STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 10. března 2011(1)
Věc C‑71/10
Office of Communications
v.
The Information Commissioner
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podané Supreme Court of the United Kingdom (Spojené království)]
„Směrnice 2003/4/CE – Přístup k informacím o životním prostředí – Výjimky – Veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění – Zájem, kterému slouží odmítnutí – Zvážení – Kumulace zájmů“
I – Úvod
1. Supreme Court Spojeného království pokládá Soudnímu dvoru zdánlivě akademickou otázku, jejíž dopady však nejsou jasně předvídatelné.
2. Podle směrnice 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí(2) (dále jen „směrnice o informacích o životním prostředí“) mají jednotlivci právo na přístup k informacím týkajícím se životního prostředí. Toto právo může být omezeno, pokud by zveřejnění mělo nepříznivý vliv na některé zájmy hodné ochrany. Výjimky se však neuplatní, když v konkrétním případě veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění, převáží nad zájmem, kterému slouží odmítnutí.
3. Soudy Spojeného království se nedohodnou na způsobu, jak přistupovat k tomuto zvážení, když je současně dotčeno několik zájmů hodných ochrany. Každá výjimka musí být posouzena sama o sobě a musí být ověřeno, zda převažuje zájem, který ochraňuje, nebo veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění (v tomto smyslu první dva nižší soudy a menšina Supreme Court)? Nebo se zájmy chráněné různými výjimkami mohou kumulovat, aby pak byly společně zváženy proti veřejnému zájmu, kterému slouží zveřejnění (v tomto smyslu třetí nižší soud a většina Supreme Court)?
4. Jedná se tedy o to, zda je možno posuzovat zveřejnění informací o životním prostředí tak, že se provede kumulace samostatně dotčených zájmů, nad každým z nichž nahlíženým samostatně by převážil veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění, za účelem odůvodnění, případně společného odůvodnění, důvěrnosti informací.
5. Tyto otázky poprvé dávají Soudnímu dvoru příležitost hlouběji přezkoumat způsob, jak zvážit tyto zájmy, kterým slouží důvěrnost, proti veřejnému zájmu, kterému slouží zveřejnění informací.
II – Právní rámec
A – Mezinárodní právo
6. Unie se na mezinárodní úrovni zavázala zaručit přístup k informacím v záležitostech životního prostředí v Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí(3) (dále jen „Aarhuská úmluva“), kterou Společenství podepsalo dne 25. června 1998 v Aarhusu (Dánsko)(4).
7. Možná omezení práva na přístup k informacím vyplývají zejména z čl. 4 odst. 4 Úmluvy:
„Žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže by poskytnutí těchto informací nepříznivě ovlivnilo:
[…]
b) důvěrný ráz řízení či postupů orgánů veřejné správy v případech, kdy vnitrostátní právo stanoví tento důvěrný ráz;
[…]
e) práva duševního vlastnictví;
[…]
Důvody pro odmítnutí žádosti uvedené výše budou interpretovány restriktivně, přičemž se bude brát v úvahu zájem veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo, a zda se požadované informace vztahují k emisím vypouštěným do životního prostředí.“
B – Právo Unie
8. Směrnice o informacích o životním prostředí provádí Aarhuskou úmluvu do práva Unie a zakotvuje k tomuto účelu právo na přístup k informacím o životním prostředí v čl. 3 odst. 1.
