A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (tizedik tanács)
2024. február 7.(*)
„EMGA és EMVA – A finanszírozásból kizárt kiadások – Ausztria által kifizetett kiadások – Csökkentési együttható – Az 1307/2013/EU rendelet 24. cikkének (6) bekezdése – Az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja – Az 1306/2013/EU rendelet 52. cikke (4) bekezdésének a) pontja – Indokolási kötelezettség”
A T‑501/22. sz. ügyben,
az Osztrák Köztársaság (képviselik: J. Schmoll és A. Kögl, meghatalmazotti minőségben)
felperes
az Európai Bizottság (képviselik: J. Aquilina és A. Becker, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
A TÖRVÉNYSZÉK (tizedik tanács),
tagjai: O. Porchia tanácselnök, L. Madise (előadó) és S. Verschuur bírák,
hivatalvezető: S. Jund tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára,
tekintettel a 2023. július 11‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet(1)
1 Az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetével az Osztrák Köztársaság az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2022. június 8‑i (EU) 2022/908 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2022. L 157., 15. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) azon részének megsemmisítését kéri, amely 68 146 449,98 euró összeg tekintetében kizárta az uniós finanszírozásból az Osztrák Köztársaság által az EMGA címén bejelentett kiadásokat.
A jogvita előzményei
2 A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2013. L 347., 608. o.) létrehozott alaptámogatási rendszer bevezetése keretében az Osztrák Köztársaság úgy határozott, hogy alkalmazza e rendelet 24. cikkének (6) bekezdését.
3 E rendelkezés alkalmazásával a tagállamok a valamely mezőgazdasági termelőnek odaítélendő támogatási jogosultságok számának megállapítása céljából dönthetnek úgy, hogy a kedvezőtlen éghajlati viszonyokkal rendelkező területeken található állandó gyepterületekből álló támogatható hektárokra csökkentési együtthatót alkalmaznak (a továbbiakban: csökkentési együttható).
4 Az Osztrák Köztársaság úgy határozott, hogy a csökkentési együtthatót alkalmazza az osztrák jog értelmében „legelőnek” és „alpesi legelőnek” minősített parcellákra.
[omissis]
Az AA/2016/007/AT. sz. vizsgálat
6 Az Európai Bizottság AA/2016/007/AT hivatkozási számon vizsgálatot folytatott annak érdekében, hogy a 2015‑ös és 2016‑os igénylési év tekintetében meggyőződjön arról, hogy a területalapú támogatási rendszerek kezelését és ellenőrzését az osztrák hatóságok az uniós jogszabályoknak megfelelően végezték‑e el.
7 E vizsgálat végén a Bizottság többek között úgy ítélte meg, hogy az osztrák hatóságok a „legelőket” illetően helytelenül alkalmazták az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (6) bekezdését.
[omissis]
9 A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.) 52. cikke alapján a Bizottság elfogadta az EMGA és az EMVA terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2019. február 12‑i (EU) 2019/265 végrehajtási határozatot (HL 2019. L 44., 14. o.). E határozattal a Bizottság – az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének a „legelőket” illetően történő helytelen alkalmazásával kapcsolatos mulasztás következtében – az Osztrák Köztársaság esetében 8 031 282 euró összeg tekintetében kizárta az uniós finanszírozásból az EMGA címén a 2015‑ös és 2016‑os igénylési év tekintetében kifizetett kiadásokat.
10 Az Osztrák Köztársaság e pénzügyi korrekció következményeinek levonása érdekében, amelyet nem vitatott, a következő korrekciós intézkedést fogadta el.
11 A Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (a piac szervezéséről szóló 2007. évi törvény módosításáról szóló szövetségi törvény) (BGBl. I., 46/2018) módosította a piac szervezéséről szóló törvény 8a. cikkét, kiegészítve azt egy (2a) bekezdéssel, amely a „legelőnek” minősített parcellákkal rendelkező mezőgazdasági termelők számára az eredetileg 80 %‑os csökkentési együtthatóval kiosztott támogatási jogosultságokon felül további támogatási jogosultságok odaítéléséről rendelkezik, 20 %‑os csökkentési együtthatóval. Másként fogalmazva, az Osztrák Köztársaság a 2017‑es évtől kezdve további, 0,8 egységnyi támogatási jogosultságot biztosított az érintett mezőgazdasági termelőknek minden egyes, „legelőként” támogatásra jogosult hektár után.
12 A „legelőkre” vonatkozó, e további támogatási jogosultságokat abból a nemzeti tartalékból osztották ki, amelyet a tagállamoknak az 1307/2013 rendelet 30. cikkének (1) bekezdése alapján létre kell hozniuk. E további jogosultságok értékét a nemzeti egységérték 60 %‑ában állapították meg.
[omissis]
Az AA/2018/010/AT. sz. vizsgálat
14 A Bizottság AA/2018/010/AT hivatkozási számon újabb vizsgálatot indított a 2015‑ös és azt követő igénylési évekre vonatkozóan, amelynek keretében 2018. augusztus 27. és 31. között helyszíni ellenőrzést végzett.
