ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
7 de junho de 2013 (*)
«FEOGA ― Secção ‘Garantia’ ― Apuramento de contas ― Despesas excluídas do financiamento ― Demora excessiva na avaliação pela Comissão das comunicações transmitidas de harmonia com o disposto no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 595/91 ― Artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 ― Dever de fundamentação ― Prazo razoável»
No processo T‑267/07,
República Italiana, representada por G. Aiello e S. Fiorentino, avvocati dello Stato,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por C. Cattabriga e F. Erlbacher, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação parcial da Decisão 2007/327/CE da Comissão, de 27 de abril de 2007, relativa ao apuramento das contas dos organismos pagadores dos Estados‑Membros referentes às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», no que respeita ao exercício financeiro de 2006 (JO L 122, p. 51),
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: L. Truchot, presidente, M. E. Martins Ribeiro e A. Popescu (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 18 de abril de 2012,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
1 O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), conforme alterado pela última vez pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de maio de 1995 (JO L 125, p. 1), estabeleceu as regras gerais aplicáveis ao financiamento da política agrícola comum (PAC). O Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da PAC (JO L 160, p. 103), substituiu o Regulamento n.° 729/70 e é aplicável às despesas efetuadas de 1 de janeiro de 2000 a 16 de outubro de 2006.
2 Por força do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, bem como do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999, a Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) financia, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas, as intervenções destinadas à estabilização desses mercados, efetuadas segundo as regras da União Europeia.
3 Segundo o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999, a Comissão das Comunidades Europeias decidirá das despesas a excluir do financiamento da União, quando concluir que essas despesas não foram efetuadas segundo as regras da União.
4 Segundo o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999, os Estados‑Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se certificarem de que as operações financiadas pelo FEOGA são efetivamente realizadas e corretamente executadas, para evitar e processar as irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências.
5 Em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela União, exceto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados‑Membros.
6 O Regulamento n.° 1258/1999 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da PAC (JO L 209, p. 1).
7 Nos termos do artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1290/2005, «[a]quando da transmissão das contas anuais prevista no artigo 8.°, n.° 1, alínea c), subalínea iii), os Estados‑Membros enviam à Comissão um mapa recapitulativo dos processos de recuperação iniciados na sequência de irregularidades, fornecendo uma discriminação dos montantes ainda não recuperados, por processo administrativo e/ou judicial e por ano correspondente ao primeiro auto administrativo ou judicial da irregularidade». Aí é igualmente especificado que «[o]s Estados‑Membros põem à disposição da Comissão uma relação discriminada dos processos individuais de recuperação, bem como das importâncias individuais ainda não recuperadas».
8 O artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005 dispõe o seguinte:
«Se a recuperação não se tiver realizado no prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial ou no prazo de oito anos, caso a recuperação seja objeto de uma ação perante as jurisdições nacionais, as consequências financeiras da ausência de recuperação são assumidas em 50% pelo Estado‑Membro em causa e em 50% pelo orçamento comunitário.
O Estado‑Membro em causa indica separadamente, no mapa recapitulativo referido no primeiro parágrafo do n.° 3, os montantes que não foram objeto de recuperação nos prazos previstos no primeiro parágrafo do presente número.
A repartição do encargo financeiro decorrente da ausência de recuperação, em conformidade com o primeiro parágrafo, efetua‑se sem prejuízo da obrigação a que está sujeito o Estado‑Membro em causa de aplicar procedimentos de recuperação nos termos do n.° 1 do artigo 9.° [do presente regulamento]. Os montantes assim recuperados são creditados ao [Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA)] à razão de 50%, após aplicação da retenção prevista no n.° 2 do presente artigo.
Quando, no âmbito do procedimento de recuperação, a ausência de irregularidade é constatada por um ato administrativo ou judicial com caráter definitivo, o Estado‑Membro em causa declara ao FEAGA como despesa o encargo financeiro por si assumido nos termos do primeiro parágrafo.
Contudo, se, por motivos não imputáveis ao Estado‑Membro em causa, a recuperação não puder ser efetuada dentro dos prazos especificados no primeiro parágrafo e se o montante a ser recuperado for superior a um milhão de euros, a Comissão pode, a pedido do Estado‑Membro, prorrogar os prazos até 50% dos prazos iniciais, no máximo.»
9 Segundo o artigo 32.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1290/2005, «[e]m casos devidamente justificados, os Estados‑Membros podem decidir não proceder à recuperação». Essa disposição especifica que tal decisão apenas pode ser tomada nos seguintes casos:
«a) Quando o conjunto dos custos incorridos e dos custos previsíveis da recuperação for superior ao montante a recuperar;
b) Quando a recuperação se revelar impossível devido à insolvência do devedor ou das pessoas juridicamente responsáveis pela irregularidade, verificada e aceite de acordo com o direito nacional do Estado‑Membro em causa».
10 Essa mesma disposição estabelece que «[o] Estado‑Membro em causa indica separadamente, no mapa recapitulativo referido no primeiro parágrafo do n.° 3, os montantes relativamente aos quais decidiu não aplicar procedimentos de recuperação, bem como a justificação da sua decisão».
11 Nos termos do artigo 32.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1290/2005:
«Após execução do procedimento a que se refere o n.° 3 do artigo 31.°, a Comissão pode decidir excluir do financiamento comunitário os montantes imputados ao orçamento comunitário nos seguintes casos:
a) Em aplicação dos n.os 5 e 6 do presente artigo, caso constate que as irregularidades ou a ausência de recuperação resultam de irregularidades ou negligências imputáveis à administração ou a um serviço ou organismo de um Estado‑Membro;
b) Em aplicação do n.° 6 do presente artigo, caso considere que a justificação apresentada pelo Estado‑Membro não é suficiente para justificar a sua decisão de desistir do procedimento de recuperação.»
12 Em conformidade com as disposições conjugadas do artigo 16.° do Regulamento n.° 729/70, do artigo 20.° do Regulamento n.° 1258/1999 e do artigo 47.° do Regulamento n.° 1290/2005, o Regulamento n.° 729/70 é aplicável às despesas efetuadas pelos Estados‑Membros entre 1 de janeiro de 1971 e 31 de dezembro de 1999, enquanto o Regulamento n.° 1258/1999 é aplicável às despesas efetuadas entre 1 de janeiro de 2000 e 16 de outubro de 2006.
13 Todavia, por força do artigo 49.°, terceiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 1290/2005, nomeadamente, o artigo 32.° do mesmo regulamento é aplicável aos casos de irregularidades que foram comunicados nos termos do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 595/91 do Conselho, de 4 de março de 1991, relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da PAC, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio, e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 283/72 (JO L 67, p. 11), e relativamente aos quais a recuperação total não tenha ainda ocorrido em 16 de outubro de 2006.
