ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (desiata komora)
zo 7. februára 2024 (*)
„EPZF a EPFRV – Výdavky vylúčené z financovania – Výdavky vynaložené Rakúskom – Koeficient zníženia – Článok 24 ods. 6 nariadenia (EÚ) č. 1307/2013 – Článok 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013 – Článok 52 ods. 4 písm. a) nariadenia (ES) č. 1306/2013 – Povinnosť odôvodnenia“
Vo veci T‑501/22,
Rakúska republika, v zastúpení: J. Schmoll a A. Kögl, splnomocnené zástupkyne,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: J. Aquilina a A. Becker, splnomocnené zástupkyne,
žalovanej,
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata komora),
v zložení: predsedníčka komory O. Porchia, sudcovia L. Madise (spravodajca) a S. Verschuur,
tajomník: C. Jund, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po pojednávaní z 11. júla 2023,
vyhlásil tento
Rozsudok(1)
1 Svojou žalobou na základe článku 263 ZFEÚ Rakúska republika navrhuje zrušenie vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2022/908 z 8. júna 2022, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 157, 2022, s. 15, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), v rozsahu, v akom z financovania Úniou vylučuje výdavky vykázané Rakúskou republikou v rámci EPZF vo výške 68 146 449,98 eura.
Okolnosti predchádzajúce sporu
2 V rámci ustanovenia režimu základných platieb, zavedeného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1307/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovujú pravidlá priamych platieb pre poľnohospodárov na základe režimov podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 637/2008 a nariadenie Rady (ES) č. 73/2009 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 608), sa Rakúska republika rozhodla uplatniť článok 24 ods. 6 tohto nariadenia.
3 Podľa tohto ustanovenia sa členské štáty môžu na účely stanovenia počtu platobných nárokov, ktoré sa majú prideliť poľnohospodárovi, rozhodnúť uplatniť koeficient zníženia na hektáre, na ktoré možno poskytnúť podporu a ktoré pozostávajú z trvalých trávnych porastov nachádzajúcich sa v oblastiach vyznačujúcich sa náročnými klimatickými podmienkami (ďalej len „koeficient zníženia“).
4 Rakúska republika sa rozhodla uplatniť koeficient zníženia na parcely kvalifikované ako „pasienky“ a „horské pasienky“ podľa rakúskeho práva.
[omissis]
Vyšetrovanie AA/2016/007/AT
6 Európska komisia uskutočnila vyšetrovanie s referenčným číslom AA/2016/007/AT s cieľom overiť, či v súvislosti s rokmi podania žiadosti 2015 a 2016 rakúske orgány riadili a kontrolovali systémy pomoci na plochu v súlade s právnymi predpismi Únie.
7 Na záver tohto vyšetrovania sa Komisia najmä domnievala, že rakúske orgány nepresne uplatnili článok 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013, pokiaľ ide o „pasienky“.
[omissis]
9 Na základe článku 52 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549), Komisia prijala vykonávacie rozhodnutie Komisie (EÚ) 2019/265 z 12. februára 2019, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 44, 2019, s. 14). Pokiaľ ide o Rakúsku republiku, Komisia týmto rozhodnutím vylúčila z financovania Úniou výdavky vynaložené v rámci EPZF vo výške 8 031 282 eur za roky podania žiadosti 2015 a 2016 v dôsledku nesplnenia povinnosti súvisiaceho s nepresným uplatnením článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013, pokiaľ ide o „pasienky“.
10 S cieľom vyvodiť dôsledky z tejto finančnej opravy, ktorú Rakúska republika nespochybnila, prijala nasledujúce nápravné opatrenie.
11 Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (spolkový zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o organizácii trhu z roku 2007) (BGBl. I, 46/2018) zmenil článok 8a zákona o organizácii trhu tak, že doplnil odsek 2a, ktorý pre poľnohospodárov, ktorí sú držiteľmi pozemkov evidovaných ako „pasienok“ okrem pôvodne pridelených platobných nárokov s koeficientom zníženia 80 % stanovil priznanie dodatočných platobných nárokov s koeficientom zníženia 20 %. Inými slovami, Rakúska republika priznala dotknutým poľnohospodárom 0,8 nároku na dodatočnú platbu za každý hektár „pasienkov“, na ktoré možno poskytnúť podporu, s účinnosťou od roku 2017.
12 Tieto dodatočné platobné nároky na „pasienky“ boli pridelené z národnej rezervy, ktorú prislúcha členským štátom zriadiť podľa článku 30 ods. 1 nariadenia č. 1307/2013. Hodnota týchto dodatočných nárokov bola stanovená vo výške 60 % vnútroštátnej jednotkovej hodnoty.
[omissis]
Vyšetrovanie AA/2018/010/AT
14 Komisia začala nové prešetrovanie s referenčným číslom AA/2018/010/AT týkajúce sa rokov podania žiadosti 2015 a nasledujúcich rokov, v rámci ktorého vykonala audit na mieste od 27. do 31. augusta 2018.
