KENDELSE AFSAGT AF RETTENS PRÆSIDENT
19. september 2012 (*)
»Særlige rettergangsformer – statsstøtte – udbetaling af kompensation i 2008 og 2009 fra det græske landbrugsforsikringsorgan (ELGA) – afgørelse, der erklærer støtten uforenelig med det indre marked og bestemmer, at den skal tilbagesøges – begæring om udsættelse af gennemførelsen – fumus boni juris – uopsættelighed – interesseafvejning«
I sag T-52/12 R,
Den Hellenske Republik ved I. Chalkias og S. Papaïoannou, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved D. Triantafyllou og S. Thomas, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om udsættelse af gennemførelsen af Kommissionens afgørelse 2012/157/EU af 7. december 2011 om udbetalinger som kompensation fra det græske landbrugsforsikringsorgan (ELGA) i årene 2008 og 2009 (EUT 2012 L 78, s. 21),
har
RETTENS PRÆSIDENT
afsagt følgende
Kendelse
Sagens baggrund, retsforhandlingerne og parternes påstande
1 Det græske landbrugsforsikringsorgan (ELGA), som er delvist statsejet, og som har til formål at sikre plante- og dyreavlen samt landbrugsbedrifternes plante- og dyrekapital mod skade, som forvoldes af naturkatastrofer, blev oprettet ved en lov fra 1998. Det er obligatorisk at tegne forsikring hos ELGA, idet ELGA’s indtægt i det væsentlige stammer fra et særligt forsikringsbidrag – fastsat til 3% for produkter af vegetabilsk oprindelse og 0,5% for animalske produkter – som pålægges landbrugsproducenter, der drager fordel af forsikringsordningen.
2 I 2009 bestemte den græske regering, at ELGA skulle udbetale kompensation i størrelsesordenen 425 mio. EUR med henblik på at følge op på klager fra et stort antal græske landbrugsproducenter, som havde lidt tab på grund af nedgangen i produktionen af visse plantekulturer i årene 2008 og 2009 som følge af dårlige vejrforhold såsom tørke, høje temperaturer, regn og entomologiske og phytopatologiske sygdomme i de pågældende kulturer.
3 Europa-Kommissionen, som havde fået meddelelse om disse foranstaltninger, indledte en procedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, som den 7. december 2011 førte til vedtagelsen af afgørelse 2012/157/EU om udbetalinger som kompensation fra det græske landbrugsforsikringsorgan (ELGA) i årene 2008 og 2009 (EUT 2012 L 78, s. 21), hvorefter visse udbetalinger af kompensation i størrelsesordenen 425 mio. EUR blev kvalificeret som ulovlig statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, og det blev bestemt, at den skulle tilbagesøges hos modtagerne (herefter »den anfægtede afgørelse«).
4 I den anfægtede afgørelse gav Kommissionen Den Hellenske Republik en frist på fire måneder regnet fra afgørelsens meddelelse til at tilbagesøge ovennævnte beløb hos landbrugsproducenterne, forhøjet med renter beregnet fra den dato, hvor beløbet blev udbetalt, og indtil datoen for dets tilbagebetaling. Denne frist blev senere forlænget med to måneder.
5 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. februar 2012 har Den Hellenske Republik anlagt sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.
6 Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 18. maj 2012 har Den Hellenske Republik fremsat denne begæring om foreløbige forholdsregler, hvori der i det væsentlige er nedlagt følgende påstande:
– Gennemførelsen af den anfægtede afgørelse udsættes, indtil Retten har truffet afgørelse i hovedsagen.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
7 Kommissionen har i sine bemærkninger, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 30. maj 2012, i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
– Begæringen om foreløbige forholdsregler afvises.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
8 Den 18. juni 2012 besluttede Rettens præsident i medfør af artikel 105, stk. 2, i Rettens procesreglement og af hensyn til en forsvarlig retspleje at udsætte gennemførelsen af den anfægtede afgørelse, for så vidt som den pålagde Den Hellenske Republik at tilbagesøge den pågældende støtte, med den begrundelse, at dennes påstande, hvis de måtte være berettigede, begrundede en opretholdelse af status quo med henblik på at give mulighed for en dyberegående undersøgelse af parternes argumenter.
9 Den 11. september 2012 fremsatte parterne deres argumenter under retsmødet og besvarede de af Rettens præsident stillede mundtlige spørgsmål.
Retlige bemærkninger
10 Det følger af artikel 278 TEUF og 279 TEUF, sammenholdt med artikel 256, stk. 1, TEUF, at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, hvis denne skønner, at forholdene kræver det, kan udsætte gennemførelsen af den anfægtede retsakt eller foreskrive de nødvendige foreløbige forholdsregler.
