Zaak C-134/19 P
Bank Refah Kargaran
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 6 oktober 2020
„Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Artikel 29 VEU – Artikel 215 VWEU – Beperkende maatregelen ten aanzien van de Islamitische Republiek Iran – Schade die rekwirante stelt te hebben geleden ten gevolge van de plaatsing en handhaving van haar naam op de lijst van personen van wie en de entiteiten waarvan de tegoeden en economische middelen worden bevroren – Beroep tot schadevergoeding – Bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de vordering tot vergoeding van de schade die zou zijn geleden ten gevolge van beperkende maatregelen die zijn vastgesteld bij besluiten die binnen de werkingssfeer van het GBVB vallen – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren – Ontoereikende motivering van handelingen waarbij beperkende maatregelen zijn opgelegd”
1. Beroep tot nietigverklaring – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Bevoegdheid van de Unierechter – Onderzoek dat ambtshalve door het Hof wordt verricht in het kader van een hogere voorziening
(Art. 256, lid 1, tweede alinea, VWEU en art 263 VWEU)
(zie punten 23-25)
2. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Bevoegdheid van de Unierechter – Beroep tot schadevergoeding – Beroep dat ertoe strekt vergoeding te verkrijgen voor de schade die voortvloeit uit de onjuiste plaatsing op een lijst van personen jegens wie beperkende maatregelen zijn vastgesteld, alsmede uit de uitvoering van die maatregelen – Daaronder begrepen
(Art. 24, lid 1, tweede alinea, VEU en art. 40 VEU; art. 215, art. 263, vierde alinea, en art. 275 VWEU)
(zie punten 26-49)
3. Hogere voorziening – Middelen – Rechtsoverwegingen van een arrest die het Unierecht schenden – Dictum dat op andere rechtsgronden gerechtvaardigd is – Afwijzing
(Art 256, lid 1, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea)
(zie punten 50-52, 106)
4. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Ontoereikende motivering van een handeling waarbij beperkende maatregelen met individuele strekking worden vastgesteld – Daarvan uitgesloten
(Art. 296 VWEU en art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 59-63)
5. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Geen of ontoereikende motivering – Middel dat verschilt van het middel betreffende de materiële wettigheid
(Art. 263 en 296 VWEU)
(zie punten 64, 65, 103, 104)
6. Gerechtelijke procedure – Aanvoeren van nieuwe middelen in de loop van het geding – Voorwaarden – Uitwerking van een aangevoerd middel – Geen uitwerking – Niet-ontvankelijkheid
(zie punten 84-88)
Samenvatting
Het Hof bevestigt het door het Gerecht gewezen arrest houdende afwijzing van de door Bank Refah Kargaran ingestelde vordering tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden doordat jegens haar beperkende maatregelen zijn vastgesteld
In 2010 en 2011 zijn de tegoeden en economische middelen van de Iraanse Bank Refah Kargaran (hierna: „rekwirante”) bevroren naar aanleiding van beperkende maatregelen die door de Europese Unie waren opgelegd om de Islamitische Republiek Iran ertoe te dwingen haar proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van overbrengingssystemen voor nucleaire wapens te staken. De bevriezing van tegoeden is doorgevoerd door de plaatsing van de bank op de lijst van entiteiten die bijdragen tot de nucleaire proliferatie. Deze lijst is opgenomen als bijlage bij verschillende besluiten die de Raad in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) achtereenvolgens heeft vastgesteld op grond van artikel 29 VEU. Die GBVB-besluiten zijn vervolgens ten uitvoer gelegd door middel van verschillende verordeningen die de Raad heeft vastgesteld op de grondslag van artikel 215 VWEU.
Rekwirante heeft verkregen dat al die handelingen wegens ontoereikende motivering nietig werden verklaard voor zover zij op haar betrekking hadden.(1) Naderhand, in november 2013, is haar naam op basis van een aangepaste motivering opnieuw op de lijst geplaatst die is opgenomen als bijlage bij verschillende besluiten en verordeningen die de Raad heeft vastgesteld op grond van artikel 29 VEU respectievelijk artikel 215 VWEU. Het Gerecht heeft het door de bank ingestelde beroep dat met name strekte tot nietigverklaring van die handelingen voor zover zij op haar betrekking hadden, echter niet toegewezen.
Op 25 september 2015 heeft rekwirante een nieuw beroep ingesteld, ditmaal om de Unie te doen veroordelen tot vergoeding van de schade die zij naar eigen zeggen heeft geleden ten gevolge van de vaststelling en de handhaving van de haar betreffende beperkende maatregelen die nietig waren verklaard bij het arrest houdende nietigverklaring. Bij zijn arrest van 10 december 2018(2) heeft het Gerecht zich om te beginnen onbevoegd verklaard om kennis te nemen van een beroep tot vergoeding van de schade die zou zijn geleden ten gevolge van GBVB-besluiten die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU. Daarnaast heeft het Gerecht het beroep tot schadevergoeding, voor zover dit strekte tot vergoeding van de schade die zou zijn geleden ten gevolge van verordeningen die zijn vastgesteld op de grondslag van artikel 215 VWEU, verworpen omdat niet was aangetoond dat er sprake was van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel.
In deze omstandigheden heeft rekwirante bij het Hof hogere voorziening ingesteld, die er in wezen toe strekt dat het Hof vaststelt dat het Gerecht de gegrondheid van het beroep tot schadevergoeding onjuist heeft beoordeeld, en rekwirantes vorderingen toewijst met gebruikmaking van zijn bevoegdheid om de zaak zelf af te doen.
