DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
6 septembre 2012 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation au Zimbabwe – Retrait de la liste des personnes concernées – Recours en annulation – Non‑lieu à statuer »
Dans l’affaire T‑145/09,
John Arnold Bredenkamp, demeurant à Harare (Zimbabwe), et les autres requérants dont les noms figurent en annexe à la présente ordonnance, représentés par MM. D. Vaughan, QC, P. Moser, barrister, et R. Khan, solicitor,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. van Nuffel, T. Scharf et M. Konstantinidis, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté initialement par Mmes E. Jenkinson, I. Rao et F. Penlington, puis par Mmes Jenkinson, Rao et C. Murrell, en qualité d’agents, assistées de M. D. Beard, QC,
et par
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Bishop et R. Szostak, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d’annulation du règlement (CE) n° 77/2009 de la Commission, du 26 janvier 2009, modifiant le règlement (CE) n° 314/2004 du Conseil concernant certaines mesures restrictives à l’égard du Zimbabwe (JO L 23, p. 5), tel que modifié par le règlement (UE) n° 173/2010 de la Commission, du 25 février 2010, modifiant le règlement (CE) n° 314/2004 du Conseil concernant certaines mesures restrictives à l’égard du Zimbabwe (JO L 51, p. 13), pour autant qu’il vise les requérants,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. O. Czúcz, président, Mme I. Labucka et M. D. Gratsias (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1 Le règlement (CE) no 314/2004 du Conseil, du 19 février 2004, concernant certaines mesures restrictives à l’égard du Zimbabwe (JO L 55, p. 1), prévoit, en son article 6, paragraphe 1, que les fonds ou ressources économiques appartenant à des membres du gouvernement du Zimbabwe et à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme associé à ces derniers, qui sont énumérés à l’annexe III de ce règlement, sont gelés. En vertu de l’article 11, sous b), du même règlement, la Commission des Communautés européennes est habilitée à modifier l’annexe III dudit règlement sur la base des décisions prises concernant l’annexe de la position commune 2004/161/PESC du Conseil, du 19 février 2004, renouvelant les mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe (JO L 50, p. 66).
2 À la suite de la modification de l’annexe de la position commune 2004/161 par la position commune 2009/68/PESC du Conseil, du 26 janvier 2009, renouvelant les mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe (JO L 23, p. 43), la Commission a adopté le règlement (CE) n° 77/2009, du 26 janvier 2009, modifiant le règlement n° 314/2004 (JO L 23, p. 5). Celui‑ci a remplacé l’annexe III du règlement n° 314/2004 par une nouvelle annexe comportant, notamment, les noms des requérants.
3 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 avril 2009, les requérants ont introduit le présent recours. Ils ont conclu à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le règlement n° 77/2009, en ce qu’il les concerne ;
– à titre subsidiaire, annuler le règlement n° 77/2009, en ce qu’il concerne le premier requérant, ainsi que toute entité mentionnée en son annexe III et désignée comme lui appartenant ;
– condamner la Commission aux dépens.
4 Dans son mémoire en défense, déposé au greffe du Tribunal le 8 septembre 2009, la Commission a conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable, pour autant qu’il est formé par tous les requérants qui ne disposent pas d’un intérêt pour former un recours en annulation, ce qui inclut, en tout cas, les troisième, quatrième, cinquième, douzième, dix‑septième et dix‑neuvième requérants, et, en tout état de cause, comme non‑fondé en ce qu’il est formé par tous les requérants ;
– condamner les requérants aux dépens.
5 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 24 et 30 juillet 2009, le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord et le Conseil de l’Union européenne ont demandé à intervenir au présent litige, au soutien des conclusions de la Commission. Par ordonnance du 10 septembre 2009, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis les interventions. Les intervenants ont déposé leurs mémoires en intervention au greffe du Tribunal le 18 décembre 2009.
6 Le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter le recours conformément aux conclusions de la Commission.
7 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérants aux dépens.
8 À la suite de la modification de l’annexe de la position commune 2004/161 par la décision 2010/92/PESC du Conseil, du 15 février 2010, prorogeant les mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe (JO L 41, p. 6), la Commission a adopté le règlement (UE) n° 173/2010, du 25 février 2010, modifiant le règlement n° 314/2004 (JO L 51, p. 13). En vertu de l’article 1er du règlement n° 173/2010, l’annexe III du règlement n° 314/2004 a été modifiée. Ces modifications n’ont pas concerné les requérants, dont les noms continuaient à figurer dans ladite annexe, telle que modifiée.
