DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
23. november 2023 (*)
»Appel – statsstøtte – artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF – det franske marked for lufttransport – støtteordning anmeldt af Den Franske Republik – betalingsmoratorium for luftfartsafgifter med henblik på at støtte luftfartsselskaberne i forbindelse med covid-19-pandemien – midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger – Europa-Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelser – støtte, hvis formål er at afhjælpe skader, der er forårsaget af en usædvanlig begivenhed – proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling – fri udveksling af tjenesteydelser«
I sag C-210/21 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 2. april 2021,
Ryanair DAC, Swords (Irland), ved avocats V. Blanc, F.-C. Laprévote og E. Vahida, dikigoros I.-G. Metaxas-Maranghidis og abogados D. Pérez de Lamo og S. Rating,
appellant,
de øvrige parter i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved L. Flynn, C. Georgieva, S. Noë og F. Tomat, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
Den Franske Republik først ved A.-L. Desjonquères,P. Dodeller, T. Stéhelin og N. Vincent, derefter ved A.-L. Desjonquères, T. Stéhelin og N. Vincent og endelig ved A.-L. Desjonquères og M. T. Stéhelin, som befuldmægtigede,
intervenient i første instans,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne O. Spineanu Matei, J.-C. Bonichot, S. Rodin (refererende dommer) og L.S. Rossi,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitssekretær: M. Longar, fuldmægtig,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. oktober 2022,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Med appellen har Ryanair DAC nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 17. februar 2021, Ryanair mod Kommissionen (T-259/20, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2021:92), hvorved Retten frifandt Kommissionen i søgsmålet anlagt med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 2097 final af 31. marts 2020 om statsstøtte SA.56765 (2020/N) – Frankrig – COVID-19 – betalingsmoratorium for luftfartsafgifter til fordel for offentlige lufttransportvirksomheder (EUT 2020, C 294, s. 8, herefter »den omtvistede afgørelse«).
Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
2 Tvistens baggrund, som den fremgår af den appellerede dom, kan gengives som følger.
3 Den 24. marts 2020 anmeldte den Franske Republik en støtteforanstaltning i form af et betalingsmoratorium for afgiften for civil luftfart og solidaritetsafgiften på flybilletter til luftfartsselskaberne (herefter »den omhandlede støtteordning«) til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.
4 Den omhandlede støtteordning tilsigtede at sikre, at de luftfartsselskaber, som var indehavere af en licens udstedt i Frankrig i medfør af artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 293, s. 3) (herefter »den franske licens«), kunne bevare tilstrækkelig likviditet, indtil rejsebegrænsningerne eller ‑forbuddene i forbindelse med covid-19-pandemien blev hævet, og der vendtes tilbage til normal erhvervsmæssig aktivitet. Ordningen foreskrev, at betalingen af afgiften for civil luftfart og solidaritetsafgiften på flybilletter for perioden fra marts til december 2020 blev udskudt til den 1. januar 2021 og herefter fordelt over en periode på 24 måneder, dvs. indtil den 31. december 2022. Afgifternes præcise størrelse skulle fastsættes på grundlag af antallet af transporterede passagerer og antallet af gennemførte flyvninger fra en fransk lufthavn. Den omhandlede støtteordning skulle begunstige offentlige lufttransportvirksomheder, som var indehavere af en fransk licens, hvilket indebar, at de havde deres »hovedsæde« i Frankrig.
5 Den 31. marts 2020 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse, hvorved den – efter at den havde fastslået, at den omhandlede støtteordning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF – vurderede ordningens forenelighed med det indre marked og navnlig i lyset af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.
6 I første række fandt Kommissionen i denne henseende bl.a., at covid-19-pandemien udgjorde en usædvanlig begivenhed som omhandlet i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, og at der var årsagsforbindelse mellem de skader, som denne begivenhed havde forvoldt, og det tab, som blev kompenseret ved den omhandlede støtteordning, for så vidt som ordningen tilsigtede at reducere luftfartsselskabernes likviditetsvanskeligheder, som skyldtes denne pandemi, ved at imødegå likviditetsbehovene for de offentlige lufttransportvirksomheder, der var indehavere af en fransk licens.
7 I anden række fandt Kommissionen for det første – efter at den havde anført, at det fulgte af Domstolens praksis, at der alene kan ydes kompensation for økonomiske skader, som umiddelbart skyldes den usædvanlige begivenhed, og at kompensationen ikke må overstige disse skaders størrelse – at den omhandlede støtteordning var forholdsmæssig under hensyn til de medregnede tab, for så vidt som den forventede støtte fremstod lavere end det forventede erhvervsmæssige tab som følge af den krise, der skyldtes covid-19-pandemien.
8 For det andet anførte Kommissionen, at den omhandlede støtteordning var fastlagt klart og ikke-diskriminerende, eftersom de begunstigede under ordningen omfattede alle luftfartsselskaber, der var indehavere af franske licenser. Kommissionen fremhævede i denne forbindelse, at den omstændighed, at støtten blev tildelt i form af et betalingsmoratorium for visse afgifter, der ligeledes bebyrdede budgettet for luftfartsselskaber, der var indehavere af driftslicenser udstedt af andre medlemsstater, ikke påvirkede dens ikke-diskriminerende karakter, for så vidt som den omhandlede støtteordning klart tilsigtede at kompensere skader, som de luftfartsselskaber, der var indehavere af franske licenser, var påført. Den omhandlede støtteordnings dækning stod således i forhold til dens formål om at kompensere skader forårsaget af covid-19-pandemien. Den omhandlede støtteordning bidrog navnlig til at bevare luftfartssektorens opbygning for de luftfartsselskaber, der var indehavere af franske licenser. Følgelig fandt Kommissionen, at de franske myndigheder på dette tidspunkt havde godtgjort, at den omhandlede støtteordning ikke oversteg de skader, der var umiddelbart forårsaget af COVID-19-pandemien.
9 Under hensyn til Den Franske Republiks tilsagn – navnlig tilsagnet om at tilsende Kommissionen en detaljeret metode for den måde, hvorpå denne medlemsstat senere og for hver støttemodtager ville opgøre størrelsen af de skader, der var forbundet med den krise, som covid-19-pandemien havde forårsaget, med henblik på godkendelse af denne metode – besluttede Kommissionen således ikke at gøre indsigelser mod den omhandlede støtteordning.
