ĢENERĀLADVOKĀTES JULIANAS KOKOTES [JULIANE KOKOTT] SECINĀJUMI,
sniegti 2011. gada 10. martā (1)
Lieta C‑71/10
Office of Communications
pret
The Information Commissioner
(Supreme Court of the United Kingdom (Apvienotā Karaliste) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Direktīva 2003/4/EK – Piekļuve vides informācijai – Izņēmumi – Sabiedrības interese informācijas izpaušanā – Interese atteikuma gadījumā – Izvērtēšana – Interešu kumulācija
I – Ievads
1. Supreme Court of the United Kingdom (Apvienotā Karaliste) uzdod Tiesai šķietami akadēmisku jautājumu, kura sekas tomēr nav viennozīmīgi paredzamas.
2. Saskaņā ar Direktīvu 2003/4/EK par vides informācijas pieejamību sabiedrībai (2) (turpmāk tekstā – “Vides informācijas direktīva”) indivīdiem ir tiesības piekļūt vides informācijai. Šīs tiesības var tikt ierobežotas, ja informācijas publiskošana negatīvi ietekmētu noteiktas aizsargātās intereses. Tomēr izņēmumi nav spēkā, ja atsevišķā gadījumā sabiedrības ieguvums no informācijas izpaušanas ir lielāks nekā ieguvums atteikuma gadījumā.
3. Apvienotās Karalistes tiesām nav vienprātības par to, kā šāds izvērtējums ir jāveic, ja vienlaicīgi negatīvi tiek ietekmētas vairākas aizsargātās intereses. Vai katrs izņēmums ir jāaplūko atsevišķi, pārbaudot, vai nozīmīgākas ir ar šo izņēmumu aizsargātās intereses vai tomēr sabiedrības ieguvums informācijas publiskošanas gadījumā (tā uzskata pirmās divas tiesu instances un Supreme Court mazākums)? Vai arī ar dažādiem izņēmumiem aizsargātās intereses var apvienot un tad, tās kopā ņemot, izvērtēt attiecībā pret sabiedrības ieguvumu informācijas publiskošanas gadījumā (tā uzskata trešā tiesu instance un Supreme Court vairākums)?
4. Proti, runa ir par to, vai, lemjot par vides informācijas publiskošanu, var kumulēt atsevišķas negatīvi ietekmētās intereses, kas katra atsevišķi netiktu ietekmētas tiktāl, lai sabiedrībai būtu jāliedz piekļuve informācijai, lai iespējams tās kopā ņemot pamatotu informācijas konfidenciālo raksturu.
5. Šie jautājumu sniedz Tiesai iespēju pirmo reizi sīkāk apskatīt, kā ir jāizvērtē intereses šādu aizsargājamo informāciju nepubliskot pretstatā sabiedrības interesēm šādu informāciju izpaust.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Starptautiskās tiesības
6. Starptautiskā līmenī Savienībai saskaņā ar Orhūsas konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (3) (turpmāk tekstā – “Orhūsas konvencija”), ko Kopiena parakstīja 1998. gada 25. jūnijā Orhūsā (Dānija), ir pienākums nodrošināt piekļuvi vides informācijai (4).
7. Piekļuves tiesību iespējamie ierobežojumi izriet no konvencijas 4. panta 4. punkta:
“Lūgumu sniegt vides informāciju var noraidīt, ja tās izpaušana varētu nelabvēlīgi ietekmēt:
[..]
b) starptautiskās attiecības, valsts aizsardzību vai sabiedrības drošību;
[..]
e) intelektuālā īpašuma tiesības;
[..]
Iepriekšminētos atteikuma iemeslus interpretē sašaurināti, ņemot vērā sabiedrības intereses saistībā ar lūgtās informācijas izpaušanu, kā arī to, vai lūgtā informācija attiecas uz emisijām vidē.”
B – Savienības tiesību normas
8. Ar Vides informācijas direktīvu Savienības tiesību sistēmā ir transponēta Orhūsas konvencija, un šim mērķim direktīvas 3. panta 1. punktā ir paredzētas tiesības uz piekļuvi vides informācijai.
