Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
30 päivänä toukokuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Asetus (EU) 2019/1150 – 1, 15, 16 ja 18 artikla – Tarkoitus – Soveltaminen – Valvonta – Uudelleentarkastelu – Jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet – Velvollisuus antaa tietoja verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajan taloudellisesta tilanteesta
Asiassa C‑663/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 10.10.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 19.10.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Expedia Inc.
vastaan
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Prechal sekä tuomarit F. Biltgen, N. Wahl (esittelevä tuomari), J. Passer ja M. L. Arastey Sahún,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Expedia Inc., edustajinaan P. Actis Perinetto, F. Brunetti, C. Osti ja A. Vitale, avvocati,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan L. Delbono ja R. Guizzi, avvocati dello Stato,
– Tšekin hallitus, asiamiehenään M. Smolek, T. Suchá ja J. Vláčil,
– Irlanti, asiamiehinään M. Browne, Chief State Solicitor, sekä A. Joyce ja M. Tierney, avustajanaan D. Fennelly, BL,
– Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, M. Escobar Gómez, S. L. Kalėda ja L. Malferrari,
kuultuaan julkisasiamiehen 11.1.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee oikeudenmukaisuuden ja avoimuuden edistämisestä verkossa toimivien välityspalvelujen yrityskäyttäjiä varten 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/1150 (EUVL 2019, L 186, s. 57) tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Expedia Inc., joka on Yhdysvaltoihin sijoittautunut yhtiö, ja Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (viestintäalan sääntelyviranomainen, Italia; jäljempänä AGCOM) ja jossa on kyse toimenpiteistä, jotka AGCOM on toteuttanut verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajiin nähden.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Asetuksen 2019/1150 johdanto-osan 7, 46 ja 51 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(7) [Euroopan u]nionin tasolla olisi säädettävä kohdennetuista ja pakottavista säännöistä, jotta sisämarkkinoilla turvataan oikeudenmukainen, ennakoitavissa oleva, kestävä ja luottamusta nauttiva verkkopohjainen liiketoimintaympäristö. Erityisesti verkossa toimivien välityspalvelujen yrityskäyttäjille olisi turvattava asianmukainen avoimuus sekä tehokkaat oikeussuojamahdollisuudet koko unionissa, jotta voitaisiin helpottaa rajat ylittävää liiketoimintaa unionissa ja siten parantaa sisämarkkinoiden asianmukaista toimintaa ja puuttua mahdolliseen lisääntyvään hajanaisuuteen tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvilla erityisillä aloilla.
– –”
(46) Jäsenvaltioita olisi vaadittava varmistamaan tämän asetuksen täytäntöönpanon riittävä ja tehokas valvonta. Jäsenvaltioissa on jo olemassa erilaisia täytäntöönpanojärjestelmiä, ja niitä ei olisi velvoitettava perustamaan uusia kansallisia täytäntöönpanoelimiä. Jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus antaa tämän asetuksen täytäntöönpanon valvonta tehtäväksi olemassa oleville viranomaisille, tuomioistuimet mukaan luettuina. Tämän asetuksen ei olisi velvoitettava jäsenvaltioita säätämään täytäntöönpanon valvonnasta ex officio eikä määräämään sakkoja.
– –”
(51) Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän asetuksen tavoitetta eli turvata sisämarkkinoilla oikeudenmukainen, ennakoitavissa oleva, kestävä ja luottamusta nauttiva sähköinen liiketoimintaympäristö, vaan tavoite voidaan sen laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä [SEU] 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä asetuksessa ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.”
4 Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tämän asetuksen tavoitteena on edistää sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa vahvistamalla säännöt sen varmistamiseksi, että verkossa toimivien välityspalvelujen yrityskäyttäjille sekä verkossa toimivien hakukoneiden osalta yritysverkkosivustokäyttäjille turvataan asianmukainen avoimuus, oikeudenmukaisuus ja tehokkaat oikeussuojamahdollisuudet.
2. Tätä asetusta sovelletaan verkossa toimiviin välityspalveluihin, jotka ovat yrityskäyttäjien käytettävissä tai joita tarjotaan niille käytettäviksi, ja verkossa toimiviin hakukoneisiin, jotka ovat yritysverkkosivustokäyttäjien käytettävissä tai joita tarjotaan niille käytettäviksi, kun niillä on sijoittautumis- tai asuinpaikka unionissa ja ne tarjoavat näiden verkossa toimivien välityspalvelujen tai hakukoneiden kautta tavaroita tai palveluja unionissa oleville kuluttajille riippumatta kyseisten palvelujen tarjoajien sijoittautumis- tai asuinpaikasta ja muutoin sovellettavasta lainsäädännöstä.
