SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima)
de 7 de febrero de 2024 (*)
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por Austria — Coeficiente de reducción — Artículo 24, apartado 6, del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 — Artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013 — Artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 — Obligación de motivación»
En el asunto T‑501/22,
República de Austria, representada por las Sras. J. Schmoll y A. Kögl, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. J. Aquilina y A. Becker, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima),
integrado por la Sra. O. Porchia, Presidenta, y los Sres. L. Madise (Ponente) y S. Verschuur, Jueces;
Secretaria: Sra. S. Jund, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 11 de julio de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la República de Austria solicita que se anule la Decisión de Ejecución (UE) 2022/908 de la Comisión, de 8 de junio de 2022, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2022, L 157, p. 15; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que excluyó de la financiación de la Unión gastos declarados con cargo al FEAGA por la República de Austria por importe de 68 146 449,98 euros.
Antecedentes del litigio
2 En el contexto de la introducción del régimen de pago básico establecido por el Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 21), la República de Austria decidió aplicar el artículo 24, apartado 6, de dicho Reglamento.
3 En virtud de esta disposición, los Estados miembros pueden decidir aplicar, a efectos de determinar el número de derechos de pago que han de ser asignados a un agricultor, un coeficiente de reducción a las hectáreas admisibles que consistan en pastos permanentes ubicados en zonas con condiciones climáticas adversas (en lo sucesivo, «coeficiente de reducción»).
4 La República de Austria decidió aplicar el coeficiente de reducción a las parcelas calificadas de «pastos» y de «pastos de montaña» en virtud del Derecho austriaco.
[omissis]
Investigación AA/2016/007/AT
6 La Comisión Europea llevó a cabo una investigación, con la referencia AA/2016/007/AT, destinada a comprobar, en relación con los años de solicitud 2015 y 2016, si las autoridades austriacas efectuaban la gestión y el control de los regímenes de ayuda por superficie de conformidad con la legislación de la Unión.
7 Al término de dicha investigación, la Comisión consideró, en particular, que las autoridades austriacas habían aplicado incorrectamente el artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013 en lo que respecta a los «pastos».
[omissis]
9 Sobre la base del artículo 52 del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549), la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2019/265, de 12 de febrero de 2019, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al FEAGA y al Feader (DO 2019, L 44, p. 14). Mediante dicha Decisión, la Comisión, por lo que respecta a la República de Austria, excluyó de la financiación de la Unión los gastos efectuados con cargo al FEAGA por importe de 8 031 282 euros, correspondientes a los años de solicitud 2015 y 2016, como consecuencia del incumplimiento ligado a la aplicación incorrecta del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013 en relación con los «pastos».
10 Con el fin de extraer las consecuencias de esta corrección financiera, que no impugnó, la República de Austria adoptó la medida correctora que se cita a continuación.
11 La Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 — MOG 2007 geändert wird (Ley federal por la que se modifica la Ley sobre la Organización del Mercado de 2007) (BGBl. I, 46/2018) modificó el artículo 8 bis de la Ley sobre la Organización del Mercado añadiendo un apartado 2 bis que preveía, para los agricultores que poseyeran parcelas calificadas de «pastos», además de los derechos de pago inicialmente asignados con un coeficiente de reducción del 80 %, la asignación de derechos de pago adicionales con un coeficiente de reducción del 20 %. En otras palabras, la República de Austria concedió a los agricultores en cuestión 0,8 derechos de pago adicionales por cada hectárea admisible de «pastos», con efectos a partir de 2017.
12 Estos derechos de pago adicionales por los «pastos» se asignaron con cargo a la reserva nacional que los Estados miembros son responsables de establecer en virtud del artículo 30, apartado 1, del Reglamento n.o 1307/2013. El valor de estos derechos adicionales se fijó en el 60 % del valor unitario nacional.
[omissis]
Investigación AA/2018/010/AT
14 La Comisión abrió una nueva investigación, con la referencia AA/2018/010/AT, relativa a los años de solicitud 2015 y siguientes, en el marco de la cual llevó a cabo una auditoría in situ del 27 al 31 de agosto de 2018.