[omissis]
25 A Bizottság 2022. április 26‑án megküldte az osztrák hatóságoknak a 2022. április 26‑i összefoglaló jelentését.
26 E dokumentumban a Bizottság kifejtette, hogy az Osztrák Köztársaság helytelenül alkalmazta az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (6) bekezdését. A Bizottság szerint e rendelkezés osztrák hatóságok általi alkalmazása bánásmódbeli eltérést eredményezett az ugyanazon földrajzi területen található parcellák tekintetében. Így a Bizottság megállapította, hogy a csökkentési együtthatót csak az „alpesi legelőként” nyilvántartott állandó gyepterületek parcelláira alkalmazták, míg más szomszédos parcellákra nem, amelyek pedig ugyanazoknak az éghajlati viszonyoknak voltak kitéve. A Bizottság szerint ez a megállapítás azt bizonyítja, hogy valamely parcella „alpesi legelőként” való besorolása nem függött össze az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (6) bekezdése értelmében vett kedvezőtlen időjárási viszonyok fennállásával. A Bizottság ebből azt a következtetést vonta le, hogy e rendelkezésnek az osztrák hatóságok általi alkalmazása nem objektív szempontokon alapult, és így a támogatási jogosultságok kiosztása során nem biztosították a mezőgazdasági termelők tekintetében az egyenlő bánásmódot.
27 Egyébiránt az AA/2016/007/AT. sz. vizsgálatot követően elfogadott korrekciós intézkedést illetően a Bizottság az összefoglaló jelentésben megállapította, hogy az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja, amelynek értelmében a nemzeti tartalék felhasználható támogatási jogosultságok mezőgazdasági termelők részére történő kiosztására, annak érdekében, hogy őket a különleges hátrányok miatt kárpótolják, a jog szerint nem lett volna alkalmazható olyan helyzetben, mint a jelen ügyben fennálló helyzet, amely az érintett tagállam irányítási és ellenőrzési rendszerét érintő hiányosságból eredt. A Bizottság szerint ez ugyanis azt jelentené, hogy az Uniónak kellene finanszíroznia a tagállamnak betudható hiányosság következményeit. Ezenkívül a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az Osztrák Köztársaság nem intézkedhetett volna az 1307/2013 rendelet 7. cikkében írt közvetlen kifizetések egészének csökkentése iránt, figyelemmel a nemzeti tartalék feltöltésének céljára. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy az összes közvetlen kifizetésnek a korrekciós intézkedés finanszírozása érdekében történő csökkentése az összes mezőgazdasági termelőre ráterhelte az osztrák hatóságok mulasztásait. Ezt követően a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az osztrák hatóságok által hozott korrekciós intézkedés nem tette lehetővé a mezőgazdasági termelők jogai védelmének biztosítását, amely a közös agrárpolitika központi eleme. A Bizottság ezenkívül megjegyezte, hogy az Osztrák Köztársaságnak korrekciós intézkedés címén újra ki kellett volna számítania a támogatási jogosultságok egészének értékét, az 1307/2013 rendelet 25. és 26. cikkének helyes alkalmazásával.
28 Ami az osztrák hatóságoknak felrótt mulasztások pénzügyi következményeit illeti, „a támogatási jogosultságoknak az alaptámogatási rendszer bevezetése során végzett adminisztratív ellenőrzése” tekintetében a Bizottság két pénzügyi kockázatot azonosított az EMGA tekintetében, amelyek közül az egyik a csökkentési együttható alkalmazásával, a másik pedig az AA/2016/007/AT. sz. vizsgálatot követően elfogadott korrekciós intézkedéssel függött össze.
29 Egyrészről, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a csökkentési együttható helytelen alkalmazása, amely ahhoz vezetett, hogy nem elegendő számú támogatási jogosultságot ítéltek oda, a 2015‑ös évtől kezdődően az összes osztrák mezőgazdasági termelő támogatási jogosultságának egységértékét érintette. A Bizottság szerint az EMGA‑t érintő kockázat a 2015–2019‑es igénylési évek tekintetében azoknak a többletkifizetéseknek felelt meg, amelyeket azért utaltak át, mert e támogatási jogosultságok egységértékét korábban túl magas szinten állapították meg.
30 Másrészről, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a további/kiegészítő jogosultságoknak a „legelőket” hasznosító mezőgazdasági termelőknek 2017‑től kezdődően történt odaítélése, amelyet jogszerűen nem lehetett volna a nemzeti tartalékból származó alapokból finanszírozni, a 2017–2019‑es igénylési évek tekintetében külön pénzügyi kockázatot teremtett az EMGA tekintetében.
[omissis]
35 A megtámadott határozattal a Bizottság kizárt az uniós finanszírozásból a tagállamok által az EMGA és az EMVA terhére teljesített bizonyos kiadásokat.
36 A Bizottság az Osztrák Köztársaságot illetően 68 270 562,18 euró összeg vonatkozásában zárt ki az uniós finanszírozásból az EMGA címén bejelentett kiadásokat, amely összeg 68 146 449,98 euró erejéig magában foglalja annak a fenti 34. pontban említett két mulasztásnak pénzügyi következményeit, amely(ek) a jelen ügy kizárólagos tárgyát képezik.