– –
5. Tämä asetus ei vaikuta unionin oikeuteen, etenkään unionin oikeuteen, jota sovelletaan yksityisoikeuden alan oikeudellisessa yhteistyössä sekä kilpailun, tietosuojan, liikesalaisuuksien suojan, kuluttajansuojan, sähköisen kaupankäynnin ja rahoituspalvelujen alalla.”
5 Kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
1) ’yrityskäyttäjällä’ yksityishenkilöä elinkeino- tai ammattitoiminnassa tai oikeushenkilöä, joka verkossa toimivien välityspalvelujen kautta tarjoaa tavaroita tai palveluja kuluttajille tarkoituksessa, joka liittyy yrityskäyttäjän elinkeino- tai ammattitoimintaan”.
6 Asetuksen 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kunkin jäsenvaltion on varmistettava tämän asetuksen täytäntöönpanon riittävä ja tehokas valvonta.
2. Jäsenvaltioiden on vahvistettava säännöt tämän asetuksen rikkomiseen sovellettavista toimenpiteistä ja varmistettava, että ne pannaan täytäntöön. Säädettyjen toimenpiteiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”
7 Asetuksen N:o 2019/1150 16 artiklassa säädetään seuraavaa:
”[Euroopan k]omissio seuraa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tiiviisti tämän asetuksen vaikutusta verkossa toimivien välityspalvelujen ja näiden yrityskäyttäjien sekä verkossa toimivien hakukoneiden ja yritysverkkosivustokäyttäjien välisiin suhteisiin. Tätä varten komissio kerää muun muassa toteuttamalla asiaa koskevia tutkimuksia tietoja näistä suhteista voidakseen seurata niissä tapahtuvia muutoksia. Jäsenvaltioiden on avustettava komissiota antamalla pyynnöstä kaikki kerätyt merkitykselliset tiedot, myös yksittäisistä tapauksista. Komissio voi tämän artiklan ja 18 artiklan soveltamiseksi pyrkiä keräämään tietoja verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajilta.”
8 Kyseisen asetuksen 18 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Komissio arvioi tätä asetusta viimeistään 13 päivänä tammikuuta 2022 ja sen jälkeen joka kolmas vuosi ja toimittaa arvioinnin tulokset Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle.
– –
3. Jäsenvaltioiden on toimitettava kaikki hallussaan olevat asiaa koskevat tiedot, joita komissio voi edellyttää 1 kohdassa tarkoitetun kertomuksen laatimiseksi.”
Italian lainsäädäntö
Laki nro 249/97, joka on annettu 31.7.1997
9 Viestintäalan sääntelyviranomaisen perustamisesta ja televiestintä- ja radiotelevisiojärjestelmien säännöksistä 31.7.1997 annetun lain nro 249 (legge n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo) (GURI nro 177, Supplemento ordinario, 31.7.1997), 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
29. Toimijoille, jotka toimittavat [AGCOMin] pyytämissä tiedonannoissa kirjanpitotietoja tai niiden toiminnan harjoittamista koskevia tietoja, jotka eivät vastaa todellisuutta, määrätään siviililain 2621 §:ssä säädettyjä seuraamuksia.
30. [AGCOM] määrää toimijoille, jotka eivät toimita sen pyytämiä asiakirjoja ja tietoja säädetyssä määräajassa ja säädetyllä tavalla, hallinnollisen seuraamusmaksun, jonka suuruus on vähintään miljoona Italian liiraa (ITL) (n. 516 euroa) ja enintään 200 miljoonaa ITL (n. 103000 euroa).
– –”
10 Lain nro 249, joka on annettu 31.7.1997, sellaisena kuin se on muutettuna valtion talousarviosta varainhoitovuodelle 2021 ja monivuotisesta talousarviosta kolmivuotiskaudelle 2021–2013 30.12.2020 annetulla lailla nro 178 (legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023) (GURI nro 322, Supplemento ordinario, 30.12.2020), 1 §:n 6 momentin c kohdan 14-bis alakohdassa säädetään seuraavaa:
”[AGCOMin] vastuualueet ovat seuraavat:
– –
c) johtokunta:
– –
14-bis) varmistaa asetuksen [2019/1150] riittävän ja tehokkaan täytäntöönpanon muun muassa antamalla ohjeita, edistämällä toimintasääntöjen laatimista ja keräämällä merkityksellisiä tietoja”.
Päätös nro 397/13
11 AGCOM teki 25.6.2013 päätöksen nro 397/13/CONS – järjestelmään liittyviä taloudellisia tietoja koskeva ilmoitus (delibera n. 397/13/CONS – Informativa Economica di Sistema) (jäljempänä päätös nro 397/13).
12 Päätöksen nro 397/13 2 §:n 1 momentissa luetellaan niiden toimijoiden ryhmät, jotka ovat velvollisia lähettämään AGCOMille asiakirjan, jonka otsikko on ”Informativa economica di sistema” (järjestelmään liittyviä taloudellisia tietoja koskeva ilmoitus, jäljempänä IES).
