation, der som i det foreliggende tilfælde var forårsaget af en mangel, som påvirkede den pågældende medlemsstats forvaltnings- og kontrolsystem. Kommissionen fandt, at dette ville betyde, at Unionen skulle finansiere konsekvenserne af en fejl, der kan tilregnes medlemsstaten. Kommissionen fastslog endvidere, at Republikken Østrig ikke kunne reducere samtlige direkte betalinger, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 1307/2013, med henblik på at tilføre midler til den nationale reserve. Kommissionen fandt, at en reduktion af samtlige direkte betalinger med henblik på at finansiere den korrigerende foranstaltning ville have fået alle landbrugere til at bære de østrigske myndigheders mangler. Kommissionen fastslog dernæst, at de østrigske myndigheders korrigerende foranstaltning ikke havde gjort det muligt at sikre beskyttelsen af landbrugernes rettigheder, som er kernen i den fælles landbrugspolitik. Kommissionen anførte desuden, at Republikken Østrig som led i den korrigerende foranstaltning skulle have foretaget en fornyet beregning af værdien af samtlige betalingsrettigheder ved at foretage en korrekt anvendelse af artikel 25 og 26 i forordning nr. 1307/2013.
28 Hvad angår de finansielle konsekvenser af de tilsidesættelser, som de østrigske myndigheder blev foreholdt med hensyn til de »administrative kontroller af betalingsrettigheder ved oprettelse af grundbetalingsordningen«, identificerede Kommissionen to finansielle risici for EGFL, hvoraf den ene vedrørte anvendelsen af reduktionskoefficienten, og den anden vedrørte den korrigerende foranstaltning, der blev vedtaget efter undersøgelse AA/2016/007/AT.
29 For det første fandt Kommissionen, at den urigtige anvendelse af reduktionskoefficienten, som havde ført til tildelingen af et utilstrækkeligt antal betalingsrettigheder, havde påvirket betalingsrettighedernes enhedsværdi for samtlige østrigske landbrugere fra 2015. Ifølge Kommissionen svarede risikoen for EGFL for ansøgningsårene 2015-2019 til de overskydende betalinger, som var blevet udbetalt, fordi disse betalingsrettigheders enhedsværdi var blevet fastsat for højt.
30 For det andet fandt Kommissionen, at tildelingen af supplerende rettigheder fra 2017 til landbrugere, der drev »græsningsarealer«, som ikke lovligt kunne finansieres af midler fra den nationale reserve, havde skabt en selvstændig finansiel risiko for EGFL for ansøgningsårene 2017-2019.
[udelades]
35 Ved den anfægtede afgørelse udelukkede Kommissionen visse udgifter, som medlemsstaterne havde afholdt inden for rammerne af EGFL og ELFUL, fra EU-finansiering.
36 For så vidt angår Republikken Østrig udelukkede Kommissionen udgifter anmeldt under EGFL for 68 270 562,18 EUR, som for 68 146 449,98 EUR omfatter de finansielle konsekvenser af de to tilsidesættelser, der er nævnt i præmis 34 ovenfor, som er de eneste, der er omhandlet i den foreliggende sag, fra EU-finansiering.
Parternes påstande
37 Republikken Østrig har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den udelukker de udgifter, som denne medlemsstat har anmeldt inden for rammerne af EGFL, for 68 146 449,98 EUR fra EU-finansiering.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
38 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Republikken Østrig tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
[udelades]
Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 som følge af en finansiel korrektion støttet på en urigtig fortolkning af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013
53 Med dette anbringende har Republikken Østrig anfægtet den første finansielle korrektion, som vedrører anvendelsen af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013.
54 Republikken Østrig har gjort gældende, at den ved at anvende en reduktionskoefficient på parceller, der var kvalificeret som »alpegræsgange« i henhold til de relevante bestemmelser i national ret, som ifølge denne medlemsstat gjorde denne kvalificering betinget af, at der forelå vanskelige klimatiske forhold, anvendte artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 korrekt. Ved efterfølgende at pålægge en finansiel korrektion med den begrundelse, at denne bestemmelse ikke blev anvendt korrekt, har Kommissionen tilsidesat artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013.