Sagsbehandlingen for Retten og den appellerede dom
10 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 8. maj 2020 anlagde Ryanair sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
11 Til støtte for søgsmålet fremsatte Ryanair fire anbringender, hvoraf det første vedrørte en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, det andet vedrørte et åbenbart urigtigt skøn ved undersøgelsen af, om den omhandlede støtteordning stod i forhold til de skader, som covid-19-pandemien havde forårsaget, det tredje vedrørte Kommissionens tilsidesættelse af selskabets proceduremæssige rettigheder ved at afvise at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, selv om der forelå alvorlig tvivl, som burde have ført til indledning af en sådan procedure, og det fjerde anbringende vedrørte Kommissionens tilsidesættelse af artikel 296, stk. 2, TEUF.
12 Ved den appellerede dom forkastede Retten Ryanairs første, andet og fjerde anbringende som ugrundede. Med hensyn til det tredje anbringende fastslog Retten, bl.a. henset til de grunde, der førte til at forkaste de to første anbringender, at det var ufornødent at undersøge, om dette anbringende var velbegrundet. Følgelig frifandt Retten Kommissionen i det hele uden at tage stilling til, om sagen kunne antages til realitetsbehandling.
Parternes påstande for Domstolen
13 Ved sin appel har Ryanair nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Den omtvistede afgørelse annulleres.
– Kommissionen og Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
– Subsidiært ophæves den appellerede dom.
– Sagen hjemvises til Retten, og afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
14 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Appellen forkastes.
– Appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
15 Den Franske Republik har nedlagt påstand om, at appellen forkastes.
Om appellen
16 Ryanair har til støtte for appellen fremsat fem anbringender. Det første anbringende vedrører retlige fejl, for så vidt som Retten med urette forkastede Ryanairs anbringende i første instans om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Det andet anbringende vedrører en retlig fejl og en åbenbar urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder ved undersøgelsen af anbringendet om en tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser. Det tredje anbringende vedrører en retlig fejl og en åbenbart urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder ved anvendelsen af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF og proportionalitetsprincippet med hensyn til størrelsen af den skade, som de begunstigede under den omhandlede støtteordning havde lidt. Med det fjerde anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt, for så vidt som den fastslog, at Kommissionen ikke havde tilsidesat sin begrundelsespligt i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF. Med det femte anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt, da den besluttede ikke at undersøge realiteten vedrørende det tredje anbringende i første instans om en tilsidesættelse af appellantens proceduremæssige rettigheder.
Det første anbringende
Parternes argumentation
17 Med det første anbringende, som består af fire led og vedrører den appellerede doms præmis 28-51, har Ryanair gjort gældende, at Retten begik retlige fejl ved at fastslå, at den omhandlede ordning ikke var i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
18 Med det første anbringendes første led har Ryanair gjort gældende, at Retten ikke foretog en behørig anvendelse af princippet om forbud mod enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er et grundlæggende princip i Den Europæiske Unions retsorden. Selv om Retten i den appellerede doms præmis 31 og 32 anerkendte, at den forskellige behandling, der var indført ved den omhandlede støtteordning, henset til kriterierne for støtteberettigelse, nemlig besiddelse af en fransk licens, kunne sidestilles med forskelsbehandling, fastslog den med urette, at en sådan forskelsbehandling kun skulle vurderes i lyset af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF med den begrundelse, at denne bestemmelse udgjorde en særlig bestemmelse som omhandlet i artikel 18 TEUF. Det forhold, at begunstigelsen efter den omhandlede støtteordning var begrænset til luftfartsselskaber med en fransk licens, svarer nemlig til direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, eftersom et luftfartsselskab for at opnå en sådan licens nødvendigvis skal have sit hovedkontor i Frankrig.
19 Appellanten har endvidere gjort gældende, at Retten burde have undersøgt, om en sådan forskelsbehandling var begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed som omhandlet i artikel 52 TEUF, eller under alle omstændigheder, om den var baseret på objektive hensyn, som var uafhængige af de berørte personers nationalitet.
20 Med dette anbringendes andet led har appellanten gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 33 og 34 begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt hvad angår fastlæggelsen af formålet med den omhandlede støtteordning. Det var navnlig med urette, at Retten fastslog, at denne ordning tilsigtede at afhjælpe skaden forvoldt af covid-19-pandemien for de »luftfartsselskaber, der blev ramt i fuldt omfang«, eller at afhjælpe den skade, som de luftfartsselskaber, der drev virksomhed på det pågældende område, havde lidt, og at dette formål var foreneligt med artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, selv om det fremgik af den omtvistede afgørelse, at nævnte formål gjorde det muligt for luftfartsselskaber, »som var indehavere af en fransk licens«, at bevare tilstrækkelig likviditet.
21 Med det første anbringendes tredje led har Ryanair gjort gældende, at den appellerede dom er behæftet med en retlig fejl, og at de faktiske omstændigheder blev gengivet urigtigt, for så vidt som Retten i den appellerede doms præmis 36-41 fastslog, at den omhandlede støtteordning, som udelukkende luftfartsselskaber med en fransk licens var begunstiget af, var passende for at nå formålet hermed.
22 Ryanair har principalt gjort gældende, at den anfægtede afgørelse ikke indeholder en begrundelse for anvendelsen af et tildelingskriterium knyttet til besiddelsen af en fransk licens, og at Retten ved i denne henseende at støtte sig på grunde, der ikke fremgik af den omtvistede afgørelse, i den appellerede doms præmis 37-39 erstattede begrundelsen, selv om den ikke havde kompetence hertil.
23 Ryanair har subsidiært gjort gældende, at de tre grunde, som Retten angav i denne henseende, er behæftede med retlige fejl eller gengiver de faktiske omstændigheder urigtigt.
24 Retten anlagde en urigtig fortolkning af forordning nr. 1008/2008, idet den i den appellerede doms præmis 37-39 for det første fastslog, at en medlemsstat, der har udstedt en driftslicens til et luftfartsselskab, kan kontrollere den måde, hvorpå den støtte, som den har indrømmet dette selskab, anvendes, for det andet at denne medlemsstat kan sikre sig, at nævnte selskab betaler de afgifter, hvis betaling er udskudt, således at statens tab af afgiftsindtægter reduceres på mellemlang sigt, og for det tredje at luftfartsselskaber med en driftslicens har en tættere forbindelse med økonomien i den medlemsstat, der har udstedt denne licens. Hvad angår den finansielle kontrol, risikoen for misligholdelse af betalingen af afgifter og forbindelserne til økonomien i den medlemsstat, der har indrømmet støtten, er der nemlig ingen forskel mellem luftfartsselskaber, som har en driftslicens, der er udstedt af denne medlemsstat, og luftfartsselskaber, der har en driftslicens udstedt af en anden medlemsstat. Retten indførte således kompetencer på området for tildeling af og kontrol med støtte i forordning nr. 1008/2008, som ikke fremgår heraf, og drog urigtige retlige konklusioner om denne forordnings bestemmelser vedrørende de finansielle betingelser, der er fastsat for udstedelse af en driftslicens.
