SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 28 de marzo de 2019 (*)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Residuos — Directiva 2008/98/CE — Reutilización y valorización de residuos — Criterios específicos sobre el fin de la condición de residuo de lodos de depuración sometidos a tratamiento de valorización — Inexistencia de criterios elaborados a escala de la Unión Europea o a escala nacional»
En el asunto C‑60/18,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tallin, Estonia), mediante resolución de 22 de enero de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 31 de enero de 2018, en el procedimiento entre
Tallinna Vesi As
y
Keskkonnaamet,
con intervención de:
Keskkonnaministeerium,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda y P.G. Xuereb, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Tallinna Vesi AS, por el Sr. T. Pikamäe, vandeadvokaat;
– en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. N. Grünberg, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. Palatiello, avvocato dello Stato;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M.K. Bulterman y M.A.M. de Ree, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. G. Hesse, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. E. Sanfrutos Cano y E. Kružíková y por el Sr. F. Thiran, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. L. Naaber-Kivisoo, vandeadvokaat;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de noviembre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO 2008, L 312, p. 3).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Tallinna Vesi AS y Keskkonnaamet (Agencia de Medio Ambiente, Estonia), en relación con la adopción por esta de dos decisiones dirigidas a Tallinna Vesi para la valorización de residuos, por las que se rechazó constatar el fin de la condición de residuo de lodos de depuración sometidos a tratamiento de valorización.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El considerando 1 de la Directiva 2008/98 dispone:
«La Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos [(DO 2006, L 114, p. 9)] establece el marco legislativo para la manipulación de residuos en la Comunidad. En ella se definen conceptos clave como residuos, valorización y eliminación y se establecen los requisitos esenciales para la gestión de residuos, en particular la obligación de que las entidades o empresas que lleven a cabo operaciones de gestión de residuos tengan una autorización o estén registradas, la obligación de que los Estados miembros tengan planes de gestión de residuos, y otros principios fundamentales, como la obligación de manipular los residuos de manera que no causen un impacto negativo en el medio ambiente y la salud, el fomento de la aplicación de la jerarquía de residuos y, de conformidad con el principio “quien contamina paga”, el requisito de que los costes de la eliminación de los residuos recaiga sobre el poseedor de los residuos o el anterior poseedor, o el productor del producto del que proceden los residuos.»
4 Según los considerandos 28 y 29 de la Directiva 2008/98:
«(28) La presente Directiva debe contribuir a ir transformando la [Unión Europea] en una “sociedad del reciclado”, que trate de evitar la generación de residuos y que utilice los residuos como un recurso. […]
(29) Los Estados miembros deben apoyar el uso de reciclados […], con arreglo a la jerarquía de residuos y con el objetivo de una sociedad del reciclado, y no deben apoyar el vertido o la incineración de dichos reciclados siempre que sea posible.»
5 El considerando 30 de dicha Directiva prevé:
«Para aplicar los principios de precaución y acción preventiva incluidos en el artículo [191 TFUE], apartado 2[,] es necesario establecer objetivos medioambientales generales para la gestión de residuos en la Comunidad. En virtud de estos principios corresponde a la Comunidad y los Estados miembros establecer un marco para prevenir, reducir y, en la medida de lo posible, eliminar desde el principio las fuentes de contaminación o de molestias mediante la adopción de medidas en las que se eliminen los riesgos reconocidos.»
6 A tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2008/98:
«A efectos de la presente Directiva se entiende por:
1) “residuo”: cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse;
[…]».
7 El artículo 4, apartado 1, de la misma Directiva, titulado «Jerarquía de residuos», establece:
«1. La siguiente jerarquía de residuos servirá de orden de prioridades en la legislación y la política sobre la prevención y la gestión de los residuos:
a) prevención;
b) preparación para la reutilización;
c) reciclado;
d) otro tipo de valorización, por ejemplo, la valorización energética, y
e) eliminación.»
8 Con arreglo al artículo 6 de la Directiva 2008/98, titulado «Fin de la condición de residuo»:
«1. Determinados residuos específicos dejarán de ser residuos, en el sentido en que se definen en el artículo 3, punto 1, cuando hayan sido sometidos a una operación, incluido el reciclado, de valorización y cumplan los criterios específicos que se elaboren, con arreglo a las condiciones siguientes:
a) la sustancia u objeto se usa normalmente para finalidades específicas;
b) existe un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto;
c) la sustancia u objeto satisface los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y cumple la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y
d) el uso de la sustancia u objeto no generará impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud [humana].
Los criterios incluirán valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario y deberán tener en cuenta todo posible efecto medioambiental nocivo de la sustancia u objeto.
