WYROK SĄDU (dziesiąta izba)
z dnia 7 lutego 2024 r.(*)
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Wydatki poniesione przez Austrię – Współczynnik zmniejszenia – Artykuł 24 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 – Artykuł 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 – Artykuł 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑501/22
Republika Austrii, którą reprezentowały J. Schmoll oraz A. Kögl, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskej, którą reprezentowały J. Aquilina oraz A. Becker, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziesiąta izba),
w składzie: O. Porchia, prezes, L. Madise (sprawozdawca) i S. Verschuur, sędziowie,
sekretarz: S. Jund, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 lipca 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE Republika Austrii wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2022/908 z dnia 8 czerwca 2022 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2022, L 157, s. 15) w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania unijnego wydatki zadeklarowane przez Republikę Austrii z tytułu EFRG w wysokości 68 146 449,98 EUR.
Okoliczności powstania sporu
2 W ramach wprowadzenia systemu płatności podstawowej ustanowionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608) Republika Austrii postanowiła zastosować art. 24 ust. 6 tego rozporządzenia.
3 W oparciu o ten przepis państwa członkowskie mogą zadecydować o zastosowaniu – do celów ustalenia liczby uprawnień do płatności, które mają być przydzielone rolnikowi – współczynnika zmniejszenia w odniesieniu do tych kwalifikujących się hektarów, na które składają się trwałe użytki zielone znajdujące się na obszarach o trudnych warunkach klimatycznych (zwany dalej „współczynnikiem zmniejszenia”).
4 Republika Austrii postanowiła zastosować współczynnik zmniejszenia do działek zakwalifikowanych jako „pastwiska trwałe” i „pastwiska alpejskie” na podstawie prawa austriackiego.
[…]
Dochodzenie AA/2016/007/AT
6 Komisja Europejska przeprowadziła dochodzenie o numerze referencyjnym AA/2016/007/AT mające na celu sprawdzenie, w odniesieniu do lat składania wniosków 2015 i 2016, czy zarządzanie systemami pomocy obszarowej i ich kontrola były prowadzone przez władze austriackie zgodnie z prawem Unii.
7 W wyniku tego dochodzenia Komisja uznała w szczególności, że władze austriackie nieprawidłowo zastosowały art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 w odniesieniu do „pastwisk trwałych”.
[…]
9 Na podstawie art. 52 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549) Komisja przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2019/265 z dnia 12 lutego 2019 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu EFRG i EFRROW (Dz.U. 2019, L 44, s. 14). W decyzji tej Komisja w odniesieniu do Republiki Austrii wyłączyła z finansowania Unii wydatki poniesione w ramach EFRG w wysokości 8 031 282 EUR w odniesieniu do lat składania wniosków 2015 i 2016 w następstwie uchybienia związanego z nieprawidłowym zastosowaniem art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 w odniesieniu do „pastwisk trwałych”.
10 W celu wyciągnięcia konsekwencji z tej korekty finansowej, której nie zakwestionowała, Republika Austrii przyjęła następujący środek zaradczy.
11 Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (ustawa federalna zmieniająca ustawę o organizacji rynku z 2007 r.) (BGBl. I, 46/2018) zmieniła art. 8a ustawy o organizacji rynku, dodając ust. 2a, przewidujący w odniesieniu do rolników posiadających działki zakwalifikowane jako „pastwiska trwałe” oprócz pierwotnie przyznanych uprawnień do płatności, przy zastosowaniu współczynnika zmniejszenia wynoszącego 80 %, dodatkowe uprawnienia do płatności, z zastosowaniem współczynnika zmniejszenia wynoszącego 20 %. Innymi słowy, Republika Austrii przyznała odnośnym rolnikom 0,8 uprawnienia do dodatkowej płatności za każdy kwalifikujący się hektar „pastwisk trwałych”, ze skutkiem od 2017 r.
12 Te dodatkowe uprawnienia do płatności dla „pastwisk trwałych” zostały przydzielone z rezerwy krajowej, którą państwa członkowskie ustanawiają na podstawie art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013. Wartość tych dodatkowych uprawnień została ustalona na poziomie 60 % krajowej wartości jednostkowej.
[…]
Dochodzenie AA/2018/010/AT
14 Komisja wszczęła nowe dochodzenie o numerze referencyjnym AA/2018/010/AT, dotyczące roku składania wniosków 2015 i następnych, w ramach którego przeprowadziła audyt na miejscu w dniach 27–31 sierpnia 2018 r.
[…]
25 Następnie Komisja przekazała władzom austriackim swoje sprawozdanie podsumowujące, datowane na dzień 26 kwietnia 2022 r.