A felek kérelmei
37 Az Osztrák Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot abban a részében, amely az általa az EMGA címén bejelentett kiadásokat 68 146 449,98 euró erejéig kizárja az uniós finanszírozásból;
– a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
38 A Bizottság azt kéri, hogy Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– az Osztrák Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
[omissis]
Az 1306/2013 rendelet 52. cikke (1) bekezdésének az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének téves értelmezésén alapuló pénzügyi korrekcióból eredő megsértésére alapított, első jogalapról
53 E jogalappal az Osztrák Köztársaság az első pénzügyi korrekciót vitatja, amely az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatos.
54 Az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy azzal, hogy a csökkentési együtthatót a nemzeti jog azon releváns rendelkezései alapján „alpesi legelőként” besorolt parcellákra alkalmazta, amelyek szerinte e besorolást a nehéz éghajlati viszonyok fennállásától teszik függővé, helyesen alkalmazta az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (6) bekezdését. Következésképpen a Bizottság, azáltal, hogy pénzügyi korrekciót írt elő azzal az indokkal, hogy e rendelkezést nem megfelelően alkalmazták, megsértette az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (1) bekezdését.
[omissis]
56 Amint az a fenti 26. pontban megállapításra került, az első pénzügyi korrekció – amint az az összefoglaló jelentésből kiderül – azon az indokon alapul, hogy az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének az osztrák hatóságok általi alkalmazása indokolatlan bánásmódbeli eltérésekhez vezetett, mivel a csökkentési együtthatót ugyanazon a területen belül nem alkalmazták az ugyanolyan éghajlati viszonyoknak kitett összes parcellára. E következtetés többek között egy olyan műholdas képen alapul, amelyből kitűnik, hogy az „alpesi legelőként” besorolt azon parcellák, amelyekre a csökkentési együtthatót alkalmazták, olyan más állandó gyepterületek parcelláinak közvetlen közelében helyezkednek el, amelyek viszont nem képezték ilyen besorolás tárgyát, és amelyekre nem alkalmazták a csökkentési együtthatót. Egyébiránt, amint az a fenti 50. pontban kiemelésre került, a Bizottság úgy vélte, hogy e megfontolásokra tekintettel az az érv, amellyel az Osztrák Köztársaság arra hivatkozott, hogy a parcellák „alpesi legelőként” való besorolása az osztrák tartományok releváns rendelkezéseiben előírt objektív szempontokon alapult, nem vezethet azon következtetés kétségbe vonásához, amely szerint az osztrák hatóságok nem alkalmazták helyesen az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (6) bekezdését.
[omissis]
76 Másodszor, az Osztrák Köztársaság előadja, hogy a csökkentési együtthatónak az „alpesi legelőként” bejegyzett parcellákra történő alkalmazásával ő biztosította az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének koherens és egységes alkalmazását.
[omissis]
79 E tekintetben meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság a beadványaiban nem vitatja a Bizottság azon megállapításának helytállóságát, amely szerint az „alpesi legelőként” besorolt parcellákat másként kezelték, mint az ilyen besorolás alá nem tartozó szomszédos állandó gyepterületek parcelláit. Az Osztrák Köztársaság nem állítja azt sem, hogy ez a helyzet egy konkrét hibából eredne, és hogy a Bizottság által a fenti 56. pontban említett műholdas kép alapján kiválasztott példa ne lenne reprezentatív az Ausztriában fennálló általános helyzetet illetően.
80 Ezzel szemben az Osztrák Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a Bizottság által feltárt bánásmódbeli eltérést az érintett parcellák közötti objektív helyzetbeli különbségek – az azokat jellemző éghajlati viszonyok szempontjából nézve – igazolják.
81 Így az Osztrák Köztársaság kifejti, hogy a szomszédos parcellák eltérő mikroklimatikus viszonyok alá tartozhatnak. Miközben a Bizottság többek között a 2018. november 27‑i közleményben megállapította, hogy az „alpesi legelőként” besorolt parcellák ugyanazon éghajlati viszonyoknak vannak kitéve, mint az ugyanazon magasságban elhelyezkedő szomszédos parcellák, az Osztrák Köztársaság hangsúlyozza, hogy a magasság nem jelent elegendő szempontot a parcellákra jellemző tényleges éghajlati viszonyok értékelésénél. Példaként arra hivatkozik, hogy a déli fekvésű parcellák esetében jobbak a napsütési viszonyok, következésképpen melegebbek és szárazabbak, mint az északi fekvésű parcellák, amelyek hosszabb behavazottsági időszakoknak vannak kitéve. Az Osztrák Köztársaság előadja, hogy a parcelláknak az alpesi földkönyvben való rögzítése során az illetékes hatóságok figyelembe veszik az érintett parcellákra jellemző mikroklimatikus viszonyokat, és különösen figyelembe veszik a lejtő fekvését, a talajszerkezetet, a nedvességtartalmat vagy a behavazottság időtartamát.
