ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 10ης Μαρτίου 2011 (1)
Υπόθεση C‑71/10
Office of Communications
κατά
The Information Commissioner
(αίτηση του Supreme Court of the United Kingdom για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
«Οδηγία 2003/4/ΕΚ – Πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες – Εξαιρέσεις – Δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση – Συμφέρον που εξυπηρετεί η άρνηση της δημοσιοποιήσεως – Στάθμιση – Σώρευση συμφερόντων»
I – Εισαγωγή
1. Το ανώτατο δικαστήριο του Ηνωμένου Βασιλείου, το Supreme Court, υποβάλλει στο Δικαστήριο ερώτημα το οποίο δίνει την εντύπωση ότι είναι ακαδημαϊκού χαρακτήρα, το οποίο όμως ενδέχεται να έχει απρόβλεπτες συνέπειες.
2. Κατά την οδηγία 2003/4/ΕΚ, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες (2) (στο εξής: οδηγία περί περιβαλλοντικών πληροφοριών), οι ιδιώτες έχουν δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες. Το δικαίωμα αυτό μπορεί να περιορίζεται κάθε φορά που η δημοσιοποίηση θα είχε δυσμενείς επιπτώσεις σε ορισμένα άξια προστασίας συμφέροντα. Οι εξαιρέσεις πάντως δεν εφαρμόζονται αν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, υπερισχύει το εξυπηρετούμενο με τη δημοσιοποίηση δημόσιο συμφέρον έναντι του συμφέροντος που εξυπηρετεί η άρνηση δημοσιοποιήσεως.
3. Τα δικαστήρια του Ηνωμένου Βασιλείου δεν συμφωνούν ως προς τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να γίνεται η στάθμιση αυτή σε περίπτωση που βλάπτονται ταυτόχρονα πλείονα άξια προστασίας συμφέροντα. Πρέπει κάθε εξαίρεση να λαμβάνεται υπόψη αυτή καθεαυτή, εξετάζοντας αν υπερισχύει το προστατευόμενο με αυτήν συμφέρον ή το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση (όπως υποστηρίζουν τα δύο πρώτα επιληφθέντα δικαστήρια και η μειοψηφία του αιτούντος Supreme Court); Ή μπορούν τα προστατευόμενα μέσω σειράς εξαιρέσεων συμφέροντα να σταθμίζονται σωρευτικώς και από κοινού έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση (όπως υποστηρίζει το τρίτο επιληφθέν δικαστήριο και η πλειοψηφία του Supreme Court);
4. Το ερώτημα επομένως είναι αν, κατά τη λήψη της αποφάσεως σχετικά με τη δημοσιοποίηση περιβαλλοντικών πληροφοριών, τα επιμέρους βλαπτόμενα συμφέροντα, τα οποία μεμονωμένως εκτιμώμενα θα υστερούσαν έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση, μπορούν ενδεχομένως να δικαιολογήσουν σωρευτικώς και από κοινού τον χειρισμό των πληροφοριών ως εμπιστευτικών.
5. Τα ερωτήματα αυτά, για πρώτη φορά, παρέχουν στο Δικαστήριο την ευκαιρία να εξετάσει λεπτομερώς, τον τρόπο σταθμίσεως αυτού του είδους συμφερόντων, τα οποία εξυπηρετεί η διατήρηση του απορρήτου, έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση πληροφοριών.
II – Νομικό πλαίσιο
Α – Διεθνές δίκαιο
6. Η Ένωση έχει δεσμευτεί σε διεθνές επίπεδο με τη Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε θέματα περιβάλλοντος (3) (στο εξής: σύμβαση του Aarhus), την οποία η Κοινότητα υπέγραψε στις 25 Ιουνίου 1998 στο Aarhus (Δανία) (4), να διασφαλίζει την πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες.
7. Ενδεχόμενοι περιορισμοί του δικαιώματος προσβάσεως προβλέπονται, ιδίως, από το άρθρο 4, παράγραφος 4, της συμβάσεως:
«Αίτημα για περιβαλλοντικές πληροφορίες δύναται να απορρίπτεται, εάν η κοινολόγηση θα είχε δυσμενείς επιπτώσεις,
[…]
β) στις διεθνείς σχέσεις, στη διεθνή άμυνα ή στη δημόσια ασφάλεια·
[…]
ε) σε δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας·
[…]
Οι προαναφερόμενοι λόγοι απορρίψεως ερμηνεύονται υπό στενή έννοια, λαμβανομένου υπόψη του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται από την κοινολόγηση και λαμβανομένου υπόψη κατά πόσον οι ζητούμενες πληροφορίες σχετίζονται με εκπομπές στο περιβάλλον.»
Β – Δίκαιο της Ενώσεως
8. Η οδηγία περί περιβαλλοντικών πληροφοριών μεταφέρει τη σύμβαση του Aarhus στην έννομη τάξη της Ενώσεως και προβλέπει προς τον σκοπό αυτό, στο άρθρο 3, παράγραφος 1, δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες.
