PRESUDA OPĆEG SUDA (deseto vijeće)
7. veljače 2024.(*)
„EFJP i EPFRR – Izdaci isključeni iz financiranja – Izdaci nastali za Austriju – Koeficijent smanjenja – Članak 24. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1307/2013 – Članak 30. stavak 7. točka (b) Uredbe br. 1307/2013 – Članak 52. stavak 4. točka (a) Uredbe (EU) br. 1306/2013 – Obveza obrazlaganja”
U predmetu T‑501/22,
Republika Austrija, koju zastupaju J. Schmoll i A. Kögl, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju J. Aquilina i A. Becker, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (deseto vijeće),
u sastavu: O. Porchia, predsjednica, L. Madise (izvjestitelj) i S. Verschuur, suci,
tajnik: S. Jund, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 11. srpnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu(1)
1 Tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a Republika Austrija zahtijeva poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2022/908 оd 8. lipnja 2022. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka država članica u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2022., L 157, str. 15.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka), u dijelu u kojem se njome iz financiranja Unije isključuju izdaci koje je Republika Austrija prijavila u okviru EFJP‑a u iznosu od 68 146 449,98 eura.
Okolnosti spora
2 U okviru uvođenja programa osnovnih plaćanja uspostavljenog Uredbom (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravak SL 2016., L 130, str. 7.), Republika Austrija odlučila je primijeniti članak 24. stavak 6. te uredbe.
3 U skladu s tom odredbom, države članice mogu odlučiti primijeniti, u svrhu određivanja broja prava na plaćanje koja treba dodijeliti poljoprivredniku, koeficijent smanjenja na prihvatljive hektare koji se sastoje od trajnih travnjaka smještenih u područjima sa zahtjevnim klimatskim uvjetima (u daljnjem tekstu: koeficijent smanjenja).
4 Republika Austrija odlučila je primijeniti koeficijent smanjenja na parcele koje su na temelju austrijskog prava kvalificirane kao „pašnjaci” i „planinski pašnjaci”.
[omissis]
Istraga AA/2016/007/AT
6 Europska komisija provela je istragu pod referentnim brojem AA/2016/007/AT kako bi za godine zahtjeva 2015. i 2016. provjerila provode li austrijska tijela upravljanje i kontrolu programa potpora po površini u skladu sa zakonodavstvom Unije.
7 Po okončanju te istrage, Komisija je, među ostalim, smatrala da su austrijska tijela pogrešno primijenila članak 24. stavak 6. Uredbe br. 1307/2013, u pogledu „pašnjakâ”.
[omissis]
9 Na temelju članka 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.), Komisija je donijela Provedbenu odluku (EU) 2019/265 od 12. veljače 2019. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru EFJP‑a i EPFRR‑a (SL 2019., L 44, str. 14.). Komisija je tom odlukom, kad je riječ o Republici Austriji, iz financiranja Unije isključila izdatke nastale u okviru EFJP‑a u iznosu od 8 031 282 eura za godine zahtjeva 2015. i 2016., zbog povrede povezane s pogrešnom primjenom članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013 u pogledu „pašnjakâ”.
10 Kako bi se izvele posljedice tog financijskog ispravka, koji nije osporila, Republika Austrija donijela je sljedeću korektivnu mjeru.
11 Bundesgesetzom, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (Savezni zakon o izmjeni Zakona o organizaciji tržišta iz 2007.) (BGBl. I, 46/2018) izmijenjen je članak 8.a Zakona o organizaciji tržišta dodavanjem stavka 2.a kojim se predviđa dodjela dodatnih prava na plaćanje s koeficijentom smanjenja od 20 % za poljoprivrednike koji posjeduju parcele kvalificirane kao „pašnjaci”, uz prvotno dodijeljena prava na plaćanje s koeficijentom smanjenja od 80 %. Drugim riječima, Republika Austrija dodijelila je predmetnim poljoprivrednicima 0,8 dodatnog prava na plaćanje za svaki prihvatljivi hektar „pašnjaka”, s učinkom od 2017.
12 Ta dodatna prava na plaćanje za „pašnjake” dodijeljena su iz nacionalne rezerve koju su države članice dužne uspostaviti u skladu s člankom 30. stavkom 1. Uredbe br. 1307/2013. Vrijednost tih dodatnih prava iznosila je 60 % nacionalne jedinične vrijednosti.
[omissis]
Istraga AA/2018/010/AT
14 Komisija je pokrenula novu istragu pod referentnim brojem AA/2018/010/AT, za godine zahtjeva 2015. i sljedeće godine, u okviru kojeg je provela reviziju na licu mjesta od 27. do 31. kolovoza 2018.