[omissis]
25 La Comisión comunicó a las autoridades austriacas su informe de síntesis con fecha de 26 de abril de 2022.
26 En dicho documento, la Comisión expuso que la República de Austria no había aplicado correctamente el artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013. Según la Comisión, la aplicación de esta disposición por las autoridades austriacas dio lugar a diferencias de trato entre parcelas situadas en una misma zona geográfica. Así, la Comisión señaló que el coeficiente de reducción solo se había aplicado a las parcelas de pastos permanentes registradas como «pastos de montaña», y no a las otras parcelas vecinas que, sin embargo, estaban expuestas a las mismas condiciones climáticas. Según la Comisión, tal constatación demostraba que la clasificación de una parcela como «pasto de montaña» no estaba ligada a la existencia de condiciones climáticas adversas, en el sentido del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013. La Comisión concluyó que la aplicación de esta disposición por parte de las autoridades austriacas no se basaba en criterios objetivos y que, por lo tanto, no estaba garantizada la igualdad de trato de los agricultores a la hora de asignar los derechos de pago.
27 Por otra parte, por lo que respecta a la medida correctora adoptada a raíz de la investigación AA/2016/007/AT, la Comisión señaló, en el informe de síntesis, que el artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013, en virtud del cual la reserva nacional puede utilizarse para asignar derechos de pago a los agricultores con el fin de compensarlos por desventajas específicas, no podía aplicarse legalmente en una situación resultante, como en el caso de autos, de una deficiencia que afectaba al sistema de gestión y de control del Estado miembro en cuestión. Según la Comisión, ello significaría que la Unión tendría que financiar las consecuencias de un error imputable al Estado miembro. Además, la Comisión consideró que la República de Austria no podía proceder a la reducción de todos los pagos directos prevista en el artículo 7 del Reglamento n.o 1307/2013 con el fin de alimentar la reserva nacional. La Comisión estimó que la reducción de todos los pagos directos para financiar la medida correctora había hecho que todos los agricultores soportaran las deficiencias de las autoridades austriacas. En consecuencia, la Comisión consideró que la medida correctora adoptada por las autoridades austriacas no garantizaba la protección de los derechos de los agricultores, protección que constituye el núcleo de la política agrícola común. La Comisión observó asimismo que, como medida correctora, la República de Austria debería haber recalculado el valor de todos los derechos de pago aplicando correctamente los artículos 25 y 26 del Reglamento n.o 1307/2013.
28 Por lo que respecta a las consecuencias financieras de los incumplimientos imputados a las autoridades austriacas, en lo que atañe a los «controles administrativos de los derechos de pago en el momento de la introducción del régimen de pago básico», la Comisión identificó dos riesgos financieros para el FEAGA, uno en relación con la aplicación del coeficiente de reducción y el otro con la medida correctora adoptada a raíz de la investigación AA/2016/007/AT.
29 Por una parte, la Comisión estimó que la aplicación incorrecta del coeficiente de reducción, que, a su criterio, había dado lugar a la asignación de un número insuficiente de derechos de pago, afectó al valor unitario de los derechos de pago de todos los agricultores austriacos a partir del año 2015. Según la Comisión, el riesgo para el FEAGA correspondía, para los años de solicitud 2015 a 2019, a los pagos en exceso que se efectuaron debido a que el valor unitario de esos derechos de pago se había fijado a un nivel demasiado elevado.
30 Por otra parte, la Comisión estimó que la asignación de derechos adicionales a partir de 2017 a los agricultores que explotaban «pastos», que no podía financiarse legalmente con fondos de la reserva nacional, había generado un riesgo financiero autónomo para el FEAGA en los años de solicitud 2017 a 2019.
[omissis]
35 Mediante la Decisión impugnada, la Comisión excluyó de la financiación de la Unión determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al FEAGA y al Feader.
36 Por lo que respecta a la República de Austria, la Comisión excluyó de la financiación de la Unión los gastos declarados con cargo al FEAGA por un importe total de 68 270 562,18 euros, que incluye, por importe de 68 146 449,98 euros, las consecuencias financieras de los dos incumplimientos mencionados en el anterior apartado 34, que son las únicas controvertidas en el presente asunto.
Pretensiones de las partes
37 La República de Austria solicita al Tribunal General que:
– Anule la Decisión impugnada en la medida en que excluye de la financiación de la Unión los gastos que declaró con cargo al FEAGA por importe de 68 146 449,98 euros.