82 Ez az érv azonban nem alkalmas a Bizottság következtetésének megkérdőjelezésére.
83 Kétségtelen, hogy bár az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (6) bekezdéséből az következik, hogy a kedvezőtlen éghajlati viszonyok fennállását – amint arra a Bizottság rámutat – egy adott területen belül, nem pedig egy egyéni parcella szintjén kell értékelni, e rendelkezés nem tartalmaz semmilyen pontosítást azon területek kiterjedését illetően, amelyekre tekintettel értékelni kell, hogy teljesül‑e a kedvezőtlen éghajlati viszonyokra vonatkozó szempont. Következésképpen, különösen a hegyvidéki területeken, elvi jelleggel nem zárható ki, hogy a szomszédos parcellákat olyan eltérő területekhez tartozónak lehessen tekinteni, amelyeket olyan eltérő időjárási viszonyok jellemeznek, amelyek például a parcellák lejtéséhez vagy fekvéséhez kapcsolódnak. Ennélfogva az a tény, hogy a csökkentési együtthatót az „alpesi legelőkre” igen, de a szomszédos parcellákra nem alkalmazták, nem jelenti szükségképpen az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének helytelen alkalmazását.
84 Mindenesetre azon az állításon túl, amely szerint az illetékes hatóságoknak figyelembe kell venniük a mikroklimatikus viszonyokat valamely parcellának az alpesi földkönyvbe való bejegyzésekor, az Osztrák Köztársaság nem terjeszt elő olyan bizonyítékokat, amelyek lehetővé tennék annak megállapítását, hogy ezt a megközelítést konkrétan és szisztematikusan alkalmazzák a parcellák alpesi földkönyvbe való bejegyzése során. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság – például a Bizottság által használt műholdas képre hivatkozva – nem fejti ki, hogy melyek azok a sajátos mikroklimatikus viszonyok, amelyek igazolták volna, hogy egyes parcellákat bejegyeznek az alpesi földkönyvbe, ellentétben a szomszédos állandó gyepterületek parcelláival.
[omissis]
87 Következésképpen, amint arra a Bizottság rámutat, az osztrák hatóságok azon megközelítése, hogy a csökkentési együtthatót kizárólag az „alpesi legelőként” besorolt parcellákra alkalmazzák, nem teszi lehetővé annak biztosítását, hogy ezen együtthatót a kedvezőtlen időjárási viszonyok által jellemzett területeken található parcellák egészére alkalmazzák, sem pedig annak biztosítását, hogy ezen együtthatót csak az olyan parcellákra alkalmazzák, amelyek valóban megfelelnek e szempontnak.
88 Így az Osztrák Köztársaság által előadott érvek nem teszik lehetővé a Bizottság azon következtetésének megcáfolását, amely szerint a csökkentési együtthatót nem az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének megfelelően alkalmazták.
89 A fentiekből következik, hogy az arra alapított első jogalapot, hogy a szóban forgó pénzügyi korrekciót a Bizottság az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének téves értelmezése alapján végezte el, el kell utasítani.
Az 1306/2013 rendelet 52. cikke (1) bekezdésének az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdése b) pontjának és 7. cikkének téves értelmezésén alapuló pénzügyi korrekcióból eredő megsértésére alapított, második jogalapról
90 E jogalappal az Osztrák Köztársaság az AA/2016/007/AT. sz. vizsgálatot követően elfogadott korrekciós intézkedésre vonatkozó második pénzügyi korrekciót vitatja.
[omissis]
A jogalapnak az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdése b) pontjának téves értelmezésére alapított első részéről
94 Az ügyiratokból, különösen az összefoglaló jelentésnek a fenti 27. pontban felidézett indokolásából kiderül, hogy a második pénzügyi korrekció egy olyan első jogalapon alapul, amelyet arra alapítottak, hogy az Osztrák Köztársaság az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja alapján nem finanszírozhatta volna a nemzeti tartalékból azt a korrekciós intézkedést, amely kiegészítő támogatási jogosultságoknak a „legelőket” hasznosító mezőgazdasági termelők részére történő odaítéléséből áll. A Bizottság úgy vélekedett, hogy a nemzeti tartalék e rendelkezés alapján nem használható fel az osztrák hatóságok által az uniós jog alkalmazása során vétett hibából eredő helyzet orvoslására.
95 Az Osztrák Köztársaság vitatja ezen első jogalap megalapozottságát.
96 Az 1307/2013 rendelet 30. cikke értelmében:
„(1) Minden tagállam létrehoz egy nemzeti tartalékot. Ennek érdekében az alaptámogatási rendszer végrehajtásának első évében a tagállamok nemzeti szinten lineáris százalékos kulcs alkalmazásával csökkentik az alaptámogatási rendszer szerinti felső összeghatárt.
[…]
(4) A tagállamok a nemzeti vagy a regionális tartalékaikból származó támogatási jogosultságokat objektív kritériumok alapján és oly módon osztják ki, amely biztosítja a mezőgazdasági termelők közötti egyenlő bánásmódot, valamint megakadályozza a piac és a verseny torzulását.
[…]
(6) A tagállamok a nemzeti vagy a regionális tartalékaikból mindenekelőtt fiatal mezőgazdasági termelőknek és a mezőgazdasági tevékenységüket megkezdő mezőgazdasági termelőknek biztosítanak támogatási jogosultságokat.