9 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 20 avril 2010, les requérants ont informé le Tribunal de l’adoption du règlement n° 173/2010 et, « afin qu’aucun doute ne subsiste », ont demandé la permission d’adapter leurs conclusions pour conclure également à l’annulation du règlement n° 77/2009, tel que modifié par le règlement n° 173/2010. La Commission, le Royaume‑Uni et le Conseil ont présenté leurs observations sur cette demande, respectivement, les 20, 13 et 25 mai 2010. La décision sur la demande des requérants a été réservée.
10 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur initialement désigné a été affecté à la troisième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée. En raison du renouvellement partiel du Tribunal, la présente affaire a été attribuée à un nouveau juge rapporteur, siégeant dans la même chambre.
11 Par ordonnance du 15 décembre 2010, Bredenkamp e.a./Commission (T‑145/09, non publiée au Recueil), les parties entendues, le président de la troisième chambre du Tribunal a, en vertu de l’article 77, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, suspendu la procédure dans la présente affaire, jusqu’au prononcé de l’arrêt dans l’affaire C‑376/10 P, Tay Za/Conseil.
12 À la suite de l’adoption de la décision 2012/97/PESC du Conseil, du 17 février 2012, modifiant la décision 2011/101/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe (JO L 47, p. 50), la Commission a adopté le règlement d’exécution (EU) n° 151/2012, du 21 février 2012, modifiant le règlement n° 314/2004 (JO L 49, p. 2). En vertu de l’article 1er de ce règlement, l’annexe III du règlement no 314/2004 a été remplacée par une nouvelle annexe, laquelle ne contient plus les noms des requérants.
13 Après le prononcé de l’arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil (C‑376/10 P, non encore publié au Recueil), la procédure dans la présente affaire a été reprise.
14 Le 15 mars 2012, le Tribunal a invité les parties à présenter leurs observations sur les conséquences à tirer, pour la présente affaire, de l’adoption de la décision 2012/97 et du règlement n° 151/2012, notamment en ce qui concerne une éventuelle disparition de l’objet du litige, de sorte qu’il n’y aurait plus lieu de statuer. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
15 Dans leurs observations, déposées au greffe du Tribunal le 4 avril 2012, les requérants ont indiqué qu’ils considéraient que l’affaire conservait son objet, même après l’adoption des actes mentionnés au point précédent. Pour leur part, la Commission et le Conseil, dans leurs observations, déposées au greffe du Tribunal, respectivement, les 2 et 4 avril 2012, ont demandé au Tribunal de constater que l’affaire n’avait plus d’objet et qu’il n’y avait plus lieu de statuer. Quant au Royaume‑Uni, il a indiqué ne pas souhaiter formuler d’observations sur cette question.
En droit
16 En vertu de l’article 113 de son règlement de procédure, le Tribunal peut à tout moment, d’office, les parties entendues, constater que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer. Sauf décision contraire du Tribunal, la suite de la procédure est orale.
17 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier pour statuer sans ouvrir la phase orale de la procédure.
18 Selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui‑ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non‑lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté. Or, si l’intérêt à agir du requérant disparaît au cours de la procédure, une décision du Tribunal sur le fond ne saurait procurer aucun bénéfice à celui‑ci (voir arrêt de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333, points 42 et 43, et la jurisprudence citée).
19 Il convient de relever que le présent recours vise, en substance, à obtenir l’annulation de l’acte qui a eu pour effet de soumettre les requérants aux mesures restrictives litigieuses, à savoir au gel de fonds prévu par l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 314/2004. Or, il ressort du point 12 ci‑dessus que cet acte a été abrogé.
20 Il a itérativement été jugé que l’abrogation, dans certaines circonstances, de l’acte attaqué par l’institution défenderesse fait disparaître l’objet du recours en annulation, dès lors qu’il aboutit, pour la partie requérante, au résultat voulu et lui donne entière satisfaction (voir ordonnance du Tribunal du 28 mars 2006, Mediocurso/Commission, T‑451/04, non publiée au Recueil, point 26, et la jurisprudence citée ; ordonnances du Tribunal du 6 juillet 2011, SIR/Conseil, T‑142/11, non publiée au Recueil, point 18, et Petroci/Conseil, T‑160/11, non publiée au Recueil, point 15).