– Condene en costas a la Comisión.
38 La Comisión solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República de Austria.
Fundamentos de Derecho
[omissis]
Primer motivo, basado en la infracción del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 resultante de una corrección financiera basada en una interpretación errónea del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013
53 Mediante este motivo, la República de Austria impugna la primera corrección financiera, que se refiere a la aplicación del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013.
54 La República de Austria sostiene que, al aplicar el coeficiente de reducción a las parcelas clasificadas como «pastos de montaña» en virtud de las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, que, según afirma, supeditan esa clasificación a la existencia de condiciones climáticas adversas, aplicó correctamente el artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013. En consecuencia, al imponer una corrección financiera por supuestamente no haberse aplicado de manera correcta dicha disposición, la Comisión infringió el artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013.
[omissis]
56 Como se ha señalado en el anterior apartado 26, la primera corrección financiera se fundamenta, como se desprende del informe de síntesis, en que la aplicación por las autoridades austriacas del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013 dio lugar a diferencias de trato injustificadas en la medida en que, dentro de una misma zona, el coeficiente de reducción no se aplicó a todas las parcelas expuestas a las mismas condiciones climáticas. Esta conclusión se apoya, en particular, en una imagen de satélite de la que se desprende que las parcelas clasificadas como «pastos de montaña», a las que se aplicó el coeficiente de reducción, están situadas en las inmediaciones de otras parcelas de pastos permanentes que no fueron clasificadas como tales y a las que no se aplicó el coeficiente de reducción. Por otra parte, como se ha señalado en el anterior apartado 50, la Comisión estimó que, habida cuenta de estas apreciaciones, la alegación de la República de Austria según la cual la clasificación de las parcelas como «pastos de montaña» se basaba en criterios objetivos previstos por las disposiciones pertinentes de los estados federados austriacos no podía llevar a cuestionar la conclusión de que las autoridades austriacas no habían aplicado correctamente el artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013.
[omissis]
76 En segundo lugar, la República de Austria sostiene que, al aplicar el coeficiente de reducción a las parcelas registradas como «pastos de montaña», garantizó una aplicación coherente y uniforme del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013.
[omissis]
79 A este respecto, procede señalar que la República de Austria no niega en sus escritos procesales la exactitud de la apreciación realizada por la Comisión, según la cual las parcelas clasificadas como «pastos de montaña» fueron tratadas de forma diferente a las parcelas de pastos permanentes vecinas que no fueron objeto de tal clasificación. La República de Austria tampoco sostiene que esta situación se deba a un error puntual y que el ejemplo elegido por la Comisión a partir de la imagen de satélite mencionada en el anterior apartado 56 no sea representativo de la situación general en Austria.
80 En cambio, la República de Austria indica, en esencia, que la diferencia de trato señalada por la Comisión está justificada por diferencias objetivas en la situación de las parcelas de que se trata desde el punto de vista de las condiciones climáticas a las que están expuestas.
81 Así, la República de Austria subraya que puede darse el caso de que unas parcelas vecinas estén expuestas a condiciones microclimáticas diferentes. Mientras que la Comisión señaló, en particular en la comunicación de 27 de noviembre de 2018, que las parcelas clasificadas como «pastos de montaña» estaban expuestas a las mismas condiciones climáticas que las parcelas vecinas situadas a la misma altitud, la República de Austria indica que la altitud no es un criterio suficiente para apreciar las condiciones climáticas reales a las que están expuestas las parcelas. A modo de ejemplo, alega que las parcelas orientadas al sur disfrutan de mejores condiciones de insolación y, por tanto, son más cálidas y secas que las orientadas al norte, que sufren períodos de nieve más prolongados. La República de Austria alega que, al inscribir las parcelas en el catastro alpino, las autoridades competentes tienen en cuenta las condiciones microclimáticas a las que están expuestas las parcelas de que se trata y toman en consideración, en particular, la orientación de la pendiente, la estructura del suelo, la humedad y la duración de la nieve.