(7) A tagállamok nemzeti vagy regionális tartalékaikat a következőkre használhatják fel:
a) támogatási jogosultságok biztosítása a mezőgazdasági termelők részére a termőterületek termelésből való kivonásának megakadályozása érdekében, többek között az olyan területeken, amelyek az állami intervenció valamely formájához kapcsolódó szerkezetátalakítási vagy fejlesztési program hatálya alatt állnak;
b) támogatási jogosultságok biztosítása a mezőgazdasági termelők részére az őket sújtó különleges hátrányok miatti ellentételezés érdekében;
c) támogatási jogosultságok biztosítása olyan mezőgazdasági termelők részére, akik vis maior vagy kivételes körülmények fennállása miatt nem részesülhettek az e fejezet szerint támogatási jogosultságokban;
d) támogatási jogosultságok biztosítása az e rendelet 21. cikkének (3) bekezdését alkalmazása esetén olyan mezőgazdasági termelők részére, akiknek a 2015‑ben az 1306/2013 […] rendelet 72. cikke (1) bekezdése első albekezdésének a) pontjával összhangban bejelentett támogatható, és a tagállam által meghatározott – az adott tagállamban az e támogatás alkalmazásának módosítására meghatározott időponttól nem későbbi – időpontban rendelkezésükre álló hektáraik száma magasabb, mint az 1782/2003/EK rendelettel és a 73/2009/EK rendelettel összhangban megállapított, az 1306/2013 […] rendelet 78. cikke első albekezdése b) pontjával összhangban meghatározandó, a jelentkezés határnapján birtokukban levő saját vagy szerződéses támogatási jogosultságaik száma;
e) az alaptámogatási rendszer keretében nyújtandó valamennyi támogatási jogosultság értékének állandó alapon történő lineáris növelése nemzeti vagy regionális szinten, ha a nemzeti vagy a regionális tartalék meghaladja az alaptámogatási rendszerre vonatkozó éves nemzeti vagy regionális felső összeghatár 0,5%‑át, feltéve hogy az e cikk (6) bekezdése, e bekezdésének a) és b) pontja és (9) bekezdése alapján történő kiosztás céljából továbbra is elegendő mennyiség áll rendelkezésre;
f) az e rendelet 51. cikke (2) bekezdésével és 65. cikke (1), (2) és (3) bekezdésével összhangban odaítélendő támogatásokra vonatkozó éves igények fedezése.
E bekezdés alkalmazásában a tagállamok eldöntik, hogy az az abban foglalt különböző módok közül melyiket részesítik előnyben.
[…]”
97 Az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy az a tény, hogy a csökkentési együttható helytelen alkalmazása miatt a „legelőket” használó mezőgazdasági termelőknek eredetileg odaítélt támogatási jogosultságok nem voltak elegendők, e mezőgazdasági termelők számára különleges hátrányt jelentett, az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja értelmében véve. A Bizottság szerint a különleges hátrány fogalma viszont nem alkalmazható olyan esetben, mint a jelen ügy tárgyát képező eset, amikor az egyes mezőgazdasági termelők által elszenvedett hátrány abból ered, hogy az érintett tagállam figyelmen kívül hagyta az uniós jog rendelkezéseit.
98 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak szövegét, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (lásd ebben az értelemben: 2018. szeptember 26‑i Baumgartner ítélet, C‑513/17, EU:C:2018:772, 23. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
99 Először is, ami a szóban forgó rendelkezés szövegét illeti, meg kell jegyezni, hogy az 1307/2013 rendelet 30. cikkének (7) bekezdése kimerítő felsorolást tartalmaz az e rendelkezés által lehetővé tett nemzeti tartalék felhasználásának eseteire vonatkozóan. Így ahhoz, hogy azt az 1307/2013 rendelet 30. cikkének (7) bekezdése által megengedettnek lehessen tekinteni, a tartalék felhasználásának szükségszerűen az e rendelkezés a)–f) pontjában említett esetek valamelyike alá kell tartoznia, amit a felek – különösen az Osztrák Köztársaság, amely úgy véli, hogy ő a nemzeti tartalékot az 1307/201 rendelet 30. cikke (7) bekezdése b) pontjának megfelelően használta – nem vitatnak.
100 Egyébként meg kell állapítani, hogy a „különleges hátrányok” fogalmát az 1307/2013 rendelet nem határozza meg. A köznyelvben a „hátrány” szó valamely személy által elszenvedett sérelemre/kárra vagy kedvezőtlenebb feltételre utal. A szóban forgó rendelkezésben az „ellentételezni” ige alkalmazása megerősíti, hogy a szóban forgó hátrányok a mezőgazdasági termelő által elszenvedett kárhoz hasonlítanak.
101 Azt is figyelembe kell venni, hogy a szóban forgó rendelkezés a „különleges” melléknevet a mezőgazdasági termelő által elszenvedett hátrány jellemzésére használja. Ez a kifejezés, amely szó szerinti értelemben egy adott fajtára jellemző dologra vagy az ugyanazon fajta összes egyedét közösen jellemző dologra utal, olyan értelmezés mellett szól, amely szerint a szóban forgó hátrányok a mezőgazdasági termelők egyes olyan kategóriáit érintik, amelyek a helyzetükből adódó sajátosságok miatt eltérnek a többitől.
