DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
8 juin 2009 (*)
« Référé – Recouvrement d’indemnités versées au titre du remboursement des frais d’assistance parlementaire – Demande de sursis à exécution – Irrecevabilité – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑149/09 R,
Densmore Ronald Dover, demeurant à Borehamwood, Hertfordshire (Royaume-Uni), représenté par M. D. Vaughan, QC, Mmes M. Lester, barrister, et M. French, solicitor,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par MM. H. Krück, D. Moore et Mme M. Windisch, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande de sursis à l’exécution de la décision D (2009) 4639 du secrétaire général du Parlement européen, du 29 janvier 2009, relative au recouvrement des indemnités qui auraient été indûment versées au requérant au titre du remboursement de ses frais d’assistance parlementaire, de la note de débit fondée sur cette décision et de toute décision qui serait prise en vue de compenser le montant réclamé avec le paiement d’autres indemnités parlementaires dues au requérant,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
rend la présente
Ordonnance
Faits, procédure et conclusions des parties
1 Le requérant, Densmore Ronald Dover, est député au Parlement européen depuis 1999 et ancien membre de la Chambre des communes du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.
2 Le 3 février 2009, il s’est vu notifier la décision D (2009) 4639 du secrétaire général du Parlement européen, du 29 janvier 2009 (ci-après la « décision attaquée »), indiquant qu’il serait procédé au recouvrement d’un montant total de 538 290 livres sterling (GBP) qui lui auraient été indûment versées entre 1999 et 2008 au titre de ses frais et indemnités parlementaires, et ce en application de la réglementation concernant les frais et indemnités des députés au Parlement européen (ci-après la « réglementation FID »), notamment de son article 14 et de son article 27, paragraphe 3.
3 Le dispositif de la décision attaquée se lit comme suit :
« 1. Un montant total de 538 290 GBP a été indûment versé [au requérant] en vertu de la réglementation FID.
2. Conformément à l’article 27, paragraphe 3, de la réglementation FID, des instructions sont données par la présente à l’ordonnateur délégué afin qu’il prenne toutes les mesures nécessaires pour le recouvrement, en coopération avec le comptable, de la somme de 538 290 GBP auprès [du requérant]. »
4 Ensuite, le requérant a reçu une note de débit en date du 30 janvier 2009, dans laquelle le secrétaire général du Parlement l’a invité à s’acquitter, le cas échéant par un versement échelonné, de la somme de 538 290 GBP pour le 25 avril 2009 au plus tard. Le secrétaire général du Parlement a ajouté que, à défaut de paiement avant cette date, le Parlement se réservait le droit de fixer des intérêts de retard ainsi que de procéder à l’exécution forcée de sa créance et à une compensation en vertu de l’article 27, paragraphe 4, de la réglementation FID.
5 Dans plusieurs lettres adressées au secrétaire général du Parlement, le requérant a demandé la suspension de la décision attaquée et de la note de débit du 30 janvier 2009, eu égard au préjudice grave et irréparable qu’il subirait s’il devait payer la somme de 538 290 GBP avant le 25 avril 2009.
6 Ces lettres étant restées sans réponse, le requérant a, par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 avril 2009, formé un recours visant à l’annulation de la décision attaquée.
7 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 21 avril 2009, le requérant a introduit la présente demande en référé, dans laquelle il conclut, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– surseoir, en application de l’article 105, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement de procédure du Tribunal, à l’exécution de la décision attaquée, de la note de débit du 30 janvier 2009 et de toute décision de compensation, dans l’attente de l’adoption d’une ordonnance qui mettra fin à la présente procédure de référé ;
– en tout état de cause, surseoir, après la tenue d’une audition, à l’exécution de la décision attaquée, de la note de débit du 30 janvier 2009 et de toute décision de compensation, jusqu’à ce que le Tribunal ait statué sur le recours au principal ;
– condamner le Parlement aux dépens.