82 Sin embargo, esta alegación no permite desvirtuar la conclusión de la Comisión.
83 Si bien es cierto que del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013 se desprende que la existencia de condiciones climáticas adversas debe apreciarse, como señala la Comisión, dentro de una zona determinada, y no respecto de una parcela concreta, esta disposición no contiene ninguna precisión en cuanto a la extensión de las zonas con respecto a las cuales debe apreciarse si se cumple el criterio de las condiciones climáticas adversas. En consecuencia, sobre todo en las zonas de montaña, no cabe descartar en principio que unas parcelas vecinas puedan considerarse pertenecientes a zonas distintas con condiciones climáticas diferentes, vinculadas, por ejemplo, a la pendiente o a la orientación de las parcelas. Por consiguiente, el hecho de que el coeficiente de reducción se aplicara a los «pastos de montaña» y no a las parcelas vecinas no revela necesariamente una aplicación inexacta del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013.
84 No obstante, más allá de la afirmación de que las autoridades competentes deben tener en cuenta las condiciones microclimáticas a efectos de la inscripción de una parcela en el catastro alpino, la República de Austria no aporta elementos que permitan demostrar que tal planteamiento se aplicó concreta y sistemáticamente al inscribir las parcelas en el catastro alpino. A este respecto, procede señalar que la República de Austria no explica, refiriéndose, por ejemplo, a la imagen de satélite utilizada por la Comisión, qué condiciones microclimáticas específicas justificaron la inscripción de determinadas parcelas en el catastro alpino, a diferencia de las parcelas de pastos permanentes vecinas.
[omissis]
87 Por consiguiente, como señala la Comisión, el planteamiento de las autoridades austriacas de aplicar el coeficiente de reducción únicamente a las parcelas clasificadas como «pastos de montaña» no permite garantizar que el coeficiente se aplicara a todas las parcelas situadas en zonas caracterizadas por condiciones climáticas adversas, ni asegurar que el coeficiente se aplicara únicamente a las parcelas que efectivamente cumplían este criterio.
88 Así pues, las alegaciones formuladas por la República de Austria no permiten desvirtuar la conclusión de la Comisión según la cual el coeficiente de reducción no se aplicó de conformidad con el artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013.
89 De lo anterior resulta que debe desestimarse el primer motivo, basado en que la Comisión efectuó la corrección financiera de que se trata sobre la base de una interpretación errónea del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013.
Segundo motivo, basado en la infracción del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 resultante de una corrección financiera basada en una interpretación errónea del artículo 30, apartado 7, letra b), y del artículo 7 del Reglamento n.o 1307/2013
90 Mediante este motivo, la República de Austria impugna la segunda corrección financiera, relativa a la medida correctora adoptada a raíz de la investigación AA/2016/007/AT.
[omissis]
Primera parte, basada en una interpretación errónea del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013
94 De los autos, en particular de la motivación del informe de síntesis, recordada en el apartado 27 de la presente sentencia, se desprende que la segunda corrección financiera se basa en una primera razón, basada en que la República de Austria no podía financiar, sobre la base del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013, con cargo a la reserva nacional, la medida correctora consistente en la asignación de derechos de pago adicionales a los agricultores que explotan «pastos». La Comisión consideró que la reserva nacional no podía utilizarse, sobre la base de esta disposición, para remediar una situación resultante de un error cometido por las autoridades austriacas en la aplicación del Derecho de la Unión.
95 La República de Austria cuestiona que esta primera razón se ajuste a Derecho.
96 A tenor del artículo 30 del Reglamento n.o 1307/2013:
«1. Cada Estado miembro constituirá una reserva nacional. A tal fin, los Estados miembros efectuarán, en el primer año de aplicación del régimen de pago básico, una reducción porcentual lineal del límite máximo del régimen de pago básico a nivel nacional.
[…]
4. Los Estados miembros asignarán derechos de pago procedentes de sus reservas nacional o regionales con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se eviten distorsiones del mercado y de la competencia.
[…]
6. Los Estados miembros utilizarán sus reservas nacional o regionales para asignar derechos de pago, con carácter prioritario, a los jóvenes agricultores y a los agricultores que comiencen su actividad agrícola.