13 Kyseisen päätöksen 6 §:n sanamuoto on seuraava:
”1. Toimijoille, jotka tämän päätöksen 2 §:ssä tarkoitetun velvollisuuden täyttääkseen toimittavat tietoja, jotka eivät vastaa todellisuutta, määrätään [31.7.1997 annetun lain nro 249] 1 §:n 29 momentin mukainen seuraamus.
2. Toimijoille, jotka eivät täytä säädetyssä määräajassa ja säädetyllä tavalla 2 §:ssä tarkoitettua velvollisuutta, määrätään [31.7.1997 annetun lain nro 249] 1 §:n 30 momentin mukainen seuraamus.”
Päätös nro 161/21
14 AGCOM teki 12.5.2021 järjestelmään liittyviä taloudellisia tietoja koskevasta ilmoituksesta 25.6.2013 tehdyn päätöksen nro 397/13 muuttamisesta tehdyn päätöksen nro 161/21/CONS (delibera n. 161/21/CONS – Modifiche alla delibera n. 397/13 del 25 giugno 2013 ”Informativa Economica di Sistema” (jäljempänä päätös nro 161/21).
15 Päätöksen nro 161/21 johdanto-osan sanamuoto on seuraava:
”– –
ottaen huomioon – – asetus (EU) 2019/1150
ottaen huomioon 30.12.2020 annettu laki nro 178 – –
– –
[IES] on vuosittainen ilmoitus, joka viestintäalan toimijoiden on [täytettävä] ja joka koskee asianomaisten toimijoiden harjoittamaan toimintaan liittyviä perustietoja ja taloudellisia tietoja ja jonka tarkoituksena on kerätä tiedot, joita tarvitaan tiettyjen lakisääteisten velvoitteiden, joita ovat muun muassa integroidun viestintäjärjestelmän (Sistema integrato delle comunicazioni (SIC)) arviointi ja keskittymän vastaisten kyseisen järjestelmän kynnysarvojen tarkistaminen, markkina-analyysit ja mahdollisia määrääviä asemia tai asemia, jotka joka tapauksessa vahingoittavat järjestelmän moniarvoisuutta, koskevat analyysit, vuosikertomuksen laadinta ja tutkimusten tekeminen, täyttämiseen, sekä mahdollistaa viestintäalan toimijoista kootun tilastotietokannan päivittäminen;
[AGCOMille] on annettu 30.12.2020 annetulla lailla nro 178 uusia toimivaltuuksia, kun sille on annettu tehtäväksi asetuksen [2019/1150] riittävän ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen muun muassa antamalla ohjeita, edistämällä toimintasääntöjen laatimista ja keräämällä merkityksellisiä tietoja;
On näin ollen tarpeen ulottaa [tietyt] IES:n esittämistä koskevat velvollisuudet verkossa toimivien välityspalvelujen ja verkossa toimivien hakukoneiden tarjoajiin, jotta merkityksellisiä tietoja voidaan kerätä vuosittain ja jotta voidaan suorittaa tehtävät, joilla pyritään varmistamaan asetuksen 2019/1150 riittävä ja tehokas täytäntöönpano sekä [AGCOMille] 30.12.2020 annetulla lailla nro 178 annettujen tehtävien hoitaminen;
– –”
16 Kyseisen päätöksen 1 §:n 1 momentilla muutettiin päätöksen nro 397/13 2 §:ssä olevaa luetteloa siten, että velvollisuus lähettää IES AGCOMille ulotetaan koskemaan seuraavia kahta toimijoiden ryhmää:
”– –
h) Verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajat: luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka siitä huolimatta, että ne eivät ole sijoittautuneet Italian valtion alueelle tai asu siellä, tarjoavat tai suunnittelevat tarjoavansa verkossa toimivia välityspalveluja, sellaisena kuin ne on määritelty asetuksessa 2019/1150, yrityskäyttäjille, jotka ovat sijoittautuneet Italiaan tai asuvat siellä;
i) Verkossa toimivien hakukoneiden tarjoajat: luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka siitä huolimatta, että ne eivät ole sijoittautuneet Italian alueelle tai asu siellä, tarjoavat tai suunnittelevat tarjoavansa verkossa toimivaa hakukonetta, sellaisena kuin se on määritelty asetuksessa 2019/1150, italian kielellä taikka Italiaan sijoittautuneille tai siellä asuville käyttäjille.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
17 Expedia Inc. on yhtiö, jonka kotipaikka on Seattlessa (Yhdysvallat) ja joka hallinnoi tietoteknisiä alustoja, joilla voidaan tarjota verkossa majoitus- ja matkavarauspalveluja.