26 W dokumencie tym Komisja wskazała, że Republika Austrii nie zastosowała prawidłowo art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013. Zdaniem Komisji wdrożenie tego przepisu przez władze austriackie doprowadziło do różnic w sposobie traktowania działek znajdujących się na tym samym obszarze geograficznym. I tak Komisja wskazała, że współczynnik zmniejszenia został zastosowany wyłącznie do działek trwałych użytków zielonych zarejestrowanych jako „pastwiska alpejskie”, a nie do innych sąsiednich działek, podlegających jednak tym samym warunkom klimatycznym. Zdaniem Komisji takie stwierdzenie świadczy o tym, że klasyfikacja działki jako „pastwiska alpejskiego” nie była związana z istnieniem trudnych warunków klimatycznych w rozumieniu art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013. Komisja wywnioskowała z tego, że stosowanie tego przepisu przez władze austriackie nie opierało się na obiektywnych kryteriach i że w związku z tym nie było zagwarantowane równe traktowanie rolników przy przydzielaniu uprawnień do płatności.
27 Ponadto, co się tyczy środka zaradczego przyjętego w następstwie dochodzenia AA/2016/007/AT, Komisja stwierdziła w sprawozdaniu podsumowującym, że art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013, na podstawie którego rezerwa krajowa może zostać wykorzystana do przydzielenia rolnikom uprawnień do płatności w celu zrekompensowania im określonych niedogodności, nie może być zgodnie z prawem stosowany w sytuacji wynikającej, tak jak w niniejszej sprawie, z luki mającej wpływ na system zarządzania i kontroli danego państwa członkowskiego. Zdaniem Komisji oznaczałoby to, że Unia powinna finansować konsekwencje uchybienia, które można przypisać państwu członkowskiemu. Ponadto Komisja uznała, że Republika Austrii nie mogła dokonać zmniejszenia wszystkich płatności bezpośrednich przewidzianych w art. 7 rozporządzenia nr 1307/2013 w celu zasilenia rezerwy krajowej. Komisja uznała, że zmniejszenie wszystkich płatności bezpośrednich w celu sfinansowania środka zaradczego spowodowało poniesienie przez wszystkich rolników skutków błędów władz austriackich. Następnie Komisja uznała, że środek zaradczy podjęty przez władze austriackie nie zapewnił ochrony praw rolników, która stanowi sedno wspólnej polityki rolnej. Komisja wskazała ponadto, że Republika Austrii powinna była, tytułem środka zaradczego, ponownie obliczyć wartość wszystkich uprawnień do płatności poprzez prawidłowe zastosowanie art. 25 i 26 rozporządzenia nr 1307/2013.
28 Co się tyczy konsekwencji finansowych uchybień zarzucanych władzom austriackim, w odniesieniu do „kontroli administracyjnych dotyczących uprawnień do płatności przy wdrażaniu systemu płatności podstawowej” Komisja zidentyfikowała dwa rodzaje ryzyka finansowego dla EFRG – jedno związane z zastosowaniem współczynnika zmniejszenia, a drugie ze środkiem zaradczym przyjętym w następstwie dochodzenia AA/2016/007/AT.
29 Z jednej strony Komisja uznała, że nieprawidłowe zastosowanie współczynnika zmniejszenia, które doprowadziłoby do przyznania niewystarczającej liczby uprawnień do płatności, wpłynęło na jednostkową wartość uprawnień do płatności wszystkich austriackich rolników począwszy od roku 2015. Zdaniem Komisji ryzyko dla EFRG odpowiadało w odniesieniu do lat składania wniosków 2015–2019 nadmiernym płatnościom, które zostały wypłacone ze względu na fakt, że wartość jednostkowa tych uprawnień do płatności została ustalona na zbyt wysokim poziomie.
30 Z drugiej strony Komisja uznała, że przyznanie dodatkowych uprawnień od 2017 r. rolnikom eksploatującym „pastwiska trwałe”, które nie mogło być zgodnie z prawem finansowane ze środków z rezerwy krajowej, spowodowało powstanie autonomicznego ryzyka finansowego dla EFRG w odniesieniu do lat składania wniosków 2017–2019.
[…]
35 W drodze zaskarżonej decyzji Komisji wyłączyła z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu EFRG i EFRROW
36 W odniesieniu do Republiki Austrii Komisja wyłączyła z finansowania Unii wydatki zadeklarowane w ramach EFRG na łączną kwotę 68 270 562,18 EUR, która obejmuje kwotę w wysokości 68 146 449,98 EUR stanowiącą konsekwencje finansowe dwóch uchybień wymienionych w pkt 34 powyżej, które jako jedyne są przedmiotem niniejszej sprawy.
Żądania stron
37 Republika Austrii wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii wydatki, które skarżąca zadeklarowała w ramach EFRG w wysokości 68 146 449,98 EUR;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
38 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.