25 Med dette anbringendes fjerde led har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 43-48 fastslog, at den omhandlede støtteordning var forholdsmæssig.
26 For det første støttede Retten sig med henblik på at vurdere den forholdsmæssige karakter af det kriterium for støtteberettigelse, der var knyttet til besiddelse af en fransk licens, i den appellerede doms præmis 43 på en grund, som ikke fremgik af den omtvistede afgørelse, udledt af det forhold, at luftfartsselskaber med en fransk licens var hårdere ramt af de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som de franske myndigheder havde vedtaget. Denne grund kan ikke være en passende reference for vurderingen af den omhandlede støttes forholdsmæssige karakter, selv om den usædvanlige begivenhed, der var angivet som årsagen til den lidte skade, således som Retten anførte, omfatter såvel covid-19-pandemien som de foranstaltninger med transportbegrænsninger, som de franske myndigheder havde vedtaget.
27 For det andet begrundede Retten i den appellerede doms præmis 43 dette såvel vilkårlige som diskriminerende kriterium for støtteberettigelse med støtte i argumentet om, at medlemsstaterne ikke har ubegrænsede midler. Ryanair har gjort gældende, at støtteordninger kan oprettes for begrænsede beløb og på grundlag af ikke-diskriminerende kriterier, således at budgetmidlerne sikres, samtidig med at artikel 18 TEUF og 56 TEUF overholdes, og det med støtten anførte formål opfyldes.
28 For det tredje undlod Retten i den appellerede dom at vurdere støttens konkurrencemæssige virkning med henblik på at vurdere denne støttes proportionalitet. En sådan vurdering er afgørende for med Rettens egne ord at afgøre, om støtteordningen går »ud over, hvad der er nødvendigt« for at nå det erklærede formål hermed.
29 For det fjerde afviste Retten i den appellerede doms præmis 46 med urette at undersøge et andet støttescenarie med den begrundelse, at Kommissionen ikke kunne have til opgave at »undersøge alle tænkelige alternative foranstaltninger«. Retten baserede sig i denne henseende med urette på sin dom af 6. maj 2019, Scor mod Kommissionen (T-135/17, EU:T:2019:287), hvoraf fremgår, at Kommissionen ikke havde pligt til at undersøge alle alternative foranstaltninger i sin begrundelse.
30 Desuden forveksles den af Retten anførte grund i den appellerede doms præmis 47, hvorefter den hypotetiske alternative foranstaltning, som bestod i at udvide den omhandlede støtteordning til selskaber, der ikke havde hjemsted i Frankrig, ikke ville have gjort det muligt at nå formålet med den omhandlede støtteordning, ved henvisningen til denne doms præmis 37-41 med den urigtige juridiske teori om, at det følger af forordning nr. 1008/2008, at luftfartsselskaber med en driftslicens, der er udstedt af en anden medlemsstat, lettere kan afbryde deres ruter til og fra Frankrig.
31 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, gjort gældende, at det første appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
32 Det skal indledningsvis bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis skal en national foranstaltning for at kunne kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF opfylde samtlige nedenstående betingelser. For det første skal der være tale om en statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne indgriben kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. dom af 28.6.2018, Tyskland mod Kommissionen, C-208/16 P, EU:C:2018:506, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
33 Det er således i forhold til foranstaltninger med sådanne kendetegn og sådanne virkninger, for så vidt som de kan fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, at artikel 107, stk. 1, TEUF fastsætter princippet om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked.
34 Navnlig forudsætter det krav om selektivitet, der følger af artikel 107, stk. 1, TEUF, at Kommissionen godtgør, at den økonomiske fordel i bred forstand, som direkte eller indirekte følger af en given foranstaltning, specifikt er til fordel for en eller flere virksomheder. Med henblik herpå påhviler det navnlig Kommissionen at påvise, at den omhandlede foranstaltning har indført differentieringer mellem virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende situation i forhold til det formål, der forfølges. Fordelen skal således indrømmes på en selektiv vis og kunne bringe visse virksomheder i en gunstigere situation end andre (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
35 I artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF fastsættes imidlertid visse undtagelser til det princip om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, som er omtalt i nærværende doms præmis 33, såsom undtagelsen i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF vedrørende støtte, »hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder«. Statsstøtte, som ydes med de formål og efter de krav, som er fastsat i disse undtagelsesbestemmelser, er således forenelig eller kan erklæres forenelig med det indre marked, selv om den har de kendetegn og skaber de virkninger, der er omhandlet i nærværende doms præmis 32.
36 Det følger heraf, at statsstøtte, som ydes i overensstemmelse med disse krav, dvs. med henblik på et formål, der er anerkendt i disse undtagelsesbestemmelser, og inden for hvad der er nødvendigt for og står i rimeligt forhold til virkeliggørelsen af dette formål, ikke kan erklæres uforenelig med det indre marked alene i lyset af de kendetegn og virkninger, der er omtalt i nærværende doms præmis 32, som er uløseligt forbundet med enhver statsstøtte, dvs. bl.a. af grunde vedrørende støttens selektivitet, eller at den fordrejer konkurrencevilkårene, idet de nævnte bestemmelser ellers fratages deres effektive virkning (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 107 og den deri nævnte retspraksis).
37 Støtte kan således ikke anses for at være uforenelig med det indre marked af grunde, der alene er knyttet til det forhold, at støtten er selektiv, eller at den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 108).
38 Når dette er sagt, skal det med hensyn til det første anbringendes første led, hvorved Ryanair har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 32 ikke anvendte det princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er fastsat i artikel 18 TEUF, men undersøgte den omhandlede foranstaltning i lyset af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at den i artikel 108 TEUF fastsatte procedure aldrig må føre til resultater, der er i strid med EUF-traktatens særlige bestemmelser. En støtte, der som sådan eller ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked (dom af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 96, og af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 109).
39 Hvad nærmere bestemt angår artikel 18 TEUF følger det af fast retspraksis, at denne bestemmelse imidlertid kun anvendes selvstændigt på forhold omfattet af EU-retten, for hvilke EUF-traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (dom af 18.7.2017, Erzberger, C-566/15, EU:C:2017:562, præmis 25, og af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 110).
40 Eftersom artikel 107, stk. 2 og 3, TEUF, således som det er bemærket i nærværende doms præmis 35, fastsætter undtagelser til det i denne artikels stk. 1 omhandlede princip om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, og herved navnlig tillader forskellig behandling af virksomheder på betingelse af, at de i disse undtagelser fastsatte krav er opfyldt, skal bestemmelserne anses for »særlige bestemmelser« som omhandlet i artikel 18, stk. 1, TEUF (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 111).