[omissis]
25 Komisija je austrijskim tijelima dostavila svoje sažeto izvješće od 26. travnja 2022.
26 U tom je dokumentu Komisija navela da Republika Austrija nije pravilno primijenila članak 24. stavak 6. Uredbe br. 1307/2013. Prema mišljenju Komisije, provedba te odredbe od strane austrijskih tijela dovela je do različitog postupanja s parcelama koje se nalaze na istom zemljopisnom području. Tako je Komisija istaknula da je koeficijent smanjenja bio primijenjen samo na parcele trajnih travnjaka registrirane kao „planinski pašnjaci”, a ne na druge susjedne parcele na kojima, pak, vladaju isti klimatski uvjeti. Prema mišljenju Komisije, takvo utvrđenje dokazuje da razvrstavanje parcele kao „planinskog pašnjaka” nije povezano s postojanjem zahtjevnih klimatskih uvjeta u smislu članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013. Komisija je iz toga zaključila da se primjena te odredbe od strane austrijskih nadležnih tijela nije temeljila na objektivnim kriterijima i da stoga nije bilo zajamčeno jednako postupanje prema poljoprivrednicima pri dodjeli prava na plaćanje.
27 Osim toga, kad je riječ o korektivnoj mjeri donesenoj nakon istrage AA/2016/007/AT, Komisija je u sažetom izvješću navela da se članak 30. stavak 7. točka (b) Uredbe br. 1307/2013, na temelju kojeg se nacionalna rezerva može upotrijebiti za dodjelu prava na plaćanje poljoprivrednicima kako bi se nadoknadilo njihov posebno nepovoljan položaj, ne može zakonito primijeniti u situaciji koja proizlazi, kao u ovom slučaju, iz nedostatka u sustavu upravljanja i kontrole dotične države članice. Prema mišljenju Komisije, to bi značilo da bi Unija trebala financirati posljedice propusta koji se može pripisati državi članici. Usto, Komisija je smatrala da Republika Austrija nije mogla smanjiti sva izravna plaćanja predviđena člankom 7. Uredbe br. 1307/2013 radi nadopune nacionalne rezerve. Komisija je smatrala da su zbog smanjenja svih izravnih plaćanja za financiranje korektivne mjere svi poljoprivrednici morali snositi posljedice propustâ austrijskih nadležnih tijela. Komisija je zatim zaključila da se korektivnim mjerama koje su poduzela austrijska tijela nije osigurala zaštita prava poljoprivrednika, što je u središtu zajedničke poljoprivredne politike. Usto, Komisija je istaknula da je Republika Austrija kao korektivnu mjeru trebala ponovno izračunati vrijednost svih prava na plaćanje pravilno primjenjujući članke 25. i 26. Uredbe br. 1307/2013.
28 Kad je riječ o financijskim posljedicama povreda obveze koje se stavljaju na teret austrijskim tijelima, u pogledu „upravnih provjera prava na plaćanje prilikom uvođenja programa osnovnih plaćanja”, Komisija je utvrdila dva financijska rizika za EFJP, jedan u vezi s primjenom koeficijenta smanjenja, a drugi s korektivnom mjerom donesenom nakon istrage AA/2016/007/AT.
29 S jedne strane, Komisija je smatrala da je pogrešna primjena koeficijenta smanjenja, koja bi dovela do dodjele nedovoljnog broja prava na plaćanje, utjecala na jediničnu vrijednost pravâ na plaćanje svih austrijskih poljoprivrednika počevši od 2015. Prema Komisijinu mišljenju, rizik za EFJP, za godine zahtjeva 2015. do 2019., odgovarao je višku plaćanja koja su isplaćena zbog činjenice da je jedinična vrijednost tih prava na plaćanje utvrđena na previsokoj razini.
30 S druge strane, Komisija je smatrala da je dodjela dodatnih prava od 2017. poljoprivrednicima koji iskorištavaju „pašnjake”, koja se nije moglo zakonito financirati sredstvima iz nacionalne rezerve, stvorila samostalan financijski rizik za EFJP za godine podnošenja zahtjeva 2017. do 2019.
[omissis]
35 Komisija je pobijanom odlukom iz financiranja Unije isključila određene izdatke nastale za države članice u okviru EFJP‑a i EPFRR‑a.
36 Što se tiče Republike Austrije, Komisija je iz financiranja Unije isključila izdatke prijavljene u okviru EFJP‑a, u ukupnom iznosu od 68 270 562,18 eura, koji uključuje, u visini od 68 146 449,98 eura, financijske posljedice dviju povreda obveze navedenih u točki 34. ove presude, o kojima je jedino riječ u ovom predmetu.
Zahtjevi stranaka
37 Republika Austrija od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome iz financiranja Unije isključuju izdaci koje je prijavila u okviru EFJP‑a u visini od 68 146 449,98 eura;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
38 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Republici Austriji snošenje troškova.