7. Los Estados miembros podrán utilizar sus reservas nacional o regionales para:
a) asignar derechos de pago a los agricultores con el fin de impedir el abandono de tierras, en particular en zonas sujetas a programas de reestructuración o de desarrollo relativos a algún tipo de intervención pública;
b) asignar derechos de pago a los agricultores con el fin de compensarles por desventajas específicas;
c) asignar derechos de pago a los agricultores a los que no se haya podido asignar derechos de pago en virtud del presente capítulo por razones de fuerza mayor o circunstancias excepcionales;
d) asignar, en los casos en que apliquen el artículo 21, apartado 3, del presente Reglamento, derechos de pago a los agricultores cuyo número de hectáreas admisibles declaradas en 2015 de conformidad con el artículo 72, apartado 1, párrafo primero, letra a), del Reglamento […] n.o 1306/2013 y que estén a disposición de los mismos en una fecha fijada por el Estado miembro que no sea posterior a la fecha fijada por dicho Estado miembro para la modificación de esa solicitud de ayuda, sea superior al número de derechos de pago, en propiedad o en arrendamiento, establecido con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1782/2003 y al Reglamento (CE) n.o 73/2009, que los agricultores posean en la fecha final de presentación de solicitudes fijada en virtud del artículo 78, párrafo primero, letra b) del Reglamento […] n.o 1306/2013;
e) aumentar linealmente el valor de todos los derechos de pago sobre una base permanente en virtud del régimen de pago básico, a nivel nacional o regional, si la reserva nacional o regional correspondiente supera el 0,5 % del límite máximo anual nacional o regional para el régimen de pago básico, siempre que queden disponibles cantidades suficientes para las asignaciones en virtud del apartado 6, de las letras a) y b) del presente apartado y del apartado 9 del presente artículo;
f) cubrir las necesidades anuales para los pagos que se concedan de conformidad con los artículos 51, apartado 2, y 65, apartados 1, 2 y 3 del presente Reglamento.
A efectos del presente apartado, los Estados miembros decidirán sobre las prioridades entre los distintos usos referidos en el mismo.
[…]»
97 La República de Austria alega que la asignación inicial de derechos de pago insuficientes a los agricultores que explotan «pastos», debido a la aplicación incorrecta del coeficiente de reducción, constituía para esos agricultores una desventaja específica en el sentido del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013. Por el contrario, según la Comisión, el concepto de desventaja específica no puede aplicarse en un caso en el que, como en el presente asunto, la desventaja sufrida por determinados agricultores resulta de un incumplimiento por el Estado miembro de que se trata de las disposiciones del Derecho de la Unión.
98 De conformidad con reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, es preciso tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de que forma parte (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, apartado 23 y jurisprudencia citada).
99 En primer lugar, por lo que respecta al tenor de la disposición en cuestión, procede señalar que el artículo 30, apartado 7, del Reglamento n.o 1307/2013 establece una lista exhaustiva de los supuestos de utilización de la reserva nacional que esta disposición permite. Así pues, para que pueda considerarse autorizada por el artículo 30, apartado 7, del Reglamento n.o 1307/2013, la utilización de la reserva debe estar comprendida necesariamente en alguno de los supuestos mencionados en las letras a) a f) de dicha disposición, extremo que no discuten las partes, en particular la República de Austria, que considera que utilizó la reserva nacional de conformidad con el artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013.
100 Por otra parte, procede señalar que el Reglamento n.o 1307/2013 no define el concepto de «desventajas específicas». En el lenguaje corriente, el término «desventaja» designa un perjuicio o una condición de inferioridad sufrida por una persona. El empleo del verbo «compensar» en la disposición de que se trata confirma que las desventajas en cuestión se asemejan a un perjuicio sufrido por el agricultor.
101 También debe tenerse en cuenta que la disposición controvertida utiliza el adjetivo «específica» para calificar la desventaja sufrida por el agricultor. Este término, que, en sentido literal, remite a lo que es propio de una especie o común a todos los individuos de una misma especie, aboga en favor de una interpretación según la cual las desventajas de que se trata afectan a determinadas categorías de agricultores que se distinguen de las demás por particularidades inherentes a su situación.
102 En cambio, el hecho de que unos agricultores sufran las consecuencias de un error cometido por un Estado miembro en la aplicación del Derecho de la Unión no parece ser suficiente para considerar que están comprendidos en una categoría particular y que la desventaja que sufren como consecuencia de dicho error debe, por esta razón, considerarse específica de ellos. Lo anterior es tanto más cierto cuanto que, según la disposición de que se trata y la naturaleza de la irregularidad cometida por el Estado miembro, el error en cuestión puede afectar a un número más o menos importante de agricultores, o incluso, en determinados casos, a todos los agricultores del Estado miembro de que se trate.