41 Det følger heraf, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 32 fastslog, at artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF udgjorde en særlig bestemmelse, og at det alene skulle undersøges, om den ved den omhandlede foranstaltning indførte forskellige behandling var tilladt i henhold til denne bestemmelse.
42 Den forskellige behandling, som den omhandlede foranstaltning medførte, skal i modsætning til, hvad Ryanair har gjort gældende, således heller ikke begrundes i lyset af de grunde, der er anført i artikel 52 TEUF.
43 Henset til det ovenstående skal det første anbringendes første led forkastes som ugrundet.
44 Med dette appelanbringendes andet led har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 33 og 34 identificerede formålet med den omhandlede støtteordning urigtigt, således som det fremgår af den omtvistede afgørelse, og at den med urette bl.a. fastslog, at dette formål var at afhjælpe den skade, som de luftfartsselskaber, der drev virksomhed på det pågældende område, havde lidt.
45 I denne henseende anførte Retten i den appellerede doms præmis 33, at formålet med den omhandlede støtteordning i overensstemmelse med artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF generelt bestod i inden for lufttransportsektoren at afhjælpe den skade, som fulgte af den usædvanlige begivenhed, nemlig covid-19-pandemien, og mere specifikt i ved indrømmelsen af et moratorium at lette byrderne for de luftfartsselskaber, der var hårdest ramt af de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som Den Franske Republik vedtog for at imødegå denne pandemi.
46 Denne beskrivelse af det formål, der forfølges med denne ordning, stemmer overens med beskrivelsen i den omtvistede afgørelse, bl.a. i anden og tredje betragtning hertil, under del 2.1 med overskriften »Foranstaltningens formål«, som er omtalt i den appellerede dom. I modsætning til, hvad Ryanair har gjort gældende, fremgår det derimod ikke af denne afgørelse, at besiddelsen af en fransk licens i sig selv var et formål med den omhandlede støtteordning, men at en sådan besiddelse snarere, således som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 33, udgjorde et tildelingskriterium for denne ordning.
47 For så vidt som Ryanair med dette andet led atter har foreholdt Retten, at den gengav de faktiske omstændigheder, som den var forelagt, urigtigt, skal det bemærkes, at det i overensstemmelse med Domstolens faste praksis følger af artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF og af artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at det alene er Retten, der er kompetent til dels at fastlægge de faktiske omstændigheder i sagen, når bortses fra tilfælde, hvor den indholdsmæssige urigtighed af dens konstateringer følger af akterne i den sag, den har behandlet, dels at tage stilling til disse faktiske omstændigheder (dom af 25.6.2020, Satcen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020:492, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
48 Det følger heraf, at bedømmelsen af de faktiske omstændigheder ikke udgør et retsspørgsmål, der er undergivet Domstolens prøvelsesret, medmindre der er tale om en urigtig gengivelse af de for Retten fremlagte beviser (dom af 25.6.2020, Satcen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020:492, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
49 Når en appellant gør gældende, at Retten har gengivet beviserne forkert, skal vedkommende i henhold til artikel 256 TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 168, stk. 1, litra d), i Domstolens procesreglement præcist angive, hvilke beviser der er blevet urigtigt gengivet af Retten, og påvise de fejl i undersøgelsen, der efter appellantens opfattelse har foranlediget Retten til at foretage denne urigtige gengivelse. Det følger i øvrigt af Domstolens faste praksis, at en urigtig gengivelse af omstændighederne skal fremgå på åbenbar vis af sagsakterne, uden at det skal være fornødent at foretage en fornyet vurdering af de faktiske omstændigheder og beviserne (dom af 25.6.2020, Satcen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020:492, præmis 105 og den deri nævnte retspraksis).
50 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at Ryanair til støtte for dette led ikke præcist har angivet, hvilke beviser Retten gengav urigtigt ved fastlæggelsen af formålet med den omhandlede støtteordning, og så meget desto mindre har godtgjort, hvorledes disse beviser blev gengivet urigtigt.
51 På denne baggrund skal det første anbringendes andet led forkastes som ugrundet.
52 Med dette anbringendes tredje led har Ryanair gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, idet den i den appellerede doms præmis 36-41 fastslog, at den omhandlede støtteordning, for så vidt som den kun begunstigede luftfartsselskaber med en fransk licens, var egnet til at nå formålet hermed.
53 I denne henseende har Ryanair i det væsentlige principalt gjort gældende, at Retten ved i den appellerede doms præmis 37 bl.a. at fastslå, at kriteriet om at have en licens, der var udstedt af den stat, der tildelte støtten, gjorde det muligt at kontrollere, hvordan de begunstigede anvendte støtten, angav en begrundelse, som ikke fremgik af den omtvistede afgørelse, hvorfor den erstattede Kommissionens begrundelse til støtte for denne afgørelse med sin egen begrundelse.
54 Det fremgår ganske vist af Domstolens praksis, at Domstolen og Retten i forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF under ingen omstændigheder må sætte deres egen begrundelse i stedet for den, udstederen af den anfægtede retsakt har angivet (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, World Duty Free Group og Spanien mod Kommissionen, C-51/19 P og C-64/19 P, EU:C:2021:793, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis). Det skal imidlertid fastslås, at Kommissionen i 45. og 46. betragtning til den omtvistede afgørelse omtalte den omstændighed, at de luftfartsselskaber, der havde en fransk licens, havde hovedsæde i Frankrig og her var genstand for en regelmæssig overvågning af deres finansielle situation. I den appellerede doms præmis 37 angav Retten således blot den omtvistede afgørelses begrundelse detaljeret og udledte nærmere bestemt navnlig visse indikationer af de heri anførte oplysninger, uden at den imidlertid erstattede denne afgørelses begrundelse.
55 Subsidiært har Ryanair anfægtet Rettens konstateringer i den appellerede doms præmis 37-39, hvorved den for det første fastslog, at en medlemsstat, der har udstedt en licens til et luftfartsselskab, kan kontrollere den måde, hvorpå den støtte, som den har indrømmet dette selskab, anvendes, for det andet at denne medlemsstat kan sikre sig, at nævnte selskab betaler de afgifter, hvis betaling er udskudt, således at statens tab af afgiftsindtægter på mellemlang sigt bliver så lavt som muligt, og for det tredje at luftfartsselskaber med en licens har en tættere forbindelse med økonomien i den medlemsstat, der har udstedt denne licens. Retten fastslog med støtte i disse konstateringer i den appellerede doms præmis 40, at Den Franske Republik ved at begrænse støtteberettigelsen efter den omhandlede støtteordning til alene at gælde for luftfartsselskaber med en fransk licens, som følgelig havde deres hovedsæde i Frankrig, lovligt havde tilsigtet i det væsentlige at sikre en vedvarende forbindelse mellem denne stat og de luftfartsselskaber, der blev indrømmet moratoriet, og fastslog i nævnte doms præmis 41, at tildelingskriteriet vedrørende besiddelse af en sådan licens derfor var egnet til at nå formålet med at afhjælpe skader, der er forårsaget af en usædvanlig begivenhed som omhandlet i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF.