Pravo
[omissis]
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, koja proizlazi iz financijskog ispravka koji se temelji na pogrešnom tumačenju članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013
53 Tim tužbenim razlogom Republika Austrija osporava prvi financijski ispravak koji se odnosi na primjenu članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013.
54 Republika Austrija tvrdi da je – time što je primijenila koeficijent smanjenja na parcele razvrstane kao „planinski pašnjaci” na temelju relevantnih odredaba nacionalnog prava koje, prema njezinu mišljenju, to razvrstavanje uvjetuju postojanjem zahtjevnih klimatskih uvjeta – pravilno primijenila članak 24. stavak 6. Uredbe br. 1307/2013. Slijedom toga, time što je naložila financijski ispravak uz obrazloženje da ta odredba nije bila pravilno primijenjena, Komisija je povrijedila članak 52. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013.
[omissis]
56 Kao što je to istaknuto u točki 26. ove presude, prvi financijski ispravak temelji se, kao što to proizlazi iz sažetog izvješća, na razlogu koji proizlazi iz toga što je primjena članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013, od strane austrijskih tijela, dovela do neopravdanog različitog postupanja jer se u istom području koeficijent smanjenja nije primijenio na sve parcele na kojima vladaju isti klimatski uvjeti. Taj se zaključak osobito temelji na satelitskoj snimci iz koje proizlazi da se parcele razvrstane kao „planinski pašnjaci”, na koje je primijenjen koeficijent smanjenja, nalaze u neposrednoj blizini drugih parcela trajnih travnjaka koje nisu bile tako razvrstane i na koje nije primijenjen koeficijent smanjenja. Osim toga, kao što je to istaknuto u točki 50. ove presude, Komisija je smatrala da se, uzimajući u obzir ta utvrđenja, argumentom kojim je Republika Austrija tvrdila da se razvrstavanje parcela kao „planinskih pašnjaka” temelji na objektivnim kriterijima predviđenima relevantnim odredbama austrijskih Ländera ne može dovesti u pitanje zaključak prema kojem austrijska tijela nisu pravilno primijenila članak 24. stavak 6. Uredbe br. 1307/2013.
[omissis]
76 Kao drugo, Republika Austrija tvrdi da je primjenom koeficijenta smanjenja na parcele koje su registrirane kao „planinski pašnjaci” osigurala dosljednu i ujednačenu primjenu članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013.
[omissis]
79 U tom pogledu valja istaknuti da Republika Austrija u svojim podnescima ne osporava točnost Komisijina utvrđenja prema kojem se s parcelama razvrstanima kao „planinski pašnjaci” postupalo drukčije nego prema susjednim parcelama trajnih travnjaka koje nisu bile tako razvrstane. Republika Austrija ne tvrdi ni da ta situacija proizlazi iz konkretne pogreške i da primjer koji je Komisija odabrala na temelju satelitske snimke navedene u točki 56. ove presude nije reprezentativan za cjelokupnu situaciju koja postoji u Austriji.
80 S druge strane, Republika Austrija u biti tvrdi da je različito postupanje koje je istaknula Komisija opravdano objektivnim razlikama u situaciji koja postoji između predmetnih parcela s gledišta klimatskih uvjeta koji na njima vladaju.
81 Tako Republika Austrija navodi da na susjednim parcelama mogu vladati različiti mikroklimatski uvjeti. Iako je Komisija, konkretno u obavijesti od 27. studenoga 2018., istaknula da na parcelama koje su razvrstane kao „planinski pašnjaci” vladaju isti klimatski uvjeti kao i na susjednim parcelama koje se nalaze na istoj visini, Republika Austrija ističe da nadmorska visina nije dovoljan kriterij za ocjenu stvarnih klimatskih uvjeta koji vladaju na parcelama. Na primjer, ističe da parcele orijentirane prema jugu imaju bolje uvjete u pogledu izloženosti sunčevoj svjetlosti te su stoga toplije i suše od parcela orijentiranih prema sjeveru, koje imaju dulja razdoblja prekrivenosti snijegom. Republika Austrija tvrdi da prilikom upisa parcela u katastar planinskih pašnjaka nadležna tijela uzimaju u obzir te mikroklimatske uvjete koji vladaju na predmetnim parcelama i osobito uzimaju u obzir orijentaciju nagiba, strukturu tla, vlažnost ili trajanje prekrivenosti snijegom.