11 Procesreglementets artikel 104, stk. 2, bestemmer, at begæringer om foreløbige forholdsregler skal angive søgsmålets genstand, de omstændigheder, der medfører uopsættelighed, samt de faktiske og retlige grunde til, at den begærede foreløbige forholdsregel umiddelbart forekommer berettiget. Dommeren i sager om foreløbige forholdsregler kan således udsætte gennemførelsen og foreskrive andre foreløbige forholdsregler, såfremt det er godtgjort, at de umiddelbart er berettigede af faktiske og retlige grunde (fumus boni juris), og såfremt der foreligger uopsættelighed, dvs. at det for at undgå et uopretteligt tab for den part, der har fremsat begæring herom, er nødvendigt at foreskrive dem og tillægge dem retsvirkninger før afgørelsen i hovedsagen (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 19.7.1995, sag C-149/95 P(R), Kommissionen mod Atlantic Container Line m.fl., Sml. I, s. 2165, præmis 22). Disse betingelser er kumulative, hvorfor der ikke kan anordnes foreløbige forholdsregler, når en af disse ikke er opfyldt (kendelse afsagt af Rettens præsident den 14.10.1996, sag C-268/96 P(R), SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. I, s. 4971, præmis 30). Retten foretager i givet fald også en afvejning af de berørte interesser (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 23.2.2001, sag C-445/00 R, Østrig mod Rådet, Sml. I, s. 1461, præmis 73, og kendelse afsagt af Rettens præsident den 4.4.2002, sag T-198/01 R, Technische Glaswerke Ilmenau mod Kommissionen, Sml. II, s. 2153, præmis 50).
12 Inden for rammerne af denne helhedsundersøgelse råder dommeren i sager om foreløbige forholdsregler over et vidt skøn og kan frit under hensyn til sagens særegenheder afgøre, hvorledes de forskellige betingelser skal efterprøves samt rækkefølgen for denne undersøgelse, når ingen retsbestemmelse pålægger dem at anvende et forud fastsat skema for vurderingen af nødvendigheden af at træffe foreløbig afgørelse (kendelsen afsagt af Domstolens præsident i sagen Kommissionen mod Atlantic Container Line m.fl., præmis 23, og kendelse afsagt af Domstolens præsident den 3.4.2007, sag C-459/06 P(R), Vischim mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 25).
Fumus boni juris
13 Ifølge fast retspraksis er betingelsen om fumus boni juris opfyldt, når i det mindste et af de anbringender, som sagsøgeren har gjort gældende til støtte for sine påstande, umiddelbart forekommer relevant og under alle omstændigheder ikke åbenbart ugrundet, for så vidt som der er tale om et vanskeligt juridisk spørgsmål, hvis løsning ikke er indlysende, og som dermed fortjener en dyberegående undersøgelse, som ikke kan foretages af Retten i retsforhandlingerne vedrørende de foreløbige forholdsregler, men skal være genstand for retsforhandlingerne i hovedsagen, således at sagen ikke umiddelbart er helt ugrundet (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens præsident den 8.5.2003, sag C-39/03 P-R, Kommissionen mod Artegodan m.fl., Sml. I, s. 4485, præmis 40, samt kendelser afsagt af Rettens præsident den 10.3.1995, sag T-395/94 R, Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 595, præmis 49, og den 30.4.2010, sag T-18/10 R, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis).
14 I denne sag har Den Hellenske Republik i forbindelse med det andet og tredje anbringende til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse kritiseret Kommissionen for at have tilsidesat artikel 107, stk. 1, TEUF ved med urette at være af den opfattelse, at de omtvistede udbetalinger »påvirke[de] samhandelen mellem medlemsstater« og »true[de] med at fordreje konkurrencen«, selv om erstatningsbeløbet gennemsnitligt ikke udgjorde mere end ca. 500 EUR pr. landmand, og selv om alle udbetalingerne var kompensation for reelle tab, som landbrugsproduktionen havde lidt som følge af årsager, der ikke kunne tilregnes producenterne. Kompensation af en så lille værdi kan imidlertid ikke give de græske landmænd en konkurrencemæssig fordel i forhold til producenterne i andre medlemsstater.
15 Den Hellenske Republik har tilføjet, at selv om det i den anfægtede afgørelses punkt 59 er anført, at »[l]andbrugssektoren er åben for konkurrence på EU-plan […] og derfor følsom over for enhver foranstaltning til fordel for produktionen i andre medlemsstater«, er der intet, som antyder, at Kommissionen tog hensyn til det berørte markeds kendetegn og den økonomiske situation for de modtagende græske landmænd. Kommissionen begrænsede sig til at henvise til forskellige domme fra Domstolen, hvori det er anerkendt, at landbrugssektoren generelt er følsom over for konkurrence. I denne sag genoprettede de omtvistede udbetalinger, som tilsigtede at kompensere for de reelle tab, som landmændene havde lidt, imidlertid konkurrencen i stedet for at fordreje den.
16 Den Hellenske Republik har videre gjort gældende, at Kommissionen med urette i den påståede statsstøtte medtog et beløb på 186 mio. EUR svarende til de bidrag, som landmændene selv havde betalt i 2008 og 2009 i medfør af ELGA’s obligatoriske forsikringsordning. Dette beløb skal fradrages det støttebeløb, der skal tilbagesøges.