2. Las medidas concebidas para modificar elementos no esenciales de la presente Directiva, complementándola, relativas a la adopción de los criterios contemplados en el apartado 1 y que especifiquen el tipo de residuo al que se aplicarán dichos criterios, se adoptarán de conformidad con el procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 39, apartado 2. Deberán tenerse en cuenta criterios de fin de la condición de residuo al menos, entre otros, para los áridos, el papel, el vidrio, el metal, los neumáticos y los textiles.
[…]
4. Cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria en virtud del procedimiento contemplado en los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Notificarán dichas decisiones a la Comisión de conformidad con la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información [(DO 1998, L 204, p. 37), en su versión modificada por la Directiva 98/48//CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO 1998, L 217, p. 18),] cuando dicha Directiva lo requiera.
[…]»
Derecho estonio
9 El 28 de enero de 2004, el Riigikogu (Parlamento) de la República de Estonia adoptó la jäätmeseadus (Ley de Residuos). Los artículos 2 y 21 de la Ley de Residuos, en vigor desde el 18 de julio de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2015, tenían el siguiente tenor:
«Artículo 2 — Residuos
(1) Constituyen residuos todo bien mueble o buque registrado que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar.
(2) Por “desechar” se entiende poner el bien mueble fuera de uso, renunciar a su uso o dejarlo inutilizado, por no ser posible su utilización desde un punto de vista técnico o no resultar razonable debido a circunstancias económicas o medioambientales.
[…]
(4) Mediante decreto se establecerá la lista de residuos, incluidos los residuos peligrosos, que cumplan las condiciones previstas en el apartado 1 del presente artículo […].
Artículo 21 — Fin de la condición de residuo
(1) Los residuos dejarán de considerarse como tales cuando sean sometidos a operaciones de valorización, incluidas las consistentes en un proceso de reciclado, y cumplan los criterios establecidos en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2008/98 […], con sujeción a las condiciones siguientes:
1) la sustancia u objeto se usa normalmente para finalidades específicas;
2) existe un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto;
3) la sustancia u objeto satisface los requisitos técnicos para las finalidades específicas y cumple la legislación existente y las normas aplicables a los productos;
4) el uso de la sustancia u objeto no generará impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud humana.
(2) En caso de que no se hayan establecido con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2008/98 […] los criterios a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, el Ministro competente en la materia podrá elaborar, mediante orden y respetando las condiciones mencionadas en el apartado 1, puntos 1 a 4, del presente artículo, criterios para que algunos tipos de residuos dejen de considerarse como tales.
(3) Los criterios deberán establecer valores límite de contenido de sustancias contaminantes, en caso necesario, y tener en cuenta los posibles impactos adversos de la sustancia o del objeto para el medio ambiente o la salud humana.
(4) Las operaciones de valorización, tras las cuales los residuos dejan de considerarse como tales, deberán indicarse en la autorización en materia de residuos o en la autorización ambiental integrada, concedida con arreglo a la tööstusheite seadus (Ley de Emisiones Industriales), de que disponga la empresa que haya efectuado la operación de valorización.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
10 Tallinna Vesi se ocupa de la canalización de las aguas residuales domésticas de la ciudad de Tallin (Estonia) y de sus alrededores, así como del tratamiento de las aguas residuales en una estación de lodos activados. De la petición de decisión prejudicial se desprende que los lodos de depuración procedentes del proceso de depuración se transfieren a tanques a efectos de una digestión anaerobia (metanización). Tras un proceso de digestión anaerobia de quince días, los lodos se deshidratan con ayuda de (filtros) prensas centrifugadoras y se transfieren al lugar de compostaje con vistas a una digestión aerobia.
11 Tallinna Vesi deseaba comercializar como mantillo para espacios verdes los lodos de depuración de aguas residuales domésticas que trataba de este modo. Considera que este proceso corresponde a un reciclaje biológico (código de operación R3o) y desea obtener la correspondiente autorización en materia de residuos.
12 Con arreglo al Derecho nacional, el reciclaje biológico es una operación de valorización de residuos en la que los residuos, tras ser tratados, dejan de serlo, si se satisfacen los requisitos técnicos para las finalidades específicas y se cumplen la legislación existente y las normas aplicables a los productos, en el sentido del artículo 21, apartado 1, punto 3, de la Ley de Residuos.
13 La República de Estonia ha transpuesto el artículo 6 de la Directiva 2008/98 al establecer en el artículo 21 de la Ley de Residuos que el fin de la condición de residuo solo puede producirse sobre la base de un acto de la Unión o de una orden del Ministro de Medio Ambiente que defina los criterios de que se trate. En particular, de conformidad con el apartado 2 de dicho artículo, la constatación del fin de la condición de residuo de los lodos de depuración tratados por un operador como Tallinna Vesi suponía que, con carácter previo, el Ministro de Medio Ambiente hubiera elaborado mediante orden, en relación con el tipo de residuos de que se trata, los criterios que permitieran apreciar a la Agencia de Medio Ambiente si los lodos de depuración tratados habían dejado de ser residuos. Por lo tanto, en virtud del Derecho estonio, la Agencia de Medio Ambiente no puede basarse únicamente en los principios establecidos en el artículo 21, apartado 1, de la Ley de Residuos para decidir si, en el caso de autos, los lodos de depuración habían dejado de ser residuos, para convertirse en productos, a raíz de los procedimientos de estabilización y de higienización aplicados por Tallinna Vesi.