9. Izņēmumi ir it īpaši noteikti Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punktā:
“Dalībvalstis var paredzēt, ka vides informācijas pieprasījumu noraida, ja informācijas izpaušana var kaitēt:
[..]
b) starptautiskām attiecībām, sabiedrības drošībai vai valsts aizsardzībai;
[..]
e) intelektuālā īpašuma tiesībām;
[..]
Panta 1. un 2. punktā minētā atteikuma iemeslus nedrīkst tulkot paplašināti, katrā konkrētā gadījumā ņemot vērā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā. Katrā konkrētā gadījumā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā pretstata ieguvumam atteikuma gadījumā. Piemērojot 2. punkta a), d), f), g) un h) apakšpunktu, dalībvalstis nedrīkst paredzēt pieprasījuma atteikumu, ja pieprasītā informācija skar piesārņojuma emisiju vidē.”
10. Vides informācijas direktīvas preambulas 16. apsvērumā ir noteikts:
“Tiesības iegūt informāciju paredz, ka informācijas publiskums ir vispārējs noteikums un ka publiskās institūcijas drīkst noraidīt pieprasījumu pēc vides informācijas tikai īpašos un skaidri noteiktos gadījumos. Atteikuma iemeslus nedrīkst tulkot paplašināti, turklāt sabiedrības ieguvums informācijas publiskošanas gadījumā jāizvērtē attiecībā pret ieguvumu atteikuma gadījumā. Atteikuma iemesli jāpaskaidro informācijas pieprasītājam šajā direktīvā noteiktajā termiņā.”
C – Valsts tiesību normas
11. Valsts tiesībās šajā lietā būtiskie izņēmumi ir paredzēti Environmental Information Regulations 2004 (5) (2004. gada noteikumi par vides informāciju), kuru teksts pārsvarā atbilst Vides informācijas direktīvas tekstam.
III – Fakti un lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
12. Pieprasītā informācija attiecas uz mobilo telekomunikāciju bāzes staciju precīzām atrašanās vietām Apvienotajā Karalistē.
13. Sitefinder (atrašanās vietas meklētājs) interneta vietnē (6), kuru kopš 2003. gada beigām uztur Office of Communications (Komunikāciju birojs, turpmāk tekstā – “Ofcom”), var atrast katras bāzes stacijas aptuveno atrašanās vietu katrā kvadrantā. Interneta vietnē ir ietverta informācija, ko no savām datu bāzēm brīvprātīgi ievadījuši mobilo sakaru operatori. Tādējādi personas, ievadot pasta indeksu, pilsētas vai ielas nosaukumu, var meklēt kartes attiecīgajā kvadrantā informāciju par tajā esošajām bāzes stacijām. Tomēr vietnē nav norādīta bāzes stacijas atrašanās vieta ar metra precizitāti, kā arī nav paskaidrots, vai tā ir būvēta uz zemes, piemontēta kādai ēkai vai celtnei vai atrodas uz tās jumta.
14. Health Protection Scotland (Skotijas Veselības aizsardzības iestāde, National Health Service [Nacionālās Veselības iestādes] struktūrvienība, turpmāk tekstā – “Information Manager”) informācijas pārvaldnieks lūdza Ofcom sniegt katras bāzes stacijas precīzas koordinātas acīmredzot epidemioloģiskiem nolūkiem. Ofcom noraidīja informācijas pārvaldnieka sākotnējo lūgumu, kā arī, pēc atkārtotas pārbaudes, tā sūdzību. Pēc tam prasītājs vērsās pārsūdzības instancē – Information Commissioner – kas izdeva rīkojumu publiskot informāciju. Pirmajā tiesu instancē Information Tribunal [Tiesa informācijas jautājumos] noraidīja Ofcom sūdzību, paturot spēkā rīkojumu par informācijas publiskošanu.