17 Kommissionen har svaret, at de omtvistede udbetalingers erstatningsformål ikke spiller nogen rolle for, at de kvalificeres som statsstøtte. For så vidt angår kriterierne for fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater fremgår det af fast retspraksis, at der ikke er nogen følsomhedsgrænse, under hvilken disse kriterier ikke er opfyldt, eftersom modtagerne af en statsstøtte udøver deres aktiviteter på et marked, der er åbent for konkurrence og dermed følsomt over for enhver foranstaltning til fordel for produktionen i den ene eller anden medlemsstat. Hvad angår de obligatoriske bidrag, som de græske landmænd har betalt, og som er overgået til den græske stats kontrol, er Kommissionen af den opfattelse, at dette beløb, som den har vurderet til 145 mio. EUR, ikke skal fradrages den støtte, der skal tilbagesøges, eftersom beløbets oprindelige private karakter ikke er til hinder til, at de omtvistede udbetalinger i deres helhed kvalificeres som statsstøtte.
18 Den Hellenske Republik har i forbindelse med sit fjerde anbringende til støtte for annullationen understreget, at Kommissionen foretog en fejlagtig anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og sin skønsbeføjelse inden for statsstøtteområdet, eftersom de omtvistede udbetalinger burde have været anset for forenelige med det indre marked på grund af den meget alvorlige forstyrrelse af hele den græske økonomi. Denne primærretlige bestemmelse skal nemlig finde direkte anvendelse, hvis de betingelser, som den fastsætter, er opfyldt, hvilket er tilfældet i denne sag: den internationale finansielle og økonomiske krise, som siden 2008 har ramt alle sektorer i den græske økonomi voldsomt og fremprovokeret en meget alvorlig finanskrise, der bl.a. har medført en betydelig nedgang i likviditeten på det græske marked, en recession, der har varet i fem på hinanden følgende år, og en forarmelse af flere dele af befolkningen. Den manglende likviditet, som landbrugssektoren lider under, truer med at skabe systemiske risici for hele den græske økonomi, som i vidt omfang hviler på primærproduktionen, idet landbrugsproducenterne udgør en væsentlig del af erhvervslivet i den græske økonomi, da deres antal udgør ca. 860 000 ud af næsten 5 mio., hvilket udgør en væsentlig procentdel af den erhvervsaktive befolkning.
19 Kommissionen har svaret, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF overlader Kommissionen en skønsmargen ved vurderingen af, om en statsstøtte er forenelig med det indre marked, hvilken skønsmargen den anvendte til at vedtage den meddelelse, som opstiller midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (EUT 2009 C 83, s. 1). Denne meddelelse udelukkede oprindeligt i punkt 4.2.2, tredje afsnit, litra h), virksomheder, som beskæftiger sig med primærproduktion af landbrugsprodukter, på grund af, at der kunne ske fordrejning af konkurrencen i denne sektor, selv ved små støttebeløb, hvorfor Kommissionen konkluderede, at de omtvistede udbetalinger ikke var i overensstemmelse med denne meddelelse og ikke kunne drage fordel af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
20 Den Hellenske Republik har med det sjette anbringende kritiseret Kommissionen for at have foretaget en fejlagtig beregning af det beløb, der skal tilbagesøges, eftersom den ikke fradrog den de minimis-støtte, der er omfattet af forordning (EF) nr. 1860/2004 af 6. oktober 2004 om anvendelse af […] artikel 87 [EF] og 88 [EF] på de minimis-støtte i landbrugs- og fiskerisektoren (EUT L 325, s. 4) og (EF) nr. 1535/2007 af 20. december 2007 om anvendelse af […] artikel 87 [EF] og 88 [EF] på de minimis-støtte til produktion af landbrugsprodukter (EUT L 337, s. 35). For 2008 skulle 25 mio. EUR imidlertid have været anset for en tilladt de minimis-støtte, som dermed ikke skulle tilbagebetales, mens det tilsvarende beløb for 2009-2011 udgjorde næsten EUR 67 mio.
21 Kommissionen har, uden herved at udtale sig om tallene fra Den Hellenske Republik, svaret, at den på ingen måde har udelukket princippet om et fradrag for de minimis-støtte hvad angår de græske landmænd.
22 Det skal i denne henseende anføres, at Den Hellenske Republik med sin argumentation i det væsentlige har tilsigtet at bevise, dels at de omtvistede udbetalinger ikke kan anses for at kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater og fordreje konkurrencen i den i artikel 107, stk. 1, TEUF omhandlede forstand, dels at den pligt, der blev pålagt i december 2011 til at tilbagesøge de tildelte beløb hos modtagerne, under alle omstændigheder skal kvalificeres som overdreven. Undersøgelsen af denne argumentation kan imidlertid ikke se bort fra de særlige omstændigheder, der siden 2008 har kendetegnet den økonomiske og finansielle situation i Grækenland.
23 Hvad i denne sammenhæng angår de omtvistede udbetalingers indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstater skal det erindres, at disse udbetalinger efter Kommissionens opfattelse samlet udgjorde ca. 425 mio. EUR. Det viser sig imidlertid, at beløbet 425 mio. EUR ud fra en umiddelbar betragtning skal justeres nedad.