8 Après le dépôt de cette demande en référé, le requérant s’est vu adresser une décision du secrétaire général du Parlement, en date du 28 avril 2009, ordonnant le recouvrement partiel de la somme de 538 290 GBP par voie de compensation en vertu de l’article 27, paragraphe 4, de la réglementation FID, et ce à concurrence de 50 % de l’indemnité de frais généraux et de la totalité des demi-indemnités supplémentaires mensuelles, payables à la fin du mandat, ainsi que de l’indemnité de fin de mandat et du capital complet de l’assurance-vie du requérant, payable à la fin du mandat.
9 Dans ses observations écrites sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 4 mai 2009, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– rejeter la demande en référé ;
– condamner le requérant aux dépens.
10 Le requérant a répondu à ces observations par un acte daté du 13 mai 2009, lequel acte a été suivi de nouvelles observations du Parlement datées du 19 mai 2009.
En droit
11 En vertu des dispositions combinées des articles 242 CE et 243 CE, d’une part, et de l’article 225, paragraphe 1, CE, d’autre part, le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires.
12 L’article 104, paragraphe 2, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent. Ainsi, le sursis à exécution et les mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’ils soient édictés et sortent leurs effets dès avant la décision au principal. Ces conditions sont cumulatives, de sorte que les demandes en référé doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut [ordonnance du président de la Cour du 14 octobre 1996, SCK et FNK/Commission, C‑268/96 P(R), Rec. p. I‑4971, point 30].
13 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit communautaire ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [ordonnances du président de la Cour du 19 juillet 1995, Commission/Atlantic Container Line e.a., C‑149/95 P(R), Rec. p. I‑2165, point 23, et du 3 avril 2007, Vischim/Commission, C‑459/06 P(R), non publiée au Recueil, point 25].
14 Par ailleurs, le non-respect du règlement de procédure constituant une fin de non-recevoir d’ordre public, il appartient au juge des référés, lorsque les circonstances du cas d’espèce le justifient, d’examiner, le cas échéant d’office, si les dispositions applicables de ce règlement ont été respectées (ordonnances du président du Tribunal du 7 mai 2002, Aden e.a./Conseil et Commission, T‑306/01 R, Rec. p. II‑2387, point 43, et du 2 août 2006, BA.LA. Di Lanciotti Vittorio e.a./Commission, T‑163/06 R, non publiée au Recueil, point 35).
15 Eu égard aux éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de toutes les informations nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales. Par conséquent, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande du requérant visant à la tenue d’une audition.
16 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la demande en référé est recevable.
Sur la recevabilité de la demande en référé
17 Il y a lieu de constater que le recours au principal est dirigé contre la seule décision attaquée, alors que la présente demande en référé vise à obtenir non seulement le sursis à l’exécution de cette décision, mais également celui de la note de débit du 30 janvier 2009 et de toute décision de compensation. Or, l’article 104, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement de procédure prévoit explicitement qu’une demande de sursis à l’exécution d’un acte d’une institution au sens de l’article 242 CE n’est recevable que si le demandeur a attaqué cet acte dans un recours devant le Tribunal. La présente demande en référé doit donc être déclarée irrecevable en ce qu’elle vise au sursis à l’exécution de la note de débit du 30 janvier 2009 et de toute décision de compensation.
18 En ce qui concerne la demande de sursis à l’exécution de la décision attaquée, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 104, paragraphes 2 et 3, du règlement de procédure, les demandes en référé doivent, notamment, spécifier les circonstances établissant l’urgence, être présentées par acte séparé et remplir les conditions prévues aux articles 43 et 44 de ce même règlement.
19 Il s’ensuit qu’une demande en référé doit être suffisamment claire et précise pour permettre, à elle seule, à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur la demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’une telle demande soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde ressortent d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la requête en référé. Si ce texte peut être étayé et complété sur des points spécifiques par des renvois à des passages déterminés de pièces qui y sont annexées, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés à la requête en référé, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels dans celle-ci (ordonnances du président du Tribunal du 15 janvier 2001, Stauner e.a./Parlement et Commission, T‑236/00 R, Rec. p. II‑15, point 34 ; Aden e.a./Conseil et Commission, précitée, point 52 ; du 23 mai 2005, Dimos Ano Liosion e.a./Commission, T‑85/05 R, Rec. p. II‑1721, point 37, et du 13 décembre 2006, Huta Częstochowa/Commission, T‑288/06 R, non publiée au Recueil, point 12).