14 Pues bien, en la fecha de concesión de las autorizaciones controvertidas, ni el Derecho de la Unión ni el Derecho estonio habían establecido tales criterios. Por lo tanto, la Agencia de Medio Ambiente no concedió el código R3o a la operación de valorización de los lodos de depuración de las aguas residuales domésticas debido a que no se cumplía el requisito previsto en el artículo 21, apartado 1, punto 3, de la Ley de Residuos. Por consiguiente, las operaciones de tratamiento de residuos efectuadas por Tallinna Vesi se calificaron, en dos decisiones adoptadas por la Agencia de Medio Ambiente, de «tratamiento biológico previo a la valorización de residuos (código de operaciones R12o)».
15 El 1 de diciembre de 2014 y el 20 de julio de 2015, Tallinna Vesi interpuso sendos recursos ante el Tallinna halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallin, Estonia), solicitando que se anularan parcialmente estas dos decisiones y se condenara a la Agencia de Medio Ambiente a modificar las autorizaciones, o, en su defecto, a expedir nuevas autorizaciones basadas en el código de operaciones R3o. Dichos recursos fueron desestimados mediante sentencia de 15 de julio de 2016, por no existir requisitos técnicos, normativa ni reglas aplicables a los productos. Tallinna Vesi interpuso recurso contra dicha sentencia.
16 En estas circunstancias, el Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tallin, Estonia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 […], en el sentido de que es conforme con dicha disposición un acto jurídico de un Estado miembro con arreglo al cual, cuando en el plano de la Unión no se establecen criterios sobre el fin de la condición de residuo respecto de un determinado tipo de residuos, el fin de la condición de residuo depende de si para un determinado tipo de residuos se han establecido criterios en un acto jurídico de validez general de Derecho interno?
2) ¿Concede el artículo 6, apartado 4, primera frase, de la Directiva [2008/98] al poseedor de residuos, cuando en el plano de la Unión no se establecen criterios sobre el fin de la condición de residuo respecto de un determinado tipo de residuos, el derecho a solicitar a la autoridad competente del Estado miembro o a un órgano jurisdiccional del Estado miembro que declare el fin de la condición de residuo de conformidad con la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia, con independencia de si para un tipo concreto de residuos se han establecido criterios en un acto jurídico de validez general de Derecho interno?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
17 Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual, si no se ha establecido ningún criterio a escala de la Unión sobre el fin de la condición de residuo en el caso de un determinado tipo de residuos, el fin de la condición de residuo depende de si existen criterios definidos por un acto interno de alcance general sobre ese tipo de residuos y si, en tales circunstancias, un poseedor de residuos puede exigir que la autoridad competente del Estado miembro o un órgano jurisdiccional del Estado miembro constate el fin de la condición de residuo, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
18 Procede recordar que el artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98 define el concepto de «residuos» como cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse.
19 El artículo 6, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/98 prevé las condiciones a las que deben ajustarse los criterios específicos que permitan determinar qué residuos dejan de ser residuos, en el sentido del artículo 3, punto 1, de dicha Directiva, cuando hayan sido sometidos a una operación de valorización o reciclado.
20 En virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2008/98, la elaboración de las normas de aplicación del apartado 1 de dicho artículo se encomienda a la Comisión, con el fin de adoptar criterios específicos que permitan determinar el fin de la condición de residuo. Consta que no se han adoptado tales normas en relación con los lodos de depuración, como los que son objeto del asunto principal, que se sometan a un tratamiento de valorización.
21 En estas circunstancias, los Estados miembros, como se desprende del tenor del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98, pueden decidir caso por caso si determinados residuos han dejado de ser residuos y están obligados, cuando así lo requiera la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 98/48, a notificar a la Comisión las normas y las reglas técnicas adoptadas a este respecto.
22 En primer lugar, es preciso señalar que el legislador de la Unión Europea ha previsto específicamente que los Estados miembros están facultados para adoptar medidas sobre el fin de la condición de residuo de una sustancia o de un objeto, sin precisar, no obstante, la naturaleza de dichas medidas.
23 A este respecto, debe precisarse que las medidas adoptadas sobre la base del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98, dado que, al igual que las normas de la Unión adoptadas sobre la base del apartado 2 de dicho artículo, determinan el fin de la condición de «residuo» y, por lo tanto, ponen término a la protección concedida por el Derecho en materia de residuos por lo que respecta al medio ambiente y a la salud humana, deben garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el apartado 1, letras a) a d), de dicho artículo y, en particular, tener en cuenta todo posible impacto adverso de la sustancia o del objeto en cuestión en el medio ambiente y la salud humana.