9. Οι εξαιρέσεις ρυθμίζονται ιδίως στο άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών:
«Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν την απόρριψη αιτήσεων περιβαλλοντικών πληροφοριών εάν η δημοσιοποίηση των πληροφοριών αυτών θα μπορούσε να επηρεάσει αρνητικά:
[…]
β) τις διεθνείς σχέσεις, τη δημόσια ασφάλεια ή την εθνική άμυνα·
[…]
ε) τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας·
[...]
Οι λόγοι απορρίψεως που αναφέρονται στις παραγράφους 1 και 2 ερμηνεύονται συσταλτικά, λαμβανομένου υπόψη, για τη συγκεκριμένη περίπτωση, του δημόσιου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση των πληροφοριών. Σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση των πληροφοριών σταθμίζεται συγκριτικά προς το συμφέρον που εξυπηρετεί η άρνηση. Τα κράτη μέλη δεν δύνανται, δυνάμει της παραγράφου 2 στοιχεία α), δ), στ), ζ) και η), να προβλέπουν την απόρριψη αιτήσεων που αφορούν πληροφορίες σχετικά με εκπομπές στο περιβάλλον».
10. Η δεκάτη έκτη αιτιολογική σκέψη εξηγεί συναφώς:
«Το δικαίωμα στην πληροφόρηση σημαίνει ότι η δημοσιοποίηση πληροφοριών θα πρέπει να είναι ο γενικός κανόνας και ότι θα πρέπει να επιτρέπεται στις δημόσιες αρχές να απορρίπτουν αιτήματα για περιβαλλοντικές πληροφορίες σε συγκεκριμένες και σαφώς καθοριζόμενες περιπτώσεις. Οι λόγοι απόρριψης θα πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά, το δε δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετείται από την διάθεση των πληροφοριών θα πρέπει να σταθμίζεται συγκριτικά προς το συμφέρον που εξυπηρετείται από την άρνηση δημοσιοποίησης των πληροφοριών αυτών. Οι λόγοι της άρνησης πρέπει να εκτίθενται στον αιτούντα εντός του χρονικού διαστήματος που ορίζεται στην παρούσα οδηγία».
Γ – Εθνικό δίκαιο
11. Στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου, οι εν προκειμένω λυσιτελείς εξαιρέσεις περιλαμβάνονται στον Environmental Information Regulations 2004 (5) (κανονισμό περί περιβαλλοντικών πληροφοριών του 2004), έχοντας σε μεγάλο βαθμό όμοια διατύπωση.
III – Πραγματικά περιστατικά και αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως
12. Η ζητούμενη πληροφορία αφορά τον ακριβή τόπο εγκαταστάσεως σταθμών βάσεως κινητής τηλεφωνίας στο Ηνωμένο Βασίλειο.
13. Τον κατά προσέγγιση τόπο εγκαταστάσεως κάθε σταθμού βάσεως σε κάθε τετράγωνο μπορεί κανείς να πληροφορηθεί από την ιστοσελίδα γεωγραφικού προσδιορισμού (Sitefinder) (6), την οποία λειτουργεί από το τέλος του 2003 το Office of Communications (στο εξής: Ofcom). Η ιστοσελίδα τροφοδοτείται με πληροφορίες τις οποίες διαθέτουν οικειοθελώς οι φορείς δικτύων κινητής τηλεφωνίας από τις βάσεις τους δεδομένων. Αυτή επιτρέπει στα άτομα, με την εισαγωγή ταχυδρομικού κώδικα ή του ονόματος μιας πόλεως ή μιας οδού να αναζητούν πληροφορίες σχετικά με σταθμούς βάσεως στο εσωτερικό ενός συγκεκριμένου τετραγώνου. Πάντως, δεν πληροφορείται κανείς την ακριβή τοποθεσία ούτε λαμβάνει στοιχεία για το αν η εγκατάσταση έχει γίνει στο επίπεδο του δρόμου ή εντός ή στην κορυφή κάποιου κτιρίου.
14. Ένας διευθυντής πληροφοριών του Health Protection Scotland (κλάδου της εθνικής υπηρεσίας υγείας) ζήτησε από το Ofcom τις ακριβείς συντεταγμένες κάθε σταθμού βάσεως, ως φαίνεται, για λόγους επιδημιολογικούς. Το Ofcom απέρριψε την αίτησή του και μετά από νέα έρευνα απέρριψε επίσης την ένστασή του. Κατόπιν αυτού, ο αιτών απευθύνθηκε στον εκκαλούντα, τον Information Commissioner, ο οποίος διέταξε τη δημοσιοποίηση. Κατόπιν προσφυγής του Ofcom, το Information Tribunal επικύρωσε σε πρώτο βαθμό τη διάταξη περί παροχής στοιχείων.