56 For det første støttede Retten sig i denne henseende i den appellerede doms præmis 37-39 kun på forordning nr. 1008/2008 med henblik på at godtgøre, at den forbindelse, der forenede luftfartsselskaber med en driftslicens med den medlemsstat, der havde udstedt licensen, var særlig og stabil, henset til bestemmelserne i denne forordning, som regulerer deres forhold og bl.a. den finansielle kontrol, som denne medlemsstats myndigheder udøver med disse luftfartsselskaber. Den omstændighed, at disse kontroller ikke specifikt vedrører den støtte, som luftfartsselskaberne med en fransk licens er blevet tildelt, eller at en kontrol med anvendelsen af denne støtte, således som Ryanair har gjort gældende, også kan foretages hos luftfartsselskaber, der ikke har en fransk licens, har som sådan ingen indvirkning på vurderingen af denne forbindelse med henblik på at fastlægge, om tildelingskriterierne er egnede til at nå det mål, der forfølges med den omhandlede støtteordning.
57 For det andet er det, for så vidt som Ryanair har gjort gældende, at de faktiske omstændigheder med hensyn til de betragtninger, der er omtalt i denne doms præmis 55, er gengivet urigtigt, tilstrækkeligt at fastslå, at selskabet ikke har fremført noget argument, der kan godtgøre, at Retten foretog en sådan urigtig gengivelse i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 49.
58 På baggrund af det ovenstående skal det første anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
59 Med dette anbringendes fjerde led har Ryanair i det væsentlige foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 43-48 fastslog, at den omhandlede støtteordning var forholdsmæssig.
60 Dette leds to første klagepunkter er rettet mod den appellerede doms præmis 43, hvori Retten fastslog, at »den pågældende medlemsstat ved at lægge kriteriet om den franske licens til grund – idet der […] tages hensyn til, at medlemsstaterne ikke har ubegrænsede midler – har forbeholdt indrømmelsen af den omhandlede støtteordning de luftfartsselskaber, der var hårdest ramt af de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som denne medlemsstat havde vedtaget, og som pr. definition fandt anvendelse på dennes område«.
61 Det skal i denne henseende bemærkes, at Retten i denne præmis 43 med henblik på vurderingen af forholdsmæssigheden af den omhandlede støtteordning henviste til oplysninger fremlagt af Kommissionen vedrørende flyvninger i Frankrig, fra Frankrig og til Frankrig, ført af henholdsvis luftfartsselskaber med en fransk licens og luftfartsselskaber, der ikke havde en sådan licens. I den appellerede doms præmis 44 udledte Retten af disse oplysninger, at de førstnævnte luftfartsselskaber, som var de eneste, der var støtteberettigede efter den omhandlede støtteordning, var proportionalt hårdere ramt end appellanten, som i betragtning af nævnte oplysninger kun gennemførte 8,3% af sine aktiviteter i Frankrig, fra Frankrig eller til Frankrig, hvorimod tallet var 100% for visse af de støtteberettigede selskaber.
62 Det fremgår ikke af appellantens argumentation fremført inden for rammerne af de to første klagepunkter, at ovennævnte ræsonnement var retligt forkert eller var støttet på et åbenbart urigtigt skøn, som udgjorde en urigtig gengivelse af beviserne.
63 For det første kan Retten navnlig ikke foreholdes, at den satte sin egen begrundelse i stedet for begrundelsen for den omtvistede afgørelse som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 54, eftersom det bl.a. fremgår af anden og tredje betragtning til denne afgørelse, at formålet med den omhandlede støtteordning var at yde kompensation til luftfartsselskaber, som var hårdt ramt af de foranstaltninger med transportbegrænsninger, der blev truffet som følge af covid-19-pandemien. Med henblik på at vurdere, om tildelingskriteriet vedrørende besiddelse af en fransk licens gjorde det muligt at sikre denne ordnings forholdsmæssighed, fastslog Retten blot under henvisning til de for denne fremlagte beviser, at luftfartsselskaber med denne licens rent faktisk var hårdest ramt af disse foranstaltninger.
64 For det andet kan Retten ikke foreholdes, at den i den appellerede doms præmis 43 begrundede dette tildelingskriterium med den omstændighed, at »medlemsstaterne ikke har ubegrænsede midler«, idet dette udsagn alene indgår i forklaringen af den sammenhæng, hvori nævnte tildelingskriterium blev vedtaget.
65 Det følger heraf, at det fjerde leds to første klagepunkter skal forkastes som ugrundede.
66 For så vidt som Ryanair med det første anbringendes fjerde leds tredje klagepunkt har foreholdt Retten, at den som led i den omhandlede støtteordnings forholdsmæssighed ikke undersøgte støttens konkurrencemæssige virkninger, skal det fastslås, at appellanten ikke i første instans fremførte et klagepunkt om, at der med henblik på forholdsmæssigheden skal foretages en undersøgelse af støttens konkurrencemæssige virkninger, eller nærmere bestemt at virkningerne skal afvejes.
67 I henhold til procesreglementets artikel 170, stk. 1, må der ikke i appelskriftet foretages nogen ændring af sagens genstand, som den forelå for Retten. Det følger af fast retspraksis, at Domstolens kompetence under en appelsag således er begrænset til en bedømmelse af den retlige afgørelse, der er blevet truffet vedrørende de anbringender og argumenter, som er blevet behandlet i første instans. En part kan følgelig ikke for første gang for Domstolen fremføre et klagepunkt, som vedkommende ikke har fremsat for Retten, idet dette ville være ensbetydende med at give parten adgang til at forelægge Domstolen – der har en begrænset kompetence i appelsager – en mere omfattende tvist end den, der blev forelagt Retten (dom af 6.10.2021, Sigma Alimentos Exterior mod Kommissionen, C-50/19 P, EU:C:2021:792, præmis 37 og 38).
68 Det fjerde leds tredje klagepunkt om behovet for at undersøge støttens konkurrencemæssige virkninger skal følgelig afvises, idet dette klagepunkt er blevet fremsat for første gang inden for rammerne af nærværende appel.