14 O Regulamento n.° 595/91 prevê no seu artigo 3.°:
«1. No decurso dos dois meses seguintes ao final de cada trimestre, os Estados‑Membros enviarão à Comissão um relatório sobre os casos de irregularidade que tenham sido objeto de um primeiro auto administrativo ou judiciário.
Para este fim, fornecerão em toda a medida do possível dados precisos relativamente:
─ à disposição que foi transgredida,
─ à natureza e à importância da despesa; nos casos em que não tenha sido efetuado qualquer pagamento, os montantes que teriam sido pagos indevidamente se a irregularidade não tivesse sido detetada, à exceção dos erros ou negligências cometidos pelos operadores económicos, mas detetados antes do pagamento e que não dão lugar a qualquer sanção administrativa ou judicial,
─ às organizações comuns de mercado e ao ou aos produtos que interessam ou à medida em causa,
─ ao período durante o qual ou ao momento em que a irregularidade foi cometida,
─ às práticas utilizadas para cometer a irregularidade,
─ à maneira como foi descoberta a irregularidade,
─ aos serviços ou organismos nacionais que procederam à verificação da irregularidade,
─ às consequências financeiras e às possibilidades de recuperação,
─ à data e à fonte da primeira informação que permitiu suspeitar da existência de uma irregularidade,
─ à data da verificação da irregularidade,
─ se for caso disso, aos Estados‑Membros e aos países terceiros em causa,
─ à identificação das pessoas singulares e coletivas implicadas, exceto no caso de esta indicação não poder ser útil no âmbito da luta contra as irregularidades devido à natureza da irregularidade em causa.
─ […]»
15 O artigo 5.°, n.° 1, do mesmo regulamento indica que, «[n]o decurso dos dois meses seguintes ao final de cada trimestre, os Estados‑Membros informarão a Comissão dos processos instaurados na sequência das irregularidades comunicadas em aplicação do disposto no artigo 3.°, bem como das alterações significativas verificadas nesses processos». O n.° 2 desse mesmo artigo dispõe que, «[s]empre que um Estado‑Membro considere que não se pode efetuar ou esperar a recuperação total de um montante[,] informará a Comissão, numa comunicação especial, do montante não recuperado e das razões pelas quais esse montante ficará, na sua opinião, a cargo da Comunidade ou do Estado‑Membro», que «[e]stas informações devem ser suficientemente p[or]menorizadas para permitir à Comissão a tomada de uma decisão sobre a imputabilidade das consequências financeiras, nos termos do n.° 2 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70», e que «[e]sta decisão será tomada de acordo com o procedimento previsto no artigo 5.° do mesmo regulamento».
16 As regras do processo de apuramento das contas do FEOGA são fixadas pelo Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), conforme alterado pela última vez pelo Regulamento (CE) n.° 465/2005 da Comissão, de 22 de março de 2005 (JO L 77, p. 6).
17 O artigo 8.°, n.os 1 e 2, do referido regulamento dispõe:
«1. Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado‑Membro em causa os resultados das suas verificações e indicará as medidas corretivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras.
Essa comunicação fará referência ao presente regulamento. O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses, podendo a Comissão alterar a sua posição em conformidade com a resposta. Em casos justificados, a Comissão pode conceder um prolongamento do prazo.
Terminado o prazo de resposta, a Comissão convocará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração, bem como do prejuízo financeiro causado à Comunidade Europeia. Após essa discussão e passada qualquer data fixada pela Comissão, em consulta com o Estado‑Membro, depois da discussão bilateral para a comunicação de informações suplementares, ou se o Estado‑Membro não aceitar a convocação num prazo fixado pela Comissão, esta, decorrido esse prazo, comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado‑Membro fazendo referência à Decisão 94/442/CE da Comissão. Sem prejuízo do disposto no quarto parágrafo do presente número, dessa comunicação constará uma avaliação das despesas que se preveem excluir a título do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70.
O Estado‑Membro informará a Comissão, com a maior brevidade, das medidas de correção que adotar para assegurar o cumprimento das regras comunitárias, assim como da data efetiva da sua entrada em vigor. Se for caso disso, a Comissão adotará uma ou mais decisões em aplicação do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70, no sentido de excluir, até à data de execução das medidas de correção, as despesas implicadas pela não observância das regras comunitárias.
2. As decisões referidas no n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70 serão tomadas depois do exame de qualquer relatório estabelecido pelo órgão de conciliação em conformidade com a Decisão 94/442/CE da Comissão.»
Antecedentes do litígio
18 Em 2003, a Comissão criou uma «task force ‘Recouvrement’» (grupo de trabalho em matéria de recuperação, a seguir «‘task force’»), composta por funcionários do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e da Direção‑Geral (DG) «Agricultura». Essa «task force» tinha por tarefa examinar os autos de irregularidades enviados pelos Estados‑Membros em conformidade com o disposto no artigo 3.° do Regulamento n.° 595/91, antes de 1 de janeiro de 1999, em relação aos quais as importâncias pagas não tinham sido inteiramente recuperadas, e verificar o respeito pelas autoridades nacionais das obrigações previstas pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70 ou, tal sendo o caso, pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 1258/1999. Os trabalhos da «task force» compreendiam, nomeadamente, a verificação das atividades dos organismos pagadores italianos, a Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, Agência para a concessão de ajudas no setor agrícola) e o Servizio autonomo interventi nel settore agricolo (SAISA, Serviço autónomo de intervenção no setor agrícola).
19 Tendo em conta o elevado número de casos de irregularidades que eram objeto do seu mandato, cerca de 4 200 casos que representavam um montante total igual a 1,2 mil milhões de euros, a «task force» decidiu examinar, numa primeira fase, os processos relativos aos casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros e proceder à análise dos casos de montantes inferiores apenas numa segunda fase.
20 Na sequência dos trabalhos da «task force» respeitantes aos casos cujo montante era superior a 500 000 euros e seguindo o processo de apuramento de contas previsto no Regulamento n.° 1663/95, a Comissão adotou a Decisão 2006/678/CE, de 3 de outubro de 2006, relativa às consequências financeiras a aplicar, no quadro do apuramento de contas das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», em certos casos de irregularidades cometidas pelos operadores (JO L 278, p. 24).
21 As razões específicas das correções financeiras efetuadas pela Comissão foram resumidas no relatório de síntese AGRI‑2006‑62645‑01‑00, relativo aos resultados dos controlos no apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», de harmonia com o disposto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 no que se refere à recuperação dos pagamentos irregulares.