15. Το Information Tribunal διαπίστωσε ότι η δημοσιοποίηση των στοιχείων θα είχε επιζήμιες επιπτώσεις στη δημόσια ασφάλεια και την προστασία πνευματικής ιδιοκτησίας. Οι πληροφορίες θα μπορούσαν να διευκολύνουν επεμβάσεις σε σταθμούς βάσεως. Επιπλέον, κατ’ αυτό, έπρεπε να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών έχουν δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας και δικαιώματα βάσης δεδομένων για τις πληροφορίες που παρέχουν. Παρ’ όλα αυτά, το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση υπερισχύει έναντι αυτού, ιδίως, επειδή οι επιθυμητές πληροφορίες θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για επιδημιολογικές έρευνες των συνεπειών της κινητής τηλεφωνίας. Κατά τη στάθμιση, το Information Tribunal εξέτασε χωριστά την εφαρμογή εκάστης των εξαιρέσεων και απέρριψε την από κοινού στάθμιση έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση.
16. Το Ofcom προσέφυγε ενώπιον του Administrative Court, το οποίο υιοθέτησε την προσέγγιση του Information Tribunal επί του τελευταίου αυτού σημείου. Κατόπιν εφέσεως όμως, το Court of Appeal κατέληξε στο αντίθετο συμπέρασμα.
17. Το ένδικο μέσο που άσκησε ο Information Commissioner ενώπιον του Supreme Court αφορά μόνον το ερώτημα αν οι επιβλαβείς επιπτώσεις αμφοτέρων των εξαιρέσεων πρέπει να σταθμιστούν από κοινού ή χωριστά έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση. Το Supreme Court κλίνει επί του παρόντος, με πλειοψηφία τριών έναντι δύο, υπέρ της απόψεως του Court of Appeal. Για τον λόγο αυτό απευθύνει στο Δικαστήριο το ακόλουθο ερώτημα:
Βάσει της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, οσάκις μια δημόσια αρχή κατέχει περιβαλλοντικές πληροφορίες, η δημοσιοποίηση των οποίων θα επηρέαζε μεν αρνητικά τα διάφορα συμφέροντα που προστατεύονται μέσω σειράς εξαιρέσεων (εν προκειμένω τα συμφέροντα της δημόσιας ασφάλειας που προστατεύει το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, και τα συμφέροντα των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας που προστατεύει το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο ε΄) πλην όμως δεν θα τα επηρέαζε σε τέτοιο βαθμό αν κάθε εξαίρεση λαμβανόταν υπόψη χωριστά, ώστε να υπερισχύσει του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση, επιβάλλεται περαιτέρω εξέταση και δη η σωρευτική και από κοινού στάθμιση των διαφόρων συμφερόντων, που προστατεύονται με τις δύο εξαιρέσεις, έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση;
18. Ο Information Commissioner, το Βασίλειο της Σουηδίας, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις και έλαβαν θέση κατά την προφορική διαδικασία της 27ης Ιανουαρίου 2011.
IV – Εκτίμηση
19. Η οδηγία περί περιβαλλοντικών πληροφοριών προβλέπει στο άρθρο 3, παράγραφος 1, ότι οι δημόσιες αρχές παρέχουν τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις ίδιες ή για λογαριασμό τους σε όποιον υποβάλλει σχετική αίτηση και χωρίς ο αιτών να επικαλεστεί οιοδήποτε συμφέρον.
20. Το δικαίωμα αυτό εισήχθη ήδη το 1990 με την πρώτη οδηγία περί περιβαλλοντικών πληροφοριών (7). Η σύμβαση του Aarhus το ανέπτυξε περαιτέρω και μεταφέρεται στο δίκαιο της Ένωσης με τη νυν ισχύουσα οδηγία περί περιβαλλοντικών πληροφοριών.
21. Επιπλέον, η Συνθήκη του Άμστερνταμ εξέφρασε εν τω μεταξύ στο άρθρο 1, παράγραφος 2, ΕΕ τη βούληση για μια ολοένα στενότερη ένωση των λαών της Ευρώπης, όπου οι αποφάσεις θα λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά και όσο το δυνατό πιο κοντά στους πολίτες. Προς τον σκοπό αυτό το άρθρο 15 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 255 της ΣΕΚ) δεσμεύει τα θεσμικά όργανα να διεξάγουν τις εργασίες τους όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά και θεμελιώνει –μαζί με το άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων– δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφά τους. Το δικαίωμα αυτό υλοποιείται με τον κανονισμό (ΕΚ) 1049/2001 (8), ο οποίος κατά τα άρθρα 3 επ. του κανονισμού (EΚ) 1367/2006 (9) διέπει επίσης την εφαρμογή του δικαιώματος προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες που έχουν στην κατοχή τους τα όργανα και οι οργανισμοί της Ενώσεως.