18 Kansalliseen oikeudelliseen kehykseen tehtyjen muutosten, jotka johtuvat 30.12.2020 annetusta laista nro 178 ja päätöksestä nro 161/21, jotka Italian viranomaiset antoivat muun muassa varmistaakseen asetuksen 2019/1150 täytäntöönpanon, seurauksena Expedia on vastedes velvollinen verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajana lähettämään AGCOMille IES:n, joka on asiakirja, johon on sisällytettävä tietoja tarjoajan taloudellisesta tilanteesta.
19 Expedia nosti Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin, kanteen, jossa se vaati päätöksen nro 161/21 kumoamista.
20 Expedia väittää kyseisessä tuomioistuimessa, että kyseinen päätös, siltä osin kuin siinä asetetaan sille velvollisuus lähettää AGCOMille IES, on ristiriidassa asetuksen 2019/1150 kanssa, joka on suhteellisuusperiaatteen innoittama yhdenmukaistamistoimenpide ja jonka nojalla ei voida lisätä verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajille asetettavia menettelyvaatimuksia riippumatta siitä, ovatko ne sijoittautuneet unionin alueelle vai kolmanteen maahan.
21 Kyseinen tuomioistuin muistuttaa tältä osin ensinnäkin, että asetuksen 2019/1150 antamisen seurauksena Italian lainsäätäjä muutti 30.12.2020 annetulla lailla nro 178 31.7.1997 annettua lakia nro 249.
22 AGCOMin tehtäväksi annettiin näin ollen asetuksen 2019/1150 täytäntöönpanon valvominen muun muassa tietoja keräämällä (31.7.1997 annetun lain nro 249, sellaisena kuin se on muutettuna 30.12.2020 annetulla lailla nro 178, 1 §:n 6 momentin c kohdan 14-bis alakohta).
23 Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että AGCOM muutti päätöksellä nro 161/21 päätöstä nro 397/13 ottaakseen huomioon Italian lainsäätäjän asetuksen 2019/1150 täytäntöönpanoa varten toteuttamat toimenpiteet. Näin ollen velvollisuus lähettää AGCOMille IES ulotettiin koskemaan verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajia ja verkossa toimivien hakukoneiden tarjoajia (jäljempänä asianomaiset palvelujen tarjoajat), jotka tarjoavat palveluja Italiassa.
24 Kyseinen tuomioistuin täsmentää, että IES:n lähettäminen oli alun perin suunniteltu Garante per la radiodiffusione e l’editorian (yleisradio- ja kustannustoiminnan valvontaviranomainen, Italia) tarpeisiin sellaisen lainsäädännön nojalla, jossa sille annettiin toimivalta toteuttaa toimenpiteitä niiden kirjanpitotietojen ja muiden tietojen määrittämiseksi, jotka tiettyjen yksiköiden oli toimitettava sille, ja että tämän viranomaisen toimivalta on siirretty AGCOMille.
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että AGCOM on päätöksellä nro 161/21 asettanut asianomaisille palvelujen tarjoajille velvollisuuden toimittaa sille tiettyjä tärkeitä tietoja taloudellisesta tilanteestaan. Näillä palvelujen tarjoajilla on siten esimerkiksi velvollisuus ilmoittaa verkkomyyntisivustoilta saatavat kokonaistulot, summat, jotka Italiaan sijoittautuneilta käyttäjiltä peritään tilaajamaksuina sekä rekisteröitymis-, liittymis- tai tilausmaksuina, kun ne käyttävät näiden palveluntarjoajien verkkomyyntialustaa tarjotakseen kuluttajille tavaroita tai palveluja, kiinteät ja vaihtelevat palkkiot, jotka peritään verkkomyyntialustan kautta tapahtuvasta, verkossa toimivia välityspalveluita käyttävien, Italiaan sijoittautuneiden yritysten – sellaisena kuin niitä tarkoitetaan asetuksen 2019/1150 2 artiklan 1 kohdassa (jäljempänä yrityskäyttäjät) – kuluttajille tarjoamien tavaroiden tai palveluiden myynnistä, Italiaan sijoittautuneiden yrityskäyttäjien maksamat kiinteät ja muuttuvat palkkiot kuluttajille verkkomyyntialustan kautta tarjottavien tavaroiden tai palveluiden myynnistä sekä muut tulot, jotka saadaan muista välityspalveluista kuin mainonnasta, joita tarjotaan Italiaan sijoittautuneille yrityskäyttäjille tai muille käyttäjille kuin näille yrityksille, jotka tarjoavat tavaroita tai palveluita kuluttajille verkkomyyntialustan kautta.
26 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että siitä, ettei AGCOMille esitetä IES:aa, tai siitä, että ilmoitetaan virheellisiä tietoja, voidaan määrätä 31.7.1997 annetun lain nro 249 1 §:n 29 ja 30 momentissa säädettyjä seuraamuksia.