Het Hof wijst die hogere voorziening af, maar stelt niettemin vast dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het zich onbevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van de vordering tot vergoeding van de schade die rekwirante stelt te hebben geleden ten gevolge van de GBVB-besluiten die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU.
In de eerste plaats onderzoekt het Hof ambtshalve of de Unierechter bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tot vergoeding van de schade die zou zijn geleden ten gevolge van beperkende maatregelen, aangezien dit een kwestie van openbare orde is. In casu oordeelt het Hof dat het Gerecht zich op goede gronden bevoegd heeft verklaard om kennis te nemen van de vordering tot vergoeding van de schade die rekwirante stelt te hebben geleden ten gevolge van beperkende maatregelen die jegens haar zijn vastgesteld bij verordeningen die zijn gegrond op artikel 215 VWEU. Het Gerecht heeft naar het oordeel van het Hof evenwel blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het zich onbevoegd heeft verklaard om van diezelfde vordering kennis te nemen voor zover de schade die rekwirante stelt te hebben geleden voortvloeit uit GBVB-besluiten die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon wordt de bevoegdheid van de Unierechter op het gebied van het GBVB namelijk aldus geregeld dat hij in beginsel niet bevoegd is(3), maar dat er op deze principiële uitsluiting van bevoegdheid twee uitzonderingen(4) bestaan. Een van deze uitzonderingen heeft betrekking op de beoordeling van de geldigheid van de besluiten van de Raad waarbij beperkende maatregelen worden vastgesteld.(5) Hoewel die uitzondering niet uitdrukkelijk melding maakt van het beroep tot schadevergoeding, baseert het Hof zich voor de uitlegging van de omvang van zijn beoordelingsbevoegdheid op de noodzakelijke samenhang van het stelsel van rechterlijke bescherming.
In dit verband benadrukt het Hof allereerst dat de regeling van de bevoegdheid van de Unierechter op het gebied van het GBVB een uitzondering vormt op de hoofdtaak van de Unierechter, namelijk de eerbiediging van het recht te waarborgen.(6) Die bijzondere regeling moet als zodanig restrictief worden uitgelegd. Voorts maakt het beroep tot schadevergoeding deel uit van één stelsel van rechterlijke bescherming dat voldoet aan constitutionele vereisten(7), zodat het bijdraagt tot de effectiviteit van die rechterlijke bescherming en dus aldus moet worden beoordeeld dat elke leemte in de rechterlijke bescherming kan worden voorkomen, zodat de algehele samenhang van het stelsel van rechterlijke bescherming kan worden verzekerd. In casu merkt het Hof op dat weliswaar in artikel 215 VWEU een verband wordt gelegd tussen de op grond van die bepaling vastgestelde verordeningen en de op grond van artikel 29 VEU vastgestelde GBVB-besluiten, maar dat de bij die handelingen vastgestelde beperkende maatregelen niet noodzakelijk samenvallen, zodat de onbevoegdheid van de Unierechter om kennis te nemen van een beroep tot schadevergoeding dat betrekking heeft op beperkende maatregelen die zijn vastgesteld bij GBVB-besluiten, kan leiden tot een leemte in de rechterlijke bescherming. Het Gerecht heeft dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het niet bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tot vergoeding van de schade die een natuurlijke of rechtspersoon stelt te hebben geleden ten gevolge van beperkende maatregelen die zijn vastgesteld bij GBVB-besluiten.
In de tweede plaats onderzoekt het Hof de middelen die rekwirante heeft aangevoerd om op te komen tegen de door het Gerecht verrichte beoordeling van de gegrondheid van het beroep tot schadevergoeding, voor zover het Gerecht heeft geoordeeld dat er geen sprake is van een onrechtmatigheid die tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie kan leiden.
Volgens het Hof heeft het Gerecht ten eerste op goede gronden geoordeeld dat de ontoereikendheid van de motivering van de handelingen waarbij jegens rekwirante beperkende maatregelen zijn vastgesteld, op zichzelf beschouwd niet kan leiden tot de aansprakelijkheid van de Unie.
Na de draagwijdte van het aldus herbevestigde jurisprudentiële beginsel te hebben verduidelijkt, brengt het Hof niettemin in herinnering dat de motiveringsplicht, die louter een wezenlijk vormvoorschrift is, moet worden onderscheiden van de kwestie van de juistheid van de motivering. Hieruit volgt dat de Unie aansprakelijk kan worden gesteld wanneer de Raad er niet in slaagt de gronden van de vastgestelde maatregelen te staven – hetgeen verband houdt met de inhoudelijke rechtmatigheid van de handeling – mits een middel in die zin is aangevoerd ter ondersteuning van het beroep tot schadevergoeding.
Ten tweede verwerpt het Hof in dit verband de middelen waarmee rekwirante het Gerecht verwijt dat het niet heeft erkend dat de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie kan voortvloeien uit het feit dat de Raad – zoals blijkt uit het arrest houdende nietigverklaring – is tekortgeschoten in de op hem rustende verplichting om haar de ten laste gelegde elementen mee te delen. Uit het arrest houdende nietigverklaring komt namelijk naar voren dat dit betoog enkel verband houdt met het middel betreffende de motiveringsplicht.
Ten slotte stelt het Hof vast dat de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk heeft gegeven in zijn analyse met betrekking tot de omvang van zijn bevoegdheid, geen rechtvaardiging kan vormen voor vernietiging van het bestreden arrest aangezien het dictum ervan gerechtvaardigd voorkomt, zodat het de hogere voorziening in haar geheel afwijst.