82 Međutim, taj argument ne može dovesti u pitanje Komisijin zaključak.
83 Točno je da, iako iz članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013 proizlazi da postojanje zahtjevnih klimatskih uvjeta treba, kao što to ističe Komisija, ocjenjivati unutar određenog područja, a ne na razini pojedinačne parcele, ta odredba ne sadržava nikakvo pojašnjenje u pogledu opsega područja u odnosu na koja treba ocijeniti je li ispunjen kriterij zahtjevnih klimatskih uvjeta. Slijedom toga, osobito u planinskim područjima, načelno se ne može isključiti da se za susjedne parcele može smatrati da pripadaju različitim područjima s različitim klimatskim uvjetima povezanima, na primjer, s nagibom ili orijentacijom parcela. Stoga činjenica da je koeficijent smanjenja primijenjen na „planinske pašnjake”, a ne na susjedne parcele, ne upućuje nužno na pogrešnu primjenu članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013.
84 Međutim, osim tvrdnje da nadležna tijela moraju uzeti u obzir mikroklimatske uvjete radi upisa parcele u katastar planinskih pašnjaka, Republika Austrija ne iznosi dokaze na temelju kojih bi se moglo utvrditi da se takav pristup konkretno i sustavno primjenjivao prilikom upisa parcela u katastar planinskih pašnjaka. U tom pogledu valja istaknuti da Republika Austrija ne navodi, upućujući na, primjerice, satelitsku snimku koju je upotrijebila Komisija, koji bi bili posebni mikroklimatski uvjeti koji bi opravdali to da su određene parcele upisane u katastar planinskih pašnjaka, za razliku od parcela susjednih trajnih travnjaka.
[omissis]
87 Slijedom toga, kao što to ističe Komisija, pristup austrijskih tijela, koji se sastoji od primjene koeficijenta smanjenja samo na parcele razvrstane kao „planinski pašnjaci”, ne omogućava da se zajamči da je taj koeficijent primijenjen na sve parcele koje se nalaze na područjima sa zahtjevnim klimatskim uvjetima niti da se osigura da je taj koeficijent bio primijenjen samo na parcele koje stvarno ispunjavaju taj kriterij.
88 Stoga se argumentima koje je istaknula Republika Austrija ne može dovesti u pitanje Komisijin zaključak prema kojem koeficijent smanjenja nije bio primijenjen u skladu s člankom 24. stavkom 6. Uredbe br. 1307/2013.
89 Iz prethodno navedenog proizlazi da prvi tužbeni razlog, koji se temelji na tome da je Komisija provela predmetni financijski ispravak na temelju pogrešnog tumačenja članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013, treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, koja proizlazi iz financijskog ispravka koji se temelji na pogrešnom tumačenju članka 30. stavka 7. točke (b) i članka 7. Uredbe br. 1307/2013
90 Tim tužbenim razlogom Republika Austrija osporava drugi financijski ispravak koji se odnosi na korektivnu mjeru donesenu nakon istrage AA/2016/007/AT.
[omissis]
Prvi dio, koji se temelji na pogrešnom tumačenju članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013
94 Iz spisa, a osobito iz obrazloženja sažetog izvješća, navedenog u točki 27. ove presude, proizlazi da se drugi financijski ispravak temelji na prvom razlogu, koji proizlazi iz tvrdnje da Republika Austrija nije mogla, na temelju članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013, iz nacionalne rezerve financirati korektivnu mjeru koja se sastoji od dodjele dodatnih prava na plaćanje poljoprivrednicima koji iskorištavaju „pašnjake”. Komisija je smatrala da se nacionalna rezerva na temelju te odredbe ne može upotrijebiti za ispravljanje situacije koja proizlazi iz pogreške koju su austrijska tijela počinila u primjeni prava Unije.
95 Republika Austrija osporava osnovanost tog prvog razloga.
96 U skladu s člankom 30. Uredbe br. 1307/2013:
„1. Svaka država članica uspostavlja nacionalnu rezervu. Da bi to učinile, države članice u prvoj godini provedbe programa osnovnih plaćanja provode linearno postotno smanjenje gornje granice programa osnovnih plaćanja na nacionalnoj razini.
[…]
4. Države članice dodjeljuju prava na plaćanje iz svojih nacionalnih ili regionalnih rezervi u skladu s objektivnim kriterijima i na način kojim se osigurava jednako postupanje prema poljoprivrednicima te izbjegava narušavanje tržišta i tržišnog natjecanja.
[…]
6. Države članice koriste svoje nacionalne ili regionalne rezerve kako bi prioritetno dodijelile prava na plaćanje mladim poljoprivrednicima i poljoprivrednicima koji tek počinju obavljati poljoprivrednu aktivnost.