9. Výjimky jsou uvedeny zejména v čl. 4 odst. 2 směrnice o informacích o životním prostředí:
„Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na:
[…]
b) mezinárodní vztahy, veřejnou bezpečnost a národní obranu;
[…]
e) práva k duševnímu vlastnictví;
[…]
Důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Na základě ustanovení odst. 2 písm. a), d), f), g) a h) nemohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti, pokud se žádost týká informací o emisích do životního prostředí.“
10. Šestnáctý bod odůvodnění v tomto ohledu uvádí:
„Právem na informace se rozumí, že poskytování informací by mělo být obecným pravidlem a že orgánům veřejné správy by se mělo umožnit odmítnout žádost o informace v určitých a jasně vymezených případech. Důvody pro odmítnutí je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, v němž je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému poskytnutí slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Důvody pro odmítnutí je třeba sdělit žadateli v časové lhůtě stanovené v této směrnici.“
C – Vnitrostátní právo
11. Ve vnitrostátním právu jsou výjimky, které nás zde zajímají, z větší části totožně upraveny v Environmental Information Regulations 2004(5) (Nařízení o informacích o životním prostředí z roku 2004).
III – Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
12. Požadované informace se týkají přesného umístění mobilních vysílačů ve Spojeném království.
13. Office of Communications (dále jen „Ofcom“) řídí od roku 2003 internetovou stránku nazvanou Sitefinder (localizátor(6)), která umožňuje nalézt přibližné umístění každého vysílače v každém sektoru. Stránka volně poskytuje informace vycházející z databází mobilních operátorů. Umožňuje jednotlivcům hledat na souřadnicové mapě informace týkající se vysílačů, které jsou zde uvedeny, prostřednictvím poštovního směrovacího čísla, jména města nebo ulice. Jednotlivec však nemůže získat na metr přesné umístění vysílače, ani údaje, zda byl postaven na úrovni ulice nebo schován vevnitř či nahoře stavby nebo budovy.
14. Informační manažer Health Protection Scotland (odbor pro ochranu zdraví ve Skotsku) [pobočka Národní služby zdraví (National Health Service)] požádal Ofcom o koordinační údaje každého vysílače, pravděpodobně pro epidemiologické účely. Ofcom zamítl jak původní žádost, tak žádost o přezkum. Tento žadatel se tedy obrátil na současného žalobce, Information Commissioner, který nařídil zveřejnění informací. Na základě žaloby podané Ofcom Information Tribunal v prvním stupni potvrdil příkaz ke zveřejnění informací.
15. Information Tribunal rozhodl, že poskytnutí informací se týká veřejné bezpečnosti a ochrany práv k duševnímu vlastnictví. Informace by mohly usnadnit útok na vysílače. Dle jeho názoru jsou mobilní operátoři držiteli autorských práv a práv k databázím. Ale na druhé straně se jeví, že veřejný zájem, jemuž slouží zveřejnění informací, převážil zejména proto, že požadované informace by mohly sloužit k epidemiologickým výzkumům o účincích mobilních telefonů. Při zvažování zájmů Information Tribunal přezkoumal uplatnění obou výjimek odděleně a odmítl je společně zvážit proti veřejnému zájmu, kterému slouží zveřejnění informací.
16. Ofcom podal opravný prostředek k Administrative Court (správní soud), který se připojil k přístupu Information Tribunal ohledně posledně zmíněného bodu. Odvolání podané ke Court of Appeal (odvolací soud) však vedlo k opačnému výsledku.
17. Kasační opravný prostředek Information Commissioner k Supreme Court se týká pouze otázky, zda nepříznivé účinky dvou dotčených výjimek musí být zváženy společně nebo odděleně proti veřejnému zájmu, kterému slouží zveřejnění. V tomto stádiu se Supreme Court většinou 3:2 odchýlil od přístupu Court of Appeal. Pokládá tedy Soudnímu dvoru následující otázku:
„Na základě směrnice Rady 2003/4/ES, má-li orgán veřejné správy informace o životním prostředí, jejichž zveřejnění by mělo nepříznivý vliv na různé zájmy chráněné více než jednou výjimkou [v projednávaném případě na veřejnou bezpečnost chráněnou čl. 4 odst. 2 písm. b) a práva k duševnímu vlastnictví chráněná čl. 4 odst. 2 písm. e)], ale tento nepříznivý vliv by nebyl dostatečně významný, pokud by tyto výjimky byly přezkoumány odděleně, aby převážil nad veřejným zájmem na zveřejnění informací, vyžaduje směrnice dodatečný přezkum spočívající ve spojení různých zájmů chráněných dvěma výjimkami a jejich společné zvážení proti veřejnému zájmu na zveřejnění informaci?“
18. Information Commissioner, Švédské království, Spojené království Velké Británie a Severního Irska, jakož i Evropská komise předložili písemná vyjádření a zúčastnili se ústního jednání, které se konalo dne 27. ledna 2011.