21 En vue de déterminer les circonstances particulières dans lesquelles cette jurisprudence trouve à s’appliquer, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en annulation, la partie requérante peut conserver un intérêt à voir annuler un acte abrogé en cours d’instance si l’annulation de cet acte est susceptible, par elle‑même, d’avoir des conséquences juridiques (ordonnances du Tribunal du 14 mars 1997, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission, T‑25/96, Rec. p. II‑363, point 16, et du 10 mars 2005, IMS Health/Commission, T‑184/01, Rec. p. II‑817, point 38).
22 En effet, dans le cas où un acte est annulé, l’institution dont émane l’acte est tenue, en vertu de l’article 266 TFUE, de prendre les mesures qu’implique l’exécution de l’arrêt. Ces mesures n’ont pas trait à la disparition de l’acte en tant que telle de l’ordre juridique de l’Union, puisque celle‑ci résulte de l’essence même de l’annulation de l’acte par le juge. Elles concernent plutôt l’anéantissement des illégalités constatées dans l’arrêt d’annulation. C’est ainsi que l’institution concernée peut être amenée à effectuer une remise en état adéquate de la situation du requérant ou à éviter qu’un acte identique ne soit adopté (voir ordonnance Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission, précitée, point 17, et la jurisprudence citée).
23 C’est au regard des considérations qui précèdent qu’il convient de déterminer, en l’espèce, si l’annulation de l’acte visé par le présent recours, en dépit de l’abrogation de ce dernier, serait susceptible de procurer un bénéfice aux requérants.
24 À cet égard, il convient d’écarter, d’emblée, l’argument que les requérants s’efforcent de tirer de l’« intérêt de l’ordre juridique de l’Union européenne […] dans la préservation de l’état de droit ». Un tel argument revient, en effet, à contredire la jurisprudence rappelée au point 18 ci‑dessus, selon laquelle, en substance, la recevabilité d’un recours en annulation présuppose un intérêt spécifique du requérant à voir annuler l’acte concerné par son recours. Il convient de rappeler, à cet égard, qu’un requérant n’est pas habilité à agir dans l’intérêt de la loi et il ne peut faire valoir qu’un intérêt et des griefs qui lui sont personnels (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 30 juin 1983, Schloh/Conseil, 85/82, Rec. p. 2015, point 14).
25 Doit également être écartée comme dépourvue de pertinence l’argumentation des requérants, selon laquelle l’abrogation des mesures litigieuses en l’espèce a été décidée en partant de l’hypothèse, qui, par la suite, s’est avérée exacte, que les mesures analogues en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Tay Za/Conseil, précité, serait annulées par la Cour et que cette annulation serait déterminante également pour le sort du recours dans la présente affaire, compte tenu de la suspension de la procédure en attendant le prononcé dudit arrêt.
26 En effet, cette argumentation soulève la question de la légalité des mesures litigieuses, qui concerne le fond de l’affaire, et ne répond pas à celle de l’existence d’un intérêt des requérants à voir ces mesures annulées, en dépit de leur abrogation. Pour le même motif, il convient également d’écarter les arguments des requérants tirés de l’absence d’éléments précis et concrets justifiant l’adoption des mesures litigieuses et de l’existence des nouveaux éléments à décharge.
27 Les requérants ont, en outre, consacré une partie de leurs observations relatives à la question d’une éventuelle disparition de l’objet du litige aux effets de l’adoption des mesures litigieuses contraires à leurs intérêts et ont fait valoir, en conclusion, qu’ils avaient subi « des conséquences ayant gravement affecté leurs intérêts en modifiant de façon caractérisée leur situation juridique, ce qui justifi[ait] la persistance de leur intérêt à agir ».
28 Force est, toutefois, de constater que, dans cette partie de leur argumentation, les requérants se réfèrent aux conséquences de l’adoption desdites mesures incontestablement préjudiciables à leurs intérêts, sans aucunement expliquer pourquoi, et de quelle manière exactement, ces conséquences seraient susceptibles de perdurer, malgré l’abrogation desdites mesures. Ne saurait conduire à une conclusion différente l’affirmation des requérantes, lapidaire et non étayée d’arguments ou d’éléments concrets, selon laquelle les effets préjudiciables des mesures litigieuses « persistent à ce jour ».