69 Hvad angår dette leds fjerde klagepunkt i appellantens første anbringende, som er rettet mod den appellerede doms præmis 46, skal det fastslås, at Retten alene for fuldstændighedens skyld i denne præmis 46 fastslog, at Kommissionen ikke skulle tage stilling til alle alternative foranstaltninger til den omhandlede støtteordning. I dommens præmis 47 fastslog Retten nemlig under alle omstændigheder, at de alternative foranstaltninger, som sagsøgeren i første instans foreslog, ikke ville have gjort det muligt lige så præcist og uden overkompensation at nå formålet med den omhandlede støtteordning. Retten støttede sig i denne henseende på nævnte doms præmis 37-41, der, således som det fremgår af nærværende doms præmis 55-57, ikke er behæftet med retlige fejl.
70 Dette klagepunkt skal således forkastes som uvirksomt.
71 På baggrund af det ovenstående skal det første anbringendes fjerde led forkastes, og dermed forkastes dette anbringende i sin helhed.
Det andet anbringende
Parternes argumentation
72 Med det andet anbringende har Ryanair gjort gældende, at Retten begik retlige fejl og gengav de faktiske omstændigheder urigtigt ved i den appellerede doms præmis 55-57 at forkaste det første anbringendes fjerde led i selskabets søgsmål i første instans, hvorved det havde påberåbt sig en tilsidesættelse af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser.
73 Med dette anbringendes første led har Ryanair gjort gældende, at selskabet i modsætning til, hvad der fremgår af den appellerede doms præmis 56, for Retten påberåbte sig en tilsidesættelse af forordning nr. 1008/2008, idet det anførte, at princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser i luftfartssektoren var blevet tilsidesat. Ved at forkaste selskabets argumenter med den urigtige begrundelse, at »[appellanten] ikke har gjort gældende, at denne forordning er blevet tilsidesat«, gengav Retten dets processkrifter åbenbart urigtigt og begrundede ikke sin dom i tilstrækkelig grad.
74 Med dette anbringendes andet led har Ryanair gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 57 på selvmodsigende vis og urigtigt fastslog, at selskabet ikke havde godtgjort, hvorledes udelukkelsen fra den omhandlede støtteordning kunne afskrække det fra at levere tjenesteydelser fra og til Frankrig. Den omstændighed, at luftfartsselskaber udelukkes fra en fordel, der er forbeholdt det, som appellanten har betegnet som »franske luftfartsselskaber«, er nemlig tilstrækkeligt til at godtgøre en afskrækkelse fra den frie udveksling af tjenesteydelser, uden at noget andet bevis er påkrævet. Ryanair fremlagde under alle omstændigheder fyldestgørende oplysninger, der godtgør, at en foranstaltning som den omhandlede støtteordning, der gør en medlemsstats indrømmelse af en fordel betinget af at have en licens udstedt af denne medlemsstat, i praksis alene stiller de luftfartsselskaber, som har deres hovedsæde i en anden medlemsstat, ugunstigt.
75 Retten gengav således beviserne urigtigt, idet den undlod at undersøge de væsentlige oplysninger, som appellanten havde fremlagt, om den omhandlede støtteordnings restriktive virkning på den frie udveksling af tjenesteydelser.
76 Med det andet anbringendes tredje led har Ryanair gjort gældende, at selskabet som led i søgsmålet i første instans i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 57, i tilstrækkelig grad påviste, at den omhandlede støtteordnings restriktive virkninger for den frie udveksling af tjenesteydelser ikke var begrundede.
77 For det første foretog Retten ikke en korrekt undersøgelse af denne begrænsning i lyset af de relevante kriterier om egnethed og proportionalitet, som ikke er kriterierne i artikel 107 TEUF.
78 For det andet har Ryanair gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den bl.a. i den appellerede doms præmis 46 fastslog, at det som led i vurderingen af, om begrænsningen i den frie udveksling af tjenesteydelser var passende og forholdsmæssig, ikke var nødvendigt at undersøge, om der fandtes potentielt mindre restriktive foranstaltninger.
79 I denne henseende fremlagde Ryanair talrige oplysninger, som påviste, at den omhandlede støtteordning havde restriktive virkninger for den frie udveksling af tjenesteydelser, som var uhensigtsmæssige, uegnede og uforholdsmæssige i forhold til formålet med ordningen, nemlig at afhjælpe skaden forårsaget af covid-19-pandemiens indtræden. Som led heri omtalte selskabet endvidere et alternativt kriterium for støtteberettigelse støttet på markedsandele, som ville have været mindre skadeligt for den frie udveksling af tjenesteydelser. Selskabet havde i øvrigt udtrykkeligt nævnt dette kriterium i sin korrespondance inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse tilsendt den franske minister med ansvar for transport og EU-kommissæren med ansvar for konkurrence, som det vedlagde som bilag til stævningen i første instans.
80 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, gjort gældende, at det andet appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
81 Med det andet anbringendes andet og tredje led, som skal undersøges samlet og først, har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten behæftede den appellerede doms præmis 57 med retlige fejl, for så vidt som den alene undersøgte det forhold, at den omhandlede støtteordning kun begunstigede det, som appellanten har betegnet som »franske luftfartsselskaber«, dvs. luftfartsselskaber med en fransk licens, i lyset af kriterierne i artikel 107 TEUF i stedet for at efterprøve, om denne foranstaltning var begrundet i medfør af de grunde, der er omhandlet i EUF-traktatens bestemmelser vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser. Ryanair havde forelagt Retten de faktiske og retlige forhold, som påviste tilsidesættelsen af disse bestemmelser.
82 I denne henseende må proceduren i artikel 108 TEUF, således som det er anført i nærværende doms præmis 38, aldrig føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser. En støtte, der som sådan eller ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked.
83 For det første udgør en støtteforanstaltnings restriktive virkninger for den frie udveksling af tjenesteydelser imidlertid ikke en restriktion, der er forbudt ved traktaten, for så vidt som der kan være tale om en iboende virkning ved selve statsstøttens art, såsom den selektive karakter (jf. dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 132).
84 For det andet følger det af Domstolens praksis, at når en støttes gennemførelsesforanstaltninger er så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret, skal deres virkning på støttens forenelighed eller uforenelighed i sin helhed med det indre marked nødvendigvis bedømmes gennem den procedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF (jf. i denne retning dom af 22.3.1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, præmis 14, af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 97, og af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 133).