22. Το δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες δεν ισχύει πάντως απεριορίστως. Κατά το άρθρο 4 της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, η αίτηση παροχής πληροφοριών μπορεί να απορριφθεί αν η δημοσιοποίηση των πληροφοριών αυτών θα μπορούσε να επηρεάσει αρνητικά ορισμένα, ρητώς αναφερόμενα εκεί συμφέροντα. Πάντως, το συμφέρον που εξυπηρετεί η απόρριψη αιτήσεως πρέπει να σταθμίζεται έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση των πληροφοριών.
23. Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά αυτήν τη στάθμιση συμφερόντων. Το Supreme Court ερωτά αν η εν λόγω στάθμιση πρέπει να διεξαχθεί σε δύο στάδια, ήτοι
– καταρχάς, εξετάζοντας, σε σχέση με καθεμία εξαίρεση, αν υφίσταται δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση, το οποίο υπερισχύει έναντι των αρνητικών επιπτώσεων της δημοσιοποιήσεως πληροφοριών και
– κατόπιν, σταθμίζοντας από κοινού τα επιμέρους βλαπτόμενα συμφέροντα έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση.
24. Εκ πρώτης όψεως, ο προτεινόμενος με την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως τρόπος προσεγγίσεως εκπλήσσει, διότι αυτός καταλήγει σε διπλή στάθμιση. Η δεύτερη και τρίτη περίοδος της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών δείχνουν, εντούτοις, προς αυτήν την κατεύθυνση, διότι αμφότερες οι εν λόγω περίοδοι αναφέρονται δύο φορές στο δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση πληροφοριών.
25. Κατά τη δεύτερη περίοδο, οι αναφερόμενοι στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, λόγοι απορρίψεως πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς, λαμβανομένου υπόψη, για τη συγκεκριμένη περίπτωση, του δημόσιου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση των πληροφοριών. Πέραν αυτού, κατά την τρίτη περίοδο, για κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση των πληροφοριών σταθμίζεται συγκριτικά προς το συμφέρον που εξυπηρετεί η άρνηση. Επομένως, η απάντηση στην αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως εξαρτάται από την ερμηνεία των δύο αυτών περιόδων.
Α – Επί του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών
26. Ήδη η λήψη υπόψη του δημοσίου συμφέροντος κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών προϋποθέτει πράγματι μία πρώτηστάθμιση. Συγκεκριμένα, κατά τη δεύτερη περίοδο της δεκάτης έκτης αιτιολογικής σκέψεως, όταν ερμηνεύονται οι λόγοι αρνήσεως της δημοσιοποιήσεως, το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση πρέπει να σταθμίζεται συγκριτικά προς το συμφέρον που εξυπηρετείται από την άρνηση δημοσιοποιήσεως των πληροφοριών.
27. Η πρώτη αυτή στάθμιση αφορά αποκλειστικώς την εκάστοτε συγκεκριμένη εξαίρεση. Αυτή πρέπει πράγματι να γίνεται στο πλαίσιο της ερμηνείας των λόγων απορρίψεως.
28. Η στάθμιση θίγει κατ’ αρχάς το ερώτημα τι πρέπει να θεωρείται ως αρνητική συνέπεια επί του προστατευομένου συμφέροντος. Πράγματι, το ερώτημα αν συγκεκριμένες επιπτώσεις της δημοσιοποιήσεως πληροφοριών πρέπει να θεωρούνται ως αρνητικές πρέπει να κρίνεται υπό το φως του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση των πληρφοριών (10).
29. Όμως και η στάθμιση του αν κατ’ εξαίρεση το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση μιας πληροφορίας υπερισχύει έναντι των αρνητικών επιπτώσεων επί του ειδικού προστατευομένου συμφέροντος, μπορεί να καλύπτεται από την πρώτη αυτή στάθμιση.
30. Έτσι, η στάθμιση, την οποία θέλουν να επιτρέψουν ο Information Commissioner, η Σουηδία, το Information Tribunal, το Administrative Court, καθώς και η μειοψηφία μόνον του Supreme Court, προκύπτει ήδη από το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών.
Β – Β – Επί του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών
31. Επομένως, κατά την ερμηνεία αυτή του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, πρέπει ακόμη να εξετάζεται ποια λειτουργία απόκειται στην τρίτη περίοδο.
1. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών ως αποσαφήνιση της δευτέρας περιόδου;
32. Κατ’ αρχάς θα μπορούσε να θεωρηθεί το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών ως αποσαφήνιση του περιεχομένου της δευτέρας περιόδου. Ομοίως όπως στη δευτέρα περίοδο της δεκάτης έκτης αιτιολογικής σκέψεως, διευκρινίζεται ότι η λήψη υπόψη πρέπει να γίνεται υπό τη μορφή σταθμίσεως. Επιπλέον, τονίζεται εκ νέου ότι η στάθμιση πρέπει να γίνεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, έτσι ώστε τα κράτη μέλη να μη μπορούν να την προεξοφλούν στο πλαίσιο της μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη (11).