102 Ezzel szemben az a tény, hogy csak bizonyos mezőgazdasági termelők szenvedik el a valamely tagállam által az uniós jog alkalmazása során vétett hiba következményeit, nem tűnik elegendőnek annak megállapításához, hogy e mezőgazdasági termelők egy sajátos kategóriába tartoznának, és hogy az általuk e hibából kifolyólag elszenvedett hátrány emiatt különleges. Ez annál is inkább így van, mivel a szóban forgó rendelkezés és a tagállam által vétett szabálytalanság jellege szerint a kérdéses hiba viszonylag jelentős számú mezőgazdasági termelőt, sőt bizonyos esetekben az érintett tagállam mezőgazdasági termelőinek egészét is érintheti.
103 Ennélfogva, az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdése b) pontjának szövege az említett rendelkezés olyan értelmezése mellett szól, amely szerint a „különleges hátrányok” fogalma nem foglalja magában a valamely tagállam által az uniós jog alkalmazása során vétett hibából eredő hátrányokat.
104 Mindazonáltal a szóban forgó rendelkezés szó szerinti értelmezése nem teszi lehetővé végleges következtetés levonását, így meg kell vizsgálni azon szabályozás szövegkörnyezetét és célkitűzéseit, amelybe e rendelkezés illeszkedik.
105 Másodszor, ami azt a szövegkörnyezetet illeti, amelybe a szóban forgó rendelkezés illeszkedik, meg kell vizsgálni – amint azt a Bizottság javasolja – az 1307/2013 rendelet 30. cikkének (6) és (7) bekezdése közötti viszonyt. A (6) bekezdésben a „mindenekelőtt” kifejezés használatát úgy kell érteni, hogy a tagállamok csak akkor csoportosíthatnak át pénzeszközöket a tartalékból a (7) bekezdésben meghatározott támogatási célokra, ha az e bekezdésben előírt elsőbbségi kiosztást követően elegendő forrás marad a nemzeti tartalékban (lásd ebben az értelemben: 2021. március 10‑i Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg ítélet, C‑365/19, EU:C:2021:189, 29. pont). Az 1307/2013 rendelet 30. cikkének (6) és (7) bekezdése között fennálló ezen elsőbbségi viszonyból az következik, hogy a tartalék felhasználásának a (7) bekezdésben írt azon eseteit, amelyek a (6) bekezdésben írtakhoz képest kiegészítő jellegűek, nem lehet kiterjesztően értelmezni.
106 Hasonlóképpen, azon szövegkörnyezetet illetően, amelybe a szóban forgó rendelkezés illeszkedik, meg kell állapítani, hogy az 1307/2013 rendelet kiegészítéséről és X. mellékletének módosításáról szóló, 2014. március 11‑i 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2014. L 181., 1. o.; helyesbítés: HL 2014. L 181., 9. o.) pontosításokat tartalmaz az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja értelmében vett „különleges hátrány” fogalmával kapcsolatban.
107 A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikkének (2) bekezdése ugyanis előírja, hogy amennyiben egy mezőgazdasági termelő a támogatási jogosultságok kiosztására vonatkozóan az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (3)–(7) bekezdésében előírt egy vagy több korlátozás alkalmazása miatt a támogatható hektárok egy bizonyos százalékánál kisebb számú támogatási jogosultságot kap, úgy tekinthető, hogy olyan helyzetben van, mint aki az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja értelmében véve „különleges hátrányt” szenved el.
108 Így a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikkének (2) bekezdése megerősíti azt az értelmezést, amely szerint a „különleges hátrányok” fogalma közelebbről az egyes mezőgazdasági termelők különleges helyzetében rejlő hátrányokra utal, amely helyzet többek között az 1307/2013 rendelet bizonyos rendelkezéseinek – jogszerű – alkalmazásából eredhet.
109 Úgy tűnik, hogy ez a helyzet eltér a jelen ügy tárgyát képező helyzettől, amelyben valamely tagállam a támogatási jogosultságoknak az alaptámogatási rendszer végrehajtása keretében történő első kiosztása során helytelenül alkalmazta az 1307/2013 rendelet rendelkezéseit, és e helyzet kiigazítása érdekében úgy határoz, hogy bizonyos mezőgazdasági termelőknek olyan támogatási jogosultságokat oszt ki, amelyekre azok a vonatkozó rendelkezések helyes alkalmazása esetén kezdettől fogva jogosultak lettek volna.
110 Ezzel szemben, bár a Bizottság, azon szövegösszefüggést illetően, amelybe a szóban forgó rendelkezés illeszkedik, arra hivatkozik, hogy a tartalék felhasználásának az 1307/2013 rendelet 30. cikkének (7) bekezdésében írt egyéb esetei a mezőgazdasági termelők helyzetével együtt járó hátrányok ellentételezésére irányulnak [válaszbeadvány, 67. pont], az említett rendelet 30. cikke (7) bekezdésének e) és f) pontja esetében nem ez a helyzet. Ennélfogva a tartalék felhasználásának az említett rendelet 30. cikke (7) bekezdése b) pontjában foglalt esetének az említett bekezdésben foglalt egyéb eseteivel való összehasonlítása nem teszi lehetővé a felek által képviselt egyik vagy másik értelmezés megerősítését.