IV – Posouzení
19. Směrnice o informacích o životním prostředí stanoví ve svém čl. 3 odst. 1, že orgány veřejné správy poskytují informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž žadatel musí prokazovat svůj oprávněný zájem.
20. Toto právo bylo zavedeno již první směrnicí o informacích o životním prostředí(7). Aarhuská úmluva jej dále rozvedla do znění, které bylo převzato současnou směrnicí o informacích o životním prostředí.
21. V mezidobí navíc Amsterodamská smlouva ve svém čl. 1 druhém pododstavci EU vyjádřila vůli k vytvoření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co neotevřeněji a co nejblíže občanům. Za tímto účelem článek 15 SFEU (dříve článek 255 ES) ukládá orgánům jednat co nejotevřeněji a zakotvuje – společně s článkem 42 Listiny základních práv – právo na přístup k jejich dokumentům. Toto právo bylo konkretizováno nařízením (ES) č. 1049/2001(8), které se podle článku 3 a násl. nařízení (ES) č. 1367/2006(9) uplatní na každou žádost o informace o životním prostředí, které mají v držení orgány nebo subjekty Společenství.
22. Právo na informace o životním prostředí však není neomezené. Článek 4 směrnice o informacích o životním prostředí umožňuje odmítnout zveřejnění informací, kdyby to mělo nepříznivý vliv na některé zájmy, které výslovně uvádí. Zájem, kterému slouží odmítnutí žádosti, musí být nicméně zvážen proti veřejnému zájmu, kterému slouží zveřejnění informací.
23. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká tohoto zvážení zájmů. Supreme Court si přeje zjistit, zda se toto zvážení musí provádět ve dvou fázích spočívajících
– zaprvé v přezkoumání u každé jednotlivé výjimky, zda by veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění, převážil nad zájmy, které by byly zveřejněním dotčeny, a
– dále ve společném zvážení jednotlivých dotčených zájmů proti veřejnému zájmu, kterému slouží zveřejnění.
24. Metoda navržená v předkládacím rozhodnutí je na první pohled překvapující v tom, že přistupuje ke dvojímu zvážení. Ale čl. 4 odst. 2 druhá a třetí věta směrnice o informacích o životním prostředí jasně ukazují tímto směrem, jelikož tyto dvě věty dvakrát odkazují na veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění informací.
25. Podle druhé věty je důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. Kromě toho podle třetí věty se v každém konkrétním případě zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Odpověď na předběžnou otázku bude tedy záviset na výkladu těchto dvou vět.
A – Ke čl. 4 odst. 2 druhé větě směrnice o informacích o životním prostředí
26. Již pouhé zohlednění veřejného zájmu podle čl. 4 odst. 2 druhé věty směrnice o informacích o životním prostředí skutečně vyžaduje první zvážení. Podle druhé věty šestnáctého bodu odůvodnění je totiž nezbytné vykládat důvody pro odmítnutí restriktivním způsobem a je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému poskytnutí slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí.
27. Toto první zvážení se vztahuje výlučně ke každé dotčené výjimce. Musí být provedeno při výkladu důvodů pro odmítnutí.
28. Zvážení v tomto ohledu spočívá nejprve ve zjištění, co může mít dopad na chráněný zájem. Poté je třeba z hlediska veřejného zájmu, kterému slouží zveřejnění, rozhodnout, zda určité účinky zveřejnění mohou být považovány za negativní(10).