33. Η δημιουργία του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών συνηγορεί υπέρ αυτής της αποσαφηνίσεως. Η διάταξη αυτή προστέθηκε λίγο πριν από την αποδοχή της οδηγίας στο πλαίσιο της διαμεσολαβητικής επιτροπής. Οι ακριβείς λόγοι δεν είναι τεκμηριωμένοι. Πάντως, το Συμβούλιο είχε προηγουμένως στο σημείο αυτό αρνηθεί δέσμευση σταθμίσεως, διότι στη σύμβαση Aarhus γίνεται λόγος μόνο για τη λήψη υπόψη του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση (12). Η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο αντιπρότειναν διάφορες διατυπώσεις για να καταστήσουν σαφές ότι το δικαίωμα προσβάσεως πρέπει να παρέχεται αν το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση υπερέχει. Επομένως, η τρίτη περίοδος θα μπορούσε να αποτελεί προσπάθεια για να ληφθεί υπόψη η μέριμνα αυτή.
34. Αυτή η αποσαφήνιση πάντως ήταν εν μέρει περιττή και κατά τα λοιπά αποτυχημένη.
35. Ήδη το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών αναφέρεται στη συγκεκριμένη περίπτωση, έτσι ώστε επανάληψη στην τρίτη περίοδο δεν χρειαζόταν.
36. Και θα ήταν εμφανώς πιο σαφές, το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών να αντικατασταθεί με μια διατύπωση όπως η δεύτερη περίοδος της δεκάτης έκτης αιτιολογικής σκέψεως (13) ή να ακολουθηθεί το προταθέν (14) από την Επιτροπή και εγκριθέν (15) σε πρώτη ανάγνωση από το Κοινοβούλιο κείμενο του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος (16), με σκοπό να οριστεί η προβλεπομένη λήψη υπόψη ως στάθμιση.
37. Επομένως, ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών ως απλώς αποσαφηνίζουσας διατάξεως δεν πείθει.
2. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών ως στάθμιση σωρευθέντων συμφερόντων;
38. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών έχει ίδια λειτουργία, η οποία είναι ανεξάρτητη από τη δεύτερη περίοδο και την εκεί προβλεπομένη στάθμιση. Η λειτουργία αυτή θα μπορούσε να έγκειται στην αναφερομένη στην αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως στάθμιση συγκριτικά προς τα σωρευθέντα συμφέροντα, τα οποία αντιτίθενται στη δημοσιοποίηση.
Επί του γράμματος του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών
39. Αντίθετα προς την άποψη της Σουηδίας και του Information Commissioner, η χρησιμοποίηση του όρου «συμφέρον» στον ενικό δεν εμποδίζει τη σώρευση πλειόνων συμφερόντων. Τα περισσότερα γλωσσικά κείμενα (17) αντιπαραθέτουν μεν κάθε φορά μόνον το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση προς το συμφέρον που εξυπηρετεί η άρνηση της δημοσιοποιήσεως, χρησιμοποιώντας δηλαδή τον όρο «συμφέρον» στον ενικό. Το «συμφέρον» που εξυπηρετεί το ένα ή το άλλο μπορεί, εντούτοις, σύμφωνα με τη φυσιολογική σημασία της λέξεως, να περιλαμβάνει τα διάφορα (μερικά) συμφέροντα, τα οποία συνηγορούν υπέρ του ενός ή του άλλου αποτελέσματος.
40. Ούτε η έμφαση που δίδεται στη συγκεκριμένη περίπτωση, στο πλαίσιο της οποίας πρέπει να πραγματοποιηθεί η στάθμιση, απαγορεύει τη σώρευση. Όπως αναφέρει το Ηνωμένο Βασίλειο, είναι προφανές ότι ο όρος «συγκεκριμένη περίπτωση» πρέπει να νοείται υπό την έννοια ότι αφορά την εκάστοτε απόφαση που πρέπει να ληφθεί σχετικά με τη δημοσιοποίηση πληροφοριών (18).
41. Επιπλέον, η κατανομή των άξιων προστασίας συμφερόντων σε διάφορες εξαιρέσεις δεν εμποδίζει τη σώρευση τους. Όπως το Ηνωμένο Βασίλειο εξηγεί κατά τρόπο πειστικό, οι εξαιρέσεις αυτές δεν μπορούν πάντοτε να οροθετούνται μεταξύ τους. Αντιθέτως, τα προστατευόμενα συμφέροντα σαφώς επικαλύπτονται εν μέρει. Αυτό είναι φανερό ιδίως στα συμφέροντα που προστατεύονται από το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχεία δ΄ έως ζ΄, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών: ο εμπιστευτικός χαρακτήρας εμπορικών ή βιομηχανικών πληροφοριών, η πνευματική ιδιοκτησία, τα προσωπικά δεδομένα και τα συμφέροντα προστασίας προσώπων, τα οποία έχουν δώσει εθελουσίως τις πληροφορίες.