15. Information Tribunal secināja, ka informācijas publiskošana negatīvi ietekmētu sabiedrības drošību un intelektuālā īpašuma aizsardzību. Informācija varētu atvieglot uzbrukumus bāzes stacijām. Un esot jāņem vērā tas, ka attiecībā uz šo informāciju mobilo sakaru tīklu operatoriem ir īpašuma tiesības un datu bāzu tiesības. Tomēr sabiedrības ieguvums no informācijas publiskošanas esot lielāks, it īpaši tādēļ, ka iegūto informāciju varētu izmantot epidemioloģiskos pētījumos par mobilo sakaru tīkla starojuma ietekmi. Information Tribunal, veicot izvērtējumu, pārbaudīja abu izņēmumu piemērošanu atsevišķi un noraidīja šo abu izņēmumu kopīgu pretnostatīšanu sabiedrības interesēm saņemt informāciju.
16. Ofcom iesniedza pārsūdzību Administrative Court, kura attiecībā uz pēdējo minēto punktu pauda tādu pašu nostāju kā Information Tribunal. Tomēr pārsūdzības ietvaros nākamajā instancē Court of Appeal nonāca pie pretēja secinājuma.
17. Information Commissioner iesniegtā apelācijas sūdzība Supreme Court skar tikai jautājumu, vai abu attiecīgo izņēmumu negatīvā ietekme pretstatā sabiedrības interesēm informāciju publiskot ir jāizvērtē atsevišķi vai kopā ņemot. Pagaidām Supreme Court ar trīs pret diviem vairākumu sliecas atbalstīt Court of Appeal viedokli. Tādēļ Supreme Court uzdod Tiesai šādu jautājumu:
“Vai saskaņā ar Padomes Direktīvu 2003/4/EK gadījumā, kad valsts iestādes rīcībā ir vides informācija, kuras publiskošana sabiedrībai nelabvēlīgi ietekmētu atsevišķas intereses, kas aizsargātas ar vairāk kā vienu izņēmumu (šajā gadījumā 4. panta 2. punkta b) apakšpunktā paredzētā sabiedrības drošība un 4. panta 2. punkta e) apakšpunktā paredzētās intelektuālā īpašuma tiesības), bet, aplūkojot katru izņēmumu atsevišķi, tās netiktu ietekmētas tiktāl, lai sabiedrībai būtu jāliedz pieeja šai informācijai, ir nepieciešama turpmāka pārbaude saistībā ar abu minēto izņēmumu aizsargātajām interesēm kopā ņemot un to izvērtēšana attiecībā pret sabiedrības ieguvumu informācijas publiskošanas gadījumā?”
18. Information Commissioner, Zviedrijas Karaliste, Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste, kā arī Eiropas Komisija savus apsvērumus sniedza gan rakstveidā, gan arī mutvārdos 2011. gada 27. janvāra Tiesas sēdē.
IV – Vērtējums
19. Vides informācijas direktīvas 3. panta 1. punkts paredz, ka publiskajām institūcijām, neprasot pamatojumu, ir pienākums sniegt to rīcībā esošo vai tām pieejamo vides informāciju ikvienam informācijas pieprasītājam, kas iesniedzis pieprasījumu.
20. Šīs tiesības tika ieviestas jau 1990. gadā ar pirmo vides informācijas direktīvu (7). Orhūsas konvencija attīstīja šīs tiesības tālāk, un tās tiek aizsargātas ar šodien spēkā esošo Vides informācijas direktīvu.
21. Turklāt arī ar Amsterdamas līgumu ES līguma 1. panta otrajā daļā ir izteikta griba veidot vēl ciešāku Eiropas tautu savienību, kurā lēmumu pieņemšana būtu cik iespējams atklāta un pēc iespējas tuvināta pilsoņiem. Šādā nolūkā LESD 15. pantā (agrāk – EKL 255. pants) iestādēm ir noteikts pienākums ievērot atklātību un – tāpat kā Pamattiesību hartas 42. pantā – paredzētas piekļuves tiesības dokumentiem. Šīs tiesības tiek īstenotas ar Regulu (EK) Nr. 1049/2001 (8), kas saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 1367/2006 (9) 3. un turpmākajiem pantiem nosaka arī to, kādā veidā Savienības iestādes un struktūras piemēro vides informācijas tiesības.