29. Ale zvážení zvláštního zájmu, který může být dotčen zveřejněním informace a veřejného zájmu, kterému slouží toto zveřejnění a který může výjimečně převážit, je možno také učinit v tomto prvním stádiu.
30. Je tak zřejmé, že jediné zvážení zájmů, které by připustili Information Commissioner, Švédské království, Information Tribunal, Administrative Court a menšina Supreme Court, již vyplývá z čl. 4 odst. 2 druhé věty směrnice o informacích o životním prostředí.
B – Ke čl. 4 odst. 2 třetí větě směrnice o informacích o životním prostředí
31. Při tomto výkladu čl. 4 odst. 2 směrnice o informacích o životním prostředí ještě zbývá přezkoumat roli, kterou hraje třetí věta.
1. Upřesňuje čl. 4 odst. 2 třetí věta směrnice o informacích o životním prostředí druhou větu?
32. Nejprve bychom mohli čl. 4 odst. 2 třetí větu směrnice o informacích o životním prostředí chápat jako upřesnění obsahu druhé věty. Stejně jako druhá věta šestnáctého bodu odůvodnění by zde směrnice o informacích o životním prostředí upřesňovala, že posouzení se musí učinit při zvážení zájmů. Navíc by opětovně zdůrazňovala, že zvážení je třeba provést v každém konkrétním případě, aby jej členské státy nemohly v prováděcím zákoně obejít(11).
33. Vznik čl. 4 odst. 2 třetí věty směrnice o informacích o životním prostředí podporuje tezi, že se jedná o upřesnění. Toto ustanovení bylo vloženo až krátce před přijetím směrnice v dohodovacím výboru. Přesné důvody se nenacházejí v žádném dokumentu. Rada nicméně v tomto bodě odmítla povinnost provést zvážení, neboť Aarhuská úmluva hovoří výlučně o zohlednění veřejného zájmu, kterému slouží zveřejnění(12). Naproti tomu Komise a Parlament několikrát navrhly formulace k upřesnění, že přístup k informacím musí být přiznán, když převáží veřejný zájem na zveřejnění. Je tedy zřejmé, že třetí věta by mohla vyjadřovat vůli zohlednit tuto myšlenku.
34. Toto upřesnění by však bylo zčásti nadbytečné a navíc neúspěšné.
35. Článek 4 odst. 2 druhá věta směrnice o informacích o životním prostředí již hovoří o „konkrétním případě“, takže by nebylo nutno to samé opakovat ve třetí větě.
36. Bylo by mnohem jasnější nahradit čl. 4 odst. 2 druhou větu směrnice o informacích o životním prostředí takovou formulací, jako je druhá věta šestnáctého bodu odůvodnění(13), nebo se řídit zněním navrženým Komisí(14) a schváleným Parlamentem v prvním čtení(15), pokud jde o čl. 4 odst. 2 druhou větu(16), aby bylo stanovené posouzení kvalifikováno jako zvážení.
37. Výklad čl. 4 odst. 2 třetí věty směrnice o informacích o životním prostředí, který toto ustanovení redukuje na pouhé upřesnění, tedy není přesvědčivý.
2. Článek 4 odst. 2 třetí věta směrnice o informacích o životním prostředí jako zvážení kumulovaných zájmů?
38. Musíme tedy přezkoumat, zda čl. 4 odst. 2 třetí věta směrnice o informacích o životním prostředí má vlastní funkci, nezávislou na druhé větě a na zvážení, které je v ní stanoveno. Tato funkce by mohla spočívat ve zvážení ve vztahu ke kumulovaným zájmům směřujícím proti zveřejnění, na které odkazuje žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
a) Ke znění čl. 4 odst. 2 třetí věty směrnice o informacích o životním prostředí
39. Na rozdíl od názoru Švédského království a Information Commissioner, použití pojmu „zájem“ v jednotném čísle nebrání kumulaci několika zájmů. Je pravda, že většina jazykových verzí(17) srovnává veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění a zájem, kterému slouží odmítnutí, a užívají tedy pojem „zájem“ v jednotném čísle. „Zájem“, kterému slouží jedno či druhé, může nicméně zahrnout do svého prvotního smyslu různé (dílčí) zájmy směřující k tomu či onomu výsledku.