7. Države članice mogu koristiti svoje nacionalne ili regionalne rezerve za:
(a) dodjelu prava na plaćanje poljoprivrednicima kako bi se spriječilo napuštanje zemljišta, uključujući u područjima koja podliježu programima restrukturiranja ili razvoja povezanima s oblikom javne intervencije;
(b) dodjelu prava na plaćanje poljoprivrednicima kako bi se nadoknadio njihov posebno nepovoljan položaj;
(c) dodjelu prava na plaćanje poljoprivrednicima kojima nisu dodijeljena prava na plaćanje na temelju ovog poglavlja zbog više sile ili iznimnih okolnosti;
(d) u slučajevima kada primjenjuju članak 21. stavak 3. ove Uredbe, dodjelu prava na plaćanje poljoprivrednicima čiji je broj prihvatljivih hektara koje su prijavili u 2015. u skladu s člankom 72. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (a) Uredbe […] br. 1306/2013 i koji su im na raspolaganju na datum koji utvrđuje država članica, a koji nije kasniji od roka za izmjenu takvog zahtjeva za potporu utvrđenog u toj državi članici, veći od broja prava na plaćanje koja su u vlasništvu ili zakupu i koja su uspostavljena u skladu s Uredbom (EZ) br. 1782/2003 i Uredbom (EZ) br. 73/2009 koje ti poljoprivrednici posjeduju na krajnji datum za podnošenje zahtjeva, a koji je potrebno odrediti u skladu s člankom 78. prvim podstavkom točkom (b) Uredbe […] br. 1306/2013;
(e) trajno linearno povećanje vrijednosti svih prava na plaćanje u okviru programa osnovnih plaćanja na nacionalnoj ili regionalnoj razini ako relevantna nacionalna ili regionalna rezerva premašuje 0,5 % godišnje nacionalne ili regionalne gornje granice za program osnovnih plaćanja, pod uvjetom da na raspolaganju ostanu dostatna sredstva za dodjele na temelju stavka 6., točaka (a) i (b) ovog stavka i stavka 9. ovog članka;
(f) pokrivanje godišnjih potreba za plaćanja koja treba odobriti u skladu s člankom 51. stavkom 2., člankom 65. stavcima 1, 2. i 3. ove Uredbe.
Za potrebe ovog stavka države članice odlučuju o tome kojoj će vrsti navedene uporabe dati prednost.
[…]”
97 Republika Austrija tvrdi da je prvobitna dodjela nedostatnih prava na plaćanje poljoprivrednicima koji iskorištavaju „pašnjake” zbog nepravilne primjene koeficijenta smanjenja za te poljoprivrednike predstavljala posebno nepovoljan položaj u smislu članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013. Prema mišljenju Komisije, pojam posebno nepovoljnog položaja ne može se, naprotiv, primjenjivati u slučaju u kojem, kao u ovom slučaju, nepovoljan položaj u kojem su se našli određeni poljoprivrednici proizlazi iz toga što dotična država članica nije poštovala odredbe prava Unije.
98 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja određene odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojemu se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (vidjeti u tom smislu presudu od 26. rujna 2018., Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, t. 23. i navedenu sudsku praksu).
99 Kao prvo, kad je riječ o tekstu predmetne odredbe, valja istaknuti da članak 30. stavak 7. Uredbe br. 1307/2013 sadržava taksativan popis slučajeva korištenja nacionalne rezerve koji se tom odredbom dopuštaju. Stoga, kako bi se moglo smatrati da je odobreno člankom 30. stavkom 7. Uredbe br. 1307/2013, korištenje rezerve mora nužno biti obuhvaćeno jednim od slučajeva navedenih u točkama (a) do (f) te odredbe, što stranke ne osporavaju, osobito Republika Austrija koja smatra da je koristila nacionalnu rezervu u skladu s člankom 30. stavkom 7. točkom (b) Uredbe br. 1307/2013.
100 Osim toga, valja istaknuti da pojam „posebno nepovoljan položaj” nije definiran u Uredbi br. 1307/2013. U svakodnevnom govoru pojam „nepovoljan položaj” upućuje na štetu ili pak na podređenost koju je određena osoba pretrpjela. Upotreba glagola „nadoknaditi” u predmetnoj odredbi potvrđuje da nepovoljan položaj o kojem je riječ nalikuje šteti koju je pretrpio poljoprivrednik.
101 Također valja uzeti u obzir činjenicu da se prilog „posebno” koristi u predmetnoj odredbi kako bi se obilježio nepovoljan položaj u kojem se našao poljoprivrednik. Taj pojam, koji u doslovnom smislu upućuje na ono što je svojstveno vrsti ili zajedničko svim jedinkama iste vrste, govori u prilog tumačenju prema kojem se nepovoljan položaj o kojemu je riječ odnosi na određene kategorije poljoprivrednika koji se od drugih razlikuju posebnostima koje su svojstvene njihovoj situaciji.