20 En l’espèce, s’agissant de la condition relative à l’urgence, le requérant se borne à affirmer qu’il subirait un préjudice grave s’il était contraint de rembourser immédiatement au Parlement la somme figurant dans la décision attaquée. Il ajoute que, même s’il obtenait gain de cause au principal, le préjudice qui lui aurait été causé par ses dettes et, le cas échéant, par sa ruine, ainsi que par l’atteinte à sa réputation, ne pourrait pas être réparé. À cet égard, le requérant se réfère à une déposition écrite, jointe en annexe à la demande en référé, en déclarant qu’il y expose les conséquences financières et politiques auxquelles il aurait à faire face dans l’hypothèse où il serait contraint de procéder au paiement de la note de débit du 30 janvier 2009 ou au paiement par voie de compensation.
21 Force est de constater que la simple affirmation de l’imminence d’un préjudice grave et irréparable n’est manifestement pas conforme aux exigences de l’article 104, paragraphe 2, du règlement de procédure et ne satisfait pas au critère de clarté et de précision établi par la jurisprudence mentionnée au point 19 ci-dessus. En effet, la présente demande en référé ne permet pas, à elle seule, au juge des référés de se prononcer sur la condition relative à l’urgence.
22 Par conséquent, la demande en référé doit être déclarée irrecevable également en ce qu’elle tend à obtenir le sursis à l’exécution de la décision attaquée.
23 Au demeurant, même si l’examen du juge des référés portait également sur la déposition annexée à la demande en référé, la condition relative à l’urgence ne serait pas remplie en l’espèce, et ce pour aucun des trois actes visés par la demande en référé.
Sur l’urgence
24 Il y a lieu de souligner, d’abord, que l’article 242 CE pose le principe du caractère non suspensif des recours (ordonnance du président de la Cour du 25 juillet 2000, Pays-Bas/Parlement et Conseil, C‑377/98 R, Rec. p. I‑6229, point 44, et ordonnance du président du Tribunal du 28 juin 2000, Cho Yang Shipping/Commission, T‑191/98 R II, Rec. p. II‑2551, point 42). Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires.
25 Il convient de rappeler, ensuite, que, selon une jurisprudence constante, l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la mesure provisoire. L’imminence du préjudice ne doit pas être établie avec une certitude absolue ; il suffit, particulièrement lorsque la réalisation du préjudice dépend de la survenance d’un ensemble de facteurs, qu’elle soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant (voir ordonnance du président du Tribunal du 7 juin 2007, IMS/Commission, T‑346/06 R, Rec. p. II‑1781, points 121 et 123, et la jurisprudence citée). Toutefois, la partie qui s’en prévaut demeure tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un préjudice grave et irréparable [ordonnance du président de la Cour du 14 décembre 1999, HFB e.a./Commission, C‑335/99 P(R), Rec. p. I‑8705, point 67 ; ordonnances du président du Tribunal du 15 novembre 2001, Duales System Deutschland/Commission, T‑151/01 R, Rec. p. II‑3295, point 188, et du 25 juin 2002, B/Commission, T‑34/02 R, Rec. p. II‑2803, point 86].
26 En vue de pouvoir déterminer si le préjudice redouté en l’espèce est grave et irréparable et justifie dès lors l’octroi du sursis à exécution sollicité, le juge des référés doit ainsi disposer de preuves sérieuses lui permettant de déterminer les conséquences précises, tant sur le plan financier qu’au regard de sa réputation, que le requérant subirait, selon toute probabilité, si ce sursis n’était pas accordé.