22 Nesse relatório, no tocante a um primeiro grupo de 157 casos de irregularidades, a Comissão declarava que as autoridades italianas não tinham respeitado plenamente o dever de diligência requerido pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70 e pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 1258/1999 e que deviam, tendo em conta o seu comportamento negligente, assumir inteiramente os encargos financeiros decorrentes da não recuperação das importâncias indevidamente pagas, e isso em relação a um total de 310 849 495,98 euros. No tocante a um segundo grupo de casos, a Comissão indicava que o comportamento das autoridades nacionais não dava lugar a nenhuma observação por parte dos seus serviços. Em alguns desses processos, em relação aos quais a recuperação das importâncias indevidamente pagas tinha passado a ser considerada impossível, o encargo financeiro correspondente devia ser inteiramente imputado ao FEOGA. No tocante, por último, a um terceiro grupo de casos, quando a recuperação das importâncias em questão parecesse ainda concebível, a decisão da Comissão era adiada, pois não era ainda possível imputar ao FEOGA as consequências financeiras da não recuperação das importâncias em causa.
23 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de dezembro de 2006, a República Italiana interpôs no mesmo Tribunal um recurso que tinha por objeto a anulação parcial da Decisão 2006/678, na medida em que excluía do financiamento comunitário e imputava ao orçamento da República Italiana as consequências financeiras relativas a 105 autos de irregularidades. A esse recurso foi negado provimento pelo Tribunal Geral por acórdão de 12 de setembro de 2012, Itália/Comissão (T‑394/06, não publicado na Coletânea).
24 Em 27 de abril de 2007, a Comissão adotou a Decisão 2007/327/CE, relativa ao apuramento das contas dos organismos pagadores dos Estados‑Membros referentes às despesas financiadas pelo FEOGA, Secção «Garantia», no que respeita ao exercício financeiro de 2006 (JO L 122, p. 51, a seguir «decisão impugnada»). Nessa decisão, a Comissão, aplicando o artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005, imputou à República Italiana, em 50%, o encargo financeiro decorrente dos pagamentos indevidos que tinham sido comunicados pelo referido Estado‑Membro em conformidade com o disposto no artigo 3.° do Regulamento n.° 595/91 e que não tinham sido inteiramente recuperados em 16 de outubro de 2006. Entre esses pagamentos figuravam os casos de irregularidades de valor superior a 500 000 euros, que tinham sido notificados pela República Italiana, em conformidade com o disposto no artigo 3.° do Regulamento n.° 595/91, antes de 1 de janeiro de 1999 e que, enquanto se aguardava a conclusão dos procedimentos de recuperação, não tinham podido ser incluídos na Decisão 2006/678, bem como outros casos cujo montante era inferior ao limiar de 500 000 euros e que tinham sido objeto de exame por parte da «task force» no decurso da segunda fase dos seus trabalhos.
Tramitação do processo e pedidos das partes
25 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de julho de 2007, a República Italiana interpôs o presente recurso.
26 Tendo sido modificada a composição das Secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção, à qual, por conseguinte, o presente processo foi atribuído.
27 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu abrir a fase oral.
28 As partes foram ouvidas em alegações e nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 18 de abril de 2012.
29 A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne:
─ anular a decisão impugnada na medida em que pôs a seu cargo, em 50%, as consequências financeiras da falta de recuperação em alguns casos de irregularidade ou de negligência visados pelo recurso;
─ condenar a Comissão nas despesas.
30 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
─ negar provimento ao recurso;
─ condenar a República Italiana nas despesas.
Questão de direito
31 A República Italiana invoca, no essencial, dois fundamentos de recurso. Em primeiro lugar, invoca a violação do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91 e do dever de fundamentação e, em segundo lugar, a violação do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999 e do dever de fundamentação.
Quanto à violação do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91 e do dever de fundamentação
32 O primeiro fundamento divide‑se em duas partes. A primeira parte diz respeito aos casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros, enquanto a segunda parte é relativa aos casos de montante inferior a essa importância.
Quanto aos casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros
33 A República Italiana contesta a inexistência de decisão formal da Comissão no que respeita a sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros no quadro da Decisão 2006/678. Trata‑se dos seguintes casos: Ilca SpA [IT/1989/003 (S)], Eurofeed SpA [IT/1991/003 (S)], Italtrading Srl (IT/1994/001), Codelme Srl (IT/1996/001), Codelme Srl (IT/1997/014), Europa Vini Srl (IT/1998/003), Italsemole Srl (IT/1996/018) (a seguir «sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros»).
34 As demoras injustificadas na tomada de decisão da Comissão terão impedido o encerramento dos sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros antes da adoção da decisão impugnada, o que terá tido por efeito imputar 50% dos encargos ao orçamento da República Italiana. Afirma que a Comissão dispõe, durante um período razoável, de todas as informações necessárias para registar ou não a impossibilidade de recuperar a totalidade das importâncias objeto de irregularidades e imputá‑las ao orçamento comunitário ou ao orçamento do Estado‑Membro. Não agindo assim, a Comissão privou as autoridades italianas da possibilidade, tal sendo o caso, de fazer valer os seus direitos judicialmente.
35 Segundo a República Italiana, uma vez que o artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 dispõe que o Estado‑Membro é obrigado a responder dentro de um prazo de dois meses à comunicação pela qual a Comissão o informou dos resultados de um inquérito, esse mesmo prazo de dois meses deve ser observado pela Comissão quando tenha de se pronunciar sobre as comunicações transmitidas de harmonia com o disposto no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91.
36 De qualquer forma, a República Italiana indica que a falta de um prazo específico no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91 não autoriza a ultrapassagem de um prazo razoável nos limites indicados pela jurisprudência. Ora, esse prazo terá sido largamente ultrapassado no momento da adoção, pela Comissão, da Decisão 2006/678.
37 Na réplica, a República Italiana especifica que esse fundamento é plenamente admissível dado que o interesse em criticar a não inclusão na Decisão 2006/678 dos casos de montante superior a 500 000 euros só se concretizou quando esses casos foram incluídos na decisão impugnada. Segundo o Governo italiano, com efeito, a não inclusão dos casos em questão na Decisão 2006/678 não implicava necessariamente que esses casos fossem inseridos na decisão impugnada, mas constituía somente uma das condições para que isso ocorresse. Entretanto, a Comissão poderia ter redefinido os casos em questão, ou até mesmo esquecê‑los, procedimento de que o Governo italiano não teria tido nenhuma razão de se queixar.