103 Por lo tanto, el tenor del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013 aboga por una interpretación de dicha disposición según la cual el concepto de «desventajas específicas» no incluye las desventajas resultantes de un error cometido por un Estado miembro en la aplicación del Derecho de la Unión.
104 No obstante, la interpretación literal de la disposición de que se trata no conduce a una conclusión definitiva, de modo que debe analizarse el contexto y los objetivos perseguidos por la normativa en la que se inscribe dicha disposición.
105 En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe la disposición de que se trata, procede, como sugiere la Comisión, examinar la relación que existe entre los apartados 6 y 7 del artículo 30 del Reglamento n.o 1307/2013. El uso, en el apartado 6, de la expresión «con carácter prioritario» debe entenderse en el sentido de que únicamente si quedan fondos suficientes en la reserva nacional después de la asignación prioritaria prevista en dicho apartado podrán los Estados miembros destinar fondos a los fines subsidiarios enunciados en el apartado 7 (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de marzo de 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, apartado 29). De esta relación de prioridad existente entre los apartados 6 y 7 del artículo 30 del Reglamento n.o 1307/2013 se desprende que los supuestos de utilización de la reserva previstos en el apartado 7, que tienen carácter subsidiario con respecto a los previstos en el apartado 6, no deben interpretarse de manera extensiva.
106 Asimismo, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe la disposición controvertida, procede señalar que el Reglamento Delegado (UE) n.o 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento n.o 1307/2013 y que modifica el anexo X de dicho Reglamento (DO 2014, L 181, p. 1), contiene precisiones acerca del concepto de «desventaja específica» en el sentido del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013.
107 En efecto, el artículo 31, apartado 2, del Reglamento Delegado n.o 639/2014 establece que, cuando un agricultor reciba un número de derechos de pago inferior a un determinado porcentaje de sus hectáreas admisibles, como consecuencia de la aplicación de una o varias limitaciones a la asignación de derechos de pago establecidas en el artículo 24, apartados 3 a 7, del Reglamento n.o 1307/2013, podrá considerarse que se encuentra en una situación de «desventaja específica» en el sentido del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013.
108 Así pues, el artículo 31, apartado 2, del Reglamento Delegado n.o 639/2014 refuerza la interpretación según la cual el concepto de «desventajas específicas» remite más concretamente a desventajas inherentes a la situación específica en la que se encuentran determinados agricultores, la cual puede, en particular, resultar de la aplicación —legal— de determinadas disposiciones del Reglamento n.o 1307/2013.
109 Esta situación es diferente de la del caso de autos, en la que un Estado miembro, en el momento de la primera asignación de los derechos de pago en el marco de la aplicación del régimen de pago básico, aplicó incorrectamente las disposiciones del Reglamento n.o 1307/2013 y decidió, con el fin de corregir esta situación, asignar a determinados agricultores derechos de pago de los que deberían haberse beneficiado desde el principio si se hubieran aplicado correctamente las disposiciones pertinentes.
110 En cambio, si bien la Comisión alega, en relación con el contexto en el que se inscribe la disposición de que se trata, que los demás supuestos de utilización de la reserva previstos en el artículo 30, apartado 7, del Reglamento n.o 1307/2013 tienen por objeto compensar a los agricultores por desventajas inherentes a su situación, no cabe afirmar tal cosa del artículo 30, apartado 7, letras e) y f), de dicho Reglamento. Por consiguiente, la comparación del artículo 30, apartado 7, letra b), de dicho Reglamento con los demás supuestos de utilización de la reserva previstos en dicho apartado no permite respaldar ninguna de las interpretaciones defendidas por las partes.
111 En tercer lugar, por lo que respecta a los objetivos perseguidos por la normativa en la que se inscribe la disposición controvertida, debe señalarse que el objetivo perseguido por el legislador de la Unión en relación con la utilización de las reservas nacionales o regionales se recoge en el considerando 24 del Reglamento n.o 1307/2013, según el cual las «reservas nacionales o regionales deben utilizarse, de manera prioritaria, para facilitar la participación de jóvenes agricultores y agricultores que comienzan su actividad agraria en el régimen y debe permitírseles que las utilicen para atender otras situaciones específicas». Así pues, la utilización de la reserva tiene por objeto permitir que los Estados miembros presten apoyo a los agricultores que se encuentren en situaciones específicas, dando prioridad a los jóvenes agricultores y a aquellos que comiencen su actividad agraria.