27 Näiden seikkojen perusteella kyseinen tuomioistuin katsoo, että velvollisuus lähettää AGCOMille IES saattaa olla ristiriidassa asetuksen 2019/1150 kanssa.
28 Kyseinen tuomioistuin huomauttaa, että tämä asetus sisältää sen täytäntöönpanon ja vaikutusten valvontaa koskevia säännöksiä. Yhtäältä se muistuttaa, että asetuksen 15 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava sen täytäntöönpanon riittävä ja tehokas valvonta sekä vahvistettava säännöt tämän asetuksen rikkomiseen sovellettavista toimenpiteistä, joiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
29 Toisaalta ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin viittaa asetuksen 2019/1150 16 artiklaan, jonka mukaan komissio ensinnäkin seuraa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tiiviisti tämän asetuksen vaikutuksia muun muassa verkossa toimivien välityspalvelujen ja näiden yrityskäyttäjien välisiin suhteisiin; toiseksi komissio kerää tätä varten jäsenvaltioiden avustuksella tietoja voidakseen seurata näissä suhteissa tapahtuvia muutoksia, ja jäsenvaltiot antavat sille pyynnöstä kaikki kerätyt merkitykselliset tiedot, myös yksittäisistä tapauksista; lopuksi komissio voi kerätä tietoja asianomaisilta palvelujen tarjoajilta.
30 Kyseinen tuomioistuin katsoo näin ollen, ettei asetuksessa 2019/1150 säädettyjen velvollisuuksien noudattamisen ja IES:ssa vaadittujen tietojen, jotka koskevat pääasiallisesti asianomaisten palvelujen tarjoajien tuloja ja jotka eivät ole merkityksellisiä avoimuuden ja oikeudenmukaisuuden varmistamiseksi näiden palveluntarjoajien ja yrityskäyttäjien välisissä suhteissa, välillä ole mitään yhteyttä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että kansallisilla toimenpiteillä, joiden nojalla verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajien on vastedes lähetettävä AGCOMille IES (jäljempänä riidanalaiset kansalliset toimenpiteet), Italian viranomaiset ovat ottaneet oikeusjärjestyksessään käyttöön säännöksiä, joissa säädetään näihin palveluntarjoajiin liittyviin subjektiivisiin tekijöihin kohdistuvasta valvonnasta, joka poikkeaa sen mukaan täysin kyseisessä asetuksessa säädetystä valvonnasta, joka koskee sitä, noudattavatko nämä palveluntarjoajat kyseisessä asetuksessa säädettyjä velvollisuuksia.
31 Sama tuomioistuin täsmentää, että siinä tapauksessa, että velvollisuus lähettää AGCOMille IES olisi ristiriidassa asetuksen 2019/1150 kanssa, päätös nro 161/21 olisi pätemätön, koska 30.12.2020 annetussa laissa nro 178/97 annetaan AGCOMin tehtäväksi vain tämän asetuksen riittävän ja tehokkaan täytäntöönpanon valvominen.
32 Näissä olosuhteissa Tribunale amministrativo per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Ovatko [asetus 2019/1150] ja erityisesti sen 15 artikla sekä suhteellisuusperiaate esteenä sellaiselle – – jäsenvaltion lainsäädännölle tai riippumattoman kansallisen viranomaisen toimenpiteelle, jolla ulkomaille sijoittautuneet verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajat velvoitetaan toimittamaan ilmoitus, jonka sisältämät tiedot ovat [kyseisen] asetuksen tavoitteiden kannalta asiaankuulumattomia?
2) Voidaanko joka tapauksessa IES:n kautta toimitettavaksi pyydettyjen tietojen katsoa olevan asetuksen [2019/1150] riittävän ja tehokkaan täytäntöönpanon kannalta merkityksellisiä ja olennaisia?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
33 Italian hallitus epäilee, voidaanko ennakkoratkaisupyyntö ottaa tutkittavaksi, koska esitetyt kaksi kysymystä ovat sen mukaan keskenään ristiriitaisia siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin yhtäältä toteaa syitä esittämättä, että velvollisuus lähettää AGCOMille IES ei liity asetuksen 2019/1150 täytäntöönpanoon, ja toisaalta pyytää unionin tuomioistuinta tutkimaan IES:aan sisällytettävien tietojen merkityksellisyyden ja hyödyllisyyden kyseisen asetuksen asianmukaisen täytäntöönpanon kannalta, vaikka tämä tutkiminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivaltaan muun muassa siksi, että se edellyttää tosiseikkojen arviointia.