[omissis]
25 Komisia oznámila rakúskym orgánom svoju súhrnnú správu z 26. apríla 2022.
26 V tomto dokumente Komisia uviedla, že Rakúska republika nesprávne uplatnila článok 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013. Podľa Komisie uplatnenie tohto ustanovenia rakúskymi orgánmi viedlo k rozdielnemu zaobchádzaniu s pozemkami nachádzajúcimi sa v tej istej geografickej oblasti. Komisia tak uviedla, že koeficient zníženia sa uplatňoval len na parcely s trvalými trávnymi porastmi, ktoré boli zaregistrované ako „horské pasienky“, ale nie na iné susediace parcely, na ktoré sa pritom vzťahovali tie isté klimatické podmienky. Podľa Komisie takéto konštatovanie preukazuje, že zaradenie parcely ako „horského pasienku“ nebolo spojené s prítomnosťou náročných klimatických podmienok v zmysle článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013. Komisia na základe toho dospela k záveru, že uplatnenie tohto ustanovenia rakúskymi orgánmi sa nezakladá na objektívnych kritériách a že v dôsledku toho nie je zaručené rovnaké zaobchádzanie s poľnohospodármi pri prideľovaní platobných nárokov.
27 Okrem toho, pokiaľ ide o nápravné opatrenie prijaté na záver vyšetrovania AA/2016/007/AT, Komisia v súhrnnej správe uviedla, že článok 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013, podľa ktorého sa vnútroštátna rezerva môže použiť na pridelenie platobných nárokov poľnohospodárom na ich kompenzáciu za osobitné nevýhody, nemožno zákonne uplatniť v situácii, ktorá tak ako v prejednávanej veci vyplýva z nedostatku ovplyvňujúceho systém riadenia a kontroly dotknutého členského štátu. Podľa Komisie by to znamenalo, že Únia by mala financovať dôsledky zlyhania pripísateľného členskému štátu. Okrem toho sa Komisia domnievala, že Rakúska republika nemohla pristúpiť k zníženiu všetkých priamych platieb, stanovenému v článku 7 nariadenia č. 1307/2013, s cieľom doplniť národnú rezervu. Komisia sa domnievala, že zníženie všetkých priamych platieb s cieľom financovať nápravné opatrenie viedlo k tomu, že všetci poľnohospodári znášali pochybenie rakúskych orgánov. Komisia sa preto domnievala, že nápravné opatrenie prijaté rakúskymi orgánmi neumožnilo zaručiť ochranu práv poľnohospodárov, ktorá je jadrom spoločnej poľnohospodárskej politiky. Komisia okrem toho uviedla, že Rakúska republika mala v rámci nápravného opatrenia prepočítať hodnotu všetkých platobných nárokov na základe správneho uplatnenia článkov 25 a 26 nariadenia č. 1307/2013.
28 Čo sa týka finančných dôsledkov nesplnenia povinností vytýkaného rakúskym orgánom, pokiaľ ide o „administratívne kontroly platobných nárokov pri zavedení režimu základných platieb“, Komisia identifikovala dve finančné riziká pre EPZF, jedno v súvislosti s uplatnením koeficientu zníženia a druhé v súvislosti s nápravným opatrením prijatým na záver vyšetrovania AA/2016/007/AT.
29 Na jednej strane sa Komisia domnievala, že nesprávne uplatnenie koeficientu zníženia, ktoré malo viesť k priznaniu nedostatočného počtu platobných nárokov, ovplyvnilo od roku 2015 jednotkovú hodnotu platobných nárokov všetkých rakúskych poľnohospodárov. Podľa Komisie v súvislosti s rokmi podania žiadosti 2015 až 2019 riziko pre EPZF zodpovedalo nadmerným platbám, ktoré boli vyplatené z dôvodu, že jednotková hodnota týchto platobných nárokov bola stanovená na príliš vysokej úrovni.
30 Na druhej strane sa Komisia domnievala, že priznanie dodatočných nárokov od roku 2017 poľnohospodárom hospodáriacim na „pasienkoch“, ktoré nebolo možné zákonne financovať z prostriedkov národnej rezervy, viedlo k vzniku samostatného finančného rizika pre EPZF za roky podania žiadosti 2017 až 2019.
[omissis]
35 Napadnutým rozhodnutím Komisia vylúčila z financovania Úniou určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci EPZF a EPFRV.
36 Pokiaľ ide o Rakúsku republiku, Komisia vylúčila z financovania Úniou výdavky deklarované v rámci EPZF v celkovej výške 68 270 562,18 eura, ktorá zahŕňala finančné dôsledky dvoch nesplnení povinností uvedených v bode 34 vyššie vo výške 68 146 449,98 eura, o ktoré jediné ide v prejednávanej veci.