102 Nasuprot tomu, činjenica da su poljoprivrednici suočeni s posljedicama pogreške koju je počinila država članica u primjeni prava Unije nije dovoljna da bi se smatralo da ti poljoprivrednici pripadaju posebnoj kategoriji i da bi nepovoljan položaj u kojem su se našli zbog te pogreške zato trebalo smatrati njihovom posebnošću. To vrijedi to više što, u skladu s predmetnom odredbom i prirodom nepravilnosti koju je počinila država članica, pogreška o kojoj je riječ može utjecati na veći ili manji broj poljoprivrednika, odnosno, u određenim slučajevima, na sve poljoprivrednike u dotičnoj državi članici.
103 Prema tome, tekst članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013 govori u prilog tumačenju navedene odredbe u skladu s kojim pojam „posebno nepovoljan položaj” ne uključuje nepovoljan položaj koji proizlazi iz pogreške države članice u primjeni prava Unije.
104 Međutim, doslovnim tumačenjem predmetne odredbe ne može se doći do konačnog zaključka, tako da valja analizirati kontekst i ciljeve propisa kojeg je ta odredba dio.
105 Kao drugo, kad je riječ o kontekstu u kojem se nalazi predmetna odredba, valja, kao što to predlaže Komisija, ispitati odnos između stavka 6. i stavka 7. članka 30. Uredbe br. 1307/2013. Uporabu izraza „prioritetno” u stavku 6. valja razumjeti u smislu da samo ako nakon prioritetne dodjele predviđene u tom stavku postoji dovoljno sredstava u nacionalnoj rezervi, države članice mogu raspodijeliti sredstva iz rezerve za podredne svrhe, navedene u njegovu stavku 7. (vidjeti u tom smislu presudu od 10. ožujka 2021., Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, t. 29.). Iz tog odnosa prioriteta koji postoji između stavka 6. i stavka 7. članka 30. Uredbe br. 1307/2013 proizlazi da slučajeve korištenja rezerve predviđene stavkom 7., koji su podredni onima predviđenima u stavku 6., ne treba široko tumačiti.
106 Isto tako, s obzirom na kontekst predmetne odredbe, valja istaknuti da Delegirana uredba Komisije (EU) br. 639/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe br. 1307/2013 te o izmjeni Priloga X. toj Uredbi (SL 2014., L 181, str. 1.) sadržava pojašnjenja o pojmu „posebno nepovoljan položaj” u smislu članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013.
107 Naime, člankom 31. stavkom 2. Delegirane uredbe br. 639/2014 predviđa se da, ako poljoprivrednik prima broj prava na plaćanje u iznosu manjem od određenog postotka svojih prihvatljivih hektara, zbog primjene jednog ili više ograničenja dodjele prava na plaćanje predviđenih člankom 24. stavcima 3. do 7. Uredbe br. 1307/2013, može se smatrati da je on u situaciji „[posebno] nepovoljnog položaja” u smislu članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013.
108 Stoga članak 31. stavak 2. Delegirane uredbe br. 639/2014 podupire tumačenje prema kojem pojam „posebno nepovoljan položaj” konkretno upućuje na nepovoljan položaj svojstven posebnoj situaciji u kojoj se nalaze određeni poljoprivrednici, koja, među ostalim, može proizlaziti iz – zakonite – primjene određenih odredaba Uredbe br. 1307/2013.
109 Ta se situacija razlikuje od situacije u ovom slučaju, u kojoj je država članica, prilikom prve dodjele pravâ na plaćanje u okviru provedbe programa osnovnih plaćanja pogrešno primijenila odredbe Uredbe br. 1307/2013 i odlučila, kako bi ispravila tu situaciju, dodijeliti određenim poljoprivrednicima prava na plaćanje koja su trebali imati od početka da su relevantne odredbe bile pravilno primijenjene.
110 Suprotno tomu, iako Komisija tvrdi, na temelju konteksta u kojem se nalazi predmetna odredba, da je cilj drugih slučajeva korištenja rezerve predviđenih u članku 30. stavku 7. Uredbe br. 1307/2013 poljoprivrednicima nadoknaditi njihov posebno nepovoljan položaj svojstven njihovoj situaciji, to nije slučaj kad je riječ o članku 30. stavku 7. točkama (e) i (f) navedene uredbe. Stoga se usporedbom članka 30. stavka 7. točke (b) navedene uredbe s drugim slučajevima korištenja rezerve predviđenima navedenim stavkom ne može poduprijeti jedno ili drugo tumačenje koje zastupaju stranke.