24 For det første er det nemlig ubestridt, at en del af dette beløb, som udgør et trecifret millionbeløb i euro, kan anses for at udgøre de minimis-støtte. Ifølge Kommissionen er det endog meget sandsynligt, at »flere modtagere« af de af ELGA foretagne udbetalinger har modtaget støtte af denne art, således at de er undtaget fra tilbagebetalingspligten. I øvrigt forudser 97., 98. og 104. betragtning til den anfægtede afgørelse udtrykkeligt, at der ikke skal ske tilbagesøgning af beløb, som kan udgøre de minimis-støtte. Hvis de minimis-støtte ikke skal tilbagesøges hos modtagerne, og tildelingen heraf dermed er tilladt, skyldes det, at den ikke fordrejer konkurrencen og ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstater.
25 For det andet er det ubestridt, at de græske landmænd i medfør af ELGA’s obligatoriske forsikringsordning har betalt bidrag, som i det mindste indirekte har tilført ELGA indtægter i 2008 og 2009 i størrelsesordenen mindst 145 mio. EUR. Selv om det forhold, at ELGA’s omtvistede udbetalinger delvist blev finansieret af sådanne private bidrag, ikke udelukker, at de kan kvalificeres som statsstøtte, gælder det ikke desto mindre, at disse udbetalingers finansielle indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstater formindskes af det forhold, at landmændene selv, herunder støttemodtagerne, har skullet betale disse bidrag. I øvrigt indrømmede Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 22, at for så vidt som den erstatning, som ELGA udbetalte i medfør af den obligatoriske forsikringsordning, blev finansieret af indtægter fra det særlige forsikringsbidrag, kan den anses for ikke at give modtagerne en utilbørlig fordel.
26 Da de omtvistede udbetalingers finansielle indvirkning på konkurrencen og på samhandelen mellem medlemsstater dermed umiddelbart forekommer at være væsentligt mindre end det beløb på 425 mio. EUR, som Kommissionen har lagt til grund, kan det ikke udelukkes, at disse udbetalinger udelukkende blev anvendt til at erstatte de græske landmænd, der havde lidt tab på grund af nedgangen i produktionen af visse plantekulturer som følge af dårlige vejrforhold, og ikke for kunstigt at begunstige produktionen og eksporten.
27 Således som parterne bekræftede under retsmødet, har Den Hellenske Republik i flere år været i en dyb økonomisk og finansiel krise. Denne krise, som har placeret landet i en vis økonomisk isoleret tilstand, har ikke sparet den græske landbrugssektor. Den Hellenske Republik har i denne henseende – uden at blive modsagt af Kommissionen – præciseret følgende:
– Landbrugsindtægten i Grækenland mellem 2006 og 2011 faldt med 22,6%, mens den tilsvarende indtægt i Den Europæiske Union steg med 19%.
– Værdien af planteavlen mellem 2005 og 2011 registrerede et fald på mere end 15%.
– Produktionsomkostningerne steg med 11% i 2008, 4% i 2010 og 7,5% i 2011, mens produktionsprisen registrerede en væsentlig nedgang (33,9% for tomater, 27,5% for kål, 11,7% for bomuld, 11% for tobak og 21,5% for spinat).
– Afmatningen i bankfinansieringen af landbrugsvirksomheder registrerede et fald på 49%, og landmændene har nu kun få finansieringsmuligheder.
28 Endvidere forekommer det, at den græske landbrugssektor er kendetegnet af en overvægt af familielandbrug med små bedrifter. Kommissionen har stiltiende anerkendt denne opdeling af sektoren ved at indrømme, at de omtvistede udbetalinger blev fordelt således, at hver græsk landmand gennemsnitligt havde modtaget ca. 500 EUR. Kommissionen har i øvrigt ikke påstået, at den græske landbrugssektor adskiller sig ved en særlig kommerciel aggressivitet rettet mod eksport, og har heller ikke anført, at ikke-græske virksomheder, der er aktive på markedet for landbrugsprodukter, har klaget over at være blevet udsat for en særligt voldsom konkurrence fra de græske landmænd efter de omtvistede udbetalinger.
29 Det viser sig dermed, at Den Hellenske Republiks argumentation rejser det juridiske spørgsmål, om den finansielle indvirkning af de omtvistede udbetalinger, der bestod i erstatning til græske landmænd, under de særlige omstændigheder i denne sag reelt kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater og true med at fordreje konkurrencen i den i artikel 107, stk. 1, TEUF omhandlede forstand. Det skal nærmere bestemt afgøres, om disse særlige omstændigheder påvirker anvendelsen af betragtninger, der er anerkendt i sammenhæng med de minimis-støtteordningen og gør det muligt fra denne bestemmelses anvendelsesområde at udelukke støtte, som ikke har mærkbare virkninger på samhandelen og konkurrencen mellem medlemsstater (jf. i denne retning Domstolens dom af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 10).
30 Det forekommer imidlertid ikke, at dette spørgsmål er blevet endelig besvaret i Domstolens praksis. Domstolen anvender nemlig den forsigtige formulering, hvorefter den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, »[…] ikke på forhånd [udelukker]«, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket, idet selv en relativt beskeden støtte kan påvirke samhandelen og fordreje konkurrencen, når der er en skarp konkurrence inden for den sektor, hvor de støttemodtagende virksomheder opererer (jf. i denne retning Domstolens domme af 29.4.2004, sag C-278/00, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3997, præmis 69 og 70, sag C-372/97 P, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3679, præmis 53 og 54, og sag C-298/00 P, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4087, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis), eller når den støttemodtagende virksomhed er internationalt orienteret (jf. i denne retning Domstolens dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, præmis 11).