[udelades]
56 Som det er anført i præmis 26 ovenfor, er den første finansielle korrektion, således som det fremgår af den sammenfattende rapport, støttet på en begrundelse om, at de østrigske myndigheders anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 førte til uberettiget forskellig behandling, for så vidt som reduktionskoefficienten inden for samme område ikke blev anvendt på alle parceller, der er undergivet samme klimatiske forhold. Denne konklusion er bl.a. støttet på et satellitbillede, som viser, at de parceller, der er kvalificeret som »alpegræsgange«, på hvilke reduktionskoefficienten blev anvendt, befinder sig i umiddelbar nærhed af andre parceller, som er permanente græsarealer, der ikke var genstand for en sådan kvalificering, og for hvilke reduktionskoefficienten ikke blev anvendt. Som det er anført i præmis 50 ovenfor, fandt Kommissionen, henset til disse konstateringer, at Republikken Østrigs argument om, at kvalificeringen af parceller som »alpegræsgange« var støttet på objektive kriterier, der er fastsat i de relevante bestemmelser for de østrigske delstater, ikke kunne rejse tvivl om konklusionen om, at de østrigske myndigheder ikke havde anvendt artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 korrekt.
[udelades]
76 For det andet har Republikken Østrig gjort gældende, at den ved at anvende reduktionskoefficienten på parceller, der var registreret som »alpegræsgange«, sikrede en sammenhængende og ensartet anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013.
[udelades]
79 Det skal i denne henseende bemærkes, at Republikken Østrig i sine processkrifter ikke har anfægtet rigtigheden af Kommissionens konstatering om, at parceller, der er kvalificeret som »alpegræsgange«, er blevet behandlet anderledes end nærliggende permanente græsarealer, som ikke er blevet kvalificeret således. Republikken Østrig har heller ikke gjort gældende, at denne situation skyldes en enkeltstående fejl, og at det eksempel, som Kommissionen valgte på grundlag af det satellitbillede, der er nævnt i præmis 56 ovenfor, ikke er repræsentativt for hele den aktuelle situation i Østrig.
80 Republikken Østrig har derimod i det væsentlige gjort gældende, at den af Kommissionen afslørede forskellige behandling er begrundet i de objektive forskelle i den aktuelle situation mellem de pågældende parceller i betragtning af de klimatiske forhold, de er undergivet.
81 Republikken Østrig har således anført, at naboparceller kan være undergivet forskellige mikroklimatiske forhold. Selv om Kommissionen bl.a. i meddelelsen af 27. november 2018 anførte, at parceller, der var kvalificeret som »alpegræsgange«, var undergivet de samme klimatiske forhold som naboparcellerne i samme højde, har Republikken Østrig fremhævet, at højden ikke er et tilstrækkeligt kriterium for vurderingen af de reelle klimatiske forhold, som parcellerne er undergivet. Denne medlemsstat har som eksempel gjort gældende, at sydvendte parceller har mere solrige forhold og derfor er varmere og mere tørre end nordvendte parceller, som oplever længere perioder med sne. Republikken Østrig har anført, at de kompetente myndigheder, når de registrerer parcellerne i alpematrikelregistret, tager de mikroklimatiske forhold, som de pågældende parceller er undergivet, i betragtning og bl.a. tager hensyn til hældningens retning, jordbundsstrukturen, fugtigheden og tilsneningens varighed.
82 Dette argument kan imidlertid ikke rejse tvivl om Kommissionens konklusion.
83 Selv om det fremgår af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013, at vanskelige klimatiske forhold, således som Kommissionen har anført, skal vurderes inden for et givent område og ikke med hensyn til den enkelte parcel, indeholder denne bestemmelse imidlertid ikke nogen præcisering med hensyn til størrelsen af de områder, i forhold til hvilke det skal vurderes, om kriteriet for vanskelige klimatiske forhold er opfyldt. Det kan i bl.a. bjergområder dermed ikke udelukkes, at naboparceller kan anses for at tilhøre forskellige områder, som er kendetegnet ved forskellige klimatiske forhold knyttet til f.eks. parcellernes hældning eller retning. Den omstændighed, at reduktionskoefficienten blev anvendt på »alpegræsgange« og ikke på naboparcellerne, afslører ikke nødvendigvis en urigtig anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013.