111 Kao treće, kada je riječ o ciljevima koji se nastoje ostvariti propisima čiji je sastavni dio predmetna odredba, valja istaknuti da se cilj koji nastoji ostvariti zakonodavac Unije kada je riječ o provedbi nacionalnih ili regionalnih rezervi navodi u uvodnoj izjavi 24. Uredbe br. 1307/2013, prema kojoj bi se „ nacionalne ili regionalne rezerve trebale […] koristiti, kao prioritetno rješenje, kako bi se mladim poljoprivrednicima i poljoprivrednicima koji započinju svoju poljoprivrednu djelatnost olakšalo sudjelovanje u programu te bi se korištenje tim rezervama trebalo dopustiti kako bi se u obzir uzele određene druge konkretne situacije”. Stoga je cilj provedbe rezerve omogućiti državama članicama pružanje potpore poljoprivrednicima koji se nalaze u posebnim situacijama, prije svega mladim poljoprivrednicima i onima koji započinju svoju poljoprivrednu djelatnost.
112 U konkretnom slučaju, nepovoljan položaj u kojem su se našli poljoprivrednici koji iskorištavaju „pašnjake”, a na koje se nepravedno primjenjivao koeficijent smanjenja, nije bio svojstven njihovoj situaciji ili povezan sa značajkom koja im je svojstvena, nego je proizlazio iz činjenice da su ih austrijska tijela, time što su nepravilno primijenila članak 24. stavak 6. Uredbe br. 1307/2013, lišila pravâ na plaćanje koja su im trebala biti dodijeljena od početka.
113 Okolnost na koju se poziva Republika Austrija – prema kojoj je pogrešna primjena prava Unije utjecala samo na posjednike „pašnjaka”, što je uostalom sporno s obzirom na to da je, kao što to pravilno ističe Komisija, predmetna nepravilnost imala posljedice na vrijednost prava na plaćanje svih austrijskih poljoprivrednika – stoga ne može dovesti do zaključka da su se posjednici „pašnjaka” nalazili u situaciji koja predstavlja posebno nepovoljan položaj koji Republici Austriji omogućava da im dodijeli dodatna prava na plaćanje iz nacionalne rezerve na temelju članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013.
114 Iz prethodno navedenog proizlazi da je Komisija pravilno smatrala da se dodjela dodatnih prava na plaćanje poljoprivrednicima koji iskorištavaju „pašnjake” – kako bi se ispravila nepravilna primjena koeficijenta smanjenja – ne može financirati iz nacionalne rezerve na temelju članka 30. stavka 7. točke (b) Uredbe br. 1307/2013.
[omissis]
118 Iz prethodno navedenog proizlazi da Republika Austrija ne može osnovano osporavati valjanost prvog razloga na kojem se temelji drugi financijski ispravak i da prvi dio njezina drugog tužbenog razloga stoga treba odbiti.
[omissis]
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 52. stavka 4. točke (a) Uredbe br. 1306/2013
135 Tim tužbenim razlogom Republika Austrija tvrdi da je Komisija povrijedila članak 52. stavak 4. točku (a) Uredbe br. 1306/2013 jer izdaci koji su pobijanom odlukom isključeni iz financiranja Unije uključuju plaćanja izvršena prije 27. studenoga 2016.
136 Taj se tužbeni razlog odnosi na prvi financijski ispravak koji obuhvaća godine zahtjeva 2015. do 2019., odnosno financijske godine 2016. do 2020.
137 U skladu s člankom 52. stavkom 4. Uredbe br. 1306/2013:
„Financiranje se ne može odbiti za:
(a) rashode iz članka 4. stavka 1. koji su nastali više od 24 mjeseca prije nego što je Komisija pisano obavijestila državu članicu o nalazima svoje inspekcije;
[…]”
138 Obavijest o nalazima Komisijine inspekcije odgovara dostavi podataka iz članka 34. stavka 2. prvog podstavka Provedbene uredbe br. 908/2014, kojom Komisija obavještava državu članicu o nalazima svoje istrage i navodi korektivne mjere koje su potrebne kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje pravila te privremenu razinu financijskog ispravka za koji u toj fazi postupka smatra da odgovara njezinim nalazima.
139 Iz sudske prakse proizlazi da je važno da se tom obaviješću – kako bi mogla ispuniti svoju tako opisanu zadaću upozorenja – dotičnoj državi članici omogući potpuno razumijevanje Komisijinih napomena. Slijedom toga, ta obavijest mora dovoljno precizno navesti predmet istrage koju provodi Komisija i nedostatke koje je utvrdila prilikom istrage jer se na te nedostatke kasnije može pozivati kao na dokaz ozbiljne i opravdane sumnje u odnosu na kontrole koje je provela nacionalna uprava ili na brojke koje je ona dostavila te njima opravdati financijske ispravke utvrđene u konačnoj odluci o isključivanju iz financiranja Unije određenih izdataka dotične države članice u okviru EFJP‑a (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija, T‑2/11, EU:T:2013:307, t. 58. i 59. i navedenu sudsku praksu, i od 25. rujna 2018., Švedska/Komisija, T‑260/16, EU:T:2018:597, t. 39. i 40.).