31 Denne retspraksis besvarer derfor ikke spørgsmålet, om den græske landbrugssektor i denne sag på grund af de helt særlige og undtagelsesvise vanskeligheder, der er forbundet med de stramninger, som har kendetegnet den græske økonomi i flere år, hverken kunne anses for at være underlagt en levende konkurrence eller være internationalt orienteret, hvilket eventuelt udelukker, at de omtvistede udbetalinger mærkbart kunne påvirke samhandelen og konkurrencen mellem medlemsstater.
32 Det skal tilføjes, at Den Hellenske Republiks argumentation rejser et andet juridisk spørgsmål: Selv om det antages, at de omtvistede udbetalinger opfyldte alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, TEUF på datoen for tildelingen heraf, skal den anfægtede afgørelse da anses for overdreven, for så vidt som den pålægger, at der skal ske tilbagesøgning inden den 7. december 2011, selv om den yderst vanskelige situation, som den græske landbrugssektor befinder sig i, er forværret yderligere siden tildelingen.
33 Det fremgår i denne sammenhæng klart af retspraksis, at en medlemsstats pligt til at ophæve en statsstøtte, som Kommissionen har anset for uforenelig med det indre marked, tilsigter at genoprette den tidligere retsstilling (jf. Domstolens dom af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 65, og af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, præmis 98). Domstolen har ikke desto mindre præciseret, at Kommissionen »normalt ikke, bortset fra usædvanlige omstændigheder«, lovligt kan anmode den berørte medlemsstat om at foretage en sådan tilbagesøgning for at genoprette den tidligere situation (dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 66, dommen af 7.3.2002 i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 99, og dommen af 29.4.2004 i sag C-372/97 P, Italien mod Kommissionen, præmis 104, samt sag C-298/00 P, Italien mod Kommissionen, præmis 76).
34 Denne retspraksis besvarer derfor ikke spørgsmålet, om Den Hellenske Republik i denne sag gyldigt kan påberåbe sig særlige omstændigheder, der gør tilbagesøgningen af de omtvistede udbetalinger hos modtagerne, således som den anfægtede afgørelse har pålagt, overdreven, idet Den Hellenske Republik siden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse har stået over for en alvorlig forstyrrelse i nationaløkonomien i den i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF omhandlede forstand, herunder i landbrugssektoren, og om Kommissionen ved at lade sig inspirere af denne primærretlige bestemmelse burde have givet afkald på at kræve enhver tilbagesøgning hos en sektor, der er stærkt svækket på grund af denne forstyrrelse.
35 Rettens præsident finder, at svarene på ovennævnte spørgsmål ikke umiddelbart er indlysende og fortjener en dyberegående undersøgelse, som navnlig er genstand for hovedsagen. Uden på nogen måde at forudsige Rettens standpunkt i hovedsagen, kan Rettens præsident på dette stade ikke anse denne sag for åbenbart ugrundet. De pågældende spørgsmål forekommer derfor umiddelbart at være tilstrækkeligt relevante og alvorlige til at udgøre fumus boni juris, som begrunder, at begæringen om udsættelse tages til følge, for så vidt som den anfægtede afgørelse pålægger Den Hellenske Republik at foretage tilbagesøgning af de omtvistede udbetalinger hos landbrugsproducenterne.
Uopsættelighed og afvejning af interesser
36 Ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt uopsættelighedsbetingelsen i forbindelse med en begæring om foreløbige forholdsregler er opfyldt, vurderes på baggrund af nødvendigheden af, at der træffes en foreløbig afgørelse for at undgå, at den begærende part udsættes for et alvorligt og uopretteligt tab. Denne part skal føre strengt bevis for ikke at kunne afvente afgørelsen i hovedsagen uden at blive påført en sådan personlig skade. Hvis det ikke med absolut sikkerhed kan fastslås, at skaden er overhængende, skal dens virkeliggørelse ikke desto mindre være forudsigelig med en tilstrækkelig grad af sandsynlighed. Den part, der fremsætter begæring om foreløbige forholdsregler, er under alle omstændigheder forpligtet til at bevise de faktiske forhold, som risikoen for en alvorlig og uoprettelig skade bygger på, og som gør det muligt for Rettens præsident at bedømme de nøjagtige følger, det sandsynligvis vil have, hvis de begærede foranstaltninger ikke anordnes, idet en rent hypotetisk skade, for så vidt som den bygger på, at fremtidige og usikre begivenheder vil indtræde, ikke kan begrunde, at der anordnes foreløbige forholdsregler (jf. kendelse afsagt af Rettens præsident den 26.3.2010, sag T-1/10 R, SNF mod ECHA, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 47 og 48 og den deri nævnte retspraksis, og den 7.5.2010, sag T-410/09 R, Almamet mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
37 Da denne begæring om foreløbige forholdsregler kommer fra Den Hellenske Republik, skal det erindres, at medlemsstaterne er ansvarlige for de især økonomiske og sociale interesser, der på nationalt plan anses for almene, og derfor kan anlægge sag om foreløbige forholdsregler for at forsvare dem (jf. i denne retning Domstolens kendelse af 29.6.1993, sag C-280/93 R, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 3667, præmis 27, og af 12.7.1996, sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 3903, præmis 85). Medlemsstaterne kan bl.a. begære, at der anordnes foreløbige forholdsregler, ved at påstå, at den anfægtede foranstaltning risikerer at forvolde alvorlig skade på gennemførelsen af deres statslige opgaver og den offentlige orden.