38 Além disso, a República Italiana alega falta de fundamentação na decisão impugnada, uma vez que a Comissão não explicou a razão pela qual os sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros não foram resolvidos na Decisão 2006/678 nem justificou a demora com a qual a decisão impugnada foi adotada. Com efeito, a República Italiana fora informada das razões pelas quais a Comissão não tinha tomado nenhuma decisão no que respeita aos sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros somente no quadro da presente instância. As explicações fornecidas pela Comissão na sua contestação constituem, todavia, uma fundamentação posterior à adoção da decisão impugnada, desprovida de pertinência para efeitos da apreciação da sua legalidade, mas igualmente uma argumentação insuficiente para clarificar os fundamentos da referida decisão. Sendo os conceitos de «falta de recuperação total» e de «procedimento em curso» conceitos jurídicos, a Comissão não poderia ter‑se limitado a declarar que tal ou tal procedimento estava ainda em curso, mas deveria ter posto em evidência as razões pelas quais considerava que a recuperação das importâncias em causa era ainda possível.
39 A Comissão alega, a título preliminar, que o primeiro fundamento de anulação invocado pela República Italiana é dirigido, na realidade, não contra a decisão impugnada, mas contra a Decisão 2006/678. A Comissão considera que a presente parte do primeiro fundamento de invalidade deve, por isso, ser declarada inadmissível.
40 Deve, portanto, examinar‑se a admissibilidade dessa parte do primeiro fundamento.
41 A este propósito, a República Italiana contesta, no essencial, a inexistência de uma decisão formal da Comissão respeitante aos sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros no quadro da Decisão 2006/678. A República Italiana considera que a Comissão deveria ter respeitado um prazo de dois meses, ou de qualquer forma um prazo razoável, para se pronunciar sobre as comunicações transmitidas pelo Estado‑Membro de harmonia com o disposto no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91. Ora, esse prazo fora largamente ultrapassado no momento da adoção, pela Comissão, da Decisão 2006/678.
42 Há que referir que não poderá sustentar‑se validamente que essa alegação da República Italiana não é dirigida contra a Decisão 2006/678. Uma simples leitura da petição e da réplica confirma que os argumentos que a República Italiana aduz dizem respeito não à legalidade da decisão impugnada, mas à da Decisão 2006/678.
43 Na verdade, se os sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros tivessem sido objeto da Decisão 2006/678, não teriam sido incluídos na decisão impugnada. Não é menos certo que a Decisão 2006/678 não é objeto do presente litígio e que, portanto, as alegações dirigidas contra essa decisão não são suscetíveis de gerar a anulação da decisão impugnada e são, portanto, inoperantes no caso em apreço.
44 Por outro lado, há que considerar, à semelhança da Comissão, que, se o Governo italiano tinha a intenção de criticar a Comissão por não ter adotado, num prazo razoável, uma decisão expressa, adequadamente fundamentada, sobre os sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros, tinha a possibilidade de convidar a Comissão a pronunciar‑se sobre esses casos e, tal sendo o caso, de interpor recurso, em conformidade com as disposições do artigo 232.°, segundo parágrafo, CE, a fim de fazer declarar pelo juiz da União a omissão da Comissão.
45 Nestas condições, há que julgar inoperante, mas não inadmissível, essa alegação da República Italiana.
46 No tocante à alegação de falta de fundamentação da decisão impugnada, deve recordar‑se que a fundamentação exigida no artigo 253.° CE deve deixar transparecer de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida tomada e ao julgador da União exercer a sua fiscalização (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de julho de 2005, Países Baixos/Comissão, C‑26/00, Colet., p. I‑6527, n.° 113, e do Tribunal Geral de 19 de junho de 2009, Qualcomm/Comissão, T‑48/04, Colet., p. II‑2029, n.° 174 e jurisprudência aí referida).
47 No caso em apreço, há que observar que resulta do considerando 11 da decisão impugnada que, por força do artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005, se a recuperação dos montantes relacionados com essas irregularidades não se tiver realizado no prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial ou no prazo de oito anos, caso a recuperação seja objeto de uma ação nos tribunais nacionais, as consequências financeiras da falta de recuperação são assumidas em 50% pelo Estado‑Membro em causa e em 50% pelo orçamento comunitário.
48 Dado que os Estados‑Membros comunicaram, em conformidade com o Regulamento (CE) n.° 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 1290/2005 no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO L 171, p. 90), que é aplicável a partir de 16 de outubro de 2006 e cujo artigo 11.°, n.os 1 a 3, prevê, no essencial, o mesmo procedimento que o previsto no artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, os casos de irregularidades em relação aos quais a recuperação total dos montantes não se tinha realizado à data de 16 de outubro de 2006, o mesmo considerando conclui que, com base nessas informações, a Comissão deve decidir sobre as consequências financeiras da não recuperação dos montantes correspondentes às irregularidades que remontem, consoante os casos, a mais de quatro ou oito anos respetivamente.
49 Daqui resulta que esse considerando da decisão impugnada permitiu à República Italiana conhecer as razões pelas quais a Comissão decidiu imputar ao Estado‑Membro, em 50%, as consequências financeiras da falta de recuperação.
50 De qualquer forma, se, através dessa alegação, a República Italiana tem intenção de contestar uma falta de fundamentação da Decisão 2006/678, na medida em que não explicou a razão pela qual os sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros não tinham sido resolvidos nessa mesma decisão, há que julgá‑la inoperante. Com efeito, a verificação de uma eventual falta de fundamentação da Decisão 2006/678 de forma alguma poderá levar à anulação da decisão impugnada.
51 Por outro lado, há que recordar que as decisões da Comissão em matéria de apuramento das contas do FEOGA são tomadas com base num relatório de síntese assim como numa correspondência entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de março de 2002, Países Baixos/Comissão, C‑132/99, Colet., p. I‑2709, n.° 39). Nestas condições, a fundamentação de tais decisões deve ser considerada suficiente uma vez que o Estado destinatário esteve estreitamente associado ao processo de elaboração das referidas decisões e conhecia as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA a importância controvertida (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de março de 2002, Espanha/Comissão, C‑130/99, Colet., p. I‑3005, n.° 126).
52 Ora, há que observar, como alega a Comissão, que o relatório de síntese AGRI‑2006‑62645‑01‑00, acima referido no n.° 21, contém uma justificação detalhada das correções que figuram na Decisão 2006/678. Nesse documento, no ponto 4, na rubrica «Adiamento das decisões respeitantes às consequências financeiras da não recuperação das importâncias ligadas a irregularidades», os serviços da Comissão indicaram claramente que tinham apurado que, em certos autos de irregularidades anteriores a 1999, os procedimentos de recuperação estavam ainda pendentes perante os tribunais nacionais, apesar de as autoridades nacionais terem agido até então com toda a diligência requerida. Consideravam, por conseguinte, que já não era possível encerrar esses processos, não podendo o montante correspondente ser assumido nem pelo orçamento comunitário, uma vez que a recuperação continuava a ser ainda possível, nem pelo orçamento do Estado‑Membro em causa, visto que as autoridades nacionais não tinham sido negligentes. Concluíam que devia, portanto, esperar‑se o desfecho dos processos judiciais nacionais em curso para poder decidir sobre as consequências financeiras de uma eventual não recuperação e que esses autos tinham sido, por isso, excluídos do âmbito de aplicação da Decisão 2006/678.