84 Ud over konstateringen om, at de kompetente myndigheder skal tage hensyn til de mikroklimatiske forhold med henblik på registreringen af en parcel i alpematrikelregistret, har Republikken Østrig imidlertid ikke fremlagt oplysninger, der kan godtgøre, at en sådan fremgangsmåde blev anvendt konkret og systematisk ved registreringen af parceller i dette alpematrikelregister. Det skal herved bemærkes, at Republikken Østrig ved henvisningen til f.eks. det satellitbillede, som Kommissionen anvendte, ikke har anført, hvilke særlige mikroklimatiske forhold der ville begrunde, at visse parceller blev registreret i alpematrikelregistret frem for naboparceller med permanente græsarealer.
[udelades]
87 Som Kommissionen har anført, gør de østrigske myndigheders fremgangsmåde, som består i alene at anvende reduktionskoefficienten på parceller, der er kvalificeret som »alpegræsgange«, det således hverken muligt at sikre, at denne koefficient er blevet anvendt på samtlige parceller i områder, der er kendetegnet ved vanskelige klimatiske forhold, eller at sikre, at denne koefficient kun er blevet anvendt på parceller, som rent faktisk opfylder dette kriterium.
88 Republikken Østrigs argumenter gør det således ikke muligt at rejse tvivl om Kommissionens konklusion om, at reduktionskoefficienten ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013.
89 Det følger af det ovenstående, at det første anbringende om, at Kommissionen foretog den omhandlede finansielle korrektion på grundlag af en urigtig fortolkning af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013, skal forkastes.
Det andet anbringende om en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 som følge af en finansiel korrektion, der er støttet på en urigtig fortolkning af artikel 30, stk. 7, litra b), og artikel 7 i forordning nr. 1307/2013
90 Med dette anbringende har Republikken Østrig anfægtet den anden finansielle korrektion vedrørende den korrigerende foranstaltning, der blev vedtaget efter undersøgelse AA/2016/007/AT.
[udelades]
Det første led om en urigtig fortolkning af artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013
94 Det fremgår af sagsakterne, navnlig den sammenfattende rapports begrundelse, der er omtalt i præmis 27 ovenfor, at den anden finansielle korrektion er støttet på en første grund om, at Republikken Østrig i henhold til artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013 ikke kunne finansiere den korrigerende foranstaltning, som bestod i supplerende betalingsrettigheder til landbrugere, der drev »græsningsarealer«, fra den nationale reserve. Kommissionen fandt, at den nationale reserve ikke i henhold til denne bestemmelse kunne anvendes med henblik på at afhjælpe en situation, der skyldtes de østrigske myndigheders fejl ved anvendelsen af EU-retten.
95 Republikken Østrig har anfægtet, at der er grundlag for denne første grund.
96 Artikel 30 i forordning nr. 1307/2013 er affattet således:
»1. Hver medlemsstat opretter en national reserve. Med henblik herpå foretager medlemsstaterne i det første år for gennemførelsen af grundbetalingsordningen en lineær procentuel nedsættelse af loftet for grundbetalingsordningen på nationalt plan.
[...]
4. Medlemsstaterne tildeler betalingsrettigheder fra deres nationale eller regionale reserver i overensstemmelse med objektive kriterier og på en måde, så der sikres ligebehandling af landbrugerne, og så markeds- og konkurrenceforvridning undgås.
[...]
6. Medlemsstaterne bruger deres nationale eller regionale reserver til at tildele betalingsrettigheder som en prioritet til unge landbrugere og til landbrugere, der indleder en landbrugsaktivitet.