140 Stoga, dostava podataka iz članka 34. stavka 2. prvog podstavka Provedbene uredbe br. 908/2014, kada ispunjava pretpostavke iz točke 139. ove presude, predstavlja referentnu točku za izračun roka od 24 mjeseca iz članka 52. stavka 4. točke (a) Uredbe br. 1306/2013 (vidjeti po analogiji presudu od 3. svibnja 2012., Španjolska/Komisija, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, t. 31.).
141 Iz sudske prakse također proizlazi da ograničenje razdoblja za koje Komisija može isključiti određene izdatke iz financiranja Unije ima za cilj zaštititi države članice od pravne nesigurnosti do koje bi dolazilo kad bi Komisija mogla dovesti u pitanje izdatke nastale nekoliko godina prije donošenja odluke o potvrdi o sukladnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 21. ožujka 2002., Španjolska/Komisija, C‑130/99, EU:C:2002:192, t. 133.).
142 U ovom slučaju, iako se istraga AA/2016/007/AT, među ostalim, odnosila na poštovanje članka 24. stavka 6. Uredbe br. 1307/2013, Komisija je tijekom te istrage, kao što to ističe Republika Austrija, precizno utvrdila postojanje povrede povezane s nepravilnom primjenom koeficijenta smanjenja samo u pogledu „pašnjaka”. Iako je situacija „planinskih pašnjaka” također bila spomenuta tijekom te iste istrage, po njezinu okončanju nije utvrđena nikakva povreda obveze. U tom pogledu valja istaknuti da je Komisija u okviru istrage AA/2018/010/AT, u svojoj obavijesti od 27. studenoga 2018., pojasnila da je do tada, na temelju objašnjenja koja su dala austrijska tijela u okviru istrage AA/2016/007/AT, smatrala da je kriterij zahtjevnih klimatskih uvjeta, predviđen člankom 24. stavkom 6. Uredbe br. 1307/2013, bio pravilno primijenjen u pogledu „planinskih pašnjaka”.
143 Iz prethodno navedenog proizlazi da je u obavijesti od 27. studenoga 2018., upućenoj Republici Austriji u okviru istrage AA/2018/010/AT, prvi put dovoljno precizno identificiran nedostatak koji je Komisija utvrdila u pogledu nepravilne primjene koeficijenta smanjenja na „planinske pašnjake”.
144 Osim toga, iako je tijekom prve istrage spomenuta specifična situacija „planinskih pašnjaka”, pri čemu Komisija u toj fazi ipak nije zaključila da u tom pogledu postoji nedostatak, ta okolnost ni u kojem slučaju ne može, kao što to tvrdi Republika Austrija, utjecati na primjenu vremenskog ograničenja financijskih ispravaka iz članka 52. stavka 4. točke (a) Uredbe br. 1306/2013.
145 Iz toga proizlazi da je, kao što to tvrdi Republika Austrija – uključujući u pogledu financijskih posljedica povrede povezane s pogrešnom primjenom koeficijenta smanjenja na „planinske pašnjake” na temelju koje je došlo do prvog financijskog ispravka – obavijest od 27. studenoga 2018. predstavljala početak roka od 24 mjeseca navedenog u članku 52. stavku 4. točki (a) Uredbe br. 1306/2013. Posljedično, Komisija nije mogla iz financiranja Unije isključiti izdatke nastale prije 27. studenoga 2016.
146 Međutim, iz spisa i, osobito, pobijane odluke proizlazi da je u okviru prvog financijskog ispravka, koji je u tablici priloženoj toj odluci utvrđen razlogom „Dodjela prava na plaćanje, konvergencija”, Komisija iz financiranja Unije isključila izdatke nastale za financijske godine 2016. i 2017., koje su započinjale 16. listopada 2015. odnosno 16. listopada 2016. Komisija je tako iz financiranja Unije isključila izdatke nastale prije 27. studenoga 2016. Time je povrijedila članak 52. stavak 4. točku (a) Uredbe (EZ) br. 1306/2013.
[omissis]
152 Slijedom toga, pobijanu odluku treba poništiti u dijelu u kojem su, što se tiče prvog financijskog ispravka o kojem je riječ, iz financiranja Unije isključeni izdaci nastali prije 27. studenoga 2016.
[omissis]
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Provedbena odluka Komisije (EU) 2022/908 оd 8. lipnja 2022. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka država članica u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), u dijelu u kojem se njome – u pogledu financijskog ispravka koji je u tablici priloženoj toj odluci utvrđen razlogom „Dodjela prava na plaćanje, konvergencija”, za financijske godine 2016. do 2020. – iz financiranja Europske unije isključuju izdaci nastali za Republiku Austriju u okviru EFJP‑a prije 27. studenoga 2016.
2. Tužba se odbija u preostalom dijelu.
3. Republika Austrija i Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 7. veljače 2024.
Potpisi