34 Ensinnäkin on muistutettava, että SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, oikeusriidan tosiseikaston arvioiminen kuuluu kaikilta osin kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan. Antaakseen kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen unionin tuomioistuin voi kuitenkin kansallisten tuomioistuinten kanssa harjoittamansa yhteistyön nimissä esittää ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kaikki tarpeellisiksi katsomansa ohjeet (tuomio 1.7.2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 Lisäksi on niin, että vaikka unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole tulkita jäsenvaltion sisäisen oikeuden sääntöjä, se voi kuitenkin antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tarvittavia selvennyksiä niistä unionin oikeuden säännöksistä ja määräyksistä, jotka voivat olla esteenä kyseisille säännöille (ks. vastaavasti tuomio 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.5.2019, Rossato ja Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36 Toiseksi on todettava, että – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa todennut – ristiriita, johon Italian hallitus vetoaa, sellaisena kuin siihen viitataan tämän tuomion 33 kohdassa, johtuu siitä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa itse ensimmäisessä kysymyksessään, että IES:n perusteella esitettävät tiedot eivät sen arvion mukaan liity asetuksen 2019/1150 tavoitteisiin, mutta se pyrkii samalla selvittämään toisella kysymyksellään, voivatko nämä tiedot olla merkityksellisiä ja olennaisia kyseisen asetuksen asianmukaista ja tehokasta täytäntöönpanoa varten.
37 Italian hallituksen epäilyjä, jotka liittyvät sekä unionin tuomioistuimen toimivallan rajoihin että esitettyjen kysymysten väitettyyn ristiriitaisuuteen, voidaan kuitenkin hälventää tutkimalla niitä yhdessä sen seikan osalta, onko asetus 2019/1150 esteenä riidanalaisten kansallisten toimenpiteiden kaltaisille kansallisille toimenpiteille.
38 Tästä seuraa, että toinen kysymys voidaan ottaa tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
39 Kysymyksillään, jotka on aiheellista tarkastella yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko asetusta 2019/1150 tulkittava siten, että sillä voidaan perustella sitä, että jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteitä, joiden nojalla verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajilla on, jotta ne voivat tarjota palvelujaan tässä jäsenvaltiossa, seuraamusten uhalla velvollisuus lähettää säännöllisin väliajoin kyseisen jäsenvaltion viranomaiselle taloudellista tilannettaan koskeva asiakirja, johon on merkittävä yksityiskohtaisesti lukuisia tietoja muun muassa näiden palveluntarjoajien saamista tuloista.
40 Alustavana huomautuksena on palautettava mieleen, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että SEUT 288 artiklan mukaan ja juuri asetusten luonteen ja asetuksilla unionin oikeuslähteiden järjestelmässä olevan tehtävän vuoksi asetusten säännöksillä on yleensä välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestyksissä ilman, että kansallisten viranomaisten tarvitsisi ryhtyä täytäntöönpanotoimiin. Asetusten tiettyjen säännösten täytäntöönpano voi kuitenkin edellyttää täytäntöönpanotoimien toteuttamista jäsenvaltioissa (tuomio 15.6.2021, Facebook Ireland ym., C‑645/19, EU:C:2021:483, 110 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Siltä osin kuin asetuksen tiettyjen säännösten täytäntöönpano sitä edellyttää, jäsenvaltiot voivat toteuttaa sen täytäntöönpanotoimia, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa (ks. tuomio 22.1.2020, Ursa Major Services, C‑814/18, EU:C:2020:27, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Tästä on todettava, että määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asianomaisen asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä täytäntöönpanotoimia, ja määritettäessä etenkin viimeksi mainitussa tilanteessa sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuna asetuksen tavoitteiden valossa (tuomio 22.1.2020, Ursa Major Services, C‑814/18, EU:C:2020:27, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että jäsenvaltioiden on tällaisia toimenpiteitä toteuttaessaan noudatettava suhteellisuusperiaatetta, joka velvoittaa niiden lainsäädäntöelimiä ja sääntelyviranomaisia näiden soveltaessa unionin oikeutta ja joka edellyttää, että kyseisessä unionin säännöstössä tarkoitettu tavoite on toteutettavissa säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja ettei näillä keinoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 49 ja 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44 Näin ollen esitettyihin kysymyksiin vastaamiseksi on määriteltävä, mikä on asetuksen 2019/1150 tavoite ja mitkä ovat sen säännökset, joilla jäsenvaltioille annetaan tehtävä sen soveltamisessa.
45 Yhtäältä tästä tavoitteesta on todettava, että kyseisen asetuksen johdanto-osan 7 ja 51 perustelukappaleesta ilmenee, että asetuksella pyritään säätämään unionin tasolla kohdennetuista ja pakottavista säännöistä, jotta sisämarkkinoilla luodaan oikeudenmukainen, ennakoitavissa oleva, kestävä ja luottamusta nauttiva verkkopohjainen liiketoimintaympäristö. Erityisesti yrityskäyttäjille olisi turvattava asianmukainen avoimuus sekä tehokkaat oikeussuojamahdollisuudet koko unionissa, jotta voitaisiin helpottaa rajat ylittävää liiketoimintaa unionissa ja siten parantaa sisämarkkinoiden asianmukaista toimintaa.