22. Tomēr tiesības saņemt vides informāciju nav neierobežotas. Saskaņā ar Vides informācijas direktīvas 4. pantu informācijas pieprasījumu var noraidīt, ja tās izpaušana varētu negatīvi ietekmēt noteiktas, šajā pantā skaidri minētas intereses. Tomēr ir jāizvērtē interese noraidīt vides informācijas pieprasījumu un sabiedrības interese informāciju publiskot.
23. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par šo interešu izvērtējumu. Supreme Court vēlas uzzināt, vai šis izvērtējumu ir jāveic divos posmos, proti, tā, ka
– vispirms attiecībā uz katru atsevišķo izņēmumu pārbauda, vai sabiedrības ieguvums informācijas publiskošanas gadījumā būtu lielāks kā informācijas nepubliskošanas negatīvās sekas, un
– pēc tam izvērtē visas negatīvi ietekmētās intereses kopā ņemot pretstatā sabiedrības ieguvumam no informācijas publiskošanas.
24. No pirmā skatiena pārsteidz lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ieteiktā taktika, jo tā paredz dubultu izvērtējumu. Tomēr Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta otrais un trešais teikums norāda uz šādu taktiku, jo abos teikumos divas reizes tiek minēts sabiedrības ieguvums no informācijas publiskošanas.
25. Saskaņā ar otro teikumu 4. panta 1. un 2. punktā minētā atteikuma iemesli ir jāinterpretē šauri, turklāt katrā konkrētā gadījumā ir jāņem vērā sabiedrības ieguvums informācijas izpaušanas gadījumā. Turklāt saskaņā ar trešo teikumu katrā konkrētā gadījumā sabiedrības ieguvumu no informācijas izpaušanas pretstata ieguvumam no atteikuma izpaust informāciju. Tādēļ atbilde uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu ir atkarīga no šo divu teikumu interpretācijas.
A – Par Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta otro teikumu
26. Jau pati sabiedrības ieguvuma ņemšana vērā Vides aizsardzības direktīvas 4. panta 2. punkta otrajā teikumā patiešām prasa, lai tiktu veikts pirmais izvērtējums. Tas tāpēc, ka saskaņā ar direktīvas preambulas 16. apsvēruma otro teikumu, interpretējot informācijas publiskošanas atteikuma iemeslus, ir jāizvērtē sabiedrības ieguvums informācijas publiskošanas gadījumā attiecībā pret ieguvumu atteikuma gadījumā.
27. Šis pirmais izvērtējums attiecas tikai un vienīgi uz katru konkrēto izņēmumu atsevišķi. Proti, šis izvērtējums ir jāveic atteikuma iemeslu interpretācijas ietvaros.
28. Turklāt izvērtējums vispirms skar jautājumu, kas ir jāuzskata par negatīvu ietekmi uz aizsargājamām interesēm. Proti, jautājums, vai informācijas publiskošanas konkrētās sekas ir uzskatāmas par negatīvām, ir jāizvērtē attiecībā pret sabiedrības ieguvumu no informācijas publiskošanas (10).
29. Tomēr šī pirmā izvērtējuma ietvaros var izvērtēt arī to, vai, izņēmuma kārtā, sabiedrības ieguvums informācijas publiskošanas gadījumā ir lielāks nekā negatīvās sekas, kas rodas īpaši aizsargātajām interesēm.
30. Līdz ar to izvērtējums, ko Information Commissioner, Zviedrija, Information Tribunal, Administrative Court, kā arī Supreme Court mazākums vēlas atzīt kā vienīgo, izriet jau no Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta otrā teikuma.
B – Par Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešo teikumu
31. Tādēļ, šādi interpretējot Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punktu, ir jānoskaidro, kāda funkcija ir šī punkta trešajam teikumam.
1) Vai Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešais teikums paskaidro otro teikumu?