53 Por conseguinte, a alegação de falta de fundamentação da decisão impugnada deve ser julgada improcedente e, de qualquer forma, no tocante à alegada falta de fundamentação da Decisão 2006/678, inoperante.
54 Em face do exposto, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser rejeitada.
Quanto aos casos de irregularidades de montante inferior a 500 000 euros
55 A República Italiana sustenta, com referência aos casos de irregularidades de montante inferior a 500 000 euros apurados pela decisão impugnada, que o objeto da referida decisão é influenciado pela circunstância de a Comissão ter retardado, sem qualquer justificação, as suas decisões relativas a esses casos para além de um prazo razoável. Além disso, a Comissão admite, na contestação, que esses casos pareciam não requerer clarificações suplementares por parte das autoridades italianas e que fizeram parte do processo confiado à «task force» apenas devido a exigências ligadas à economia dos procedimentos administrativos. Por causa dessa demora, que é totalmente desprovida de fundamentação, os casos em questão foram incluídos na decisão impugnada e foram, portanto, submetidos à aplicação do artigo 32.° do Regulamento n.° 1290/2005, tendo como consequência a imputação ao orçamento nacional de 50% dos encargos correspondentes.
56 Em primeiro lugar, a República Italiana queixa‑se do facto de a Comissão não se ter pronunciado num prazo razoável sobre 25 casos de irregularidades de montante inferior a 500 000 euros já incluídos num processo de apuramento iniciado em 2001 e cuja imputação ao FEOGA tinha sido já anunciada pelo OLAF numa nota de 12 de junho de 2001. Trata‑se dos seguintes casos: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO ― Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018) (a seguir «25 casos de irregularidades»).
57 Em segundo lugar, o Governo italiano queixa‑se de uma demora no apuramento pela Comissão de 36 outros casos de irregularidades, não incluídas na nota do OLAF de 12 de junho de 2001 e em relação aos quais as autoridades italianas terão pedido em vão aos serviços da Comissão que fossem imputados ao orçamento comunitário. A República Italiana faz referência, a título de exemplo, a sete casos mencionados em duas notas do SAISA de 6 e 13 de outubro de 2006. Trata‑se dos seguintes casos de irregularidades: Codelme‑Cabosa (IT/III/98/12), Centro Sud Conserve (IT/4/98/16), Agroverde (IT/I/95/9), Racaniello Rosa (IT/3/95/19), Agricola Paduli (IT/00/11), Vinicola Vedovato Mario (IT/3/96/26) et Agricola Paduli (IT/95/12).
58 O Governo italiano considera que o desrespeito pela Comissão do dever de se pronunciar em prazos razoáveis acarretou a inclusão dos autos correspondentes aos 36 outros casos de irregularidades no âmbito de aplicação do artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005, com a imputação que daí decorre das consequências financeiras correspondentes, em 50%, ao orçamento nacional.
59 Há que salientar, antes de mais, que nenhuma disposição regulamentar impunha à Comissão adotar uma decisão relativa a uma comunicação especial efetuada com base no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91 num prazo específico (acórdão do Tribunal Geral de 26 de outubro de 2010, Alemanha/Comissão, T‑236/07, Colet., p. II‑5253, n.° 63).
60 Deve todavia recordar‑se que, por força de um princípio geral do direito da União, a Comissão é obrigada a respeitar, no quadro dos seus procedimentos administrativos, um prazo razoável (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, Colet., p. I‑8375, n.° 179, e do Tribunal Geral de 30 de setembro de 2003, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Comissão, T‑196/01, Colet., p. II‑3987, n.° 229).
61 O dever de observar um prazo razoável na condução dos procedimentos administrativos constitui um princípio geral de direito da União cujo respeito o juiz da União assegura e que é reproduzido como componente do direito a uma boa administração no artigo 41.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada em 7 de dezembro de 2000, em Nice (JO C 364, p. 1) (acórdão do Tribunal Geral de 11 de abril de 2006, Angeletti/Comissão, T‑394/03, ColetFP, pp. I‑A‑2‑95 e II‑A‑2‑441, n.° 162).
62 É jurisprudência constante que o caráter razoável da duração de um procedimento administrativo se aprecia em função das circunstâncias próprias de cada caso e, nomeadamente, do contexto em que se inscreve, das diferentes etapas processuais que foram seguidas, da complexidade do caso, bem como da sua importância para as diferentes partes interessadas (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de julho de 2004, Espanha/Comissão, C‑501/00, Colet., p. I‑6717, n.° 53).
63 No caso em apreço, deve salientar‑se que, embora seja verdade que a regulamentação em vigor não impõe à Comissão qualquer prazo preciso para adotar uma decisão sobre a imputação das consequências financeiras nos casos de uma comunicação do Estado‑Membro, de harmonia com o disposto no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91, não é menos certo que há que apreciar o caráter razoável da duração do procedimento administrativo e, na eventualidade de uma ultrapassagem do prazo razoável, determinar se essa circunstância pôde afetar a decisão impugnada.
64 No tocante, em primeiro lugar, aos 25 casos de irregularidades, é claro, como confirmou a Comissão na audiência, que se trata de casos comunicados pelo SAISA à Comissão antes de 1995.
65 Esses 25 casos faziam parte de um lote de mais de um milhar de casos de irregularidades comunicados pela República Italiana antes de 1995. Todavia, tratava‑se apenas dos casos de irregularidades que não tinham necessitado de clarificações suplementares por parte das autoridades italianas.
66 O OLAF, na sua nota de 12 de junho de 2001, indicava que a referida nota constituía uma «notificação oficial nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95» e explicava, em relação a um primeiro grupo de casos contidos no seu anexo I, o que se segue: «Casos em relação aos quais as autoridades competentes indicaram que os montantes em causa devem ser considerados irrecuperáveis e em relação aos quais estamos de acordo em que eles sejam imputados ao FEOGA, Secção ‘Garantia’ […]».
67 Ora, a Comissão só adotou a decisão impugnada, que inclui os 25 casos de irregularidades, em 27 de abril de 2007.
68 Tendo esses casos de irregularidades sido comunicados à Comissão antes de 1995, mas tendo sido incluídos numa decisão de apuramento das contas da Comissão só em 27 de abril de 2007, o processo de apuramento que lhes diz respeito durou, no total, mais de dez anos.
69 Além disso, há que referir que, desde junho de 2001, isto é, cerca de seis anos antes da adoção da decisão impugnada, a Comissão tinha reconhecido como irrecuperáveis os montantes correspondentes aos 25 casos de irregularidades e aceitado que fossem imputados ao FEOGA.