Co do prawa
[…]
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 wynikającym z korekty finansowej opartej na błędnej wykładni art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013
53 W zarzucie tym Republika Austrii kwestionuje pierwszą korektę finansową, która dotyczy stosowania art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013.
54 Republika Austrii utrzymuje, że stosując współczynnik zmniejszenia do działek zaklasyfikowanych jako „pastwiska alpejskie” na podstawie odpowiednich przepisów prawa krajowego, które jej zdaniem uzależniają tę klasyfikację od istnienia trudnych warunków klimatycznych, prawidłowo zastosowała art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013. W konsekwencji, nakładając korektę finansową w oparciu o uzasadnienie, że przepis ten nie został prawidłowo zastosowany, Komisja naruszyła art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.
[…]
56 Jak wskazano w pkt 26 powyżej, pierwsza korekta finansowa jest – jak wynika ze sprawozdania podsumowującego – uzasadniona tym, że zastosowanie przez władze austriackie art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 doprowadziłoby do nieuzasadnionych różnic w traktowaniu, ponieważ w ramach tej samej strefy współczynnik zmniejszenia nie został zastosowany do wszystkich działek podlegających tym samym warunkom klimatycznym. Wniosek ten opiera się w szczególności na obrazie satelitarnym, z którego wynika, że działki zaklasyfikowane jako „pastwiska alpejskie”, do których zastosowano współczynnik zmniejszenia, są położone w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek stanowiących trwałe użytki zielone, które nie były przedmiotem takiej klasyfikacji i do których nie zastosowano współczynnika zmniejszenia. Ponadto, jak wskazano w pkt 50 powyżej, Komisja uznała, że z uwagi na te stwierdzenia, argument, poprzez który Republika Austrii podnosiła, iż zaklasyfikowanie działek jako „pastwisk alpejskich” było oparte na obiektywnych kryteriach przewidzianych w odpowiednich przepisach austriackich krajów związkowych, nie mógł prowadzić do podważenia wniosku, zgodnie z którym władze austriackie nie zastosowały prawidłowo art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013.
[…]
76 W drugiej kolejności Republika Austrii utrzymuje, że stosując współczynnik zmniejszenia do działek zarejestrowanych jako „pastwiska alpejskie”, zapewniła spójne i jednolite stosowanie art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013.
[…]
79 W tym względzie należy zaznaczyć, że Republika Austrii nie kwestionuje w swoich pismach prawidłowości stwierdzenia Komisji, zgodnie z którym działki zaklasyfikowane jako „pastwiska alpejskie” zostały potraktowane inaczej niż sąsiednie działki stanowiące trwałe użytki zielone, które nie były przedmiotem takiej klasyfikacji. Republika Austrii nie twierdzi również, że sytuacja ta wynika z jednorazowego błędu i że przykład wybrany przez Komisję na podstawie wizerunku satelitarnego, o którym mowa w pkt 56 powyżej, nie jest reprezentatywny dla ogólnej sytuacji istniejącej w Austrii.
80 Natomiast Republika Austrii utrzymuje zasadniczo, że różnica w traktowaniu podniesiona przez Komisję jest uzasadniona obiektywnymi różnicami w sytuacji między danymi działkami z punktu widzenia warunków klimatycznych, którym one podlegają.
81 Republika Austrii twierdzi zatem, że sąsiednie działki mogą podlegać różnym warunkom mikroklimatycznym. Podczas gdy Komisja wskazała, w szczególności w komunikacie z dnia 27 listopada 2018 r., że działki sklasyfikowane jako „pastwiska alpejskie” podlegały tym samym warunkom klimatycznym co sąsiednie działki znajdujące się na tej samej wysokości, Republika Austrii podkreśla, że wysokość ta nie jest kryterium wystarczającym do oceny rzeczywistych warunków klimatycznych, jakim podlegają działki. Tytułem przykładu podnosi ona, że działki zorientowane na południe korzystają z lepszych warunków nasłonecznienia i w związku z tym oferują więcej ciepła i są bardziej suche od działek zorientowanych na północ, które mają dłuższe okresy zalegania śniegu. Republika Austrii podnosi, że dokonując rejestracji działek w katastrze alpejskim, właściwe organy uwzględniają te warunki mikroklimatyczne, którym podlegają dane działki, i biorą pod uwagę w szczególności kierunek nachylenia, strukturę gleby, wilgotność czy też okres naśnieżenia.