32. Vispirms Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešajā teikumā varētu saskatīt otrā teikuma satura izskaidrojumu. Līdzīgi kā direktīvas preambulas 16. apsvēruma otrajā teikumā, tika precizēts, ka vērā ņemšana ir jāveic izvērtējuma formā. Turklāt tika atkārtoti uzsvērts, ka izvērtējums ir jāveic katrā gadījumā atsevišķi, lai dalībvalstis direktīvas transponēšanas ietvaros šo pārbaudi nevarētu padarīt par neiespējamu (11).
33. Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešā teikuma izcelsme arī apstiprina šādu paskaidrojošo funkciju. Šo normu īsi pirms direktīvas pieņemšanas iestrādāja Samierināšanas komiteja. Precīza motivācija nav dokumentēta. Tomēr Padome pirms tam attiecībā uz šo punktu noraidīja izvērtēšanas pienākumu, jo Orhūsas konvencijā runa ir tikai par sabiedrības ieguvuma no informācijas publiskošanas vērā ņemšanu (12). Turpretī Komisija un Parlaments ieteica vairākus formulējumus, lai paskaidrotu, ka piekļuve informācijai ir jānodrošina tad, kad pārsvaru gūst sabiedrības ieguvums no informācijas publiskošanas. Tādēļ trešais teikums varētu atspoguļot mēģinājumu ņemt vērā šo vēlmi.
34. Šāds paskaidrojums tomēr daļēji būtu lieks un turklāt neizdevies.
35. Jau Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta otrajā teikumā runa ir par katru gadījumu atsevišķi, kādēļ atkārtošanās trešajā teikumā nebija nepieciešama.
36. Un būtu bijis ievērojami skaidrāk, ja Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta otro teikumu aizstātu ar direktīvas preambulas 16. apsvēruma otro teikumu (13) vai akceptētu Komisijas ierosināto (14) un Parlamenta pirmajā lasījumā apstiprināto (15) 4. panta 2. punkta otro teikumu (16), lai paredzēto vērā ņemšanu definētu kā izvērtējumu.
37. Tādēļ Vides aizsardzības informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešā teikuma tāda interpretācija, ka šis teikums ir paskaidrojoša norma, nav pārliecinoša.
2) Vai Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešo teikumu var uzskatīt par kumulēto interešu izvērtējumu?
38. Tādēļ ir jāpārbauda, vai Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešajam teikumam ir sava funkcija, kas ir neatkarīga no otrā teikuma un tajā paredzētā izvērtējuma. Šī funkcija varētu būt lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu minētā kumulēto interešu izvērtēšana, kas liegtu informācijas publiskošanu.
Par Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešā teikuma tekstu
39. Pretēji Zviedrijas un Information Commissioner viedoklim jēdziena “interese” izmantošana vienskaitlī nav pretrunā vairāku interešu kumulācijai. Tomēr lielākā daļa valodu versiju (17) sabiedrības interesi informāciju publiskot pretnostata interesei informāciju nepubliskot, proti, jēdziens “interese” tiek lietots vienskaitlī. Tomēr “interese” informāciju publiskot vai nepubliskot saskaņā ar šī vārda patieso nozīmi var ietvert dažādas (daļējas) intereses, kas pamatotu vienu vai otru rezultātu.
40. Arī uzsvars uz to, ka izvērtējums jāveic katrā gadījumā atsevišķi, neaizliedz interešu kumulāciju. Kā uzsver Apvienotā Karaliste, jēdziens “katrs atsevišķais gadījums” drīzāk ir jāsaprot tādejādi, ka tas attiecas uz katru pieņemamo lēmumu par informācijas publiskošanu (18).
41. Tālāk aizsargājamo interešu sadalīšana pa dažādiem izņēmumiem nav pretrunā interešu kumulācijai. Kā pārliecinoši uzsver Apvienotā Karaliste, šos izņēmumus ne vienmēr var viennozīmīgi nošķirt vienu no otra. Drīzāk aizsargājamās intereses lielā mērā pārklājas. Tā it īpaši varētu būt attiecībā uz Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta d) līdz g) apakšpunktā aizsargātajām interesēm: komerciālas vai rūpnieciskas informācijas konfidencialitāte, intelektuālais īpašums, personas dati un tādas personas aizsardzība, kas brīvprātīgi sniegusi pieprasīto informāciju.