7. Medlemsstaterne kan anvende deres nationale eller regionale reserver til:
a) at tildele betalingsrettigheder til landbrugere for at undgå, at jorden opgives, herunder i områder, der er omfattet af omstrukturerings- eller udviklingsprogrammer vedrørende en form for offentlig intervention
b) at tildele betalingsrettigheder til landbrugere for at kompensere dem for særlige ulemper
c) at tildele betalingsrettigheder til landbrugere, der var forhindret i at få tildelt betalingsrettigheder i henhold til dette kapitel som følge af force majeure eller usædvanlige omstændigheder
d) at tildele, i tilfælde, hvor de anvender denne forordnings artikel 21, stk. 3, betalingsrettigheder til landbrugere, hvis antal støtteberettigede hektar, som de anmeldte i 2015 i overensstemmelse med artikel 72, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning [...] nr. 1306/2013, og som er til deres rådighed på en dato, som medlemsstaten fastsætter, og som ikke må ligge efter den dato, som medlemsstaten har fastsat for ændring af en sådan støtteansøgning, er højere end det antal […] betalingsrettigheder (ejet eller forpagtet) fastsat i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1782/2003 og med forordning (EF) nr. 73/2009, som de råder over på den sidste dag for indgivelse af ansøgninger, der skal fastsættes i overensstemmelse med artikel 78, første afsnit, litra b), i forordning [...] nr. 1306/2013
e) lineært og permanent at forhøje værdien af alle betalingsrettigheder under grundbetalingsordningen på nationalt eller regionalt plan, hvis den relevante nationale eller regionale reserve overstiger 0,5% af det årlige nationale eller regionale loft for grundbetalingsordningen, såfremt tilstrækkelige beløb fortsat er til rådighed for tildeling i henhold til stk. 6, til dette stykkes litra a) og b) samt til stk. 9 i denne artikel
f) at dække de årlige behov for betalinger tildelt i overensstemmelse med artikel 51, stk. 2, og artikel 65, stk. 1, 2 og 3, i denne forordning.
Ved anvendelsen af dette stykke fastsætter medlemsstaterne regler for prioriteringen mellem de forskellige anvendelser, der er omtalt heri.
[...]«
97 Republikken Østrig har gjort gældende, at den oprindelige tildeling af utilstrækkelige betalingsrettigheder til landbrugere, der drev »græsningsarealer«, på grund af den ukorrekte anvendelse af reduktionskoefficienten udgjorde en særlig ulempe for disse landbrugere som omhandlet i artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013. Kommissionen har gjort gældende, at begrebet særlig ulempe tværtimod ikke kan anvendes i situationer som det foreliggende tilfælde, hvor den ulempe, som visse landbrugere har lidt, skyldes den pågældende medlemsstats tilsidesættelse af EU-retlige bestemmelser.
98 Det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. i denne retning dom af 26.9.2018, Baumgartner, C-513/17, EU:C:2018:772, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
99 For det første skal det med hensyn til den pågældende bestemmelses ordlyd bemærkes, at artikel 30, stk. 7, i forordning nr. 1307/2013 indeholder en udtømmende liste over de anvendelsestilfælde for den nationale reserve, som er tilladt i henhold til denne bestemmelse. For at kunne anses for tilladt i medfør af artikel 30, stk. 7, i forordning nr. 1307/2013 skal anvendelsen af den nationale reserve nødvendigvis henhøre under et af de tilfælde, der er nævnt i denne bestemmelses litra a)-f), hvilket parterne ikke har bestridt, herunder Republikken Østrig, som har anført, at den har anvendt den nationale reserve i overensstemmelse med artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013.
100 Det skal i øvrigt bemærkes, at begrebet »særlig ulempe« ikke defineres i forordning nr. 1307/2013. I almindelig sprogbrug henviser udtrykket »ulempe« til en skade eller en ringere stilling, som en person har lidt. Anvendelsen af verbet »kompensere« i den pågældende bestemmelse bekræfter, at de omhandlede ulemper svarer til en skade, som landbrugeren har lidt.
101 Der skal ligeledes tages hensyn til den omstændighed, at adjektivet »særlig« i den pågældende bestemmelse anvendes for at kvalificere den skade, som landbrugeren har lidt. Dette udtryk, som i bogstavelig forstand henviser til noget, der er særligt for en art eller fælles for alle individer af samme art, taler for en fortolkning, hvorefter de omhandlede ulemper vedrører visse kategorier af landbrugere, som adskiller sig fra andre ved de særlige kendetegn, som er uløseligt forbundet med deres situation.
102 Den omstændighed, at landbrugere oplever konsekvenserne af en fejl, som medlemsstaten har begået ved anvendelsen af EU-retten, ses derimod ikke at være tilstrækkelig til at finde, at disse landbrugere henhører under en særlig kategori, og at den ulempe, som de har været udsat for som følge af denne fejl, derfor skal anses for at være særlig for dem. Det forholder sig så meget desto mere således, når den pågældende fejl, henset til den pågældende bestemmelse og arten af den begåede uregelmæssighed, kan påvirke et større antal landbrugere eller i visse tilfælde samtlige landbrugere i den pågældende medlemsstat.