82 Argument ten nie może jednak podważyć wniosku Komisji.
83 Prawdą jest, że o ile z art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, iż istnienie trudnych warunków klimatycznych należy, jak podnosi Komisja, oceniać na danym obszarze, a nie na poziomie pojedynczej działki, o tyle przepis ten nie zawiera żadnych uściśleń co do zakresu obszarów, w odniesieniu do których należy ocenić, czy spełnione jest kryterium trudnych warunków klimatycznych. W konsekwencji, w szczególności na obszarach górskich, nie można co do zasady wykluczyć, że sąsiednie działki mogą zostać uznane za należące do odrębnych obszarów, charakteryzujących się odmiennymi warunkami klimatycznymi, związanymi na przykład z nachyleniem lub ukierunkowaniem działek. W związku z tym fakt, że współczynnik zmniejszenia został zastosowany do „pastwisk alpejskich”, a nie do sąsiednich działek, niekoniecznie świadczy o nieprawidłowym zastosowaniu art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013.
84 Jednakże poza twierdzeniem, zgodnie z którym właściwe władze powinny uwzględnić warunki mikroklimatyczne dla celów rejestracji działki w katastrze alpejskim, Republika Austrii nie przedstawia dowodów pozwalających wykazać, że takie podejście było konkretnie i systematycznie stosowane przy rejestracji działek w katastrze alpejskim. W tym względzie należy zauważyć, że Republika Austrii nie wyjaśnia, odwołując się na przykład do zdjęcia satelitarnego wykorzystanego przez Komisję, jakie szczególne warunki mikroklimatyczne uzasadniałyby zarejestrowanie niektórych działek w katastrze alpejskim, w przeciwieństwie do sąsiednich działek trwałych użytków zielonych.
[…]
87 W konsekwencji, jak podnosi Komisja, podejście władz austriackich polegające na zastosowaniu współczynnika zmniejszenia wyłącznie do działek zaklasyfikowanych jako „pastwiska alpejskie” nie pozwala zagwarantować, że współczynnik ten został zastosowany do wszystkich działek położonych na obszarach charakteryzujących się trudnymi warunkami klimatycznymi, ani zapewnić, że współczynnik ten został zastosowany wyłącznie do działek, które rzeczywiście spełniają to kryterium.
88 Argumenty podniesione przez Republikę Austrii nie pozwalają zatem na podważenie wniosku Komisji, zgodnie z którym współczynnik zmniejszenia nie został zastosowany zgodnie z art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013.
89 Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy, dotyczący tego, iż rozpatrywana korekta finansowa została dokonana przez Komisję na podstawie błędnej wykładni art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 wynikającym z korekty finansowej opartej na błędnej wykładni art. 30 ust. 7 lit. b) i art. 7 rozporządzenia nr 1307/2013
90 W drodze tego zarzutu Republika Austrii kwestionuje drugą korektę finansową dotyczącą środka zaradczego przyjętego w następstwie dochodzenia AA/2016/007/AT.
[…]
W przedmiocie części pierwszej zarzutu, opartej na naruszeniu art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013
94 Z akt sprawy, a w szczególności z uzasadnienia sprawozdania podsumowującego przypomnianego w pkt 27 powyżej wynika, że druga korekta finansowa jest oparta na pierwszym uzasadnieniu, dotyczącym tego, że Republika Austrii nie mogła na podstawie art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013 finansować z rezerwy krajowej środka zaradczego polegającego na przydziale dodatkowych uprawnień do płatności rolnikom eksploatującym „pastwiska trwałe”. Komisja uznała, że na podstawie tego przepisu rezerwa krajowa nie mogła zostać wykorzystana w celu zaradzenia sytuacji wynikającej z błędu popełnionego przez władze austriackie przy stosowaniu prawa Unii.
95 Republika Austrii kwestionuje zasadność tego pierwszego uzasadnienia.
96 Zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 1307/2013:
„1. Każde państwo członkowskie ustanawia rezerwę krajową. W tym celu w pierwszym roku stosowania systemu płatności podstawowej państwa członkowskie dokonują liniowego procentowego zmniejszenia pułapu dla systemu płatności podstawowej na poziomie krajowym, aby utworzyć rezerwę krajową.
[…]
4. Państwa członkowskie przydzielają uprawnienia do płatności ze swoich rezerw krajowych lub z rezerw regionalnych zgodnie z obiektywnymi kryteriami oraz w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie rolników oraz aby uniknąć zakłóceń rynku i konkurencji.
[…]
6. Państwa członkowskie wykorzystują swoje rezerwy krajowe lub regionalne, aby przydzielać uprawnienia do płatności na zasadzie priorytetu młodym rolnikom i rolnikom rozpoczynającym działalność rolniczą.