85 I det foreliggende tilfælde var kriteriet om besiddelse af en fransk licens, således som det fremgår af nærværende doms præmis 45 og 46, selv om dette kriterium ikke i sig selv var formålet med den omhandlede støtteordning, som sådan uløseligt forbundet med nævnte ordnings formål, der generelt bestod i inden for lufttransportsektoren at afhjælpe den skade, som fulgte af den usædvanlige begivenhed, nemlig covid-19-pandemien, og mere specifikt i ved indrømmelsen af et moratorium at lette byrderne for de luftfartsselskaber, der var hårdest ramt af de foranstaltninger med transportbegrænsninger og nedlukning, som Den Franske Republik vedtog for at imødegå denne pandemi. Det følger heraf, at virkningen på det indre marked af kriteriet for støtteberettigelse efter den omhandlede støtteordning ikke kan gøres til genstand for en efterprøvelse, der er særskilt i forhold til efterprøvelsen af, om denne foranstaltning som helhed er forenelig med det indre marked, ved den procedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF.
86 Det følger af ovenstående betragtninger og af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 36 og 37, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 57 i det væsentlige at fastslå, at appellanten for at godtgøre, at den omhandlede foranstaltning, idet den kun begunstigede luftfartsselskaber med en driftslicens udstedt af Frankrig, og bl.a. ikke Ryanair, udgjorde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, i det foreliggende tilfælde skulle have påvist, at foranstaltningen havde restriktive virkninger, som gik videre end dem, der er uløseligt forbundet med statsstøtte ydet i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF (jf. analogt dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-320/21 P, EU:C:2023:712, præmis 135).
87 Den argumentation, som Ryanair har fremført til støtte for det andet anbringendes andet og tredje led, tilsigter samlet set at kritisere den omhandlede støtteordning, for så vidt som alene luftfartsselskaber med en fransk licens var støtteberettigede efter denne ordning, og de restriktive virkninger af dette tildelingskriterium for den frie udveksling af tjenesteydelser, skønt sådanne virkninger er uløseligt forbundet med nævnte ordnings selektive karakter.
88 Hvad angår de beviser, som Ryanair fremlagde for Retten, skal det endvidere fastslås, at dette selskab ikke har fremført noget argument, der kan påvise, at den gengav disse beviser urigtigt.
89 Det følger heraf, at det andet anbringendes andet og tredje led skal forkastes som ugrundede.
90 Endelig skal dette anbringendes første led forkastes som uvirksomt, for så vidt som det tilsigter at anfægte den appellerede doms præmis 56, hvis begrundelse er fremsat for fuldstændighedens skyld i forhold til begrundelsen i denne doms præmis 57. Henset til det ovenstående skal det andet anbringende forkastes i sin helhed.
Det tredje anbringende
Parternes argumentation
91 Med det tredje anbringende har Ryanair gjort gældende, at Retten foretog en selvmodsigelse og begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 59-74 at efterprøve forholdsmæssigheden af den omhandlede støtteordnings størrelse i forhold til den skade, der var lidt som følge af den usædvanlige begivenhed.
92 Med dette anbringendes første led har Ryanair gjort gældende, at Retten for i den appellerede doms præmis 68 at fastslå, at størrelsen af de skader, som støttemodtagerne havde lidt som følge af den usædvanlige begivenhed, oversteg den nominelle værdi af den omhandlede støtteordning, lagde hele den ved covid-19-pandemien forvoldte skade til grund. Retten har gjort sig skyldig i en selvmodsigelse, for så vidt som den med henblik på at vurdere forholdsmæssigheden af tildelingskriteriet knyttet til besiddelsen af en fransk licens udelukkende støttede sig på skaderne som følge af de foranstaltninger med transportrestriktioner, som de franske myndigheder havde vedtaget.
93 Med det tredje anbringendes andet led har appellanten foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 73 med støtte i dom af 21. december 2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity (C-164/15 P og C-165/15 P, EU:C:2016:990), med urette fastslog, at som følge af udelukkelsen af luftfartsselskaber, der ikke havde en fransk licens, skulle den konkurrencemæssige fordel, som støttemodtagerne var indrømmet, ikke tages i betragtning med henblik på at sammenligne den indrømmede støtte med størrelsen af den lidte skade i medfør af artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF. Denne dom er ikke relevant, eftersom den vedrører beregningen af en støttes størrelse med henblik på tilbagesøgningen heraf. Ved at blande denne beregning sammen med undersøgelsen af forholdsmæssigheden af en støtte, der er indrømmet i henhold til denne bestemmelse, og ved at undlade at tage hensyn til den potentielt økonomiske karakter af denne undersøgelse af forholdsmæssigheden begik Retten således en retlig fejl.
94 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, gjort gældende, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet. Den Franske Republik har gjort gældende, at dette anbringende desuden delvist skal afvises, for så vidt som det rejser tvivl om Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder.
Domstolens bemærkninger
95 For så vidt som Ryanair med det tredje anbringendes første led har anfægtet Rettens konstatering i den appellerede doms præmis 68, hvorefter størrelsen af de skader, som støttemodtagerne havde lidt som følge af den usædvanlige begivenhed, efter al sandsynlighed var større end den nominelle værdi af den omhandlede støtteordning, skal dette led afvises i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 49, eftersom appellanten uden at gøre gældende, at de faktiske omstændigheder er blevet gengivet urigtigt, herved har tilsigtet at rejse tvivl om Rettens suveræne bedømmelse af de faktiske omstændigheder i denne henseende.
96 Henset til den snævre forbindelse mellem covid-19-pandemiens indtræden og de restriktive foranstaltninger, som de franske myndigheder vedtog i denne sammenhæng, således som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 26, udviser denne præmis 68 under alle omstændigheder ingen selvmodsigelse mellem Rettens bedømmelse med henblik på at vurdere støttens forholdsmæssighed og dens bedømmelse af, om tildelingskriteriet knyttet til besiddelse af en fransk licens var forholdsmæssigt.
97 Med dette anbringendes andet led har Ryanair i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 73 fastslog, at Kommissionen med henblik på vurderingen af, om den omhandlede støtteordning var forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 2, litra b), TEUF, herunder dens forholdsmæssighed, ikke var forpligtet til at tage hensyn til den konkurrencemæssige fordel for de begunstigede som følge af, at luftfartsselskaber, som ikke havde en fransk licens, var udelukket.
98 Det skal i denne henseende fastslås, at dom af 21. december 2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity (C-164/15 P og C-165/15 P, EU:C:2016:990, præmis 92), hvortil Retten henviste i den appellerede doms præmis 73, i modsætning til, hvad Ryanair har gjort gældende, selv om den vedrører fastsættelsen af en ulovlig støtte med henblik på tilbagesøgning heraf, faktisk er relevant for denne sag, for så vidt som det af denne doms præmis 92 kan udledes, at den fordel, som støtten har givet støttemodtageren, ikke omfatter den eventuelle økonomiske fortjeneste, som modtageren har opnået gennem udnyttelsen af denne fordel.