103 Ordlyden af artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013 taler således for, at nævnte bestemmelse fortolkes således, at begrebet »særlige ulemper« ikke omfatter ulemper, der skyldes fejl, som medlemsstaten har begået ved anvendelsen af EU-retten.
104 Ordlydsfortolkningen af den pågældende bestemmelse gør det imidlertid ikke muligt at nå til en endelig konklusion, hvorfor der skal foretages en analyse af den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som den udgør en del af.
105 For det andet skal der med hensyn til den sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, således som Kommissionen har anført, foretages en undersøgelse af forholdet mellem artikel 30, stk. 6 og 7, i forordning nr. 1307/2013. Anvendelsen af ordene »som en prioritet« i stk. 6 skal forstås således, at det kun er, hvis der fortsat er tilstrækkelige midler i den nationale reserve efter den tildeling med fortrinsret, som er fastsat i dette stykke, at medlemsstaterne kan anvende midlerne fra reserven til de subsidiære formål, der er nævnt i stk. 7 (jf. i denne retning dom af 10.3.2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C-365/19, EU:C:2021:189, præmis 29). Det følger af dette prioritetsforhold mellem artikel 30, stk. 6 og 7, i forordning nr. 1307/2013, at de anvendelsestilfælde, der er fastsat for reserven i stk. 7, som er subsidiære i forhold til anvendelsestilfældene i stk. 6, ikke kan udvides.
106 På samme måde skal det med hensyn til den sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, bemærkes, at Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til [forordning nr. 1307/2013] og om ændring af bilag X til nævnte forordning (EUT 2014, L 181, s. 1) indeholder præciseringer til begrebet »særlige ulemper« som omhandlet i artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013.
107 Det bestemmes nemlig i artikel 31, stk. 2, i delegeret forordning nr. 639/2014, at hvis en landbruger som følge af anvendelsen af en eller flere af de begrænsninger for tildeling af betalingsrettigheder, der er fastsat i artikel 24, stk. 3-7, i forordning nr. 1307/2013, har et antal betalingsrettigheder til under en fast procentdel af vedkommendes støtteberettigede hektar, kan den pågældende anses for at være i en situation med »særlige ulemper« som omhandlet i artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013.
108 Artikel 31, stk. 2, i delegeret forordning nr. 639/2014 styrker således fortolkningen, hvorefter begrebet »særlige ulemper« nærmere bestemt henviser til ulemper, der er uløseligt forbundet med den særlige situation, hvori visse landbrugere befinder sig, hvilken situation bl.a. kan skyldes den lovlige anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013.
109 Denne situation er anderledes end situationen i det foreliggende tilfælde, hvor medlemsstaten ved den første tildeling af betalingsrettigheder som led i gennemførelsen af grundbetalingsordningen foretog en urigtig anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013 og med henblik på at afhjælpe denne situation besluttede at tildele visse landbrugere de betalingsrettigheder, som de oprindeligt burde have fået tildelt, hvis de relevante bestemmelser var blevet anvendt korrekt.
110 For så vidt Kommissionen hvad angår den sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, har gjort gældende, at de øvrige anvendelsestilfælde, som foreskrives i artikel 30, stk. 7, i forordning nr. 1307/2013, tilsigter at kompensere landbrugerne for de ulemper, der er uløseligt forbundet med deres situation, er dette derimod ikke tilfældet med nævnte forordnings artikel 30, stk. 7, litra e) og f). Sammenligningen af nævnte forordnings artikel 30, stk. 7, litra b), med de øvrige anvendelsestilfælde for den nationale reserve, som er fastsat i nævnte stykke, gør det således ikke muligt at styrke en af de fortolkninger, som parterne har fremført.
111 For det tredje skal det med hensyn til formålet med den lovgivning, hvori den pågældende bestemmelse indgår, bemærkes, at de formål, som EU-lovgiver forfølger vedrørende oprettelsen af de nationale eller regionale reserver, fremgår af 24. betragtning til forordning nr. 1307/2013, hvori anføres, at »nationale eller regionale reserver bør først og fremmest bruges til at gøre det lettere for unge landbrugere og landbrugere, der indleder en landbrugsaktivitet, at komme med i ordningen, og anvendelsen bør tillades med henblik på at tilgodese visse andre særlige situationer«. Oprettelsen af reserven tilsigter således at gøre det muligt for medlemsstaterne at give støtte til landbrugere, der befinder sig i særlige situationer, især unge landbrugere og landbrugere, der indleder en landbrugsaktivitet.