7. Państwa członkowskie mogą wykorzystywać swoje rezerwy krajowe lub regionalne w celu:
a) przydzielania uprawnień do płatności rolnikom, aby zapobiec porzucaniu gruntów, w tym na obszarach objętych programami restrukturyzacji lub rozwoju związanymi z odnośną formą interwencji publicznej;
b) przydzielania uprawnień do płatności rolnikom, aby zrekompensować im określone niekorzystne warunki;
c) przydzielania uprawnień do płatności rolnikom, którzy nie mogli skorzystać z przydziału uprawnień do płatności na mocy niniejszego rozdziału na skutek działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych;
d) przydzielania, w przypadkach gdy stosują [oni] art. 21 ust. 3 niniejszego rozporządzenia uprawnień do płatności, rolnikom, których liczba kwalifikujących się hektarów zadeklarowanych przez nich w 2015 r. zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, które są w ich dyspozycji w dniu ustalonym przez dane państwo członkowskie, który nie może przypadać później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany wniosku o przyznanie pomocy, jest wyższa niż liczba uprawnień do płatności, na własność lub w formie dzierżawy, ustanowionych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 i z rozporządzeniem (WE) nr 73/2009, będących w ich posiadaniu w dniu ostatecznego terminu składania wniosków, który ma być określony zgodnie z art. 78 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013;
e) liniowego trwałego podwyższenia wartości wszystkich uprawnień do płatności w ramach systemu płatności podstawowej na poziomie krajowym lub regionalnym, jeżeli odpowiednia rezerwa krajowa lub regionalna przekracza 0,5 % rocznego krajowego lub regionalnego pułapu dla systemu płatności podstawowej, pod warunkiem że pozostały dostępne wystarczające kwoty na przydziały zgodnie z ust. 6 lit. a) i b) niniejszego ustępu oraz ust. 9 niniejszego artykułu;
f) pokrycia rocznego zapotrzebowania na płatności, które mają być przyznane zgodnie z art. 51 ust. 2 oraz art. 65 ust. 1, 2 i 3 niniejszego rozporządzenia.
Do celu niniejszego ustępu państwa członkowskie podejmują decyzję, którym wymienionym w nim sposobom wykorzystania nadają priorytet.
[…]”.
97 Republika Austrii utrzymuje, że początkowe przyznanie niewystarczających uprawnień do płatności rolnikom eksploatującym „pastwiska trwałe” ze względu na nieprawidłowe zastosowanie współczynnika zmniejszenia stanowiło dla tych rolników określone niekorzystne warunki w rozumieniu art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013. Zdaniem Komisji pojęcie określonych niekorzystnych warunków nie może natomiast znaleźć zastosowania w przypadku, w którym, tak jak w niniejszej sprawie, niekorzystne warunki, w jakich znajdują się niektórzy rolnicy, wynikają z naruszenia przez dane państwo członkowskie przepisów prawa Unii.
98 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa unijnego należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 26 września 2018 r., Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
99 W pierwszej kolejności, co się tyczy brzmienia rozpatrywanego przepisu, należy zauważyć, że art. 30 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013 zawiera wyczerpującą listę przypadków wykorzystania rezerwy krajowej, na które przepis ten pozwala. Tym samym aby można było uznać, że na wykorzystanie rezerwy zezwolono na podstawie art. 30 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013, musi ono koniecznie wchodzić w zakres jednego z przypadków wymienionych w lit. a)–f) tego przepisu, czego strony nie kwestionują, a w szczególności Republika Austrii, która uważa, że wykorzystała rezerwę krajową zgodnie z art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013.
100 Ponadto należy zaznaczyć, że pojęcie „określonych niekorzystnych warunków” nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu nr 1307/2013. W języku potocznym termin „niekorzystne” odnosi się do szkody lub nawet do warunku świadczącego o gorszym położeniu danego podmiotu. Użycie czasownika „zrekompensować” w omawianym przepisie potwierdza, że niekorzystne warunki, o których mowa, są podobne do szkody poniesionej przez rolnika.
101 Należy również wziąć pod uwagę fakt, że przymiotnik „określony” został użyty w omawianym przepisie w celu scharakteryzowania niekorzystnych warunków, w jakich znajduje się rolnik. Termin ten, który w dosłownym znaczeniu odnosi się do tego, co jest właściwe dla danego gatunku lub jest wspólne dla wszystkich osobników tego samego gatunku, przemawia za wykładnią, zgodnie z którą niekorzystne skutki, o których mowa, dotyczą niektórych kategorii rolników, różniących się od innych szczególnymi cechami, które są nierozerwalnie związane z ich sytuacją.