46 Kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että sillä edistetään näiden markkinoiden moitteetonta toimintaa vahvistamalla säännöt sen varmistamiseksi, että yrityskäyttäjille sekä verkossa toimivien hakukoneiden osalta yritysverkkosivustokäyttäjille turvataan asianmukainen avoimuus, oikeudenmukaisuus ja tehokkaat oikeussuojamahdollisuudet.
47 Tässä asiayhteydessä, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 100 kohdassa lähinnä todennut, asetuksessa 2019/1150 asetetaan asianomaisille palvelujen tarjoajille erityisiä velvoitteita, jotka koskevat avoimuutta ja yrityskäyttäjiin sovellettavien ehtojen oikeudenmukaisuutta, ja siinä säädetään tällaisten palveluntarjoajien ja yrityskäyttäjien välisten riitojen ratkaisemisesta tuomioistuinten ulkopuolella ja tuomioistuimessa.
48 Mitä tulee yhtäältä asetuksen 2019/1150 säännöksiin, joissa jäsenvaltioille annetaan tehtävä asetuksen soveltamisessa, on muistutettava ensinnäkin, että kyseisen asetuksen 15 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan kunkin ”jäsenvaltion on varmistettava” kyseisen asetuksen ”täytäntöönpanon riittävä ja tehokas valvonta”. Tämän 15 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että ”jäsenvaltioiden on vahvistettava säännöt [saman asetuksen] rikkomiseen sovellettavista toimenpiteistä ja varmistettava, että ne pannaan täytäntöön” ja että näiden toimenpiteiden on oltava ”tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia”.
49 Kyseistä 15 artiklaa on luettava asetuksen 2019/1150 johdanto-osan 46 perustelukappaleen valossa, jossa todetaan muun muassa, että ”jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus antaa tämän asetuksen täytäntöönpanon valvonta tehtäväksi olemassa oleville viranomaisille, tuomioistuimet mukaan luettuina”, ja täsmennetään, että tämän ”asetuksen ei olisi velvoitettava jäsenvaltioita säätämään täytäntöönpanon valvonnasta ex officio eikä määräämään sakkoja”.
50 Toiseksi asetuksen 2019/1150 16 artiklassa säädetään muun muassa, että ”komissio seuraa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tiiviisti tämän asetuksen vaikutuksia verkossa toimivien välityspalvelujen ja näiden yrityskäyttäjien välisiin suhteisiin”. Tätä varten ”komissio kerää – – tietoja näistä suhteista voidakseen seurata niissä tapahtuvia muutoksia”. Kyseisessä 16 artiklassa säädetään jäsenvaltioista, että niiden ”on avustettava komissiota antamalla pyynnöstä kaikki kerätyt merkitykselliset tiedot, myös yksittäisistä tapauksista”. Lisäksi ”komissio voi – – pyrkiä keräämään tietoja verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajilta”.
51 Kolmanneksi asetuksen 2019/1150 18 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että ”jäsenvaltioiden on toimitettava [komissiolle] kaikki hallussaan olevat asiaa koskevat tiedot, joita [tämä] voi edellyttää [sen] kertomuksen laatimiseksi”, joka tämän toimielimen on laadittava määräajoin tämän 18 artiklan 1 kohdassa säädetyn kyseisen asetuksen uudelleentarkastelun yhteydessä.
52 Ensinnäkin tämän tuomion 50 ja 51 kohdasta ilmenee, että tietojen, joita jäsenvaltioita voidaan pyytää toimittamaan komissiolle asetuksen 2019/1150 16 ja 18 artiklan nojalla, on oltava merkityksellisiä, jotta kyseinen toimielin voi seurata muun muassa verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajien ja yrityskäyttäjien välisten suhteiden kehittymistä tai laatia kertomuksia kyseisen asetuksen arvioinnista.
53 Koska – kuten tämän tuomion 45–47 kohdasta ilmenee – asetuksen 2019/1150 tavoitteena on luoda sisämarkkinoilla oikeudenmukainen, ennakoitavissa oleva, kestävä ja luottamusta nauttiva verkkopohjainen liiketoimintaympäristö, jossa yrityskäyttäjille turvataan asianmukainen avoimuus, oikeudenmukaisuus ja tehokkaat oikeussuojamahdollisuudet, kansallisten viranomaisten keräämiä tietoja voidaan pitää kyseisen asetuksen 16 ja 18 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä ”merkityksellisinä” vain, jos niillä on riittävän suora yhteys tähän tavoitteeseen.