112 I det foreliggende tilfælde var ulempen for de landbrugere, der drev »græsningsarealer«, for hvilke reduktionskoefficienten blev anvendt med urette, ikke uløseligt forbundet med deres situation eller knyttet til en egenskab, som var særlig for disse, men skyldtes, at de østrigske myndigheder ved en urigtig anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 ikke tildelte dem betalingsrettigheder, som de oprindeligt burde være blevet tildelt.
113 Den af Republikken Østrig anførte omstændighed, at den urigtige anvendelse af EU-retten alene påvirkede indehaverne af »græsningsarealer«, hvilket i øvrigt kan drages i tvivl, idet den pågældende uregelmæssighed, således som Kommissionen med føje har anført, havde indvirkning på værdien af betalingsrettighederne for alle østrigske landbrugere, kan følgelig ikke føre til, at det fastslås, at indehaverne af »græsningsarealer« befandt sit i en situation, som udgør en særlig ulempe, der gjorde det muligt for Republikken Østrig at tildele dem supplerende betalingsrettigheder fra den nationale reserve i henhold til artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013.
114 Det følger af det ovenstående, at Kommissionen med føje fandt, at tildelingen af supplerende betalingsrettigheder til landbrugere, der drev »græsningsarealer«, med henblik på at afhjælpe den urigtige anvendelse af reduktionskoefficienten, ikke kunne finansieres ved hjælp af den nationale reserve i medfør af artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013.
[udelades]
118 Henset til ovenstående betragtninger har Republikken Østrig ikke grundlag for at anfægte gyldigheden af den første grund, som den anden finansielle korrektion er støttet på, og det andet anbringendes første led skal følgelig forkastes.
[udelades]
Det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013
135 Med dette anbringende har Republikken Østrig gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013, for så vidt som de udgifter, der ved den anfægtede afgørelse blev udelukket fra EU-finansiering, omfatter betalinger gennemført før den 27. november 2016.
136 Dette anbringende vedrører den første finansielle korrektion, som omfatter ansøgningsårene 2015-2019, dvs. regnskabsårene 2016-2020.
137 Artikel 52, stk. 4, i forordning nr. 1306/2013 har følgende ordlyd:
»En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre:
a) udgifter som omhandlet i artikel 4, stk. 1, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning
[...]«
138 Meddelelsen af resultatet af Kommissionens kontroller svarer til den meddelelse, der er nævnt i artikel 34, stk. 2, første afsnit, i gennemførelsesforordning nr. 908/2014, hvorefter Kommissionen meddeler medlemsstaterne sine resultater og angiver de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremover overholdes, sammen med den foreløbige grad af finansiel korrektion, som den i denne fase af proceduren finder passende i forhold til sine resultater.
139 Det fremgår af retspraksis, at for at meddelelsen kan opfylde den således beskrevne advarselsfunktion, skal denne meddelelse give den pågældende medlemsstat et fuldkomment kendskab til Kommissionens forbehold. Følgelig skal denne meddelelse på tilstrækkeligt præcis vis identificere genstanden for den af Kommissionen foretagne undersøgelse og de mangler, der er blevet konstateret i forbindelse med denne undersøgelse, idet disse senere kan blive påberåbt som bevis for den alvorlige og rimelige tvivl, som den har vedrørende de af de nationale forvaltninger gennemførte kontrolforanstaltninger eller de af disse myndigheder meddelte tal, og således til at berettige de finansielle korrektioner, der er fastsat i den endelige afgørelse om afslag på EU-finansiering af visse af de af den pågældende medlemsstat for EGFL afholdte udgifter (jf. i denne retning analogt dom af 7.6.2013, Portugal mod Kommissionen, T-2/11, EU:T:2013:307, præmis 58 og 59 og den deri nævnte retspraksis, og af 25.9.2018, Sverige mod Kommissionen, T-260/16, EU:T:2018:597, præmis 39 og 40).
140 Den meddelelse, der er omhandlet i artikel 34, stk. 2, første afsnit, i gennemførelsesforordning nr. 908/2014, udgør således, når den henviser til de krav, der er anført i præmis 139 ovenfor, referencen for beregningen af den frist på 24 måneder, der er fastsat i artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013 (jf. analogt dom af 3.5.2012, Spanien mod Kommissionen, C-24/11 P, EU:C:2012:266, præmis 31).