102 Natomiast okoliczność, że rolnicy ponoszą konsekwencje błędu popełnionego przez państwo członkowskie przy stosowaniu prawa Unii, nie wydaje się wystarczająca do uznania, że rolnicy ci należą do szczególnej kategorii i że niekorzystne warunki, w jakich się znajdują z powodu tego błędu, należy z tego powodu uznać za określoną w stosunku do nich sytuację. Jest tak tym bardziej, że zgodnie z rozpatrywanym przepisem i charakterem nieprawidłowości, której dopuściło się państwo członkowskie, dany błąd może dotyczyć większej lub mniejszej liczby rolników, a nawet, w niektórych przypadkach, wszystkich rolników w danym państwie członkowskim.
103 W związku z tym brzmienie art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013 przemawia za wykładnią tego przepisu, zgodnie z którą pojęcie „określonych niekorzystnych warunków” nie obejmuje niekorzystnych warunków wynikających z błędu popełnionego przez państwo członkowskie przy stosowaniu prawa Unii.
104 Jednakże literalna wykładnia rozpatrywanego przepisu nie pozwala na wyciągnięcie ostatecznego wniosku, w związku z czym należy przeanalizować kontekst i cele regulacji, w którą wpisuje się ten przepis.
105 W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisuje się rozpatrywany przepis, należy – jak sugeruje Komisja – zbadać stosunek art. 30 ust. 6 do art. 30 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013. Użycie w ust. 6 wyrażenia „na zasadzie priorytetu” należy rozumieć w ten sposób, że tylko wtedy, gdy środki z rezerwy krajowej pozostają wystarczające po przyznaniu pierwszeństwa, o którym mowa w tym ustępie, państwa członkowskie mogą przeznaczyć środki z rezerwy na cele dodatkowe, o których mowa w ust. 7 (zob. podobnie wyrok z dnia 10 marca 2021 r., Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, pkt 29). Z tego stosunku pierwszeństwa istniejącego między art. 30 ust. 6 i 7 rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że przypadków wykorzystania rezerwy przewidzianych w ust. 7, które mają charakter pomocniczy w stosunku do przypadków przewidzianych w ust. 6, nie należy rozumieć w sposób rozszerzający.
106 Podobnie w kontekście, w jaki wpisuje się rozpatrywany przepis, należy zauważyć, że rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1) zawiera wyjaśnienia dotyczące pojęcia „określonych niekorzystnych warunków” w rozumieniu art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013.
107 Artykuł 31 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 przewiduje bowiem, że w przypadku gdy rolnik otrzymuje liczbę uprawnień do płatności niższą niż określony odsetek jego kwalifikujących się hektarów w wyniku zastosowania co najmniej jednego ograniczenia przydziału uprawnień do płatności przewidzianego w art. 24 ust. 3–7 rozporządzenia nr 1307/2013, można uznać, że znajduje się on w „określonych niekorzystnych warunkach” zgodnie z art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013.
108 I tak art. 31 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 potwierdza wykładnię, zgodnie z którą pojęcie „określonych niekorzystnych warunków” odsyła w szczególności do niekorzystnych warunków nierozerwalnie związanych ze szczególną sytuacją, w której znajdują się niektórzy rolnicy, która może wynikać w szczególności ze stosowania – zgodnie z prawem – niektórych przepisów rozporządzenia nr 1307/2013.
109 Sytuacja ta wydaje się odmienna od tej w niniejszej sprawie, w której państwo członkowskie przy pierwszym przydziale uprawnień do płatności w ramach wdrażania systemu płatności podstawowej nieprawidłowo zastosowało przepisy rozporządzenia nr 1307/2013 i w celu skorygowania tej sytuacji postanawia przydzielić niektórym rolnikom uprawnienia do płatności, z których powinni byli oni od początku korzystać, gdyby odpowiednie przepisy zostały prawidłowo zastosowane.
110 Natomiast o ile Komisja podnosi w kontekście, w jaki wpisuje się rozpatrywany przepis, że inne przypadki wykorzystania rezerwy przewidziane w art. 30 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013 mają na celu zrekompensowanie rolnikom niekorzystnych warunków nierozerwalnie związanych z ich sytuacją, o tyle nie jest tak w przypadku art. 30 ust. 7 lit. e) i f) wspomnianego rozporządzenia. W związku z tym porównanie art. 30 ust. 7 lit. b) wspomnianego rozporządzenia z innymi przypadkami wykorzystania rezerwy, o których mowa w tym ustępie, nie pozwala na potwierdzenie którejś z interpretacji popieranych przez strony.