27 En ce qui concerne le préjudice financier allégué, il est de jurisprudence bien établie qu’un préjudice d’ordre financier ne peut, sauf circonstances exceptionnelles, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable, dès lors qu’il peut normalement faire l’objet d’une compensation financière ultérieure [ordonnance du président de la Cour du 11 avril 2001, Commission/Cambridge Healthcare Supplies, C‑471/00 P(R), Rec. p. I‑2865, point 113, et ordonnance du président du Tribunal du 15 juin 2001, Bactria/Commission, T‑339/00 R, Rec. p. II‑1721, point 94]. Dans un tel cas de figure, la mesure provisoire sollicitée ne se justifie que s’il apparaît que, en l’absence d’une telle mesure, le requérant se trouverait dans une situation susceptible d’entraîner sa ruine financière avant l’intervention de l’arrêt mettant fin à la procédure au principal (voir, en ce sens, ordonnance du président du Tribunal du 3 décembre 2002, Neue Erba Lautex/Commission, T‑181/02 R, Rec. p. II‑5081, point 84, et la jurisprudence citée).
28 S’agissant du cas d’espèce, premièrement, il importe de relever que le dispositif de la décision attaquée se limite à constater que la somme de 538 290 GBP a été indûment versée au requérant et à indiquer que des instructions sont données à l’ordonnateur délégué afin qu’il prenne toutes les mesures nécessaires pour procéder, en coopération avec le comptable, au recouvrement de ce montant auprès du requérant. Il s’ensuit que, à défaut d’ordonner elle-même des mesures de recouvrement ou d’exécution forcée vis-à-vis du requérant, la décision attaquée ne saurait être considérée comme provoquant, avec un degré de probabilité suffisant, le risque imminent de sa ruine financière, au sens de la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.
29 Deuxièmement, il en va de même de la note de débit du 30 janvier 2009, qui, au vu de son contenu, ne comporte pas d’élément décisionnel et ne procède pas au recouvrement proprement dit de la somme réclamée par le Parlement. Elle ne saurait donc avoir, en elle-même, l’effet ruineux redouté par le requérant.
30 Au demeurant, le Parlement a exposé, sans être contredit par le requérant, ne pas être doté, à l’inverse du Conseil de l’Union européenne et de la Commission des Communautés européennes, de la compétence d’adopter, en vertu de l’article 256 CE, des décisions exécutoires qui comporteraient une obligation pécuniaire à la charge des personnes destinataires, raison pour laquelle il n’aura pas d’autre choix que d’engager une procédure judiciaire séparée afin d’obtenir une décision exécutoire auprès des juridictions nationales compétentes, qui pourrait lui servir par la suite pour recouvrer la plus grande partie de la somme réclamée.
31 Or, ainsi qu’il a été jugé dans le contexte d’une procédure nationale de récupération d’une aide d’État, le droit communautaire ne s’oppose pas à ce que le juge national ordonne un sursis à l’exécution d’une demande de recouvrement en attendant le règlement de l’affaire au fond devant le Tribunal ou que la Cour se prononce sur la question préjudicielle dont elle est saisie au titre de l’article 234 CE. En effet, dans la mesure où la partie requérante a contesté la légalité de l’acte communautaire litigieux au titre de l’article 230 CE, le juge national n’est pas lié par le caractère définitif de cet acte. En outre, le fait qu’une demande de sursis à exécution n’a pas abouti devant le juge communautaire n’empêche pas qu’un sursis soit ordonné par le juge national. Il s’ensuit que, dans le cadre d’une procédure de référé, il appartient à la partie requérante de démontrer que les voies de recours internes que lui offre le droit national pour s’opposer à la récupération d’une aide d’État ne lui permettent pas d’éviter de subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du président du Tribunal du 14 mars 2008, Huta Buczek/Commission, T‑440/07 R, non publiée au Recueil, points 67 et 68, et la jurisprudence citée).