112 En el caso de autos, la desventaja sufrida por los agricultores que explotan «pastos», a los que se aplicó injustamente el coeficiente de reducción, no era inherente a su situación ni estaba relacionada con una cualidad propia, sino que resultaba del hecho de que las autoridades austriacas, al aplicar incorrectamente el artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013, los privaron de derechos de pago que se les deberían haber atribuido desde el principio.
113 La circunstancia, invocada por la República de Austria, de que la aplicación inexacta del Derecho de la Unión afectó únicamente a los poseedores de «pastos», lo cual es discutible, dado que, como señala acertadamente la Comisión, la irregularidad en cuestión tuvo consecuencias en el valor de los derechos de pago del conjunto de los agricultores austriacos, no puede, por tanto, llevar a considerar que los poseedores de «pastos» se encontraban en una situación constitutiva de una desventaja específica que permitía a la República de Austria atribuirles derechos de pago adicionales con cargo a la reserva nacional sobre la base del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013.
114 De lo anterior se desprende que la Comisión consideró acertadamente que la asignación de derechos de pago adicionales a los agricultores que explotan «pastos» con el fin de remediar la aplicación inexacta del coeficiente de reducción no podía financiarse con cargo a la reserva nacional sobre la base del artículo 30, apartado 7, letra b), del Reglamento n.o 1307/2013.
[omissis]
118 De ello se sigue que la República de Austria no puede fundadamente impugnar la validez de la primera razón en que se basa la segunda corrección financiera y que, por lo tanto, debe desestimarse la primera parte de su segundo motivo.
[omissis]
Tercer motivo, basado en la infracción del artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013
135 Mediante este motivo, la República de Austria sostiene que la Comisión infringió el artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013, en la medida en que los gastos excluidos de la financiación de la Unión por la Decisión impugnada incluyen pagos efectuados antes del 27 de noviembre de 2016.
136 Este motivo se refiere a la primera corrección financiera, que abarca los años de solicitud 2015 a 2019, es decir, los ejercicios financieros 2016 a 2020.
137 El artículo 52, apartado 4, del Reglamento n.o 1306/2013 está redactado en los siguientes términos:
«No podrá denegarse la financiación:
a) de los gastos indicados en el artículo 4, apartado 1, efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación por escrito de la Comisión al Estado miembro de los resultados de sus comprobaciones;
[…]».
138 La comunicación del resultado de las comprobaciones de la Comisión se corresponde con la comunicación, mencionada en el artículo 34, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, mediante la cual la Comisión da a conocer al Estado miembro las conclusiones de su investigación precisando las medidas correctoras necesarias para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro e indicando el nivel provisional de corrección financiera que considera apropiado en atención a sus conclusiones en esa fase del procedimiento.
139 De la jurisprudencia se desprende que, para que pueda cumplir su función de advertencia así descrita, es necesario que dicha comunicación proporcione al Estado miembro de que se trate un perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión. En consecuencia, dicha comunicación debe identificar con suficiente precisión el objeto de la investigación llevada a cabo por la Comisión y las deficiencias observadas por esta en el curso de la misma, ya que estas deficiencias pueden invocarse posteriormente como medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los controles realizados por las administraciones nacionales o a las cifras remitidas por estas y justificar, así, las correcciones financieras aplicadas en la decisión final por la que se excluyan de la financiación de la Unión por el FEOGA determinados gastos realizados por el Estado miembro de que se trate (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 7 de junio de 2013, Portugal/Comisión, T‑2/11, EU:T:2013:307, apartados 58 y 59 y jurisprudencia citada, y de 25 de septiembre de 2018, Suecia/Comisión, T‑260/16, EU:T:2018:597, apartados 39 y 40).
140 Así pues, la comunicación contemplada en el artículo 34, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, cuando cumple los requisitos enunciados en el anterior apartado 139, constituye el elemento de referencia para el cómputo del plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013 (véase, por analogía, la sentencia de 3 de mayo de 2012, España/Comisión, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, apartado 31).