38 I denne sag risikerer tilbagesøgningen af beløbet på 425 mio. EUR hos alle landets landbrugere, ca. 800 000 – som sammen med deres familier udgør en tredjedel af den samlede befolkning i Grækenland – ifølge Den Hellenske Republik at udløse mange reaktioner fra landbrugsbefolkningen, som er påvirket af krisen og af de usædvanlige besparelser, eftersom strejker i den offentlige og den private sektor er blevet helt almindeligt, og eftersom de meget voldsomme sociale spændinger og de demonstrerendes konfrontationer med politiet er i konstant stigning.
39 Den Hellenske Republik har præciseret, at de kompetente myndigheder i januar 2012 med henblik på at gennemføre den anfægtede afgørelse gav alle landmændene meddelelse om tilbagesøgningen af den støtte, der var fundet ulovlig. De Græske Landbrugssammenslutningers Forbund, som repræsenterer alle de græske landmænd, fremhævede i sit umiddelbare svar landmændenes vanskelige økonomiske situation og deres manglende mulighed for på nuværende tidspunkt at tilbagebetale de modtagne beløb, henset til den økonomiske krise og de mange besparelser, der var vedtaget, og som i vidt omfang havde belastet landbrugsindtægterne.
40 Den Hellenske Republik har tilføjet, at det forhold, at ca. 800 000 landmænd i dag anmodes om at tilbagebetale de modtagne beløb, og deres manglende mulighed for at gøre dette, nødvendigvis fører til, at de kompetente skattemyndigheder må bogføre disse beløb, hvilket medfører betydelige administrative omkostninger, har skæbnesvangre administrative følger og fremkalder konflikter med de offentlige beføjelser på grund af indledningen af tusinder af tvangsinddrivelser. Den offentlige sektor er imidlertid nu tvunget til at iværksætte nye foranstaltninger til opkrævning af skatter, behandling af selvangivelser og fastslåelse af forfaldne finansielle forpligtelser.
41 Kommissionen har konkluderet, at der ikke foreligger uopsættelighed, ved at anføre, at den dårlige økonomi, som rammer hele den græske befolkning, ikke hænger sammen med anvendelsen af den anfægtede afgørelse, og at det forhold, at det eventuelt er umuligt for landmændene at tilbagebetale støtten, ikke i sig selv udgør en alvorlig og uoprettelig skade for selve Den Hellenske Republik. Hvad angår den skade, der er påberåbt i forhold til den offentlige orden, er den teoretisk og usikker. Det forhold, at visse landmænd er forpligtet til at tilbagebetale ulovlig støtte, betyder ikke automatisk, at de vil skabe problemer. Det er i øvrigt ikke blevet bevist, at landmændene var skyld i den uro, der fandt sted i Athen i begyndelsen af året, idet denne uro sandsynligvis blev forårsaget af byens beboere, som pr. definition ikke er landmænd. Den generelle og vage frygt for hypotetiske begivenheder, der kan finde sted i fremtiden, kan ikke udgøre den krævede alvorlige og uoprettelige skade. Hvad angår den administrative byrde, der følger af tilbagesøgningen af støtten hos mange modtagere, kan den ikke udgøre en alvorlig og uoprettelig skade for Den Hellenske Republik, idet det er ulogisk, at de foranstaltninger, som kræves for selve gennemførelsen af den anfægtede afgørelse, anses for at udgøre en skade.
42 Hvad i denne henseende angår de administrative vanskeligheder, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig, og som taler mod en omgående tilbagesøgning af de omtvistede udbetalinger, er det korrekt, at ifølge fast retspraksis på traktatbrudsområdet kan en frygt for selv uoverstigelige interne vanskeligheder ikke begrunde, at en medlemsstat undlader at opfylde sine forpligtelser efter EU-retten (Domstolens dom af 27.6.2000, sag C-404/97, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4897, præmis 52). Denne retspraksis finder imidlertid ikke anvendelse, når en medlemsstat ved passende retlige fremgangsmåder anfægter en sådan pligt, og når den foretager sig det, der er nødvendigt for at undgå at sætte sig i en ulovlig situation.
43 I forbindelse med sager om foreløbige forholdsregler er der netop tale om at vurdere, om det umiddelbart forekommer, at sagsøgeren faktisk skal overholde en forpligtelse i henhold til EU-retten. I denne sag har Rettens præsident anerkendt, at fumus boni juris kan begrunde, at gennemførelsen af den anfægtede afgørelse udsættes, dvs. Den Hellenske Republiks midlertidige undladelse af at overholde denne afgørelse, for så vidt som den pålægger Den Hellenske Republik at tilbagesøge de omtvistede udbetalinger hos landbrugsproducenterne. Den Hellenske Republik er dermed ikke forhindret i at gøre gældende, at en sådan omgående tilbagesøgning medfører administrative vanskeligheder, som kan forvolde den alvorlig og uoprettelig skade.