40. Ani důraz kladený na konkrétní případ, v němž je třeba toto zvážení provést, však nevylučuje kumulaci. Jak tvrdí vláda Spojeného království, je zjevné, že pojem konkrétního případu je nutno chápat v tom smyslu, že se týká každého rozhodnutí, které je třeba přijmout ohledně zveřejnění informací(18).
41. Kromě toho skutečnost, že zájmy hodné ochrany jsou upraveny v různých výjimkách, nebrání jejich kumulaci. Jak to přesvědčivě vysvětluje Spojené království, tyto výjimky nemohou být od sebe vždy jasně odlišeny. Zájmy hodné ochrany se někdy jasně překrývají. Toto je obzvlášť zjevné pokud jde o zájmy chráněné čl. 4 odst. 2 písm. d) až g) směrnice o informacích o životním prostředí: důvěrnost obchodních nebo průmyslových informací, práva k duševnímu vlastnictví, osobní údaje a zájmy nebo ochrana každé osoby, která poskytla požadované informace dobrovolně.
42. Konečně se Švédským královstvím nelze souhlasit, když tvrdí, že zvážení požadované směrnicí o informacích o životním prostředí musí být provedeno stejným způsobem, jaký vyžaduje nařízení č. 1049/2001.
43. Zaprvé vůbec neznáme odpověď na danou otázku ve vztahu k nařízení č. 1049/2001. Soudní dvůr totiž ještě nezkoumal, zda zvážení požadované tímto nařízením umožňuje či vyžaduje kumulaci zájmů(19).
44. Znění nařízení se rovněž jasně liší od znění směrnice o informacích o životním prostředí co se týče tohoto zvážení. Podle čl. 4 odstavců 2 a 3 nařízení(20) je přístup k dokumentu možno odmítnout v případě, že by zpřístupnění porušilo ochranu některých chráněných zájmů, „neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“. Toto požadované zvážení je zde stanoveno více restriktivně než v čl. 4 odst. 2 třetí větě směrnice o informacích o životním prostředí.
b) K omezení případných výjimek
45. Švédské království však správně zdůrazňuje, že kumulace zájmů nemůže odůvodnit nové výjimky z práva na informace.
46. Podle první věty šestnáctého bodu odůvodnění směrnice o informacích o životním prostředí lze žádost o informace odmítnout pouze v určitých a jasně vymezených případech. Tyto případy jsou výslovně uvedeny v čl. 4 odst. 1 a odst. 2 první větě. Podle svého znění výjimky nejsou demonstrativní, ale taxativní(21). Restriktivní výklad vyžadovaný čl. 4 odst. 2 druhou větou to potvrzuje.
47. Nové výjimky by kromě toho byly v rozporu s Aarhuskou úmluvou, která ve svém čl. 4 odst. 3 a 4 také stanoví pouze omezené jasně definované výjimky(22). Stejně jako všechny mezinárodní úmluvy uzavřené Unií má tato úmluva přednost před ustanoveními sekundárního práva Unie(23). Tato přednost vyžaduje, aby sekundární právní předpisy Unie byly pokud možno vykládány v souladu s mezinárodními závazky Unie(24), což se uplatní také v oblasti informací o životním prostředí(25).
48. Článek 4 odst. 2 třetí věta směrnice o informacích o životním prostředí nemůže tedy vést k novým výjimkám, které nejsou výslovně uvedeny v čl. 4 odst. 1 a odst. 2 první větě.