29 Il convient, en effet, de relever que les mesures litigieuses n’ont pas impliqué des modifications de la situation patrimoniale des requérants, comme le transfert de la propriété de l’un ou de l’autre élément de leur patrimoine, mais, précisément, l’interdiction, durant la période de leur prise d’effet, de toute modification de ce type. Dans ces conditions et à défaut d’explications en sens contraire de la part des requérants, il apparaît que la constatation de l’illégalité desdites mesures pourrait, tout au plus, conduire les institutions concernées à ne plus adopter de mesures analogues à l’égard des requérants et à mettre, ainsi, fin au gel des avoirs de ceux‑ci. Or, tel est exactement le résultat de l’abrogation des mesures litigieuses. Au surplus, il convient de constater que les requérants n’ont pas fait référence à une quelconque procédure administrative ou judiciaire au niveau national, pour laquelle la question de la légalité des mesures litigieuses serait susceptible de présenter une pertinence.
30 Les requérants font, par ailleurs, valoir que l’annulation des mesures litigieuses est également nécessaire pour prévenir toute nouvelle prise de mesures analogues à leur égard dans le futur.
31 À cet égard, il y a lieu de relever que, certes, une partie requérante peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution de l’Union européenne pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui‑ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir (voir, en ce sens, arrêt Wunenburger/Commission, précité, point 50). Il doit, toutefois, être rappelé qu’un tel intérêt à agir, qui découle de l’article 266, premier alinéa, TFUE, ne saurait exister que si l’illégalité alléguée est susceptible de se reproduire à l’avenir indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours (arrêt Wunenburger/Commission, précité, points 51 et 52).
32 Or, en l’espèce, rien dans l’argumentation des requérants ou dans le dossier n’indique que tel puisse être le cas. Au contraire, le règlement no 77/2009 ayant été adopté, pour autant qu’il concerne les requérants, au regard de la situation spécifique de ceux‑ci ainsi que de celle existant au Zimbabwe lors de son adoption et ayant, ensuite, été abrogé pour donner suite à la constatation, énoncée au considérant 3 de la décision 2012/97 du Conseil, selon laquelle il n’existait plus de motifs pour maintenir les mesures restrictives litigieuses à l’égard des requérants, il n’apparaît pas probable que l’illégalité alléguée puisse se reproduire à l’avenir indépendamment des circonstances ayant donné lieu au présent recours (voir, par analogie, ordonnance SIR/Conseil, précitée, point 26).
33 De plus, les requérants invoquent, à l’appui de leur thèse selon laquelle ils conservent un intérêt à voir les mesures litigieuses annulées, l’arrêt du Tribunal du 3 avril 2008, PKK/Conseil (T‑229/02, non publié au Recueil, points 48 à 51). Force est, toutefois, de relever que les considérations de cet arrêt invoquées par les requérants concernent un contexte particulier et différent de celui du cas d’espèce. En effet, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt PKK/Conseil, précité, les actes en cause avaient été non seulement abrogés, mais également remplacés par de nouveaux actes, par lesquels les mesures restrictives en cause avaient été maintenues. Les effets initiaux des actes abrogés demeuraient donc, à l’égard de l’entité concernée, par le biais des actes les remplaçant. Or, en l’espèce, les mesures restrictives litigieuses ont purement et simplement été abrogées, sans être remplacées, et les effets produits par elles ne perdurent pas. Dans un tel contexte, la différence, incontestablement réelle, entre les effets de l’abrogation et ceux de l’annulation d’un acte, ne suffit pas, par elle‑même, pour justifier l’intérêt du requérant à la poursuite de la procédure (voir, par analogie, ordonnance SIR/Conseil, précitée, point 27).