32 La jurisprudence résumée au point 31 ci-dessus s’applique également à la présente problématique de l’éventuel recouvrement, par l’intermédiaire des voies juridictionnelles nationales, de la somme réclamée au titre de la décision attaquée, le requérant ayant contesté devant le Tribunal la légalité de cette décision, en vertu de l’article 230 CE, de sorte que les juridictions nationales – le Parlement mentionne, dans ce contexte, les juridictions du Royaume-Uni et du Luxembourg (observations du 19 mai 2009) – ne seraient pas liées par le caractère définitif de cette décision. Or, rien n’indique, à présent, que les voies de recours internes offertes au requérant pour s’opposer à un éventuel recouvrement de la somme litigieuse ne lui permettraient pas d’éviter de subir le prétendu préjudice grave et irréparable. Considérée sous cet aspect, la demande en référé apparaît donc prématurée.
33 Troisièmement, en ce qui concerne la décision du 28 avril 2009, ordonnant le recouvrement partiel de la somme de 538 290 GBP par voie de compensation (voir point 8 ci-dessus), il suffit de renvoyer à la réponse du requérant du 13 mai 2009 aux observations du Parlement, dans laquelle il a indiqué expressément que, « si le Parlement confirmait qu’il ne chercherait pas à récupérer la totalité de la somme indiquée dans la décision attaquée par quelque moyen que ce soit, avant que le Tribunal n’ait statué sur le recours principal, mais qu’il chercherait uniquement à recouvrer le montant indiqué au point 31 de ses observations » – c’est-à-dire la somme d’environ 60 000 GBP récupérée par voie de compensation –, « alors l’argument [qu’il a] avancé […] serait évidemment différent concernant la question de savoir si cette récupération lui causerait un préjudice grave et irréparable ». Le requérant a ajouté qu’il « serait heureux de retirer sa demande de mesures provisoires sur la base d’un tel engagement de la part du Parlement (sans reconnaître de responsabilité quelconque à l’égard du Parlement), à condition que celui-ci confirme qu’il ne cherchera à récupérer que la somme indiquée au point 31 ».
34 Il s’ensuit nécessairement que le requérant estime, lui-même, que les mesures de compensation adoptées par le Parlement ne sont pas de nature à lui causer un préjudice grave et irréparable.
35 Par conséquent, le préjudice financier invoqué par le requérant ne présente pas de caractère grave et irréparable justifiant l’octroi du sursis à exécution demandé s’agissant desdites mesures.
36 S’agissant du préjudice moral invoqué, le requérant a précisé, dans sa réponse du 13 mai 2009 aux observations du Parlement, qu’il y avait un lien de causalité direct entre la décision du parti conservateur de suspendre son appartenance à ce parti en novembre 2008, puis de l’en exclure, d’une part, et les rapports publiés dans les médias nationaux à propos des enquêtes du Parlement concernant ses indemnités d’assistance parlementaire, d’autre part. Il s’ensuit que la prétendue atteinte à la réputation du requérant serait déjà survenue à une date antérieure à celle de l’adoption de la décision attaquée, à savoir le 29 janvier 2009. Le préjudice moral invoqué n’aurait donc pas été causé par cette dernière.
37 En tout état de cause, l’atteinte à la réputation du requérant, à la supposer établie, serait déjà survenue et ne pourrait donc plus être évitée par l’octroi du sursis à exécution demandé. Partant, dans la mesure où la finalité de la procédure en référé n’est pas d’assurer la réparation d’un préjudice, mais de garantir la pleine efficacité de l’arrêt au fond, il convient de conclure, s’agissant du préjudice moral invoqué, que la condition relative à l’urgence fait défaut en l’espèce. Enfin, il est de jurisprudence bien établie que l’octroi du sursis à exécution demandé ne pourrait remédier au préjudice moral invoqué plus que ne le ferait une éventuelle annulation de la décision attaquée au terme de la procédure au principal (voir, en ce sens, ordonnance du président du Tribunal du 27 août 2008, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 R, non publiée au Recueil, point 53, et la jurisprudence citée).
38 En conséquence, la demande en référé doit être rejetée, sans qu’il soit besoin d’examiner si les autres conditions d’octroi du sursis à exécution sollicité, notamment celle relative à l’éventuelle existence d’un fumus boni juris, sont remplies.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1) La demande en référé est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 8 juin 2009.