49. Bylo by tedy zjevně nemožné připustit, aby do zvážení vyžadovaného podle čl. 4 odst. 2 třetí věty směrnice o informacích o životním prostředí byly zahrnuty zájmy, které sice směřují proti zveřejnění informací, avšak nejsou článkem 4 uznány jako výjimky z práva na přístup k informacím o životním prostředí, například náklady na vyřízení žádostí.
50. Komise kromě toho správně uvádí, že okruh zájmů hodných ochrany je omezen, pokud se jedná o rozhodnutí o zveřejnění informací o emisích do životního prostředí. Podle čl. 4 odst. 2 čtvrté věty směrnice o informacích o životním prostředí, která zakotvuje tzv. doložku o emisích do životního prostředí, většina zájmů uvedených v čl. 4 odst. 2 nemůže odůvodnit odmítnutí. Je tedy vyloučena zejména důvěrnost řízení u orgánů veřejné správy [čl. 4 odst. 2 písm. a)], nebo důvěrnost obchodních a průmyslových informací [čl. 4 odst. 2 písm. d)]. Tyto zájmy tedy také nemohou být zahrnuty do zvážení za účelem rozhodnutí, zda zveřejnit či nezveřejnit informace týkající se emisí do životního prostředí.
51. Rovněž by bylo nemožné zohlednit zájmy, které jsou ve směrnici uvedeny a jsou dotčeny, ale které při prvním zvážení podle čl. 4 odst. 2 druhé věty směrnice o informacích o životním prostředí nevedly k prokázání nepříznivých účinků, které by způsobilo zveřejnění informací. Zájmy, které nejsou dotčeny, nemohou být při zvážení zohledněny. Pokud jsou následně zjištěny účinky na tyto zájmy, musí být negativní, aby byly při zvážení zohledněny.
52. Ústřední otázkou však je, zda se kumulací výjimek při zvážení zájmů hovořících ve prospěch důvěrnosti informací, které jsou uvedeny ve směrnici a které jsou dotčeny, vytvoří nové výjimky.
53. Kumulace může nesporně vést ke vzniku nového omezení přístupu k informacím o životním prostředí, pokud různé zájmy společně odůvodňují odmítnutí zveřejnění, ale byly-li by posouzeny odděleně, převážil by nad nimi veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění. Jednalo by se však stále o omezení přístupu vyplývající z uznaného zájmu.
54. Mám tedy společně s vládou Spojeného království za to, že toto nové omezení představuje správné použití zásady proporcionality.
55. Zásada proporcionality je součástí obecných zásad práva Unie, které Unie musí dodržovat(26). Z toho vyplývá, že akty orgánů nesmí překračovat meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou. Tím se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(27).
56. Pokud tedy uznané zájmy, které stojí proti zveřejnění, zjevně převažují nad veřejným zájmem, kterému slouží zveřejnění, nevýhody související se zveřejněním informací o životním prostředí by nebyly nadále přiměřené vzhledem ke sledovaným cílům.
57. Švédské království a Information Commissioner se sice dovolávají zásady restriktivního výkladu výjimek, ale ani tato zásada nevyžaduje zveřejnění informacích o životním prostředí za cenu nepřiměřených nevýhod. Měla by spíše hrát roli ve výkladu výjimek, při posouzení zájmů a při samém jejich zvážení. Zejména nelze matematicky sečíst dvě nevýhody vůči jedné výhodě, naopak je třeba začít posouzením dotčených zájmů v závislosti na jejich významu před přistoupením k jejich zvážení.
58. Je pravdou, že Information Commissioner má obavy ohledně potíží, jak konkrétně provést zvážení kumulovaných zájmů, ale tyto potíže se týkají kumulace méně než povahy zvážení zájmů, kterým slouží zveřejnění informací a zájmů na jejich odmítnutí. Srovnání většiny těchto zájmů může být velmi složité a totéž platí pro jejich zvážení. Toto zvážení však bude snadnější, pokud se použije zásada restriktivního výkladu výjimek tak, že v případě pochybností se rozhodne dle zásady transparentnosti.