70 Para justificar esse prazo, a Comissão explica que, embora pudesse proceder, em 2003, ao apuramento das consequências financeiras dos casos de irregularidades comunicados antes de 1995 pelo Reino da Bélgica, pelo Reino da Dinamarca, pela República Federal da Alemanha, pela República Helénica, pelo Reino de Espanha, pela República Francesa, pela Irlanda, pelo Reino dos Países Baixos, pela República Portuguesa e pelo Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, uma vez que o OLAF tinha conseguido clarificar todos os casos de irregularidades comunicados antes de 1995 por esses Estados‑Membros, a situação continuava ainda muito confusa no que dizia respeito à República Italiana devido ao grande número de procedimentos de recuperação que estavam em curso, mas também às respostas muito vagas e incompletas fornecidas pelas autoridades italianas.
71 A Comissão afirma não ter podido integrar na mesma decisão de 2003 os 25 casos de irregularidades a fim de analisar, no seu conjunto, a situação italiana e garantir a necessária economia de procedimentos administrativos. A Comissão decidiu, por conseguinte, não proceder ao apuramento dos casos comunicados pelo Governo italiano antes de 1995, que foram incluídos, com os comunicados após essa data e até 1999, nos trabalhos da «task force» criada em 2003.
72 Além disso, a Comissão indica que, tendo a «task force» começado por concentrar os seus esforços nos casos de montante superior a 500 000 euros, que representavam 85% dos montantes a recuperar, foi somente no decurso dos primeiros meses de 2005 que a «task force» pôde começar a análise dos casos de montante inferior a 500 000 euros, a saber, mais de 3 800 casos, a maior parte dos quais tinha sido comunicada pela República Italiana.
73 Segundo a Comissão, a adoção do Regulamento n.° 1290/2005, em 21 de junho de 2005, implicou que todos os casos, incluindo os 25 casos de irregularidades, comunicados antes de 16 de outubro de 2006 no quadro do disposto no artigo 3.° do Regulamento n.° 595/91 e em relação aos quais a recuperação total não tinha ainda ocorrido, fossem automaticamente incluídos no âmbito de aplicação do artigo 32.°, n.° 5, do referido regulamento.
74 Há que observar que, mesmo tendo em conta o grande número de procedimentos de recuperação que estavam em curso em Itália e a exigência de a Comissão analisar a situação italiana no seu conjunto e garantir a necessária economia de procedimentos administrativos, o caráter razoável da duração desse procedimento administrativo no que se refere aos 25 casos de irregularidades não poderá ser validamente invocado.
75 Em primeiro lugar, deve salientar‑se que, desde junho de 2001, os 25 casos de irregularidades não necessitavam de nenhuma atividade de instrução por parte da Comissão, nem de nenhuma informação suplementar por parte do Estado‑Membro. Essa circunstância foi confirmada pela Comissão tanto nos seus articulados como na audiência.
76 Em segundo lugar, a existência de um número elevado de outros casos de irregularidades respeitantes à República Italiana que estavam ainda em vias de definição de nenhuma forma impedia a Comissão de encerrar com uma decisão formal o procedimento relativo aos 25 casos de irregularidades. Com efeito, com exceção do facto de todos esses casos de irregularidades dizerem respeito ao mesmo Estado‑Membro, não existia de nenhuma outra conexão de ordem técnica ou jurídica entre os 25 casos de irregularidades e os outros casos de irregularidades respeitantes à República Italiana que impedisse a Comissão de resolver os 25 casos de irregularidades numa decisão em separado.
77 Em terceiro lugar, a demora na definição dos 25 casos de irregularidades não pode de forma alguma ser atribuída à República Italiana. Em particular, no tocante ao período posterior à nota do OLAF de 12 de junho de 2001, já acima se referiu, no n.° 75, que nenhuma informação suplementar ou clarificação respeitante a esses casos tinha sido pedida pela Comissão à República Italiana. Daqui resulta que, mesmo admitindo, como sustenta a Comissão, que a situação dos casos de irregularidades comunicados pela República Italiana fosse confusa devido, nomeadamente, às respostas vagas e incompletas fornecidas pelas autoridades italianas, nenhuma dessas respostas dizia respeito aos 25 casos de irregularidades. Portanto, a República Italiana não contribuiu de forma alguma para prolongar a duração do procedimento administrativo após junho de 2001.
78 Em face do exposto, há que considerar que, no tocante aos 25 casos de irregularidades, a Comissão não observou um prazo razoável na condução do procedimento administrativo.
79 Cumpre, em seguida, verificar se a violação desse princípio pode levar à anulação da decisão impugnada no que se refere a esses casos.
80 A este propósito, há que referir que a violação do princípio do respeito do prazo razoável não justifica, regra geral, a anulação da decisão tomada no desfecho de um procedimento administrativo. Com efeito, é só quando o decurso excessivo do tempo é suscetível de ter incidência no próprio conteúdo da decisão adotada no desfecho do procedimento administrativo que o desrespeito do princípio do prazo razoável afeta a validade do procedimento administrativo (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Justiça de 13 de dezembro de 2000, SGA/Comissão, C‑39/00 P, Colet., p. I‑11201, n.° 44; v., igualmente, por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão, C‑120/06 P e C‑121/06 P, Colet., p. I‑6513, n.° 203, e do Tribunal Geral de 16 de junho de 2011, Heineken Nederland e Heineken/Comissão, T‑240/07, Colet., p. II‑3355, n.° 295).
81 No caso em apreço, deve recordar‑se que a República Italiana se queixa da demora da Comissão para adotar a decisão impugnada respeitante aos 25 casos de irregularidades e das consequências que essa demora teve na referida decisão.
82 A este propósito, há que observar que, por força da disposição em vigor antes da adoção do Regulamento n.° 1290/2005 e aplicável aos referidos 25 casos, isto é, o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências teriam sido assumidas pelo orçamento comunitário, exceto as que resultassem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou outros organismos dos Estados‑Membros.
83 Ora, o OLAF tinha reconhecido, na sua nota de 12 de junho de 2001, que os montantes respeitantes aos 25 casos de irregularidades deviam ser considerados irrecuperáveis e deviam ser imputados ao FEOGA.
84 Por conseguinte, uma decisão da Comissão adotada de harmonia com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 teria imputado a totalidade das consequências financeiras dos 25 casos de irregularidades ao FEOGA.
85 Daqui resulta que foi somente em razão do decurso do tempo, nomeadamente da demora na adoção da decisão impugnada pela Comissão e da mudança da regulamentação aplicável, que essas consequências foram imputadas, em 50%, ao FEOGA e, em 50%, à República Italiana.