Návrhy účastníkov konania
37 Rakúska republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom z financovania Úniou vylučuje výdavky, ktoré deklarovala v rámci EPZF vo výške 68 146 449,98 eura,
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
38 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– uložil Rakúskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
[omissis]
O prvom odvolacom dôvode založenom na porušení článku 52 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013 vyplývajúcom z finančnej opravy založenej na nesprávnom výklade článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013
53 Týmto odvolacím dôvodom Rakúska republika spochybňuje prvú finančnú opravu, ktorá sa týka uplatnenia článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013.
54 Rakúska republika tvrdí, že uplatnením koeficientu zníženia na parcely klasifikované ako „horské pasienky“ podľa príslušných ustanovení vnútroštátneho práva, ktoré podľa nej podmieňujú túto klasifikáciu existenciou náročných klimatických podmienok, správne uplatnila článok 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013. V dôsledku toho Komisia tým, že uložila finančnú opravu z dôvodu, že toto ustanovenie podľa nej nebolo správne uplatnené, porušila článok 52 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013.
[omissis]
56 Ako bolo uvedené v bode 26 vyššie, prvá finančná oprava je, ako vyplýva zo súhrnnej správy, založená na dôvode vychádzajúcom z toho, že uplatnenie článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013 rakúskymi orgánmi viedlo k neodôvodnenému rozdielnemu zaobchádzaniu, keďže v rámci tej istej zóny sa koeficient zníženia neuplatnil na všetky parcely, na ktoré sa vzťahujú rovnaké klimatické podmienky. Tento záver sa opiera najmä o satelitnú snímku, z ktorej vyplýva, že parcely klasifikované ako „horské pasienky“, na ktoré sa uplatnil koeficient zníženia, sa nachádzajú v bezprostrednej blízkosti iných parciel s trvalými trávnymi porastmi, ktoré neboli takto zaradené a na ktoré sa neuplatnil koeficient zníženia. Okrem toho, ako bolo uvedené v bode 50 vyššie, Komisia sa vzhľadom na tieto zistenia domnievala, že tvrdenie, v rámci ktorého Rakúska republika uviedla, že klasifikácia parciel ako „horské pasienky“ bola založená na objektívnych kritériách stanovených príslušnými ustanoveniami rakúskych Länder, nemôže viesť k spochybneniu záveru, podľa ktorého rakúske orgány nesprávne uplatnili článok 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013.
[omissis]
76 V druhom rade Rakúska republika tvrdí, že uplatnením koeficientu zníženia na pozemky evidované ako „horské pasienky“ zabezpečila koherentné a jednotné uplatňovanie článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013.
[omissis]
79 V tejto súvislosti treba uviesť, že Rakúska republika vo svojich písomných podaniach nespochybňuje správnosť konštatovania Komisie, podľa ktorého sa s pozemkami evidovanými ako „horské pasienky“ zaobchádzalo inak než so susediacimi trvalými trávnymi porastmi, ktoré neboli predmetom takejto klasifikácie. Rakúska republika netvrdí ani to, že by táto situácia vyplynula z jednorazového pochybenia a že príklad zvolený Komisiou na základe satelitnej snímky uvedenej v bode 56 vyššie nie je reprezentatívny pre celkovú situáciu existujúcu v Rakúsku.
80 Rakúska republika naopak v podstate tvrdí, že rozdielne zaobchádzanie, na ktoré poukazuje Komisia, je odôvodnené objektívnymi rozdielmi v situácii, ktorá existuje medzi dotknutými pozemkami z hľadiska klimatických podmienok, ktoré sa na ne vzťahujú.
81 Rakúska republika tak uvádza, že susediace pozemky môžu podliehať odlišným mikroklimatickým podmienkam. Zatiaľ čo Komisia najmä v oznámení z 27. novembra 2018 uviedla, že pozemky evidované ako „horské pasienky“ podliehajú rovnakým klimatickým podmienkam ako susediace pozemky nachádzajúce sa v rovnakej nadmorskej výške, Rakúska republika zdôrazňuje, že nadmorská výška nie je dostatočným kritériom na posúdenie skutočných klimatických podmienok, ktorým tieto pozemky podliehajú. Ako príklad tvrdí, že pozemky orientované na juh majú lepšie podmienky z hľadiska denného svetla a preto sú teplejšie a suchšie ako pozemky orientované na sever, ktoré sú dlhšie zasnežené. Rakúska republika uvádza, že príslušné orgány pri evidencii pozemkov v katastri horských pasienkov zohľadňujú tieto mikroklimatické podmienky, ktorým podliehajú dotknuté parcely, a zohľadňujú najmä orientáciu sklonu, štruktúru pôdy, vlhkosť alebo dĺžku zasneženia.