111 W trzeciej kolejności, co się tyczy celów realizowanych przez uregulowanie, w które wpisuje się rozpatrywany przepis, należy zauważyć, że cel realizowany przez prawodawcę Unii w odniesieniu do wdrażania rezerw krajowych lub regionalnych jest określony w motywie 24 rozporządzenia nr 1307/2013, zgodnie z którym „krajowe lub regionalne rezerwy powinny być wykorzystywane, na zasadzie priorytetu, do celów ułatwienia młodym rolnikom i rolnikom rozpoczynającym działalność rolniczą uczestnictwa w systemie, a na ich wykorzystywanie należy zezwolić w celu uwzględnienia niektórych innych specyficznych sytuacji”. Tak więc wdrożenie rezerwy ma na celu umożliwienie państwom członkowskim udzielania wsparcia rolnikom znajdującym się w szczególnej sytuacji, przede wszystkim młodym rolnikom i tym, którzy rozpoczynają działalność rolniczą.
112 W niniejszej sprawie niekorzystne warunki, w jakich znajdują się rolnicy wykorzystujący „pastwiska trwałe”, do których współczynnik zmniejszenia został niesłusznie zastosowany, nie były nierozerwalnie związane z ich sytuacją lub związane z właściwą dla nich cechą, lecz wynikały z faktu, że władze austriackie, stosując w nieprawidłowy sposób art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, pozbawiły ich uprawnień do płatności, które powinny były im zostać przyznane od początku.
113 Podnoszona przez Republikę Austrii okoliczność, zgodnie z którą nieprawidłowe stosowanie prawa Unii miało niekorzystny wpływ wyłącznie na posiadaczy „pastwisk trwałych”, co zresztą budzi wątpliwości, zważywszy, że – jak słusznie podnosi Komisja – rozpatrywana nieprawidłowość miała wpływ na wartość uprawnień do płatności wszystkich austriackich rolników, nie może zatem prowadzić do uznania, że posiadacze „pastwisk trwałych” znajdowali się w sytuacji stanowiącej określone niekorzystne warunki umożliwiającej Republice Austrii przyznanie im dodatkowych uprawnień do płatności z rezerwy krajowej na podstawie art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013.
114 Z powyższego wynika, że Komisja słusznie uznała, iż przyznanie dodatkowych uprawnień do płatności rolnikom eksploatującym „pastwiska trwałe” w celu zaradzenia nieprawidłowemu zastosowaniu współczynnika zmniejszenia nie mogło być finansowane z rezerwy krajowej na podstawie art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013.
[…]
118 Z powyższego wynika, że Republika Austrii bezzasadnie kwestionuje ważność pierwszego uzasadnienia, na którym opiera się druga korekta finansowa, a w konsekwencji pierwszą część zarzutu drugiego należy oddalić.
[…]
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013
135 W drodze tego zarzutu Republika Austrii utrzymuje, że Komisja naruszyła art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ wydatki wyłączone z finansowania Unii na mocy zaskarżonej decyzji obejmują płatności dokonane przed dniem 27 listopada 2016 r.
136 Zarzut ten dotyczy pierwszej korekty finansowej, która obejmuje lata składania wniosków 2015–2019, czyli lata budżetowe 2016–2020.
137 Zgodnie z art. 52 ust. 4 rozporządzenia nr 1306/2013:
„Odmowa finansowania nie może dotyczyć:
a) wydatków określonych w art. 4 ust. 1, dokonanych więcej niż 24 miesiące przed powiadomieniem na piśmie państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;
[…]”.
138 Powiadomienie o wynikach kontroli Komisji odpowiada powiadomieniu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, w którym Komisja informuje państwo członkowskie o wynikach swojego dochodzenia, określając środki naprawcze, jakie należy podjąć w celu zapewnienia zgodności z przepisami w przyszłości, i wskazując tymczasowy poziom korekty finansowej, który uzna za odpowiedni w stosunku do jej ustaleń na tym etapie procedury.
139 Z orzecznictwa wynika, że aby powiadomienie to mogło spełniać opisaną w ten sposób funkcję ostrzeżenia, ważne jest, aby powiadomienie to umożliwiło danemu państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji. Owo powiadomienie powinno określać w sposób wystarczająco precyzyjny przedmiot prowadzonego przez Komisję dochodzenia i stwierdzone w jego trakcie uchybienia, ponieważ mogą one zostać następnie podniesione jako dowód poważnych i racjonalnych wątpliwości, jakie instytucja ta mogła żywić wobec wyników kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe czy też przekazanych przez nie danych i, co za tym idzie, uzasadniać korekty finansowe zastosowane w końcowej decyzji o wyłączeniu z finansowania wspólnotowego niektórych wydatków poniesionych przez dane państwo członkowskie w ramach EFOGR (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 7 czerwca 2013 r., Portugalia/Komisja, T‑2/11, EU:T:2013:307, pkt 58, 59 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 25 września 2018 r., Szwecja/Komisja, T‑260/16, EU:T:2018:597, pkt 39, 40).