44 I denne sammenhæng anførte Den Hellenske Republik under retsmødet – uden at blive modsagt – at kampen mod skattesvig var en af dens absolutte prioriteter under de nuværende økonomiske omstændigheder. Den Hellenske Republik er med henblik herpå i gang med at iværksætte en grundlæggende reform af skatteforvaltningen, som tilsigter at modernisere og forbedre skatteopkrævningsmekanismerne og at overvinde væsentlige administrative hindringer, som kendetegner dette område af den offentlige forvaltning. Den Hellenske Republik påtænker herved lovligt at fokusere sine ressourcer, på kort og mellemlang sigt, på at indføre en effektiv skatteforvaltning, som er i stand til bl.a. at identificere og forfølge »store skatteunddragere« og at bekæmpe skattesvig, hvis omfang under retsmødet blev vurderet til 20 mia. EUR i manglende indtægter.
45 Under disse omstændigheder risikerer det forhold, at den græske forvaltning skal gennemføre den anfægtede afgørelse, hvis lovlighed først er endelig behandlet efter hovedsagens afslutning og i givet fald appellen til Domstolen, meget sandsynligt at påvirke, i det mindste delvist, kampen mod skattesvig.
46 Således som Den Hellenske Republik har anført uden herved at blive modsagt af Kommissionen, vil tilbagesøgningen af de omtvistede udbetalinger nemlig omfatte flere tjenestegrene, navnlig ELGA og skatteforvaltningen, og dette på et tidspunkt, hvor staten ikke råder over det hertil nødvendige personale. Når den støtte, der skal tilbagebetales, ikke er genstand for en frivillig indbetaling til ELGA, skal skatteforvaltningen foretage en tvangsinddrivelse af de pågældende beløb. Selv hvis det anerkendes, at der ikke skal træffes sådanne foranstaltninger over for alle 800 000 græske landmænd, eftersom der derfra skal fradrages antallet af modtagere af de minimis-støtte, fremgår det af de tal, der er til rådighed i denne henseende – nemlig de minimis-støtte i størrelsesordenen 92 mio. EUR i 2008 og 2009 (jf. præmis 20 ovenfor) og støtte modtaget af hver landmand gennemsnitligt i størrelsesordenen 500 EUR (jf. præmis 14 og 28 ovenfor) – at antallet af omfattede græske landmænd sandsynligvis fortsat vil udgøre flere hundredetusinder.
47 Henset til den generelt yderst vanskelige finansielle situation, der er beskrevet ovenfor, og til ovennævnte reaktion fra De Græske Landbrugssammenslutningers Forbund, er det imidlertid meget forudsigeligt, at en betydelig del af de hundredetusinde modtagere vil nægte at betale de krævede beløb, hvilket vil nødvendiggøre et massivt indgreb fra skatteforvaltningens ansatte, hvis antal dog ikke er steget. Det er åbenbart, at en sådan tvangsmæssig masseinddrivelse i vidt omfang forhindrer skatteforvaltningen i at hellige sig en af sine prioritetsopgaver bestående i at bekæmpe skatteunddragelse og at inddrive skattepligtige beløb, der er næsten 50 gange så store som de omtvistede udbetalinger.
48 For så vidt angår risikoen for en forstyrrelse af den offentlige orden i tilfælde af omgående tilbagesøgning af de omtvistede udbetalinger hos den græske landbrugssektor er det ubestridt, at det sociale klima i Grækenland nu er mærket af en svækkelse af tilliden til de offentlige beføjelser, af en generel utilfredshed og af en følelse af uretfærdighed. Således som Den Hellenske Republik har redegjort for uden herved at blive modsagt af Kommissionen, er navnlig de voldelige demonstrationer mod de store besparelser foretaget af de offentlige græske myndigheder konstant stigende. Under retsmødet erindrede Den Hellenske Republik atter om den store fremgang for visse parter på den ekstreme højre- og venstrefløj ved det seneste valg i Grækenland.
49 Under disse omstændigheder forekommer den risiko, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig, for, at den omgående tilbagesøgning af de omtvistede udbetalinger i landbrugssektoren kan udløse demonstrationer, som kan udarte sig til vold, hverken rent hypotetisk, teoretisk eller usikker. Den mulighed kan nemlig ikke udelukkes, at tilbagesøgningen af de omtvistede udbetalinger af visse miljøer anvendes offentligt som et eksempel på den uretfærdighed, der udøves mod landbrugsklassen, og at en sådan offentlig drøftelse i den nuværende situation, som er meget følelsesladet, udløser en eller anden voldelig demonstration, mens det er uden betydning at afgøre, hvilken befolkningsgruppe der kunne stå bag volden, som nødvendiggør en fortsat større udstationering af ordensmagten. Det er imidlertid åbenlyst, at den forstyrrelse af den offentlige orden, som sådanne demonstrationer og udskejelser har fremprovokeret, hvilke nylige dramatiske begivenheder har vist, at de kan give anledning til, forvolder en alvorlig og uoprettelig skade, som Den Hellenske Republik lovligt kan påberåbe sig.