141 Det følger ligeledes af retspraksis, at begrænsningen af den periode, for hvilken Kommissionen kan udelukke visse udgifter fra EU-finansiering, har til formål at beskytte medlemsstaterne mod den retlige usikkerhed, der ville bestå, hvis Kommissionen kunne rejse tvivl om de udgifter, der var afholdt flere år i forvejen, inden den vedtog en afgørelse om regnskabsafslutning (jf. i denne retning dom af 21.3.2002, Spanien mod Kommissionen, C-130/99, EU:C:2002:192, præmis 133).
142 Selv om undersøgelse AA/2016/007/AT bl.a. vedrørte overholdelsen af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013, havde Kommissionen i forbindelse med denne undersøgelse, således som Republikken Østrig har anført, netop kun identificeret en tilsidesættelse knyttet til den urigtige anvendelse af reduktionskoefficienten for så vidt angår »græsningsarealer«. Selv om situationen for »alpegræsgange« ligeledes var blevet omtalt under denne undersøgelse, var der ikke identificeret en tilsidesættelse i denne henseende efter undersøgelsen. Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen som led i undersøgelse AA/2018/010/AT i sin meddelelse af 27. november 2018 præciserede, at den på grundlag af forklaringerne fra de østrigske myndigheder inden for rammerne af undersøgelse AA/2016/007/AT hidtil havde anset det kriterium om vanskelige klimatiske forhold, som er fastsat i artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013, for at være blevet anvendt korrekt med hensyn til »alpegræsgange«.
143 Det følger af det ovenstående, at det var i meddelelsen af 27. november 2018, som blev tilsendt Republikken Østrig inden for rammerne af undersøgelse AA/2018/010/AT, at der for første gang blev foretaget en tilstrækkeligt præcis identifikation af den mangel, som Kommissionen havde fastslået vedrørende den urigtige anvendelse af reduktionskoefficienten på »alpegræsgange«.
144 Selv om den særlige situation for »alpegræsgange« blev omtalt under den første undersøgelse, uden at Kommissionen imidlertid på dette tidspunkt konkluderede, at der forelå en mangel i denne henseende, kan dette forhold, således som Republikken Østrig har gjort gældende, under alle omstændigheder ikke have indvirkning på anvendelsen af den tidsmæssige begrænsning af de finansielle korrektioner, som er foreskrevet i artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013.
145 Det følger heraf, således som Republikken Østrig har gjort gældende – herunder med hensyn til de finansielle konsekvenser af tilsidesættelsen knyttet til den urigtige anvendelse af reduktionskoefficienten på »alpegræsgange«, som gav anledning til den første finansielle korrektion – at meddelelsen af 27. november 2018 udgjorde udgangspunktet for den frist på 24 måneder, der er nævnt i artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013. Kommissionen kunne således ikke udelukke udgifter afholdt før den 27. november 2016 fra EU-finansiering.
146 Det fremgår af sagsakterne, og navnlig af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen som led i den første finansielle korrektion, som er identificeret i den tabel, der er vedlagt denne afgørelse, med begrundelsen »Tildeling af betalingsrettigheder – konvergens« udelukkede udgifter afholdt for regnskabsårene 2016 og 2017 fra EU-finansiering, hvilke regnskabsår begyndte henholdsvis den 16. oktober 2015 og den 16. oktober 2016. Kommissionen udelukkede således udgifter afholdt før den 27. november 2016 fra EU-finansiering. Herved tilsidesatte denne institution artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013.
[udelades]
152 Den anfægtede afgørelse annulleres følgelig, for så vidt som den med hensyn til den første omhandlede finansielle korrektion udelukkede udgifter afholdt før den 27. november 2016 fra EU-finansiering.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Afdeling):
1) Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/908 af 8. juni 2022 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), annulleres, for så vidt som denne afgørelse hvad angår den finansielle korrektion, der er identificeret i bilaget til afgørelsen under begrundelsen »Tildeling af betalingsrettigheder – konvergens«, for regnskabsårene 2016-2020 udelukkede udgifter afholdt af Republikken Østrig inden for rammerne af EGFL før den 27. november 2016 fra EU-finansiering.
2) I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.
3) Østrig og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. februar 2024.
Underskrifter