86 Nestas circunstâncias, na medida em que o decurso excessivo de tempo teve uma incidência no próprio conteúdo da decisão adotada no desfecho do procedimento administrativo, a violação do princípio do prazo razoável constitui um fundamento de anulação parcial da decisão impugnada na medida em que imputou, em 50%, as consequências financeiras relativas aos 25 casos de irregularidades à República Italiana.
87 No tocante, em segundo lugar, a outros casos de irregularidades de montante inferior a 500 000 euros não incluídos na nota do OLAF de 12 de junho de 2001 e em relação aos quais as autoridades italianas invocam também a violação do princípio do prazo razoável, deve observar‑se que a República Italiana se limita a fornecer um quadro recapitulativo anexo à petição que menciona 36 casos de irregularidades 22 dos quais são indicados como estando ainda em aberto, sendo os restantes 14 indicados como encerrados.
88 A este propósito, deve recordar‑se que o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91 dispõe que, «[s]empre que um Estado‑Membro considere que não se pode efetuar ou esperar a recuperação total de um montante[,] informará a Comissão, numa comunicação especial, do montante não recuperado e das razões pelas quais esse montante ficará, na sua opinião, a cargo da Comunidade ou do Estado‑Membro». Esse mesmo artigo indica que «[e]stas informações devem ser suficientemente p[or]menorizadas para permitir à Comissão tomar uma decisão sobre a imputabilidade das consequências financeiras, nos termos do n.° 2 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70».
89 O artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999 preveem que, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela União, exceto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados‑Membros.
90 Daqui resulta que, em conformidade com essas disposições, enquanto os procedimentos de recuperação estiverem em curso e uma recuperação das importâncias indevidamente pagas continue concebível, está excluída a possibilidade de imputar ao orçamento comunitário as consequências financeiras correspondentes.
91 À luz dessa consideração, no tocante aos 22 casos de irregularidades indicados como estando ainda em aberto no quadro recapitulativo acima mencionado no n.° 87, há que salientar que os procedimentos de recuperação respeitantes a esses casos não estavam encerrados e que, por conseguinte, em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999, as importâncias correspondentes não podiam ser imputadas ao FEOGA.
92 É verdade que o processo contém duas comunicações efetuadas pelas autoridades italianas respeitantes ao encerramento de sete desses vinte e dois casos em razão do caráter irrecuperável dos créditos em causa. Todavia, essas comunicações só foram efetuadas em 6 e 13 de outubro de 2006.
93 Ora, por força do artigo 49.°, terceiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 1290/2005, o artigo 32.° deste mesmo regulamento é aplicável aos casos de irregularidades comunicados nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 595/91 e relativamente aos quais a recuperação total não tenha ainda ocorrido em 16 de outubro de 2006.
94 Há que salientar, portanto, que, tendo essas comunicações sido efetuadas pelas autoridades italianas apenas em 6 e 13 de outubro de 2006, os serviços da Comissão não dispuseram do tempo necessário para proceder, antes de 16 de outubro de 2006, às verificações requeridas para verificar a impossibilidade da recuperação dos créditos correspondentes a esses casos de irregularidades e tomar, em consequência, uma decisão sobre a imputabilidade das consequências financeiras respeitantes aos mesmos casos, em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999. Portanto, a partir de 16 de outubro de 2006, esses casos entraram automaticamente no âmbito de aplicação do artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005.
95 No que se refere aos catorze outros casos de irregularidades que são indicados no quadro acima mencionado no n.° 87 como estando encerrados, há que reconhecer que o processo não contém nenhuma comunicação especial das autoridades italianas, na aceção do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91. Além disso, o processo também não contém qualquer comunicação da Comissão que confirme o caráter irrecuperável dos montantes em causa.
96 Nestas circunstâncias, há que salientar que a República Italiana não fornece elementos suficientes, à luz da jurisprudência acima mencionada no n.° 62, para permitir ao Tribunal Geral apreciar o caráter razoável da duração do procedimento administrativo respeitante a esses casos e, ainda menos, se uma eventual duração excessiva desse procedimento é imputável aos serviços da Comissão.
97 Em face do exposto, não está demonstrada qualquer violação do princípio do prazo razoável no que respeita aos 36 casos visados no caso vertente.
98 Resulta do exposto que a segunda parte do primeiro fundamento deve ser acolhida no que se refere aos 25 casos de irregularidades incluídos na nota do OLAF de 12 de junho de 2001 e rejeitada quanto ao restante.
Quanto à violação do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999 e do dever de fundamentação
99 No quadro do segundo fundamento, em primeiro lugar, a República Italiana alega, no que se refere aos sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros, que, no momento da adoção da Decisão 2006/678, estavam reunidos os critérios que justificavam uma decisão favorável a seu respeito, pois as autoridades italianas tinham fornecido as provas da sua diligência na gestão dos procedimentos de recuperação desses casos. A exclusão desses casos da Decisão 2006/678 e a sua inclusão na decisão impugnada, tendo como consequência a imputação dos montantes correspondentes, em 50%, ao Estado‑Membro, estão, portanto, em flagrante contradição com as disposições do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999.
100 Em segundo lugar, a República Italiana afirma, no essencial, que a Comissão considerou de forma errada que as administrações ou organismos italianos tinham dado provas de negligência na execução das obrigações que lhes incumbem por força do disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999, de forma que não tinha fundamento para a fazer assumir, em 50%, as consequências financeiras de alegadas negligências tanto nos sete casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros como nos outros casos de montante inferior a esse limiar incluídos na decisão impugnada.
101 A República Italiana alega que, atendendo às regras nacionais aplicáveis, a extensão dos prazos decorridos não basta em si para demonstrar uma negligência por sua parte. Sustenta que, em conformidade com essas regras, nos casos de irregularidades assinalados à AGEA, na sequência dos controlos efetuados por terceiros, era só no termo da primeira avaliação emitida pela autoridade judicial que a República Italiana poderia ter pedido a restituição dos montantes em causa e que o crédito corresponderia aos critérios de certeza, de liquidez e de exigibilidade requeridos em direito italiano para fazer isso. Daqui resulta que a Comissão deveria ter tido em conta o tempo necessário para a concretização dos referidos critérios a fim de apreciar a extensão dos prazos decorridos para demonstrar a alegada negligência imputável à República Italiana em conformidade com o disposto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999.
102 Em terceiro lugar, segundo a República Italiana, a decisão impugnada está ferida de falta de fundamentação na medida em que não expõe as razões que, a despeito da diligência manifestada pelas autoridades italianas, conduziram a Comissão a imputar ao orçamento nacional, em 50%, os encargos correspondentes aos casos em questão.