140 Powiadomienie, o którym mowa w art. 34 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014, jeżeli spełnia wymogi określone w pkt 139 powyżej, stanowi zatem punkt odniesienia przy obliczaniu terminu 24 miesięcy przewidzianego w art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, pkt 31).
141 Z orzecznictwa wynika również, że ograniczenie okresu, w odniesieniu do którego Komisja może wyłączyć niektóre wydatki z finansowania Unii, ma na celu ochronę państw członkowskich przed brakiem pewności prawa, który istniałaby, gdyby Komisja była w stanie zakwestionować wydatki dokonane wiele lat przed przyjęciem decyzji w sprawie rozliczenia zgodności rachunków (zob. podobnie wyrok z dnia 21 marca 2002 r., Hiszpania/Komisja, C‑130/99, EU:C:2002:192, pkt 133).
142 W niniejszej sprawie o ile dochodzenie AA/2016/007/AT dotyczyło w szczególności przestrzegania art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, o tyle Komisja w trakcie tego dochodzenia – jak podnosi Republika Austrii – wyraźnie stwierdziła istnienie uchybienia związanego z nieprawidłowym zastosowaniem współczynnika zmniejszenia jedynie w odniesieniu do „pastwisk trwałych”. O ile w trakcie tego samego dochodzenia wspomniano również o sytuacji „pastwisk alpejskich”, o tyle w wyniku tego dochodzenia nie stwierdzono żadnego uchybienia. W tym względzie należy zauważyć, że w ramach dochodzenia AA/2018/010/AT Komisja wyjaśniła w komunikacie z dnia 27 listopada 2018 r., iż do tej pory uznawała na podstawie wyjaśnień udzielonych przez władze austriackie w ramach dochodzenia AA/2016/007/AT, że przewidziane w art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 kryterium trudnych warunków klimatycznych zostało prawidłowo zastosowane w odniesieniu do „pastwisk alpejskich”.
143 Z powyższego wynika, że to właśnie powiadomienie z dnia 27 listopada 2018 r., skierowane do Republiki Austrii w ramach dochodzenia AA/2018/010/AT, po raz pierwszy wskazywało w sposób wystarczająco dokładny uchybienie stwierdzone przez Komisję w odniesieniu do nieprawidłowego zastosowania współczynnika zmniejszenia w odniesieniu do „pastwisk alpejskich”.
144 Ponadto o ile szczególna sytuacja „pastwisk alpejskich” została podniesiona w trakcie pierwszego dochodzenia, przy czym Komisja nie stwierdziła jednak na tym etapie istnienia bezczynności w tym zakresie, o tyle okoliczność ta nie może w żadnym razie, zgodnie z twierdzeniem Republiki Austrii, mieć wpływu na stosowanie ograniczenia czasowego korekt finansowych przewidzianego w art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013.
145 Wynika z tego, że – jak utrzymuje Republika Austrii, w tym w odniesieniu do konsekwencji finansowych uchybienia związanego z nieprawidłowym zastosowaniem współczynnika zmniejszenia do „pastwisk alpejskich”, które doprowadziło do pierwszej korekty finansowej – powiadomienie z dnia 27 listopada 2018 r. stanowiło początek dla obliczenia terminu 24 miesięcy, o którym mowa w art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013. W związku z tym Komisja nie mogła wyłączyć z finansowania Unii wydatków dokonanych przed dniem 27 listopada 2016 r.
146 Tymczasem z akt sprawy, a w szczególności z zaskarżonej decyzji wynika, że z tytułu pierwszej korekty finansowej, określonej w tabeli załączonej do tej decyzji w oparciu o uzasadnienie „przydział uprawnień – konwergencja”, Komisja wyłączyła z finansowania Unii wydatki poniesione w latach budżetowych 2016 i 2017, które rozpoczęły się, odpowiednio, w dniach 16 października 2015 r. i 16 października 2016 r. Komisja wyłączyła zatem z finansowania Unii wydatki dokonane przed dniem 27 listopada 2016 r. Tym samym dopuściła się ona naruszenia art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013.
[…]
152 W konsekwencji należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim w odniesieniu do pierwszej rozpatrywanej korekty finansowej Komisja wyłączyła z finansowania Unii wydatki dokonane przed dniem 27 listopada 2016 r.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2022/908 z dnia 8 czerwca 2022 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zakresie, w jakim – jeśli chodzi o korektę finansową określoną w tabeli załączonej do tej decyzji w oparciu o uzasadnienie „przydział uprawnień – konwergencja” w odniesieniu do lat budżetowych 2016–2020 – Komisja wyłączyła z finansowania Unii Europejskiej wydatki poniesione przez Republikę Austrii z tytułu EFRG przed dniem 27 listopada 2016 r.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Republika Austrii i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 7 lutego 2024 r.
Podpisy