34 Cette distinction entre des circonstances telles que celles de l’espèce et celles ayant donné lieu à l’arrêt PKK/Conseil, précité, apparaît confortée par l’arrêt de la Cour du 3 décembre 2009, Hassan et Ayadi/Conseil et Commission (C‑399/06 P et C‑403/06 P, Rec. p. I‑11393). D’une part, en effet, au lieu de conclure automatiquement au maintien de l’intérêt des requérants concernés à agir dans les affaires en cause, la Cour s’est posée d’office, au point 57 dudit arrêt, la question de savoir si, eu égard au retrait du règlement litigieux et à son remplacement rétroactif par un autre acte, il y avait encore lieu de statuer dans ces affaires. D’autre part, aux points 59 à 63 du même arrêt, la Cour a relevé un certain nombre de particularités du cas qui lui était soumis, dont, notamment, le fait, constaté au point 61 dudit arrêt, que les noms des requérants dans les affaires en cause continuaient à figurer sur la liste des personnes soumises aux mesures restrictives en cause, alors même que l’objet de leur recours était, précisément, d’obtenir la suppression de leurs noms de cette liste, pour conclure, aux points 64 et 65 de l’arrêt, que, « dans ces conditions particulières », l’adoption du nouvel acte et le retrait rétroactif du règlement litigieux ne pouvaient être considérés comme équivalents à une annulation pure et simple dudit règlement Or, ces particularités n’existent pas dans la présente espèce, ainsi qu’il a déjà été relevé au point précédent.
35 Enfin, il convient de relever que le seul fait que les requérants souhaitent récupérer les dépens qu’ils ont exposés au cours de la procédure ne suffit pas, contrairement à ce qu’ils soutiennent pour justifier un intérêt dans la poursuite de la présente procédure, le Tribunal étant en droit, ainsi qu’il ressort de l’article 87, paragraphe 6, de son règlement de procédure, de statuer sur les dépens en cas de non‑lieu à statuer.
36 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, à la suite de l’abrogation des mesures litigieuses, les requérants ne disposent plus d’un intérêt à agir et que, par conséquent, il n’y a pas lieu de statuer sur le présent recours.
Sur les dépens
37 Aux termes de l’article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure, en cas de non‑lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
38 Il convient de constater que c’est l’inscription des requérants à l’annexe III du règlement n° 314/2004, à la suite de sa modification par le règlement no 77/2009, qui les a conduits à introduire le présent recours. Cette circonstance justifie par conséquent que la Commission soit condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par les requérants (voir, par analogie, ordonnance SIR/Conseil, précitée, point 32). Quant aux parties intervenantes, il convient de décider qu’elles supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1) Il n’y a pas lieu de statuer sur le présent recours.
2) La Commission européenne est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposées par M. John Arnold Bredenkamp, Alpha International (PVT) Ltd, Breco (Asia Pacific) Ltd, Breco (Eastern Europe) Ltd, Breco (South Africa) Ltd, Breco (UK) Ltd, Breco Group, Breco International, Breco Nominees Ltd, Breco Services Ltd, Corybantes Ltd, Echo Delta Holdings, Masters International Ltd, Piedmont (UK) Ltd, Raceview Enterprises, Scottlee Holdings (PVT) Ltd, Scottlee Resorts Ltd, Timpani Exports Ltd et Tremalt Ltd.
3) Le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le Conseil de l’Union européenne supporteront chacun leurs propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 6 septembre 2012.
Annexe
Liste des autres requérants
Alpha International (PVT) Ltd, établie à Camberley (Royaume‑Uni),
Breco (Asia Pacific) Ltd, établie à Douglas, à l’Ile de Man (Royaume‑Uni),
Breco (Eastern Europe) Ltd, établie à Douglas, à l’Ile de Man,
Breco (South Africa) Ltd, établie à Douglas, à l’Ile de Man,
Breco (UK) Ltd, établie à Ascot (Royaume‑Uni),
Breco Group, établie à Harare (Zimbabwe),
Breco International, établie à Jersey (Royaume‑Uni),
Breco Nominees Ltd, établie à Ascot,
Breco Services Ltd, établie à Ascot,
Corybantes Ltd, établie à Ascot,
Echo Delta Holdings, établie à Reading (Royaume‑Uni),
Masters International Ltd, établie à Ascot,
Piedmont (UK) Ltd, établie à Ascot,
Raceview Enterprises, établie à Harare,
Scottlee Holdings (PVT) Ltd, établie à Harare,
Scottlee Resorts Ltd, établie à Harare,
Timpani Exports Ltd, établie à Douglas, à l’Ile de Man,
Tremalt Ltd, établie à Harare.