103 A Comissão observa que as alegações respeitantes aos casos de montante superior a 500 000 euros aduzidas pela República Italiana no quadro do presente fundamento não visam a decisão impugnada, mas a Decisão 2006/678. A Comissão indica que, para contestar a Decisão 2006/678 na medida em que omite pronunciar‑se sobre os casos em questão, o Governo italiano interpôs recurso de anulação no processo T‑394/06, no qual já fez valer a alegada diligência com a qual foram geridos os procedimentos de recuperação respeitantes aos referidos casos de irregularidades.
104 A este propósito, deve recordar‑se que a Decisão 2006/678 não é objeto do presente recurso e, por conseguinte, todas as alegações dirigidas contra essa decisão, mesmo pressupondo que fossem admissíveis ou fundadas, não são suscetíveis de levar à anulação da decisão impugnada e devem, portanto, ser rejeitadas por serem inoperantes.
105 No tocante à contestação pelo Governo italiano do caráter negligente do seu comportamento na execução das obrigações que lhe incumbem em matéria de recuperação das importâncias indevidamente pagas, deve salientar‑se que se baseia numa premissa errada.
106 Com efeito, na decisão impugnada, a Comissão não se baseou no comportamento negligente das autoridades italianas para imputar, em 50%, as consequências financeiras correspondentes aos casos em questão ao orçamento nacional. Baseou‑se no artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005, segundo o qual em relação aos montantes cuja recuperação não se tenha realizado dentro de um prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial ou no prazo de oito anos, caso a recuperação seja objeto de ação nos tribunais nacionais, as consequências financeiras da ausência de recuperação são assumidas, em 50%, pelo Estado‑Membro em questão e, em 50%, pelo orçamento comunitário.
107 No sistema precedente, por força das disposições do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999, as consequências financeiras das irregularidades ou negligências eram assumidas pela Comunidade, exceto as que resultassem de irregularidades ou negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados‑Membros. Ora, ao adotar o Regulamento n.° 1290/2005, o Conselho da União fixou, nomeadamente, como objetivo a criação de um procedimento que permita à Comissão preservar os interesses do orçamento comunitário através de uma decisão de imputação ao Estado‑Membro em causa de uma parte das importâncias perdidas devido a irregularidades e que não foram recuperadas num prazo razoável (considerandos 25 e 26). Assim, o artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005 prevê que os montantes cuja recuperação não tiver sido realizada no prazo de quatro ou de oito anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial passam a partir de então a ser objeto de imputação em partes iguais ao Estado‑Membro e ao orçamento comunitário (acórdão Alemanha/Comissão, já referido, n.° 49).
108 Daqui resulta que a disposição em questão permite à Comissão imputar ao Estado‑Membro metade das importâncias perdidas em razão de irregularidades ou não recuperadas em prazos razoáveis, sem ter de demonstrar caso a caso que a falta de recuperação ou a demora na recuperação das importâncias em questão é devida ao comportamento negligente das autoridades nacionais. A imputação ao orçamento nacional de 50% do encargo financeiro decorrente da falta de recuperação ou de demora na recuperação é uma consequência automática do simples decurso do tempo.
109 Nestas condições, a alegação da República Italiana deve ser rejeitada.
110 No tocante à alegada falta de fundamentação da decisão impugnada, basta salientar, como alegou com razão a Comissão, que, dado que a decisão impugnada não se baseou no comportamento negligente das autoridades italianas para imputar, em 50%, as consequências financeiras correspondentes aos casos em questão ao orçamento nacional, mas limitou‑se a aplicar o artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005, a Comissão podia cumprir o dever de fundamentação previsto pelo Tratado referindo‑se simplesmente a esta última disposição. Ora, como o Tribunal Geral já acima salientou nos n.os 47 a 49, o considerando 11 da decisão impugnada faz amplamente referência ao artigo 32.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1290/2005.
111 Por conseguinte, a fundamentação da decisão impugnada deve ser considerada suficiente quanto a esse ponto.
112 Resulta do exposto que o segundo fundamento deve ser rejeitado.
113 Resulta do conjunto das considerações precedentes que a decisão impugnada deve ser parcialmente anulada, na medida em que a Comissão imputou à República Italiana, em 50%, as consequências financeiras da falta de recuperação em relação aos 25 casos de irregularidades. É negado provimento ao presente recurso quanto ao restante.
Quanto às despesas
114 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Por outro lado, nos termos do disposto no artigo 87.°, n.° 3, do mesmo regulamento, se cada parte obtiver vencimento parcial ou perante circunstâncias excecionais, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
115 Tendo em conta o facto de a República Italiana ter sido vencida, salvo no que se refere à imputação, em 50%, das consequências financeiras da falta de recuperação dos 25 casos de irregularidades, deve ser condenada a suportar quatro quintos das suas despesas, bem como quatro quintos das despesas da Comissão.
116 A Comissão suportará um quinto das suas despesas e um quinto das despesas da República Italiana.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1) A Decisão 2007/327/CE da Comissão, de 27 de abril de 2007, relativa ao apuramento das contas dos organismos pagadores dos Estados‑Membros referentes às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», no que respeita ao exercício financeiro de 2006, é anulada, na medida em que imputa à República Italiana, em 50%, as consequências financeiras da falta de recuperação relativamente aos seguintes casos de irregularidades: Coprap (IT/1987/001), Tabacchi Levante (IT/1987/002), Casearia Sarda (IT/1991/001), Beca (IT/1994/009), Soc.Coop.Super (IT/1995/003/A), Vinicola Magna (IT/1995/005/A), Eurotrade (IT/1995/015/A), COASO ― Italiana Tabacchi (IT/1995/016/A), Ionia (IT/1995/017/A), Beca (IT/1995/018), Addeo Fruit (IT/1995/021), Quaranta (IT/1996/003), D’Apolito (IT/1996/007), Sibillo (IT/1996/016), Agrocom (IT/1996/019), Procaccini (IT/1996/020), Addeo Fruit (IT/1996/023), Mediterrane Vini (IT/1996/001), Oleificio Centro Italia (IT/1996/029), Procaccini (IT/1997/002), Soc.Coop.Super (IT/1997/006/A), Savict (IT/1997/01), Agricola S. Giuseppe (IT/1997/012), Terra D’Oro (IT/1997/017/A), Toscana Tabacchi (IT/1997/018).
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) A República Italiana é condenada a suportar quatro quintos das suas despesas, bem como quatro quintos das despesas da Comissão Europeia.
4) A Comissão é condenada a suportar um quinto das suas despesas, bem como um quinto das despesas da República Italiana.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de junho de 2013.
Assinaturas
Índice
Quadro jurídico
Antecedentes do litígio
Tramitação do processo e pedidos das partes
Questão de direito
Quanto à violação do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 595/91 e do dever de fundamentação
Quanto aos casos de irregularidades de montante superior a 500 000 euros
Quanto aos casos de irregularidades de montante inferior a 500 000 euros
Quanto à violação do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999 e do dever de fundamentação
Quanto às despesas