42. Arī Zviedrijas viedoklis, ka Vides informācijas direktīvā prasītais izvērtējums esot jāveic tādā pašā veidā kā saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001, nav atbalstāms.
43. No vienas puses, nemaz nav skaidrs, kā uz uzdoto jautājumu būtu jāatbild atbilstoši Regulai Nr. 1049/2001. Proti, Tiesa vēl nav apskatījusi, vai regulai atbilstoša izvērtējuma ietvaros ir iespējama vai pat obligāta interešu kumulācija (19).
44. No otras puses, regulas teksts attiecībā uz izvērtējumu būtiski atšķiras no Vides informācijas direktīvas teksta. Saskaņā ar regulas 4. panta 2. un 3. punktu (20) piekļuvi dokumentam var atteikt, ja iepazīšanās ar to var kaitēt noteiktām aizsargājamām interesēm, “ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm”. Šeit prasība izvērtēt ir formulēta ierobežojošāk nekā Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešajā teikumā.
Par iespējamo izņēmumu ierobežošanu
45. Tomēr Zviedrija pareizi uzsver, ka interešu kumulācija nevar pamatot papildu izņēmumus tiesībām iegūt informāciju.
46. Saskaņā ar Vides informācijas direktīvas preambulas 16. apsvēruma pirmo teikumu pieprasījumu pēc vides informācijas drīkst noraidīt tikai īpašos un skaidri noteiktos gadījumos. Šie gadījumi ir izsmeļoši uzskaitīti 4. panta 1. punktā un 2. punkta pirmajā teikumā. Izņēmumi atbilstoši to tekstam nav piemēri, bet gan to izsmeļošs uzskaitījums (21). Tas apstiprina, ka 4. panta 2. punkta otrais teikums jāinterpretē šauri.
47. Turklāt papildu izņēmumi būtu pretrunā Orhūsas konvencijai, kuras 4. panta 3. un 4. punktā arī ir paredzēti īpaši un skaidri noteikti izņēmumi (22). Šai konvencijai tāpat kā visiem starptautiskajiem nolīgumiem, ko ir noslēgusi Savienība, ir augstāks juridiskais spēks nekā Savienības atvasinātajām tiesībām (23). Šī iemesla dēļ Savienības atvasināto tiesību noteikumi cik iespējams ir jāinterpretē saskaņā ar Savienības noslēgtajiem starptautiskajiem nolīgumiem (24), un tas attiecas arī uz vides informāciju (25).
48. Līdz ar to Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešais teikums nedrīkst ieviest papildu izņēmumus, kas nav skaidri minēti 4. panta 1. punktā un 2. punkta pirmajā teikumā.
49. Tādēļ izvērtējumā, kas veikts saskaņā ar Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta trešo teikumu, acīmredzot nedrīkstētu ņemt vērā intereses, kuras, lai gan liecina pret informācijas publiskošanu, tomēr 4. pantā netiek atzītas par pamatu izņēmumam no tiesībām piekļūt vides informācijai, piemēram, administratīvo slogu, atbildot uz informācijas pieprasījumiem.
50. Turklāt Komisija atbilstoši uzsver, ka arī turpmāk tiek ierobežots aizsargājamo interešu loks, pieņemot lēmumu par emisiju informācijas publiskošanu. Saskaņā ar Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta ceturto teikumu – tā saucamo emisiju klauzulu – vairums 4. panta 2. punktā minēto interešu nevar attaisnot atteikumu publiskot informāciju. Pie šīm interesēm nav pieskaitāma it īpaši publisko institūciju iekšējo lietu konfidencialitātes (4. panta 2. punkta a) apakšpunkts) aizsardzība vai komerciālas vai rūpnieciskas informācijas konfidencialitātes (4. panta 2. punkta d) apakšpunkts) aizsardzība. Tādēļ arī šīs intereses nedrīkst iekļaut izvērtējumā par emisijas informācijas publiskošanu.
51. Nedrīkstētu ņemt vērā arī atzītās intereses, kuras gan tiek aizskartas, taču pirmās izvērtēšanas ietvaros atbilstoši Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punkta otrajam teikumam neļauj secināt, ka šīs informācijas publiskošanai būtu negatīvas sekas. Interesēm, kuras nav negatīvi ietekmētas, izvērtēšanas ietvaros nevar būt nekādas nozīmes. Ja attiecīgi ir iespējams konstatēt ietekmi uz šīm interesēm, tad šai ietekmei, lai to ņemtu vērā izvērtējuma ietvaros, ir jābūt negatīvai.
52. Tomēr galvenais jautājums ir par to, vai izvērtējumā kumulējot atzītas, negatīvi ietekmētas intereses paturēt [vides informāciju] slepenībā, tiek radīti papildu izņēmumi.
53. Protams, kumulācija var izraisīt papildu ierobežojumus piekļuvei vides informācijai, ja vairākas intereses kopā pamato atteikumu publiskot informāciju, lai gan, skatot katru no šīm interesēm atsevišķi, lielāks sabiedrības ieguvums būtu no informācijas izpaušanas. Tomēr runa vēl joprojām būtu par piekļuves ierobežošanu, kas balstās uz atzītām interesēm.
54. Tāpat kā Apvienotā Karaliste es uzskatu šo papildu ierobežojumu par samērīguma principa atbilstīgu piemērošanu.
55. Samērīguma princips ir viens no vispārīgajiem Savienības tiesību principiem, kas Savienībai jāievēro (26). Tas nozīmē, ka iestāžu rīcība nedrīkst pārsniegt to, kas ir atbilstošs un nepieciešams, lai sasniegtu attiecīgajā tiesiskajā regulējumā noteiktos mērķus. Turklāt, ja ir iespējams izvēlēties starp vairākiem atbilstošiem pasākumiem, jāizvēlas mazāk ierobežojošais; tāpat radītajām neērtībām jābūt samērīgām salīdzinājumā ar sasniedzamajiem mērķiem (27).
56. Taču, ja atzītās intereses, kas liecina pret informācijas publiskošanu, visas kopā acīmredzami gūst pārsvaru pār sabiedrības ieguvumu no informācijas izpaušanas, tad ar vides informācijas publiskošanu izraisītās negatīvās sekas vairs nebūtu samērīgas salīdzinājumā ar sasniedzamajiem mērķiem.
57. Lai gan Zviedrija un Information Commissioner atsaucas uz nepieciešamību interpretēt izņēmumus šauri, tomēr arī šis princips neprasa, lai tiktu publicēta vides informācija, kas izraisītu neproporcionāli negatīvas sekas. Drīzāk šis princips būtu jāīsteno, interpretējot izņēmumus, izvērtējot intereses un pašā izvērtēšanas procesā. It īpaši nedrīkst mehāniski pretnostatīt divus trūkumus vienam ieguvumam, bet gan vēl pirms izvērtēšanas procedūras skartajām interesēm ir jāpiešķir to nozīmei atbilstošs svars.
58. Lai gan Information Commissioner pauž bažas, ka praksē ir ļoti problemātiski veikt kumulētu interešu izvērtēšanu, tomēr lielākās grūtības ir nevis kumulācijā, bet gan sabiedrības ieguvumu no informācijas publiskošanas un ieguvumu no informācijas nepubliskošanas izsvēršanā. Šie abi ieguvumi parasti ir ļoti grūti salīdzināmi, un tādēļ tos ir ļoti grūti izvērtēt, pretnostatot vienu otram. Tomēr šis izvērtējums tiek atvieglots, ja tā ietvaros tiek pielietots princips – interpretēt izņēmumus šauri tādā izpratnē, ka šaubu gadījumos tiek izlemts par labu pārskatāmībai.
59. Starp citu, atsevišķu izņēmumu gadījumos jau pats izvērtējums var prasīt, lai izņēmumi tiktu kumulēti, proti – kā to pareizi norāda Apvienotā Karaliste –, par labu sabiedrības interesēm publiskot informāciju (28). Jau Vides informācijas direktīvas preambulas pirmajā apsvērumā tiek minētas trīs daļējas intereses, proti, pirmkārt, palīdzēt pievērst sabiedrības uzmanību vides problēmām, otrkārt, veicināt viedokļu brīvu apmaiņu un sabiedrības efektīvāku līdzdalību lēmumu pieņemšanā vides jomā un, treškārt, palīdzēt uzlabot vidi.
60. Līdz ar to uz lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu uzdoto jautājumu jāatbild, ka gadījumā, kad valsts iestādes rīcībā ir vides informācija, kuras publiskošana nelabvēlīgi ietekmētu atsevišķas intereses, kas saskaņā ar Vides informācijas direktīvas 4. panta 2. punktu aizsargātas ar vairāk kā vienu izņēmumu, bet, aplūkojot katru izņēmumu atsevišķi, tās netiktu ietekmētas tiktāl, lai sabiedrībai būtu jāliedz piekļuve šai informācijai, ir nepieciešama turpmāka pārbaude, kumulējot abos izņēmumos minētās dažādās aizsargātās intereses un izvērtējumā pretnostatot tās sabiedrības interesēm informāciju publiskot.
C – Par izņēmumiem Vides informācijas direktīvas 4. panta 1. punktā
61. Nobeigumā es vēlos īsi apskatīt vēl vienu punktu, par ko Komisijai un Apvienotajai Karalistei bija atšķirīgs viedoklis, proti, vai izvērtējumā var ietvert arī Vides informācijas direktīvas 4. panta 1. punkta izņēmumus. Šis jautājums neietilpst lūguma sniegt prejudiciālo nolēmumu priekšmetā, jo tajā jautāts tikai par tiem diviem izņēmumiem, kas minēti šī panta 2. punktā.
62. Ja tomēr Tiesa vēlēsies izteikt savu viedokli par Vides informācijas direktīvas 4. panta 1. punkta ietveršanu izvērtējumā, tad ir skaidrs, ka a) apakšpunkts nav ietverams nevienā izvērtējumā: ja publiskās institūcijas rīcībā nav attiecīgās informācijas, tad tā nevar to arī publiskot. Vai tas ir spēkā arī attiecībā uz pārāk vispārīgi formulētu informācijas pieprasījumu c) apakšpunkta izpratnē, ir atkarīgs no šī izņēmuma interpretācijas. Ja šis izņēmums skar informācijas pieprasījumu, kura priekšmets nav nosakāms, tad arī tādā gadījumā izvērtējumu nav iespējams veikt.
63. Turpretī klaji nepamatotu pieprasījumu gadījumos (Vides informācijas direktīvas 4. panta 1. punkta b) apakšpunkts), nepabeigtu materiālu gadījumos (d) apakšpunkts) un iekšējās informācijas apmaiņas gadījumos (e) apakšpunkts) tiek aizsargātas intereses, kuras iespējams iekļaut izvērtējumā un kuras jāņem vērā negatīvu seku gadījumā. Tas pats būtu spēkā arī attiecībā uz pārāk vispārīgi formulētu pieprasījumu (c) apakšpunkts), ja ar šo jēdzienu tiktu saprasti arī informācijas pieprasījumi, kuru apstrāde to vispārējā rakstura dēļ prasa īpaši lielus administratīvos resursus.
V – Secinājumi
64. Tādēļ es iesaku Tiesai uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbildēt šādi:
Saskaņā ar Padomes Direktīvu 2003/4/EK par vides informācijas pieejamību sabiedrībai gadījumā, kad valsts iestādes rīcībā ir vides informācija, kuras publiskošana nelabvēlīgi ietekmētu atsevišķas intereses, kas saskaņā ar 4. panta 2. punktu aizsargātas ar vairāk kā vienu izņēmumu, bet, aplūkojot katru izņēmumu atsevišķi, tās netiktu ietekmētas tiktāl, lai sabiedrībai būtu jāliedz pieeja šai informācijai, ir nepieciešama turpmāka pārbaude, kumulējot abos izņēmumos minētās dažādās aizsargātās intereses un izvērtējumā pretnostatot tās sabiedrības interesēm informāciju publiskot.