42. Τέλος, η Σουηδία δεν μπορεί να επιβάλει ούτε τον ισχυρισμό της ότι η στάθμιση σύμφωνα με την οδηγία περί περιβαλλοντικών πληροφοριών πρέπει να διεξάγεται ακριβώς όπως συμβαίνει κατά τον κανονισμό 1049/2001.
43. Αφενός, δεν είναι ακόμη καν βέβαιο ποια θα ήταν η απάντηση στο υποβληθέν ερώτημα σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001. Το Δικαστήριο πράγματι δεν έχει ακόμη εξετάσει αν κατά τη στάθμιση σύμφωνα με τον κανονισμό είναι δυνατή ή ακόμη και αν επιβάλλεται σώρευση συμφερόντων (19).
44. Αφετέρου, το κείμενο του κανονισμού όσον αφορά τη στάθμιση διαφέρει σαφώς από την οδηγία περί περιβαλλοντικών πληροφοριών. Κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού (20), η άρνηση προσβάσεως σε έγγραφα είναι δυνατή αν θίγονται ορισμένα προστατευόμενα συμφέροντα, «εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.» Αυτή η επιταγή σταθμίσεως διατυπώνεται συσταλτικότερα απ’ ό,τι το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών.
Επί του περιορισμού ενδεχομένων εξαιρέσεων
45. Εντούτοις, η Σουηδία τονίζει ορθώς ότι σώρευση συμφερόντων δεν μπορεί να θεμελιώνει πρόσθετες εξαιρέσεις ως προς το δικαίωμα πληροφορήσεως.
46. Κατά την πρώτη περίοδο της δεκάτης έκτης αιτιολογικής σκέψεως της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, το αίτημα για δημοσιοποίηση περιβαλλοντικών πληροφοριών επιτρέπεται να απορρίπτεται μόνο σε συγκεκριμένες και σαφώς καθοριζόμενες περιπτώσεις. Οι περιπτώσεις αυτές αναφέρονται ρητώς στο άρθρο 4, παράγραφος 1 και παράγραφος 2, πρώτη περίοδος. Οι εξαιρέσεις, σύμφωνα με το γράμμα τους, δεν είναι ενδεικτικής αλλά περιοριστικής φύσεως (21). Αυτό επιβεβαιώνεται με την περί συσταλτικής ερμηνείας επιταγή του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος.
47. Πρόσθετες εξαιρέσεις θα ήσαν, επιπλέον, αντίθετες και με τη σύμβαση του Aarhus, η οποία στο άρθρο 4, παράγραφοι 3 και 4, επίσης προβλέπει μόνο συγκεκριμένες, ρητώς αναφερόμενες εξαιρέσεις (22). Η σύμβαση αυτή, όπως όλες οι διεθνείς συμφωνίες τις οποίες έχει συνάψει η Ένωση, υπερτερεί των διατάξεων του παραγώγου δικαίου της Ενώσεως (23). Λόγω της υπεροχής, διατάξεις του παραγώγου δικαίου της Ενώσεως πρέπει να ερμηνεύονται κατά το δυνατό σε συμφωνία με τις διεθνούς δικαίου υποχρεώσεις της Ενώσεως (24), πράγμα το οποίο πρέπει επίσης να ισχύσει στον τομέα των περιβαλλοντικών πληροφοριών (25).
48. Επομένως, το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών δεν μπορεί να οδηγεί σε πρόσθετες εξαιρέσεις οι οποίες δεν έχουν διατυπωθεί ρητώς στο άρθρο 4, παράγραφος 1, και παράγραφος 2, πρώτη περίοδος.
49. Προφανώς, θα αποκλειόταν επομένως, στο πλαίσιο σταθμίσεως κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, να παρεμβληθούν συμφέροντα, τα οποία μπορεί μεν να αντιτίθενται στη δημοσιοποίηση, αλλά δεν αναγνωρίζονται στο άρθρο 4 ως βάση εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, για παράδειγμα η δαπάνη για την επεξεργασία ερωτήσεων.