111 Harmadszor, ami azon szabályozás célkitűzéseit illeti, amelynek a szóban forgó rendelkezés a részét képezi, meg kell állapítani, hogy az uniós jogalkotó által a nemzeti vagy regionális tartalékok alkalmazására vonatkozóan követett célkitűzést az 1307/2013 rendelet (24) preambulumbekezdése fogalmazza meg, amely szerint a „nemzeti vagy regionális tartalékokat mindenekelőtt arra kell használni, hogy megkönnyítsék a fiatal mezőgazdasági termelőknek és a mezőgazdasági tevékenységüket megkezdő mezőgazdasági termelőknek a támogatási rendszerben való részvételét, illetve használatukat lehetővé kell tenni egyes egyéb speciális helyzetek figyelembevétele érdekében”. Tehát a tartalék alkalmazásának az a célja, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára, hogy támogatást nyújtsanak a speciális helyzetben lévő mezőgazdasági termelőknek, mindenekelőtt a fiatal mezőgazdasági termelőknek és a mezőgazdasági tevékenységüket megkezdő mezőgazdasági termelőknek.
112 A jelen ügyben a „legelőket” használó azon mezőgazdasági termelők által elszenvedett hátrány, akikkel szemben a csökkentési együtthatót indokolatlanul alkalmazták, nem a helyzetükből eredt, illetve nem a sajátos minőségükhöz kapcsolódott, hanem abból eredt, hogy az osztrák hatóságok az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének helytelen alkalmazásával megfosztották őket azoktól a támogatási jogosultságoktól, amelyek eredetileg is megillették volna őket.
113 Az Osztrák Köztársaság által hivatkozott azon körülmény, amely szerint az uniós jog helytelen alkalmazása kizárólag a „legelők” birtokosait érintette, ami végeredményben vitatható, mivel – amint arra a Bizottság helyesen rámutat – a szóban forgó szabálytalanság valamennyi osztrák mezőgazdasági termelő támogatási jogosultságának értékére kihatással volt, nem vezethet annak megállapítására, hogy a „legelők” birtokosai olyan különleges hátrányt képező helyzetben voltak, amely lehetővé teszi az Osztrák Köztársaság számára, hogy a nemzeti tartalékból kiegészítő támogatási jogosultságokat biztosítson számukra az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja alapján.
114 A fentiekből következik, hogy a Bizottság helyesen állapította meg, hogy a „legelőket” használó mezőgazdasági termelőknek a csökkentési együttható helytelen alkalmazásának orvoslása érdekében biztosított kiegészítő támogatási jogosultságokat nem lett volna szabad a nemzeti tartalékból finanszírozni az 1307/2013 rendelet 30. cikke (7) bekezdésének b) pontja alapján.
[omissis]
118 A fentiekből következik, hogy az Osztrák Köztársaság megalapozatlanul vitatja a második pénzügyi korrekció alapjául szolgáló első jogalap érvényességét, következésképpen második jogalapjának első részét el kell utasítani.
[omissis]
Az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdése a) pontjának figyelmen kívül hagyására alapított, harmadik jogalapról
135 E jogalappal az Osztrák Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság figyelmen kívül hagyta az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének a) pontját, mivel az uniós finanszírozásból a megtámadott határozattal kizárt kiadások magukban foglalják a 2016. november 27. előtt teljesített kifizetéseket is.
136 Ez a jogalap az első pénzügyi korrekcióra vonatkozik, amely a 2015–2019‑es igénylési évekre, azaz a 2016–2020‑as pénzügyi évekre vonatkozik.
137 Az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (4) bekezdése értelmében:
„A finanszírozás elutasítása nem vonatkozhat a következőkre:
a) a 4. cikk (1) bekezdésében említett kiadások, amelyek[et] több mint huszonnégy hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság a vizsgálatok alapján tett megállapításait írásban közölte a tagállammal;
[…]”
138 A Bizottság által végzett ellenőrzések eredményéről szóló értesítés megfelel a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében említett azon közleménynek, amellyel a Bizottság tájékoztatja a tagállamot a vizsgálata alapján levont következtetésekről, pontosan megjelölve a szabályozásnak való jövőbeli megfelelés érdekében meghozandó korrekciós intézkedéseket, és jelezve a pénzügyi korrekciónak az eljárás ezen szakaszában a következtetéseihez mérten általa megfelelőnek ítélt ideiglenes szintjét.
139 Az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy annak érdekében, hogy betölthesse a fent leírt figyelmeztető szerepét, fontos, hogy e közlemény teljes mértékben tudassa az érintett tagállammal a Bizottság fenntartásait. Következésképpen e közleménynek kellően pontosan meg kell határoznia a Bizottság által folytatott vizsgálat tárgyát és a Bizottság által a vizsgálat során megállapított hiányosságokat, mivel e hiányosságokra mint bizonyítékokra később hivatkozni lehet a nemzeti hatóságok által végzett ellenőrzésekkel vagy az utóbbiak által közölt számadatokkal kapcsolatban felmerült komoly és érthető kétséget illetően, és ezáltal azok alkalmasak lehetnek az EMGA címén az érintett tagállam által teljesített egyes kiadásoknak az uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló végleges határozatban elfogadott pénzügyi korrekciók igazolására (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2013. június 7‑i Portugália kontra Bizottság ítélet, T‑2/11, EU:T:2013:307, 58. és 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. szeptember 25‑i Svédország kontra Bizottság ítélet, T‑260/16, EU:T:2018:597, 39. és 40. pont).