82 Toto tvrdenie však nemôže spochybniť záver Komisie.
83 Hoci je pravda, že z článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013 vyplýva, že existencia náročných klimatických podmienok sa musí, ako uvádza Komisia, posudzovať v rámci danej oblasti, a nie na úrovni jednotlivých pozemkov, toto ustanovenie neobsahuje žiadne spresnenie, pokiaľ ide o rozsah oblastí, pri ktorých treba posúdiť, či je splnené kritérium náročných klimatických podmienok. V dôsledku toho najmä v horskej oblasti nemožno v zásade vylúčiť, že susediace pozemky možno považovať za pozemky patriace do rôznych oblastí charakterizovaných odlišnými klimatickými podmienkami, spojenými napríklad s sklonom alebo orientáciou pozemkov. Preto zo skutočnosti, že koeficient zníženia bol uplatnený na „horské pasienky“, a nie na susediace pozemky, nevyhnutne nevyplýva nepresné uplatnenie článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013.
84 Okrem tvrdenia, že príslušné orgány musia zohľadniť mikroklimatické podmienky na účely evidencie pozemku v katastri horských pasienkov, však Rakúska republika nepredložila dôkazy umožňujúce preukázať, že takýto prístup bol konkrétne a systematicky uplatňovaný pri evidencii pozemkov v katastri horských pasienkov. V tejto súvislosti treba uviesť, že Rakúska republika neuvádza, napríklad s odkazom na satelitnú snímku použitú Komisiou, aké by boli osobitné mikroklimatické podmienky, ktoré by odôvodňovali evidenciu niektorých pozemkov v katastri horských pasienkov, na rozdiel od susediacich pozemkov s trvalými trávnymi porastmi.
[omissis]
87 V dôsledku toho, ako uvádza Komisia, prístup rakúskych orgánov, ktorý spočíva v uplatnení koeficientu zníženia jedine na pozemky evidované ako „horské pasienky“, neumožňuje zaručiť, že tento koeficient bol uplatnený na všetky pozemky nachádzajúce sa v oblastiach vyznačujúcich sa náročnými klimatickými podmienkami, ani zabezpečiť, aby sa tento koeficient uplatnil len na pozemky, ktoré skutočne spĺňajú toto kritérium.
88 Tvrdenia Rakúskej republiky teda neumožňujú vyvrátiť záver Komisie, že koeficient zníženia nebol uplatnený v súlade s článkom 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013.
89 Z uvedeného vyplýva, že prvý žalobný dôvod založený na tom, že Komisia vykonala predmetnú finančnú opravu na základe nesprávneho výkladu článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013, treba zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 52 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013, vyplývajúcom z finančnej opravy založenej na nesprávnom výklade článku 30 ods. 7 písm. b) a článku 7 nariadenia č. 1307/2013
90 Týmto žalobným dôvodom Rakúska republika spochybňuje druhú finančnú opravu týkajúcu sa nápravného opatrenia prijatého na záver vyšetrovania AA/2016/007/AT.
[omissis]
O prvej časti založenej na nesprávnom výklade článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013
94 Zo spisu, najmä z odôvodnenia súhrnnej správy uvedeného v bode 27 vyššie, vyplýva, že druhá finančná oprava je založená na prvom dôvode vychádzajúcom z toho, že Rakúska republika nemohla na základe článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013 financovať z národnej rezervy nápravné opatrenie spočívajúce v priznaní dodatočných platobných nárokov poľnohospodárom hospodáriacim na „pasienkoch“. Komisia sa domnievala, že na základe tohto ustanovenia sa národná rezerva nemôže použiť na nápravu situácie vyplývajúcej z pochybenia rakúskych orgánov pri uplatňovaní práva Únie.
95 Rakúska republika spochybňuje dôvodnosť tohto prvého dôvodu.
96 Podľa článku 30 nariadenia č. 1307/2013:
„1. Každý členský štát zriadi národnú rezervu. S týmto cieľom pristúpia členské štáty v prvom roku vykonávania režimu základných platieb k lineárnemu percentnému znižovaniu stropu režimu základných platieb na vnútroštátnej úrovni.
…
4. Členské štáty pridelia platobné nároky zo svojej národnej alebo regionálnej rezervy v súlade s objektívnymi kritériami a takým spôsobom, aby zabezpečili rovnaké zaobchádzanie s poľnohospodármi a aby sa zabránilo narušeniam trhu a hospodárskej súťaže.
…
6. Členské štáty používajú svoju národnú rezervu alebo regionálne rezervy na prioritné prideľovanie platobných nárokov mladým poľnohospodárom a poľnohospodárom, ktorí začínajú s poľnohospodárskou činnosťou.
7. Členské štáty môžu svoju národnú rezervu alebo regionálne rezervy využívať na:
a) prideľovanie platobných nárokov poľnohospodárom s cieľom zabrániť opúšťaniu pôdy, a to aj v oblastiach, na ktoré sa vzťahujú programy reštrukturalizácie alebo rozvoja súvisiace s určitou formou verejnej intervencie;
b) prideľovanie platobných nárokov poľnohospodárom s cieľom kompenzovať ich za osobitné nevýhody;
c) prideľovanie platobných nárokov poľnohospodárom, ktorým nebolo možné prideliť platobné nároky v súlade s touto kapitolou v dôsledku vyššej moci alebo výnimočných okolností;
d) prideľovanie platobných nárokov v prípadoch, ak uplatňujú článok 21 ods. 3 tohto nariadenia, poľnohospodárom, ktorých počet hektárov, na ktoré možno poskytnúť podporu a ktoré nahlásili v roku 2015 v súlade s článkom 72 ods. 1 prvý pododsek písm. a) nariadenia… č. 1306/2013 a ktoré majú k dispozícii k dátumu stanovenému členským štátom, ktorý však nie je neskorší ako dátum stanovený v členskom štáte na zmenu takejto žiadosti o pomoc, prevyšuje počet platobných nárokov prostredníctvom vlastníctva alebo prenájmu ustanovených v súlade s nariadením (ES) č. 1782/2003 a nariadením (ES) č. 73/2009, ktorých sú držiteľmi ku konečnému dátumu na podanie žiadostí, ktorý sa stanoví súlade s článkom 78 prvým pododsekom písm. b) nariadenia… č. 1306/2013;
e) lineárne trvalé zvyšovanie hodnoty všetkých platobných nárokov v rámci režimu základných platieb na vnútroštátnej alebo regionálnej úrovni, ak príslušná národná alebo regionálna rezerva prekročí 0,5 % ročného vnútroštátneho alebo regionálneho stropu pre režim základných platieb za predpokladu, že zostane dostatočná suma na prideľovanie podľa odseku 6, podľa písmen a) a b) tohto odseku a podľa odseku 9 tohto článku;
f) pokrytie ročných potrieb na platby, ktoré sa majú poskytnúť v súlade s článkom 51 ods. 2 a článkom 65 ods. 1, 2 a 3 tohto nariadenia.
Na účely tohto odseku členské štáty rozhodnú o prioritách, pokiaľ ide o uvedené rôzne využitia.
…“
97 Rakúska republika tvrdí, že pôvodné pridelenie nedostatočných platobných nárokov poľnohospodárom hospodáriacim na „pasienkoch“ z dôvodu nesprávneho uplatnenia koeficientu zníženia predstavovalo pre týchto poľnohospodárov osobitnú nevýhodu v zmysle článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013. Podľa Komisie sa pojem osobitná nevýhoda naopak nemôže uplatniť v prípade, keď, tak ako v prejednávanej veci, nevýhoda, ktorú utrpeli niektorí poľnohospodári, vyplýva z toho, že dotknutý členský štát porušil ustanovenia práva Únie.
98 Podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. septembra 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, bod 23 a citovanú judikatúru).
99 Pokiaľ ide v prvom rade o znenie predmetného ustanovenia, treba uviesť, že článok 30 ods. 7 nariadenia č. 1307/2013 poskytuje vyčerpávajúci zoznam prípadov použitia národnej rezervy, ktoré toto ustanovenie umožňuje. Na to, aby sa použitie rezervy mohlo považovať za povolené podľa článku 30 ods. 7 nariadenia č. 1307/2013, musí nevyhnutne patriť k jednému z prípadov uvedených v písmenách a) až f) tohto ustanovenia, čo účastníčky konania nespochybňujú, najmä nie Rakúska republika, ktorá sa domnieva, že použila národnú rezervu v súlade s článkom 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013.
100 Okrem toho treba uviesť, že pojem „osobitné nevýhody“ nie je v nariadení č. 1307/2013 definovaný. V bežnom jazyku pojem „nevýhoda“ odkazuje na ujmu alebo na horší stav, ktorým trpí určitá osoba. Použitie slovesa „kompenzovať“ v predmetnom ustanovení potvrdzuje, že predmetné nevýhody sa podobajú ujme, ktorú poľnohospodár utrpel.
101 Treba tiež zohľadniť skutočnosť, že prídavné meno „osobitné“ je v predmetnom ustanovení použité na charakterizovanie nevýhody, ktorú utrpel poľnohospodár. Tento výraz, ktorý v doslovnom zmysle odkazuje na to, čo je vlastné určitému druhu alebo spoločné všetkým jednotlivcom toho istého druhu, svedčí v prospech výkladu, podľa ktorého sa predmetné nevýhody týkajú určitých kategórií poľnohospodárov, ktorí sa od iných odlišujú osobitosťami, ktoré sú vlastné ich situácii.
102 Naproti tomu skutočnosť, že poľnohospodári znášajú dôsledky chyby, ktorej sa dopustil členský štát pri uplatňovaní práva Únie, sa nezdá byť dostatočná na to, aby bolo možné domnievať sa, že títo poľnohospodári patria do osobitnej kategórie a že nevýhoda, ktorú znášajú z dôvodu tejto chyby, by sa mala z tohto dôvodu považovať za osobitnú pre nich. Platí to o to viac, že podľa predmetného ustanovenia a povahy nezrovnalosti, ktorej sa dopustil členský štát, môže predmetná chyba ovplyvniť viac alebo menej veľký počet poľnohospodárov, dokonca v určitých prípadoch všetkých poľnohospodárov v dotknutom členskom štáte.
103 Znenie článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013 preto svedčí v prospech výkladu uvedeného ustanovenia, podľa ktorého pojem „osobitné nevýhody“ nezahŕňa nevýhody vyplývajúce z chyby, ktorej sa dopustil členský štát pri uplatňovaní práva Únie.
104 Doslovný výklad predmetného ustanovenia však neumožňuje dospieť ku konečnému záveru, v dôsledku čoho je potrebné analyzovať kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej súčasťou je toto ustanovenie.
105 V druhom rade, pokiaľ ide o kontext, do ktorého patrí predmetné ustanovenie, treba, ako navrhuje Komisia, preskúmať vzťah medzi odsekmi 6 a 7 článku 30 nariadenia č. 1307/2013. Použitie výrazu „prioritné“ v odseku 6 sa má chápať v tom zmysle, že členské štáty môžu vyčleniť finančné prostriedky z národnej rezervy na subsidiárne účely uvedené v odseku 7 len vtedy, ak po prednostnom pridelení uvedenom v odseku 6 zostane v národnej rezerve dostatok finančných prostriedkov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. marca 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, bod 29). Z tohto vzťahu prednosti, ktorý existuje medzi odsekmi 6 a 7 článku 30 nariadenia č. 1307/2013, vyplýva, že prípady použitia rezervy stanovené v odseku 7, ktoré majú subsidiárnu povahu vo vzťahu k prípadom stanoveným v odseku 6, sa nemajú chápať extenzívne.
106 Rovnako vzhľadom na kontext, do ktorého patrí predmetné ustanovenie, treba uviesť, že delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 639/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie č. 1307/2013 a ktorým sa mení príloha X k uvedenému nariadeniu (Ú. v. EÚ L 181, 2014, s. 1), obsahuje spresnenia pojmu „osobitná nevýhoda“ v zmysle článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013.
107 Článok 31 ods. 2 delegovaného nariadenia č. 639/2014 totiž stanovuje, že ak uplatňovanie jedného alebo viacerých obmedzení prideľovania platobných nárokov stanovených v článku 24 ods. 3 až 7 nariadenia č. 1307/2013 obmedzuje počet platobných nárokov pridelených poľnohospodárovi na hodnotu nižšiu ako určité pevne stanovené percento jeho hektárov, na ktoré možno poskytnúť podporu, môže sa považovať za subjekt „s osobitnou nevýhodou“ podľa článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013.
108 Článok 31 ods. 2 delegovaného nariadenia č. 639/2014 tak podporuje výklad, podľa ktorého pojem „osobitné nevýhody“ odkazuje najmä na nevýhody, ktoré sú vlastné konkrétnej situácii, v ktorej sa nachádzajú niektorí poľnohospodári, ktorá môže vyplývať najmä zo zákonného uplatnenia určitých ustanovení nariadenia č. 1307/2013.
109 Táto situácia sa zdá byť odlišná od situácie v prejednávanej veci, v ktorej členský štát pri prvom priznaní platobných nárokov v rámci uplatňovania režimu základných platieb nepresne uplatnil ustanovenia nariadenia č. 1307/2013 a na účely nápravy tejto situácie rozhodol, že určitým poľnohospodárom prizná platobné nároky, na ktoré mali byť oprávnení od začiatku, ak by boli relevantné ustanovenia uplatnené správne.
110 Naproti tomu, hoci Komisia na základe kontextu, do ktorého patrí predmetné ustanovenie, tvrdí, že ostatné prípady použitia rezervy stanovené v článku 30 ods. 7 nariadenia č. 1307/2013 majú za cieľ kompenzovať poľnohospodárov za nevýhody vlastné ich situácii, nie je to tak v prípade článku 30 ods. 7 písm. e) a f) uvedeného nariadenia. Porovnanie článku 30 ods. 7 písm. b) uvedeného nariadenia s ostatnými prípadmi použitia rezervy upravenými v uvedenom odseku preto neumožňuje podporiť ani jeden z výkladov zastávaných účastníčkami konania.