50. Πέραν τούτου, η Επιτροπή τονίζει ορθώς ότι ο κύκλος των άξιων προστασίας συμφερόντων, στην περίπτωση της λήψεως αποφάσεως σχετικά με τη δημοσιοποίηση πληροφοριών περί εκπομπών, περιορίζεται κι άλλο. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, τετάρτη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών –της καλουμένης ρήτρας εκπομπών– τα περισσότερα από τα αναφερόμενα στο άρθρο 4, παράγραφος 2, συμφέροντα δεν μπορούν να δικαιολογήσουν απόρριψη. Αποκλείονται επομένως, για παράδειγμα, η προστασία του εμπιστευτικού χαρακτήρα των [διαβουλεύσεων] των δημοσίων αρχών (άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο α΄) ή των εμπορικών ή βιομηχανικών πληροφοριών (άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο δ΄). Επομένως, τα εν λόγω συμφέροντα δεν μπορούν να παρεμβάλλονται ούτε σε στάθμιση σχετικά με τη δημοσιοποίηση πληροφοριών περί εκπομπών.
51. Θα αποκλειόταν, επίσης, να λαμβάνονται υπόψη αναγνωρισμένα συμφέροντα, τα οποία θίγονται μεν, ως προς τα οποία όμως, στο πλαίσιο της πρώτης σταθμίσεως κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών δεν μπορεί να διαπιστωθεί ότι η δημοσιοποίηση των πληροφοριών θα είχε δυσμενείς επιπτώσεις. Συμφέροντα, τα οποία δεν βλάπτονται, δεν μπορούν να αποκτήσουν βαρύτητα στο πλαίσιο σταθμίσεως. Κατά συνέπεια, αν μπορούν να διαπιστωθούν επιπτώσεις επί των συμφερόντων αυτών, αυτές θα πρέπει να είναι αρνητικής φύσεως για να παρεμβληθούν στη στάθμιση.
52. Το καίριο ερώτημα είναι εντούτοις αν, με τη σώρευση αναγνωρισμένων, βλαπτομένων συμφερόντων που συνηγορούν υπέρ της τηρήσεως του απορρήτου, δημιουργούνται πρόσθετες εξαιρέσεις κατά τη στάθμιση.
53. Η σώρευση μπορεί αναμφίβολα να έχει ως αποτέλεσμα πρόσθετο περιορισμό της προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, αν περισσότερα συμφέροντα μαζί δικαιολογούν απόρριψη του αιτήματος περί δημοσιοποιήσεως, παρόλον ότι αυτά, παρατηρούμενα μεμονωμένως, θα υποχωρούσαν έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση. Πάντως, θα εξακολουθούσε να πρόκειται για περιορισμό της προσβάσεως, ο οποίος βασίζεται στα αναγνωρισμένα συμφέροντα.
54. Όπως το Ηνωμένο Βασίλειο, θεωρώ και εγώ ότι ο εν λόγω πρόσθετος περιορισμός αποτελεί ορθή εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας.
55. Η αρχή της αναλογικότητας συγκαταλέγεται στις γενικές αρχές του δικαίου της Ενώσεως, τις οποίες η Ένωση πρέπει να τηρεί (26). Αυτό σημαίνει ότι οι πράξεις των οργάνων δεν πρέπει να υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και του αναγκαίου για την επίτευξη των σκοπών που νόμιμα επιδιώκει η επίμαχη ρύθμιση. Εξυπακούεται ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό μέτρο και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (27).
56. Αν όμως τα αναγνωρισμένα συμφέροντα, τα οποία αντιτίθενται στη δημοσιοποίηση, προδήλως έχουν από κοινού μεγαλύτερη βαρύτητα έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση, τότε τα προκαλούμενα από τη δημοσιοποίηση περιβαλλοντικών πληροφοριών μειονεκτήματα δεν θα είναι πλέον ανάλογα προς τους επιδιωκομένους σκοπούς.
57. Η Σουηδία και ο Information Commissioner επικαλούνται μεν την επιταγή της συσταλτικής ερμηνείας των εξαιρέσεων, πλην όμως και αυτή η αρχή δεν απαιτεί δημοσιοποίηση περιβαλλοντικών πληροφοριών η οποία οδηγεί σε δυσανάλογα μειονεκτήματα. Θα πρέπει μάλλον να υλοποιείται με την ερμηνεία των εξαιρέσεων, τη βαρύτητα των συμφερόντων και την ίδια τη στάθμιση. Ειδικότερα, δεν πρέπει να συμψηφίζονται κατά τρόπο μηχανικό δύο μειονεκτήματα έναντι ενός πλεονεκτήματος, αλλά πρέπει να αποδίδεται στα θιγόμενα συμφέροντα ανάλογη προς τη σημασία τους βαρύτητα πριν από την έναρξη της σταθμίσεως.
58. Ο Information Commissioner φοβάται μεν ότι η στάθμιση σωρευμένων συμφερόντων δύσκολα διεξάγεται στην πράξη, όμως οι δυσχέρειες αυτές οφείλονται λιγότερο στη σώρευση απ’ ό,τι στη φύση της σταθμίσεως μεταξύ συμφερόντων που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση και συμφερόντων που εξυπηρετεί παρακράτηση πληροφοριών. Τα συμφέροντα αυτά, ως επί το πλείστον, συγκρίνονται μεταξύ τους δυσχερώς και, επομένως, μόνο δύσκολα μπορούν επίσης να σταθμιστούν έναντι αλλήλων. Οπωσδήποτε, η στάθμιση αυτή διευκολύνεται, αν η επιταγή της συσταλτικής ερμηνείας των εξαιρέσεων εφαρμόζεται κατά τη στάθμιση, υπό την έννοια ότι εν αμφιβολία προτιμάται η διαφάνεια.