140 Így a 908/2014 végrehajtási rendelet 34. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében említett közlemény, amennyiben megfelel a fenti 139. pontban említett követelményeknek, hivatkozási alapot képez az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének a) pontjában említett 24 hónapos időtartam levonásához (lásd analógia útján: 2012. május 3‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, 31. pont).
141 Szintén az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy annak az időtartamnak a korlátozása, amelynek tekintetében a Bizottság kizárhat bizonyos kiadásokat az uniós finanszírozásból, az a célja, hogy megvédje a tagállamokat a jogbiztonság hiányától, amely akkor állna fenn, ha a Bizottság megkérdőjelezhetné a megfelelőségi vizsgálati határozat elfogadását több évvel megelőzően kifizetett kiadásokat (lásd ebben az értelemben: 2002. március 21‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑130/99, EU:C:2002:192, 133. pont).
142 A jelen ügyben, noha az AA/2016/007/AT. sz. vizsgálat főként az 1307/2013 rendelet 24. cikke (6) bekezdésének tiszteletben tartásának kérdésére vonatkozott, a Bizottság e vizsgálat során – amint arra az Osztrák Köztársaság rámutat – konkrétan csak a „legelők” tekintetében állapította meg a csökkentési együttható helytelen alkalmazásával kapcsolatos mulasztás fennállását. Bár ugyanezen vizsgálat során az „alpesi legelők” helyzetére is utaltak, e vizsgálatot követően e tekintetben semmilyen mulasztást nem állapítottak meg. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az AA/2018/010/AT. sz. vizsgálat keretében a Bizottság a 2018. november 27‑i közleményében pontosította, hogy ő eddig az osztrák hatóságok által az AA/2016/007/AT. sz. vizsgálat keretében adott magyarázatok alapján úgy ítélte meg, hogy a kedvezőtlen éghajlati viszonyoknak az 1307/2013 rendelet 24. cikkének (6) bekezdésében említett szempontját az „alpesi legelőket” illetően helyesen alkalmazták.
143 A fentiekből az következik, hogy elsőként az AA/2018/010/AT. sz. vizsgálat keretében az Osztrák Köztársaságnak címzett 2018. november 27‑i közlemény azonosította kellő pontossággal a Bizottság által megállapított mulasztást a csökkentési együtthatónak az „alpesi legelőkre” való helytelen alkalmazását illetően.
144 Egyébiránt, bár az „alpesi legelők” különleges helyzetére hivatkoztak az első vizsgálat során, anélkül azonban, hogy a Bizottság ebben a szakaszban megállapította volna az ezzel kapcsolatos mulasztás fennállását, e körülmény – amint azt az Osztrák Köztársaság állítja – semmiképpen nem befolyásolhatja a pénzügyi korrekciók 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének a) pontjában említett időbeli korlátozásának alkalmazását.
145 Ebből következik, hogy amint azt az Osztrák Köztársaság állítja, ideértve az első pénzügyi korrekció alapjául szolgáló, a csökkentési együtthatónak az „alpesi legelőkre” való pontatlan alkalmazásával kapcsolatos mulasztás pénzügyi következményeit is, a 2018. november 27‑i közlemény képezte az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének a) pontjában említett 24 hónapos időtartam kezdő időpontját. Következésképpen a Bizottság nem zárhatta volna ki az uniós finanszírozásból a 2016. november 27. előtt kifizetett kiadásokat.
146 Márpedig az ügyiratokból és különösen a megtámadott határozatból kiderül, hogy az e határozat mellékletében szereplő táblázatban „A jogosultságok kiosztása – konvergencia” indokkal azonosított első pénzügyi korrekció címén a Bizottság kizárta az uniós finanszírozásból a 2016. és 2017. pénzügyi év – amely 2015. október 16‑án, illetve 2016. október 16‑án kezdődött – tekintetében teljesített kiadásokat. A Bizottság így 2016. november 27. előtt kifizetett kiadásokat zárt ki az uniós finanszírozásból. Ezáltal figyelmen kívül hagyta az 1306/2013 rendelet 52. cikke (4) bekezdésének a) pontját.
[omissis]
152 Következésképpen a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni abban a részében, amely a szóban forgó első pénzügyi korrekciót illetően kizárta az uniós finanszírozásból a 2016. november 27. előtt teljesített kiadásokat.
[omissis]
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (tizedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2022. június 8‑i (EU) 2022/908 bizottsági végrehajtási határozatot megsemmisíti azon részében, amely – az e határozat mellékletében szereplő táblázatban „A jogosultságok kiosztása – konvergencia” indokkal azonosított, a 2016–2020-as pénzügyi évekre vonatkozó pénzügyi korrekciót illetően – kizárta az európai uniós finanszírozásból az Osztrák Köztársaság által 2016. november 27. előtt teljesített kiadásokat.
2) A Törvényszék a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) Az Osztrák Köztársaság és az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit.
Kihirdetve Luxembourgban, a 2024. február 7‑i nyilvános ülésen.
Aláírások