24 Además, del tenor del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 resulta que los Estados miembros pueden tanto prever la posibilidad de adoptar decisiones en casos individuales, especialmente previa solicitud presentada por los poseedores de la sustancia o del objeto calificado de residuo, como adoptar una norma o una reglamentación técnica para una determinada categoría o tipo de residuos. En efecto, como ha señalado la Abogado General en el punto 49 de sus conclusiones, la obligación, prevista en dicha disposición, de notificar tales medidas a la Comisión cuando la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 98/48, lo requiera se refiere a los proyectos de normas técnicas y no a las decisiones individuales.
25 Por lo tanto, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, cuando no se hayan establecido criterios a escala de la Unión sobre el fin de la condición de residuo en relación con algún tipo de residuos determinado, el fin de la condición de residuo depende de si existen criterios definidos por un acto interno de alcance general relativo a ese tipo de residuos.
26 En segundo lugar, del carácter facultativo de la acción del Estado miembro, que resulta de la inclusión del verbo «poder» en la primera frase de dicha disposición, se desprende que el Estado miembro también puede considerar que determinados residuos no pueden dejar de serlo y renunciar a adoptar una normativa sobre el fin de su condición de residuo.
27 Sin embargo, como ha señalado la Abogado General en el punto 44 de sus conclusiones, incumbe al Estado miembro velar por que esta falta de acción no obste a la consecución de los objetivos de la Directiva 2008/98, entre los que se encuentran el fomento de la aplicación de la jerarquía de residuos prevista por el artículo 4 de dicha Directiva o, como resulta de los considerandos 8 y 29 de la misma Directiva, la valorización de residuos y la utilización de materiales valorizados a fin de preservar los recursos naturales y permitir el establecimiento de una economía circular. En este contexto, corresponde a la Comisión y, en su defecto, a los Estados miembros tener en cuenta todos los elementos pertinentes y el estado más reciente de los conocimientos científicos y técnicos con el fin de adoptar los criterios específicos que permitan a las autoridades y a los órganos jurisdiccionales nacionales constatar el fin de la condición de residuo de un residuo que haya sido objeto de una operación de valorización que lo haga apto para su uso sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente.
28 En el presente asunto, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la valorización de los lodos de depuración implica determinados riesgos para el medio ambiente y para la salud humana, en particular los relacionados con la presencia de sustancias peligrosas. Pues bien, en lo que atañe a tales sustancias, habida cuenta del margen de apreciación de que disponen, según las consideraciones que figuran en los dos apartados anteriores, los Estados miembros pueden optar por no constatar el fin de la condición de residuo de un producto o de una sustancia o por no elaborar ninguna norma cuyo cumplimiento lleve a poner fin a la condición de residuo de dicho producto o sustancia.
29 Por otra parte, procede recordar que las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 —a las que deben responder los criterios específicos que permiten constatar qué residuos dejan de ser residuos, en el sentido del artículo 3, punto 1, de dicha Directiva, cuando hayan sido sometidos a una operación de valorización o reciclado— no permiten determinar directamente, por sí mismas, que ciertos residuos o categorías de residuos ya no deben considerarse como tales (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de marzo de 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, apartado 55).
30 Por consiguiente, procede considerar que, en circunstancias como las del asunto principal, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 no permite a un poseedor de residuos, como Tallinna Vesi, exigir que la autoridad competente del Estado miembro o un órgano jurisdiccional del Estado miembro constate el fin de la condición de residuo.
31 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 debe interpretarse en el sentido de que:
– no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual, si no se ha elaborado ningún criterio a escala de la Unión para determinar el fin de la condición de residuo en relación con un tipo de residuos determinado, el fin de la condición de residuo depende de si existen criterios definidos por un acto interno de alcance general relativo a ese tipo de residuos, y
– no permite a un poseedor de residuos, en circunstancias como las del litigio principal, exigir que la autoridad competente del Estado miembro o un órgano jurisdiccional del Estado miembro constate el fin de la condición de residuo.
Costas
32 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, debe interpretarse en el sentido de que:
– no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual, si no se ha elaborado ningún criterio a escala de la Unión Europea para determinar el fin de la condición de residuo en relación con un tipo de residuos determinado, el fin de la condición de residuo depende de si existen criterios definidos por un acto interno de alcance general relativo a ese tipo de residuos, y
– no permite a un poseedor de residuos, en circunstancias como las del litigio principal, exigir que la autoridad competente del Estado miembro o un órgano jurisdiccional del Estado miembro constate el fin de la condición de residuo.
Firmas