59. Εξάλλου, η στάθμιση μπορεί ήδη στο πλαίσιο μεμονωμένων εξαιρέσεων να απαιτεί σώρευση, δηλαδή –όπως ευστόχως αναφέρει το Ηνωμένο Βασίλειο– από την πλευρά του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση (28). Η πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών αναφέρει ήδη τρία μερικά συμφέροντα, ήτοι, πρώτον, τη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση προς το περιβάλλον, δεύτερον, την ελεύθερη ανταλλαγή απόψεων και ουσιαστικότερη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα καθώς και, τρίτον, τη βελτίωση της προστασίας του περιβάλλοντος.
60. Ακολούθως, στο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί ως απάντηση ότι, αν μια αρχή διαθέτει περιβαλλοντικές πληροφορίες, των οποίων η δημοσιοποίηση θα έβλαπτε διάφορα συμφέροντα, προστατευόμενα από πλείονες εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, η βλάβη αυτή όμως, εξεταζομένης χωριστά κάθε εξαιρέσεως, δεν είναι επαρκώς σημαντική για να υποχωρήσει το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση, χρειάζεται μια δεύτερη εξέταση κατά την οποία τα διάφορα, προστατευόμενα και από τις δύο εξαιρέσεις συμφέροντα θα σταθμίζονται σωρευτικώς και από κοινού έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση.
Γ – Επί των εξαιρέσεων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών
61. Τελειώνοντας, θα ήθελα ακόμη να εξετάσω σύντομα ένα σημείο, ως προς το οποίο η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συμφωνούν, ήτοι, αν η στάθμιση μπορεί να περιλάβει επίσης τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών. Το ερώτημα αυτό δεν αποτελεί αντικείμενο της αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, δεδομένου ότι αυτή αφορά μόνο δύο εξαιρέσεις της παραγράφου 2.
62. Αν εντούτοις το Δικαστήριο θελήσει να διατυπώσει την άποψή του για το αν περιλαμβάνεται το άρθρο 4, παράγραφος1, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, τότε είναι σαφές ότι το στοιχείο α΄ δεν είναι επιδεκτικό σταθμίσεως: αν μια αρχή δεν έχει την επιθυμουμένη πληροφορία, τότε αυτή δεν μπορεί να τη γνωστοποιήσει. Το αν αυτό ισχύει επίσης για τις διατυπούμενες κατά τρόπο υπερβολικά αόριστο αιτήσεις υπό την έννοια του στοιχείου γ΄ εξαρτάται από την ερμηνεία της εξαιρέσεως αυτής. Αν αυτή περιλαμβάνει μόνον αιτήσεις των οποίων το αντικείμενο δεν μπορεί να αναγνωριστεί, τότε η στάθμιση επίσης δεν θα είναι δυνατή.
63. Σε περίπτωση προφανώς παραλόγων αιτήσεων (άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών), ημιτελούς υλικού (στοιχείο δ΄) και εσωτερικών επικοινωνιών (στοιχείο ε΄), αντιθέτως, προστατεύονται συμφέροντα τα οποία είναι επιδεκτικά σταθμίσεως και, επομένως, αν πλήττονται πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη. Το ίδιο θα ίσχυε για αιτήσεις που διατυπώνονται κατά τρόπο υπερβολικά αόριστο (στοιχείο γ΄) αν ο όρος αυτός μπορούσε επίσης να καλύπτει αιτήσεις η επεξεργασία των οποίων, λόγω της αοριστίας τους, προκαλεί ιδιαίτερα μεγάλη δαπάνη.
V – Συμπέρασμα
64. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στην αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως την ακόλουθη απάντηση:
Κατά την οδηγία 2003/4/ΕΚ, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, οσάκις δημόσια αρχή διαθέτει περιβαλλοντικές πληροφορίες, των οποίων η δημοσιοποίηση θα έβλαπτε διάφορα συμφέροντα, προστατευόμενα μέσω σειράς εξαιρέσεων του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, η βλάβη αυτή όμως, εξεταζομένης χωριστά κάθε εξαιρέσεως, δεν θα ήταν επαρκώς σημαντική ώστε να κατισχύσει του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση, χρειάζεται μια δεύτερη εξέταση κατά την οποία τα διάφορα, προστατευόμενα μέσω των δύο εξαιρέσεων συμφέροντα θα σταθμιστούν σωρευτικώς και από κοινού έναντι του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση.