ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
7 novembre 1997(1)
[234s«Fonds social européen Décision de réduction d'un concours financier
Obligation de motivation»[s
Dans l'affaire T-84/96,
Cipeke Comércio e Indústria de Papel, Ld.a, société de droit portugais, établie à
Lisbonne, représentée par Me Miguel Ferrão Castelo Branco, puis par Me João
Caniço Gomes, avocats au barreau de Lisbonne, ayant élu domicile à Luxembourg
en l'étude de Me François Brouxel, 6, rue Zithe,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme Maria Teresa
Figueira et M. Knut Simonsson, membres du service juridique, en qualité d'agents,
ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre
du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d'annulation de la décision PT-C(95)543 de la
Commission, du 12 décembre 1995, portant réduction d'un concours financier,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),
composé de MM. B. Vesterdorf, président, C. P. Briët et A. Potocki, juges,
greffier: Mme B. Pastor, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de la procédure orale du 26 septembre 1997,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique du litige
- Selon l'article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 83/516/CEE du Conseil, du
17 octobre 1983, concernant les missions du Fonds social européen (JO L 289,
p. 38), celui-ci participe au financement d'actions de formation et d'orientation
professionnelle.
- L'agrément par la Commission d'une demande de financement entraîne, selon
l'article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2950/83 du Conseil, du 17 octobre
1983, portant application de la décision 83/516/CEE, concernant les missions du
Fonds social européen (JO L 289, p. 1, ci-après «règlement»), le versement d'une
avance de 50 % du concours à la date prévue pour le début de l'action de
formation.
- En vertu du paragraphe 4 de la même disposition, les demandes de paiement du
solde contiennent un rapport détaillé sur le contenu, les résultats et les aspects
financiers de l'action concernée. L'État membre certifie l'exactitude factuelle et
comptable des indications contenues dans les demandes de paiement.
- Aux termes de l'article 6, paragraphe 1, du règlement, lorsque le concours du
Fonds social européen (ci-après «Fonds») n'est pas utilisé dans les conditions fixées
par la décision d'agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer
ce concours, après avoir donné à l'État membre concerné l'occasion de présenter
ses observations.
- Enfin, l'article 7, paragraphe 1, du règlement permet à la Commission de procéder
à des vérifications sur place, sans préjudice des contrôles effectués par les États
membres.
Les faits à l'origine du litige
- Cipeke Comércio e Indústria de Papel, Ld.a, qui exerce son activité dans le
commerce et l'industrie du papier et dans le domaine des arts graphiques, a,
conjointement avec un groupe d'entreprises du secteur, conclu avec un promoteur,
Partex Companhia Portuguesa de Serviços, SA (ci-après «Partex»), un contrat
ayant pour objet l'organisation d'une action de formation commune au cours de
l'exercice 1987.
- Le Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (département des
affaires du Fonds, ci-après «DAFSE»), à Lisbonne, a introduit, en faveur du
groupe d'entreprises en cause, une demande de concours du Fonds, qui a été
enregistrée par la Commission le 20 octobre 1986.
- Par décision du 30 avril 1987, la Commission a approuvé ce projet de formation et
octroyé à Partex, au nom des entités concernées, un montant global de concours
de 300 665 191 ESC, dont 71 309 280 ESC au profit de Cipeke.
- L'action de la requérante a consisté en deux cours rémunérés de formation
professionnelle dispensés dans le secteur des arts graphiques et destinés
respectivement aux préposés aux devis graphiques et aux techniciens en
photomécanique.
- Par contrats de prestation de services signés respectivement le 31 décembre 1986,
le 24 et le 30 avril 1987, Cipeke avait confié aux entreprises Partex, Cetase et
Quadriforma, la sous-traitance de l'action de formation, Cipeke se réservant
uniquement un rôle de surveillance des décisions prises par ces entreprises. Deux
autres sociétés, Gráfica Monumental et Parageste ont été également impliquées
dans les actions de formation de Cipeke.
- Au terme de l'action de formation, la requérante a présenté au DAFSE un rapport
d'évaluation quantitative et qualitative, ainsi qu'une demande de paiement du solde.
Après avoir relevé, par lettre du 10 janvier 1990, l'existence d'un certain montant
de dépenses non éligibles, la Commission a, par décision du 2 mars 1990, réduit le
montant du concours initialement octroyé.
- Sur recours de la requérante, la Cour a annulé cette décision pour insuffisance de
motivation (arrêt du 4 juin 1992, Cipeke/Commission, C-189/90, Rec. p. I-3573,
points 21 à 23), après avoir considéré que, si la requérante avait pu prendre
connaissance du montant total de la réduction, elle ignorait la liste exacte des
postes ou rubriques concernés, la ventilation par poste de la réduction et le mode
de calcul de cette réduction.
- En exécution de cet arrêt, la Commission a engagé une procédure en vue d'adopter
une nouvelle décision à l'égard de la requérante. A cet effet, une mission de
contrôle communautaire a été effectuée le 7 juillet 1993 auprès de l'intéressée.
- Par lettre n° 6045 du 24 mars 1994 (ci-après «lettre n° 6045»), la Commission a
informé le DAFSE que le réexamen de la demande de paiement du solde de
Cipeke avait révélé qu'une partie du concours du Fonds n'avait pas été utilisée
dans les conditions fixées par la décision d'agrément.
- Dans cette lettre, la Commission a relevé en substance que Cipeke avait confié les
actions de formation à plusieurs entités sous-traitantes, qui avaient facturé certains
services. De l'avis de la Commission, il avait été constaté, dans le cadre de la
mission de contrôle, selon des informations émanant du principal responsable du
promoteur, que le rôle d'intermédiaire de celui-ci avait été totalement inutile et
qu'il en était résulté un accroissement injustifié des dépenses déclarées.
- L'institution a estimé que le total des dépenses inéligibles de la requérante s'élevait
à 19 725 390 ESC et que la somme de 4 267 218 ESC devait être remboursée à la
Commission.
- L'institution a sollicité les observations du DAFSE, en application de l'article 6,
paragraphe 1, du règlement. A cet effet, le DAFSE a invité la requérante, par
lettre du 11 avril 1994, à se prononcer sur le projet de réduction, et a également
transmis celui-ci à Partex, le titulaire du dossier.
- Par lettre du 21 avril 1994, Partex a demandé que la décision à intervenir confirme
l'éligibilité des sommes qu'elle avait facturées. Pour sa part, la requérante a, par
lettre datée du 26 avril 1994 adressée au DAFSE, maintenu l'intégralité de sa
demande de remboursement au titre du solde final du projet.
- Le DAFSE a présenté ses observations sur le projet de décision, par lettre du
13 mai 1994.
- Par décision PT-C(95)543, du 12 décembre 1995, la Commission a effectivement
réduit le concours financier du Fonds et ordonné le remboursement du montant
de 4 267 218 ESC.
- Le DAFSE a informé la requérante de cette décision et lui a demandé de
rembourser le montant précité au Fonds, par lettre datée du 21 mars 1996,
parvenue à la requérante le 23 mars suivant.
Procédure
- C'est dans ces circonstances que, par requête enregistrée au greffe du Tribunal le
29 mai 1996, la requérante a introduit un recours en annulation de la décision de
réduction.
- Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, elle a introduit, en
vertu de l'article 185 du traité CE, une demande de sursis à l'exécution de la
décision entreprise. Par ordonnance du 8 octobre 1996 (T-84/96 R, Rec. p. II-1315),
le président du Tribunal a rejeté cette demande et réservé les dépens.
- Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d'ouvrir
la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalables.
- L'audience de plaidoirie s'est déroulée le 26 septembre 1997. Les parties ont été
entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le
Tribunal.
Conclusions des parties
- La requérante conclut à l'annulation de l'acte litigieux, avec toutes les conséquences
légales qui en résultent.
- La Commission conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
1) déclarer non fondée, parce que non prouvée, la demande de la requérante
et la rejeter;
2) condamner la requérante aux dépens.
Sur l'objet du litige
- Il convient de constater que les conclusions de la requête contiennent les
indications suivantes:
«Dans ces conditions, l'acte litigieux a violé des formes substantielles (article 190
du traité CE), ce qui entraîne sa nullité, laquelle est invoquée ici et devra être
ordonnée, ce qui fait que cet acte ne pourra produire aucun effet (article 173 du
traité CE).»
- Certaines prétentions de la requête sont néanmoins susceptibles d'être considérées
comme contestant en réalité le bien-fondé de la décision attaquée. En effet, la
requérante allègue, dans sa requête, que les conclusions de la Commission sont
dénuées de fondement (point 38), basées sur des calculs hypothétiques (point 40)
ou encore que les calculs de la Commission quant à l'inéligibilité de certaines
dépenses n'ont pas été faits de manière raisonnable (point 41) et, enfin, que les
montants considérés comme inéligibles étaient prévus dans le projet initial
(point 45).
- Ces prétentions ne sont cependant pas suffisamment articulées pour pouvoir
satisfaire aux prescriptions de l'article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de
procédure, aux termes duquel toute requête doit notamment contenir l'exposé
sommaire des moyens invoqués. A cet égard, il convient de constater que la partie
requérante ne présente aucun moyen exprès visant le bien-fondé de la décision.
- En effet, selon une jurisprudence bien établie, la présentation d'un moyen doit être
suffisamment claire et précise pour permettre au Tribunal d'exercer son contrôle
juridictionnel et à la partie défenderesse de préparer sa défense. Afin de garantir
la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il est ainsi nécessaire
que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un moyen est fondé
ressortent, à tout le moins sommairement, mais d'une façon cohérente et
compréhensible, de la requête même (ordonnance du Tribunal du 28 avril 1993, De
Hoe/Commission, T-85/92, Rec. p. II-523, point 20).
- L'imprécision de l'exposé des prétentions de la requérante dans sa requête a
amené la Commission à considérer que le moyen tiré de l'insuffisance de
motivation était le seul moyen soulevé dans la requête, de sorte qu'elle n'a répondu
qu'à ce moyen dans son mémoire en défense. Elle a ainsi soutenu, au point 13 de
ce document, que la circonstance que la requérante ne soit pas d'accord avec la
décision attaquée ne doit pas être confondue avec l'absence ou l'insuffisance de
motivation.
- Le Tribunal ne saurait prendre en considération les observations que la requérante
a présentées dans sa lettre du 26 avril 1994 sur le projet de décision de réduction
et auxquelles elle renvoie au point 42 de sa requête. En effet, un tel renvoi global
à d'autres écrits, même annexés à la requête, ne saurait pallier l'absence des
éléments essentiels de l'argumentation en droit qui doivent figurer dans la requête
même (arrêts de la Cour du 13 décembre 1990, Commission/Grèce, C-347/88, Rec.
p. I-4747, point 28, et du 31 mars 1992, Commission/Danemark, C-52/90, Rec. p. I-2187, points 17 et suivants).
- Certes, le corps de la requête peut être étayé et complété, sur des points
spécifiques, par des renvois à des extraits de pièces qui y sont annexées, mais il
n'appartient pas au Tribunal de rechercher et d'identifier, dans les annexes, lesmoyens qu'il pourrait considérer comme constituant le fondement du recours, les
annexes ayant une fonction purement probatoire et instrumentale (ordonnances du
Tribunal du 24 mars 1993, Benzler/Commission, T-72/92, Rec. p. II-347, point 19,
et De Hoe/Commission, précitée point 22).
- Dans ces conditions, le Tribunal considère que la requête, telle que soumise à son
appréciation, ne lui permet pas d'exercer son contrôle juridictionnel sur le bien-fondé de la décision attaquée et qu'elle a empêché la partie défenderesse de
présenter utilement sa défense à cet égard.
- Il est vrai que la requérante a également contesté, au stade de la réplique et au
cours de l'audience de plaidoirie, le bien-fondé de la motivation de la décision
attaquée. Toutefois, un tel moyen est à regarder comme nouveau, dès lors qu'il ne
peut être considéré comme l'ampliation de celui tiré de l'insuffisance de motivation,
en raison même de la distinction qu'il y a lieu d'opérer entre eux (voir point 32
ci-dessus).
- Or, il ressort de l'article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal
que la production de moyens nouveaux en cours d'instance est interdite, sauf dans
l'hypothèse, étrangère au cas d'espèce, où ils se fondent sur des éléments de droit
et de fait qui se sont révélés pendant la procédure (arrêt du Tribunal du 11
décembre 1996, Atlanta e.a./CE, T-521/93, Rec. p. II-1707, point 39).
- Il résulte des développements qui précèdent que le moyen tiré de l'insuffisance de
motivation de la décision attaquée est le seul moyen dont le Tribunal ait été
valablement saisi.
Sur la motivation de la décision
Argumentation des parties
- Dans sa requête, la requérante soutient que les conclusions exposées dans la lettre
n° 6045, qui constituent les motifs de la décision litigieuse, sont contradictoires,
ambiguës, incohérentes et dénuées de fondement. Elles n'indiqueraient pas de
manière objective et exacte comment a été calculé le montant des dépenses
inéligibles. Dans cette mesure, la décision litigieuse ne serait pas conforme aux
exigences posées par la Cour dans son arrêt Cipeke/Commission, précité.
- La Commission aurait fondé ses conclusions sur des calculs hypothétiques, qui, eu
égard aux dépenses liées à la préparation des cours, conduisent à des montants
beaucoup moins élevés que ceux constatés pour la moyenne des dépenses exposées
par tous les autres bénéficiaires du concours litigieux. Les calculs de la Commission
quant à l'inéligibilité de certaines dépenses n'auraient pas été faits de manière
raisonnable, comme la requérante aurait déjà eu l'occasion de le souligner dans sa
lettre du 26 avril 1994, annexée à la requête, dont elle constituerait une partie
intégrante.
- Dans sa réplique, la requérante ajoute que la décision attaquée n'indiquerait ni le
mode de calcul, ni les règles suivies par la Commission pour réduire le concours
financier (arrêts de la Cour du 4 juin 1992, Consorgan/Commission, C-181/90, Rec.
p. I-3557, points 15 à 25; arrêt du Tribunal du 6 décembre 1994, Lisretal
e.a./Commission, T-450/93, Rec. p. II-1177, point 52).
- Les justifications présentées pour réduire le montant du concours initialement
accordé, telles qu'elles découlent des conclusions de la mission de contrôle et des
observations de l'État portugais, seraient fondées sur de simples raisonnements
hypothétiques et des présomptions, alors que les justifications présentées pour
réduire le montant du concours devraient être établies avec certitude et de façon
suffisamment claire.
- La Commission objecte en substance que la requérante n'établit pas le caractère
hypothétique, inexact et subjectif des calculs qu'elle a, au contraire, minutieusement
et sérieusement élaborés à la suite de la mission de contrôle.
- La lettre n° 6045, dont les conclusions constituent la base de la décision attaquée,
ainsi que la requérante le relève elle-même au point 37 de sa requête, préciserait
avec suffisamment de clarté et de transparence les méthodes de calcul et les règles
suivies, telles que le critère du caractère raisonnable des dépenses, qui ont amené
la Commission à réduire le concours du Fonds.
- Cette lettre aurait porté à la connaissance de l'intéressée, non seulement le
montant total de la réduction, mais également la liste exacte des postes dans
lesquels ces réductions ont été pratiquées, les différents montants par poste et par
entreprise sous-traitante, ainsi que le mode de calcul de cette réduction. Enfin, les
réductions effectuées seraient prouvées avec certitude et suffisamment de clarté,
du moins dans la mesure où il a été possible de le faire, compte tenu des éléments
que la requérante a mis à la disposition de la mission de contrôle.
Appréciation du Tribunal
- Il y a lieu de rappeler à titre liminaire que, conformément à une jurisprudence
constante, la motivation exigée par l'article 190 du traité doit faire apparaître d'une
façon claire et non équivoque le raisonnement de l'institution auteur de l'acte, de
manière à permettre au juge communautaire d'exercer son contrôle et aux
intéressés de connaître les justifications de la mesure prise (arrêt de la Cour du 15
avril 1997, The Irish Farmers Association e.a., C-22/94, Rec. p. I-1809, point 39;
arrêt Lisrestal e.a./Commission, précité, point 52).
- Il s'ensuit que le défaut ou l'insuffisance de motivation constitue un moyen tiré de
la violation des formes substantielles, distinct, en tant que tel, du moyen pris de
l'inexactitude des motifs de la décision attaquée, dont le contrôle relève, au
contraire, de l'examen du bien-fondé de cette décision (arrêt du Tribunal du 2
octobre 1996, Vecchi/Commission, T-356/94, RecFP p. II-1251, point 82).
- En espèce, il suffit de constater que la décision attaquée, telle qu'explicitée par la
lettre n° 6045, développe sur plusieurs pages un exposé circonstancié des motifs
que la Commission a retenus, à tort ou à raison, au soutien de la réduction des
différentes rubriques des dépenses considérées comme inéligibles et des modalités
de calcul de ces réductions. La requérante a été ainsi mise en mesure de prendre
connaissance aussi bien du montant total de la réduction que des rubriques
concernées, de la ventilation des réductions par rubrique et du mode de calcul de
ces réductions, conformément aux principes fixés par l'arrêt Cipeke/Commission
précité.
- Il apparaît donc que la motivation de la décision attaquée indique de façon claire
et cohérente les considérations de fait et de droit dont dépend la justification légale
des réductions opérées, indépendamment du bien-fondé de ces considérations, qui
relève, ainsi qu'il a été dit, non pas du contrôle du caractère suffisant de la
motivation, mais de l'examen du fond du litige.
- Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter comme non fondé le moyen tiré de
l'insuffisance de motivation de la décision attaquée.
- Il s'ensuit que le recours doit être rejeté.
Sur les dépens
- Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie
qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La requérante
ayant succombé en ses conclusions, et la Commission ayant conclu à la
condamnation de la requérante aux dépens, il y a lieu de condamner celle-ci aux
dépens, à l'inclusion de ceux afférents à la procédure de référé.
Par ces motifs,LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête:
- Le recours est rejeté.
- La requérante est condamnée aux dépens de l'instance, y compris ceux
afférents à la procédure de référé.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 novembre 1997.
Le greffier
Le président
H. Jung
B. Vesterdorf
1: Langue de procédure: le portugais.