111 V treťom rade, pokiaľ ide o ciele sledované právnou úpravou, do ktorej patrí predmetné ustanovenie, treba uviesť, že cieľ sledovaný normotvorcom Únie, pokiaľ ide o používanie národných alebo regionálnych rezerv, je uvedený v odôvodnení 24 nariadenia č. 1307/2013, podľa ktorého „národné alebo regionálne rezervy by sa mali prednostne využívať na uľahčenie účasti mladých poľnohospodárov a poľnohospodárov, ktorí začínajú vykonávať poľnohospodársku činnosť, v režime, a mali by sa môcť použiť na zohľadnenie niektorých iných osobitných situácií“. Cieľom použitia rezervy je teda umožniť členským štátom poskytovať podporu poľnohospodárom, ktorí sa nachádzajú v osobitných situáciách, prednostne mladým poľnohospodárom a tým, ktorí začínajú vykonávať poľnohospodársku činnosť.
112 V prejednávanej veci nevýhoda, ktorú utrpeli poľnohospodári hospodáriaci na „pasienkoch“, na ktoré sa nesprávne uplatnil koeficient zníženia, nebola vnútorne spojená s ich situáciou ani nesúvisela s ich vlastnou charakteristikou, ale vyplývala zo skutočnosti, že rakúske orgány ich nepresným uplatnením článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013 zbavili platobných nárokov, ktoré im mali byť priznané od začiatku.
113 Okolnosť uvádzaná Rakúskou republikou, podľa ktorej sa nepresné uplatnenie práva Únie dotklo iba vlastníkov „pasienkov“, čo je navyše sporné, keďže ako správne uvádza Komisia, predmetná nezrovnalosť mala dôsledky na hodnotu platobných nárokov všetkých rakúskych poľnohospodárov, teda nemôže viesť k záveru, že vlastníci „pasienkov“ sa nachádzali v situácii, ktorá predstavuje osobitnú nevýhodu umožňujúcu Rakúskej republike prideliť im dodatočné platobné nároky z národnej rezervy na základe článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013.
114 Z toho, čo bolo uvedené, vyplýva, že Komisia sa správne domnievala, že priznanie dodatočných platobných nárokov poľnohospodárom hospodáriacim na „pasienkoch“ s cieľom napraviť nepresné uplatnenie koeficientu zníženia nemožno financovať z národnej rezervy na základe článku 30 ods. 7 písm. b) nariadenia č. 1307/2013.
[omissis]
118 Z uvedeného vyplýva, že Rakúska republika nedôvodne spochybňuje platnosť prvého dôvodu, na ktorom je založená druhá finančná oprava, a že prvá časť jej druhého žalobného dôvodu musí byť teda zamietnutá.
[omissis]
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013
135 Týmto žalobným dôvodom Rakúska republika tvrdí, že Komisia porušila článok 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013, keďže výdavky vylúčené z financovania Úniou napadnutým rozhodnutím zahŕňajú platby uskutočnené pred 27. novembrom 2016.
136 Tento žalobný dôvod sa týka prvej finančnej opravy, ktorá sa vzťahuje na roky podania žiadosti 2015 až 2019, teda na rozpočtové roky 2016 až 2020.
137 Podľa článku 52 ods. 4 nariadenia č. 1306/2013:
„Financovanie sa nemôže zamietnuť v prípade:
a) výdavkov uvedených v článku 4 ods. 1, ktoré sa vynaložili viac ako 24 mesiacov predtým, ako Komisia písomne oznámila členskému štátu výsledky svojich kontrol.
…“
138 Oznámenie výsledkov kontrol Komisie zodpovedá oznámeniu uvedenému v článku 34 ods. 2 prvom pododseku vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, ktorým Komisia oznamuje členskému štátu zistenia svojho vyšetrovania, pričom spresňuje nápravné opatrenia potrebné na zabezpečenie budúceho súladu s právnymi predpismi a uvedie predbežnú úroveň finančnej opravy, ktorú považuje za primeranú vo vzťahu k svojim zisteniam v tomto štádiu konania.
139 Z judikatúry vyplýva, že na to, aby toto oznámenie mohlo splniť takto opísanú funkciu upozornenia, je dôležité, aby toto oznámenie umožnilo dotknutému členskému štátu úplnú znalosť výhrad Komisie. V dôsledku toho musí toto oznámenie dostatočne presne identifikovať predmet vyšetrovania vedeného Komisiou a nedostatky, ktoré zistila pri vyšetrovaní, pričom tieto nedostatky možno neskôr uviesť ako dôkazy závažných a odôvodnených pochybností, ktoré má v súvislosti s kontrolami vykonanými vnútroštátnymi správnymi orgánmi alebo číselnými údajmi, ktoré tieto orgány predložili, a musí tak odôvodňovať finančné opravy uvedené v konečnom rozhodnutí, ktorým sa z financovania Úniou vylučujú niektoré výdavky vynaložené dotknutým členským štátom v rámci EPZF (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:T:2013:307, body 58 a 59 a citovanú judikatúru, a z 25. septembra 2018, Švédsko/Komisia, T‑260/16, EU:T:2018:597, body 39 a 40).