141 También se desprende de la jurisprudencia que la limitación del período para el cual la Comisión puede excluir determinados gastos de la financiación de la Unión tiene por objeto proteger a los Estados miembros de la inseguridad jurídica que podría producirse si la Comisión tuviera la posibilidad de poner en entredicho gastos realizados varios años antes de que se adoptara una decisión de liquidación de conformidad (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 2002, España/Comisión, C‑130/99, EU:C:2002:192, apartado 133).
142 En el caso de autos, si bien la investigación AA/2016/007/AT había versado, en particular, sobre el cumplimiento del artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013, en el curso de dicha investigación la Comisión, como señala la República de Austria, únicamente identificó con precisión la existencia de un incumplimiento vinculado a la aplicación incorrecta del coeficiente de reducción en lo referente a los «pastos». Aunque la situación de los «pastos de montaña» también se había mencionado durante esa misma investigación, no se identificó ningún incumplimiento a este respecto al término de dicha investigación. En este sentido, procede señalar que, en el marco de la investigación AA/2018/010/AT, la Comisión precisó, en su comunicación de 27 de noviembre de 2018, que hasta entonces había considerado, sobre la base de las explicaciones dadas por las autoridades austriacas en el marco de la investigación AA/2016/007/AT, que el criterio de las condiciones climáticas adversas, previsto en el artículo 24, apartado 6, del Reglamento n.o 1307/2013, se había aplicado correctamente en lo que respecta a los «pastos de montaña».
143 De lo anterior resulta que es la comunicación de 27 de noviembre de 2018, dirigida a la República de Austria en el marco de la investigación AA/2018/010/AT, la que, por primera vez, identificaba de manera suficientemente precisa la deficiencia constatada por la Comisión en lo que respecta a la aplicación inexacta del coeficiente de reducción a los «pastos de montaña».
144 Por otra parte, si bien durante la primera investigación se aludió a la situación específica de los «pastos de montaña», sin que, no obstante, la Comisión concluyera en esa fase que existía una deficiencia a este respecto, tal circunstancia, como sostiene la República de Austria, no puede, en ningún caso, tener incidencia en la aplicación de la limitación temporal de las correcciones financieras prevista en el artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013.
145 De ello resulta que, como sostiene la República de Austria, incluso en lo que respecta a las consecuencias financieras del incumplimiento vinculado a la aplicación inexacta del coeficiente de reducción a los «pastos de montaña», que dio lugar a la primera corrección financiera, la comunicación de 27 de noviembre de 2018 constituyó el punto de partida del plazo de veinticuatro meses mencionado en el artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013. Por consiguiente, la Comisión no podía excluir de la financiación de la Unión gastos efectuados antes del 27 de noviembre de 2016.
146 Ahora bien, de los autos y, en particular, de la Decisión impugnada se desprende que, en relación con la primera corrección financiera, identificada en el cuadro anejo a dicha Decisión por el motivo «asignación de derechos — convergencia», la Comisión excluyó de la financiación de la Unión gastos efectuados en relación con los ejercicios financieros 2016 y 2017, que comenzaban, respectivamente, el 16 de octubre de 2015 y el 16 de octubre de 2016. De este modo, la Comisión excluyó de la financiación de la Unión gastos efectuados antes del 27 de noviembre de 2016. Al actuar así, infringió el artículo 52, apartado 4, letra a), del Reglamento n.o 1306/2013.
[omissis]
152 Por consiguiente, debe anularse la Decisión impugnada en la medida en que, por lo que respecta a la primera corrección financiera en cuestión, excluyó de la financiación de la Unión gastos efectuados con anterioridad al 27 de noviembre de 2016.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima)
decide:
1) Anular la Decisión de Ejecución (UE) 2022/908 de la Comisión, de 8 de junio de 2022, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que, en lo que respecta a la corrección financiera identificada en el cuadro anejo a dicha Decisión por el motivo «asignación de derechos — convergencia», referente a los ejercicios financieros 2016 a 2020, excluye de la financiación de la Unión Europea los gastos efectuados por la República de Austria con cargo al FEAGA con anterioridad al 27 de noviembre de 2016.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La República de Austria y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de febrero de 2024.
Firmas