59. Samotné zvážení může dále vyžadovat kumulaci některých jednotlivých výjimek, zejména, jak správně uvádí vláda Spojeného království, na straně veřejného zájmu, kterému slouží zveřejnění(28). První bod odůvodnění směrnice o informacích o životním prostředí uvádí tři dílčí zájmy, a sice zaprvé větší osvětu v otázkách životního prostředí, zadruhé volnou výměnu názorů a účinnější účast veřejnosti při rozhodování o otázkách životního prostředí a zatřetí lepší ochranu životního prostředí.
60. Na předběžnou otázku je tedy třeba odpovědět, že má-li orgán veřejné správy informace o životním prostředí, jejichž zveřejnění by mělo nepříznivý vliv na různé zájmy chráněné více než jednou výjimkou podle čl. 4 odst. 2 směrnice o informacích o životním prostředí, ale tento nepříznivý vliv by nebyl dostatečně významný, pokud by tyto výjimky byly přezkoumány odděleně, aby převážil nad veřejným zájmem na zveřejnění informací, ukládá tato směrnice dodatečný přezkum spočívající ve spojení různých zájmů chráněných dvěma výjimkami a v jejich společném zvážení proti veřejnému zájmu na zveřejnění informací.
C – K výjimkám podle čl. 4 odst. 1 směrnice o informacích o životním prostředí
61. Závěrem ještě přezkoumám bod, ve kterém se Komise a vláda Spojeného království neshodly, a sice zda do zvážení mohou být zahrnuty také výjimky podle čl. 4 odst. 1 směrnice o informacích o životním prostředí. Tato otázka není předmětem předběžné otázky, protože ta se týká pouze dvou výjimek podle odstavce 2.
62. Pokud by si Soudní dvůr přece jen přál vyjádřit k zahrnutí čl. 4 odst. 1 směrnice o informacích o životním prostředí, je jasné, že jeho písmeno a) nelze podrobit zvážení: nemá-li orgán veřejné správy požadované informace, nemůže je zveřejnit. Totéž platí rovněž pro žádosti, které jsou formulovány příliš obecně ve smyslu písmene c) v závislosti na výkladu této výjimky. Pokud se vztahuje pouze na žádosti, jejichž předmět nelze identifikovat, zvážení rovněž není představitelné.
63. Zjevně nepřiměřené žádosti [čl. 4 odst. 1 písm. b)], žádosti týkající se rozpracovaných dokumentů nebo údajů [čl. 4 odst. 1 písm. d)] a vnitřní komunikace [čl. 4 odst. 1 písm. e)] se naopak týkají chráněných zájmů, u kterých lze provést zvážení, a musí být tedy zohledněny, pokud je zde nepříznivý dopad. Totéž platí rovněž pro žádosti, které jsou formulovány příliš obecně [čl. 4 odst. 1 písm. c)], pokud se tato výjimka může vztahovat také na žádosti, jejichž obecnost vede k obzvlášť vysokým nákladům na vyřízení.
V – Závěry
64. Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžnou otázku následovně:
„Podle směrnice 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, má-li orgán veřejné správy informace o životním prostředí, jejichž zveřejnění by mělo nepříznivý vliv na různé zájmy chráněné více než jednou výjimkou podle čl. 4 odst. 2, ale tento nepříznivý vliv by nebyl dostatečně významný, pokud by tyto výjimky byly přezkoumány odděleně, aby převážil nad veřejným zájmem na zveřejnění informací, ukládá tato směrnice dodatečný přezkum spočívající ve spojení různých zájmů chráněných dvěma výjimkami a v jejich společném zvážení proti veřejnému zájmu na zveřejnění informací.“