140 Ak teda oznámenie uvedené v článku 34 ods. 2 prvom pododseku vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 spĺňa požiadavky uvedené v bode 139 vyššie, predstavuje referenčné kritérium pre počítanie 24‑mesačnej lehoty stanovenej v článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013 (pozri analogicky rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 31).
141 Z judikatúry tiež vyplýva, že cieľom obmedzenia obdobia, v súvislosti s ktorým môže Komisia vylúčiť určité výdavky z financovania Úniou, je chrániť členské štáty pred nedostatkom právnej istoty, ktorý by existoval, ak by Komisia mohla spochybniť výdavky vynaložené niekoľko rokov pred prijatím rozhodnutia o overení súladu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. marca 2002, Španielsko/Rada, C‑130/99, EU:C:2002:192, bod 133).
142 Hoci sa v prejednávanej veci vyšetrovanie AA/2016/007/AT týkalo najmä dodržania článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013, Komisia počas tohto vyšetrovania, ako uvádza Rakúska republika, presne identifikovala existenciu nesplnenia povinnosti súvisiaceho s nesprávnym uplatnením koeficientu zníženia, len pokiaľ ide o „pasienky“. Hoci bola v priebehu toho istého vyšetrovania spomenutá tiež situácia „horských pasienkov“, po skončení tohto vyšetrovania nebolo v tejto súvislosti zistené žiadne nesplnenie povinnosti. V tejto súvislosti treba uviesť, že v rámci vyšetrovania AA/2018/010/AT Komisia vo svojom oznámení z 27. novembra 2018 spresnila, že až dovtedy sa na základe vysvetlení poskytnutých rakúskymi orgánmi v rámci vyšetrovania AA/2016/007/AT domnievala, že kritérium náročných klimatických podmienok stanovené v článku 24 ods. 6 nariadenia č. 1307/2013 bolo správne uplatnené, pokiaľ ide o „horské pasienky“.
143 Z vyššie uvedeného vyplýva, že práve oznámenie z 27. novembra 2018 určené Rakúskej republike v rámci vyšetrovania AA/2018/010/AT po prvýkrát dostatočne presne identifikovalo nedostatok zistený Komisiou, pokiaľ ide o nepresné uplatnenie koeficientu zníženia na „horské pasienky“.
144 Okrem toho, hoci osobitná situácia „horských pasienkov“ bola spomenutá v priebehu prvého vyšetrovania, ale bez toho, aby Komisia v tomto štádiu dospela k záveru o existencii nedostatku v tejto súvislosti, táto okolnosť nemôže mať v žiadnom prípade, ako tvrdí Rakúska republika, vplyv na uplatnenie časového obmedzenia finančných opráv, stanoveného v článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013.
145 Z toho vyplýva, že – ako tvrdí Rakúska republika – aj pokiaľ ide o finančné dôsledky nesplnenia povinnosti spojeného s nepresným uplatnením koeficientu zníženia na „horské pasienky“, ktoré viedlo k prvej finančnej oprave, oznámenie z 27. novembra 2018 predstavovalo začiatok plynutia 24‑mesačnej lehoty uvedenej v článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013. V dôsledku toho Komisia nemohla vylúčiť z financovania Úniou výdavky vynaložené pred 27. novembrom 2016.
146 Zo spisu, a najmä z napadnutého rozhodnutia pritom vyplýva, že v rámci prvej finančnej opravy uvedenej v tabuľke pripojenej k tomuto rozhodnutiu Komisia z dôvodu „prideľovania nárokov konvergencie“ vylúčila z financovania Úniou výdavky vynaložené za rozpočtové roky 2016 a 2017, ktoré sa začali 16. októbra 2015 a 16. októbra 2016, v uvedenom poradí. Komisia tak z financovania Úniou vylúčila výdavky vynaložené pred 27. novembrom 2016. Tým porušila článok 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013.
[omissis]
152 V dôsledku toho treba napadnuté rozhodnutie zrušiť v rozsahu, v akom boli z financovania Úniou vylúčené výdavky vynaložené pred 27. novembrom 2016, pokiaľ ide o prvú dotknutú finančnú opravu.
[omissis]
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (desiata komora)
rozhodol takto:
1. Vykonávacie rozhodnutie Komisie (EÚ) 2022/908 z 8. júna 2022, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV), sa zrušuje v rozsahu, v akom boli z dôvodu „prideľovania nárokov konvergencie“ týkajúceho sa rozpočtových rokov 2016 až 2020 z financovania Úniou vylúčené výdavky vynaložené Rakúskom v rámci EPZF pred 27. novembrom 2016, pokiaľ ide o prvú finančnú opravu uvedenú v tabuľke pripojenej k tomuto rozhodnutiu.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3. Rakúska republika a Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 7. februára 2024.
Podpisy