54 Sitä vastoin, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 113 ja 114 kohdassa lähinnä todennut, jäsenvaltio ei voi asetuksen 2019/1150 täytäntöönpanon perusteella kerätä mielivaltaisesti valittuja tietoja sillä perusteella, että komissio voi pyytää niitä myöhemmin, kun se suorittaa kyseisen asetuksen seurantaa ja uudelleentarkastelua koskevaa tehtäväänsä. Mahdollisuus kerätä tietoja tällaisella verukkeella mahdollistaisi sen, että jäsenvaltio kiertää tämän tuomion 41–43 kohdassa mainituista periaatteista johtuvat vaatimukset, jotka koskevat sitä, että jäsenvaltioiden on toteutettava asetuksen täytäntöönpanotoimia. Asetuksessa 2019/1150 ei myöskään velvoiteta jäsenvaltioita keräämään omasta aloitteestaan tietoja, joita komissio saattaa tarvita tehtäviensä suorittamiseksi, koska tällaiset tiedot on esitettävä vain tämän toimielimen ”pyynnöstä”, ja tämä toimielin voi lisäksi pyrkiä keräämään tietoja suoraan verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajilta.
55 Toiseksi on niin, että kun jäsenvaltio antaa hallintoviranomaisen tehtäväksi valvoa asetuksen 2019/1150 15 artiklan mukaisesti kyseisen asetuksen täytäntöönpanoa, tiedoilla, jotka kyseinen viranomainen voi tämän tehtävän suorittamiseksi hankkia, voidaan saavuttaa kyseisen asetuksen tavoite vain, jos niillä on riittävän suora yhteys tähän tavoitteeseen.
56 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 121–123 kohdassa todennut, verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajien taloudellista tilannetta koskevilla tiedoilla ei ole riittävän suoraa yhteyttä asetuksen 2019/1150 tavoitteeseen, sellaisena kuin se on palautettu mieleen tämän tuomion 45–47 kohdassa. Näiden palvelujen tarjoajilta asetuksen 2019/1150 perusteella edellytettyjen tietojen on nimittäin koskettava tarjotun palvelun ehtoja, jotta toimivaltaiset viranomaiset voivat muun muassa tuntea ja arvioida niiden sopimusehtojen kohtuullisuutta, jotka nämä palveluntarjoajat ovat vahvistaneet yrityskäyttäjille unionissa. Yhtäältä tällaisten palvelujen tarjoajan taloudellisen tilanteen ja toisaalta niiden tapojen, joiden mukaisesti näitä palveluja tarjotaan yrityskäyttäjille, välinen yhteys – olettaen, että se on olemassa – voi olla vain välillinen. Näin ollen tämän asetuksen kannalta tätä taloudellista tilannetta koskevien tietojen paikkansapitävyyden valvonnalla, johon Italian hallitus vetoaa, ei ole merkitystä. Mahdollisten ”kilpailun vääristymien” havaitseminen, johon kyseinen hallitus myös viittaa, ei kuulu kyseisen asetuksen tavoitteen piiriin, koska asetus ei vaikuta unionin oikeuteen, jota sovelletaan kilpailun alalla, kuten sen 1 artiklan 5 kohdassa täsmennetään.
57 Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esimerkkeinä esittämät seikat, jotka koskevat IES:n sisältöä ja jotka mainitaan tämän tuomion 25 kohdassa, on näin ollen niin, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 125–128 kohdassa – asetuksen 2019/1150 täytäntöönpano ei oikeuta riidanalaisten kansallisten toimenpiteiden kaltaisia toimenpiteitä.
58 Kaiken edellä esitetyn valossa esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että asetusta 2019/1150 on tulkittava siten, että sillä ei voida perustella sen riittävän ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi sitä, että jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteitä, joiden nojalla verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajilla on, jotta ne voivat tarjota palvelujaan tässä jäsenvaltiossa, seuraamusten uhalla velvollisuus lähettää säännöllisin väliajoin kyseisen jäsenvaltion viranomaiselle taloudellista tilannettaan koskeva asiakirja, johon on merkittävä yksityiskohtaisesti lukuisia tietoja muun muassa näiden palveluntarjoajien saamista tuloista.
Oikeudenkäyntikulut
59 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Oikeudenmukaisuuden ja avoimuuden edistämisestä verkossa toimivien välityspalvelujen yrityskäyttäjiä varten 20.6.2019 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2019/1150
on tulkittava siten, että
sillä ei voida perustella sen riittävän ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi sitä, että jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteitä, joiden nojalla verkossa toimivien välityspalvelujen tarjoajilla on, jotta ne voivat tarjota palvelujaan tässä jäsenvaltiossa, seuraamusten uhalla velvollisuus lähettää säännöllisin väliajoin kyseisen jäsenvaltion viranomaiselle taloudellista tilannettaan koskeva asiakirja, johon on merkittävä yksityiskohtaisesti lukuisia tietoja muun muassa näiden palveluntarjoajien saamista tuloista.
Allekirjoitukset