50 Henset til de forhold, der er redegjort for i præmis 48 ovenfor, skal denne sag adskilles fra den sag, som gav anledning til kendelse afsagt af Domstolens præsident den 12. oktober 2000, sag C-278/00 R, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 8787, præmis 8, 16 og 18, hvori påberåbelsen af »meget alvorlige sociale […] problemer« blev forkastet med den begrundelse, at den pågældende medlemsstat havde begrænset sig til at fremsætte generelle betragtninger uden konkrete elementer og ikke havde angivet noget vedrørende de påståede eventuelle alvorlige begivenheder. I denne sag er det i modsætning til sammenhængen i sag C-278/00 R almindeligt kendt, at der allerede er sket sådanne forstyrrelser af den offentlige orden som de af Den Hellenske Republik påberåbte som forudsigelige følger af den pålagte tilbagesøgning, i tilsvarende situationer, nemlig i denne sammenhæng samfundskritiske bevægelser rettet mod de besparelser, som de offentlige græske myndigheder har vedtaget siden den økonomiske krise.
51 Det skal dermed fastslås, at denne sag er kendetegnet af særegenheder, som medfører, at der foreligger uopsættelighed.
52 Denne løsning hænger sammen med afvejningen af de forskellige interesser, der er til stede, i forbindelse med hvilken Rettens præsident navnlig skal undersøge, om sagsøgerens interesse i at opnå de begærede foreløbige forholdsregler vejer tungere end den interesse, der er i den omgående anvendelse af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning kendelse afsagt af Domstolens præsident den 26.6.2003, forenede sager C-182/03 R og C-217/03 R, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen, Sml. I, s. 6887, præmis 142).
53 Den Hellenske Republik har nemlig godtgjort, at dens begæring om foreløbige forholdsregler opfylder kravene om uopsættelighed og fumus boni juris. Det skal således anerkendes, at Den Hellenske Republik har en lovlig interesse i at opnå den begærede udsættelse, eftersom Kommissionen har begrænset sig til at anføre, at behovet for at overholde konkurrencereglerne skal veje tungere end den »vage og usikre trussel« mod den offentlige orden. Således som redegjort for ovenfor, er det dels ikke åbenbart, at de omtvistede udbetalinger opfylder alle betingelserne i artikel 107 TEUF, dels kan den uopsættelighed, som risikoen for en forstyrrelse af den offentlige orden udgør, hverken kvalificeres som vag eller usikker. Hvad angår risikoen for en skade, der forvoldes på den græske forvaltningens indsats for effektivt at bekæmpe skattesvig, kan det i øvrigt ikke ignoreres, at denne indsats’ succes indirekte også er i Unionens interesse, idet en del af den indtægt, der stammer fra skatteinddrivelsen i Grækenland – ligesom gennemførelsen af den anfægtede afgørelse – kan tilføres Unionens almindelige budget.
54 Under de usædvanlige omstændigheder, som i øjeblikket markerer den økonomiske og sociale situation i Grækenland, skal den prioritering af de interesser, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig, og som består i dels at opretholde den sociale fred og forebygge social uro, dels at kunne fokusere skatteforvaltningens kapacitet på de opgaver, som den anser for meget væsentlige for landet, anerkendes. Omvendt indebærer anordningen af udsættelsen af gennemførelsen kun en risiko for Unionens interesser på den måde, at de nationale tilbagesøgningsforanstaltninger sker på et senere tidspunkt, og der er ingen antydning af, at dette i sig selv skader chancen for, at disse foranstaltninger bliver en succes.
55 Det følger af det ovenstående, at begæringen om udsættelse af gennemførelsen af den anfægtede afgørelse skal tages til følge, for så vidt som afgørelsen pålægger Den Hellenske Republik at tilbagesøge de beløb, der er udbetalt til modtagerne.
56 I øvrigt gør procesreglementets artikel 108 det altid muligt for Rettens præsident at ændre eller ophæve sin kendelse på grund af ændrede forhold, idet det skal præciseres, at der ved »ændrede forhold« skal forstås bl.a. faktiske forhold, som kan ændre bedømmelsen af uopsættelighedskriteriet i den konkrete sag (Domstolens kendelse af 14.2.2002, sag C-440/01 P(R), Kommissionen mod Artegodan, Sml. I, s. 1489, præmis 62-64). Det påhviler i givet fald Kommissionen at rette henvendelse til Retten, hvis den er af den opfattelse, at forholdene har ændret sig på en måde, der kan begrunde en ændring af denne kendelse om foreløbige forholdsregler.
På grundlag af disse præmisser
bestemmer
RETTENS PRÆSIDENT:
1) Gennemførelsen af Kommissionens afgørelse 2012/157/EU af 7. december 2011 om udbetalinger som kompensation fra det græske landbrugsforsikringsorgan (ELGA) i årene 2008 og 2009 udsættes, for så vidt som denne afgørelse forpligter Den Hellenske Republik til at tilbagesøge de udbetalte beløb hos modtagerne.
2) Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
Således bestemt i Luxembourg den 19. september 2012.
Justitssekretær | | Præsident |