99 Hvad angår den omtvistede støtteordning, dvs. en støtte i form af et betalingsmoratorium for visse afgifter for de støtteberettigede begunstigede, med rentefri udskudt betaling svarer den tildelte støtte, som Kommissionen skal tage hensyn til med henblik på at afgøre, om der eventuelt foreligger overkompensation af den skade, som støttemodtagerne har lidt som følge af den pågældende usædvanlige begivenhed, henset til Kommissionens meddelelse om revision af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten (EUT 2008, C 14, s. 6), og således som Kommissionen fandt i den omtvistede afgørelse, principielt til størrelsen af de renter, som de begunstigede under foranstaltningen skulle have betalt på markedet for at opnå tilsvarende likviditet. Med henblik på denne afgørelse skal Kommissionen derimod ikke tage hensyn til eventuelle fordele, som de begunstigede under denne ordning indirekte ville udlede af denne støtte, såsom den af Ryanair anførte konkurrencemæssige fordel.
100 Det følger heraf, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 73 fastslog, at Kommissionen ikke var forpligtet til at tage hensyn til den af Ryanair anførte konkurrencemæssige fordel.
101 Henset til det ovenstående skal det tredje anbringendes andet led forkastes som ugrundet, og følgelig skal dette anbringende forkastes i sin helhed.
Det fjerde anbringende
Parternes argumentation
102 Med det fjerde anbringende har Ryanair gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt, for så vidt som den i den appellerede doms præmis 79-85 med urette fastslog, at Kommissionen ikke havde tilsidesat sin begrundelsespligt i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF.
103 Appellanten har anført, at Retten anerkendte, at den sammenhæng, hvori den omtvistede afgørelse blev vedtaget, der var kendetegnet af covid-19-pandemiens indtræden og de vanskeligheder, som denne situation kunne medføre for affattelsen af Kommissionens afgørelser, kunne begrunde, at visse afgørende elementer manglede i den omtvistede afgørelses begrundelse, selv om disse elementer var nødvendige for selskabet for at forstå det ræsonnement, der lå til grund for Kommissionens konklusioner. Rettens fortolkning af artikel 296, stk. 2, TEUF er i strid med Domstolens praksis og fratager begrundelsespligten enhver effektiv virkning.
104 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, gjort gældende, at det fjerde appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
105 Det skal bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente retsinstans kan udøve sin prøvelsesret. Begrundelseskravet skal bedømmes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater og andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296, stk. 2, TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 198 og den deri nævnte retspraksis).
106 Når sagen som i det foreliggende tilfælde angår en afgørelse om ikke at gøre indsigelser i forhold til en støtteforanstaltning i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, har Domstolen allerede haft lejlighed til at præcisere, at en sådan afgørelse, som træffes med kort varsel, kun skal indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder, og at selv en kortfattet begrundelse skal anses for tilstrækkelig med hensyn til begrundelseskravet ifølge artikel 296, stk. 2, TEUF, hvis den ikke desto mindre klart og utvetydigt angiver årsagerne til, at Kommissionen vurderede, at der ikke forelå sådanne vanskeligheder, hvorfor spørgsmålet, om begrundelsen er gyldig, ikke er relevant for dette krav (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 199 og den deri nævnte retspraksis).
107 Det er i lyset af disse krav, at det skal undersøges, om Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at den omtvistede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet.
108 For det første skal det i denne henseende, for så vidt som Ryanair i det væsentlige har foreholdt Retten, at den lettede kravene til begrundelsespligten i lyset af covid-19-pandemiens sammenhæng, hvori den omtvistede afgørelse blev vedtaget, fastslås, at Retten ved i den appellerede doms præmis 79 og 80 at henvise til den sammenhæng, hvori den omtvistede afgørelse blev vedtaget – nemlig en pandemi og den særligt hastende situation, hvorunder Kommissionen havde undersøgt de foranstaltninger, som medlemsstaterne anmeldte til den, og vedtaget afgørelser om disse foranstaltninger, herunder denne afgørelse – med føje, således som det kræves i medfør af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 105 og 106, tog hensyn til de relevante elementer med henblik på at afgøre, om Kommissionen havde opfyldt begrundelsespligten ved vedtagelsen af nævnte afgørelse.
109 For det andet fremgår det, for så vidt som Ryanair har omtalt specifikke forhold, som Kommissionen under tilsidesættelse af begrundelsespligten ikke tog stilling til, eller som den ikke vurderede i den omtvistede afgørelse, såsom den omhandlede støtteordnings forenelighed med ligebehandlingsprincippet og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, dens konkurrencemæssige virkninger med henblik på vurderingen anvendelsen af proportionalitetsprincippet samt beregningen af støttens størrelse, af den appellerede doms præmis 81-83, at Retten fastslog, at disse forhold enten ikke var relevante med henblik på denne afgørelse, eller at der i tilstrækkelig grad var henvist til disse i nævnte afgørelse, således at Kommissionens ræsonnement i denne henseende blev forstået.
110 Det ses ikke, at Retten med disse vurderinger tilsidesatte kravene til en begrundelse af Kommissionens afgørelser om ikke at gøre indsigelser i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF, således som disse krav fremgår af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 105 og 106, idet denne begrundelse i det foreliggende tilfælde gav Ryanair mulighed for at få kendskab til grundlaget for denne afgørelse og for Unionens retsinstanser at efterprøve denne, således som det i øvrigt fremgår af den appellerede dom.
111 For så vidt som den argumentation, der er fremført inden for rammerne af det fjerde anbringende, i virkeligheden tilsigter at godtgøre, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget på grundlag af Kommissionens utilstrækkelige eller retligt fejlagtige vurdering, skal denne argumentation, der snarere vedrører grundlaget for denne afgørelse end begrundelseskravet som væsentlig formforskrift, forkastes i lyset af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 106.
112 Det følger af det ovenstående, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 84 at fastslå, at den omtvistede afgørelse var tilstrækkeligt begrundet.
113 Endelig skal det fastslås, at Ryanair ikke har fremført noget argument, der kan godtgøre, at Retten gengav beviserne urigtigt som omhandlet i den retspraksis, der er omtalt i nærværende doms præmis 49, da den undersøgte det fjerde anbringende i første instans.
114 Det fjerde appelanbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det femte anbringende
Parternes argumentation
115 Med det femte anbringende har Ryanair gjort gældende, at Retten begik retlige fejl og gengav de faktiske omstændigheder åbenbart urigtigt ved i den appellerede doms præmis 86 og 87 at fastslå, at selskabets tredje anbringende i første instans om Kommissionens afslag på at indlede den formelle undersøgelsesprocedure fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF ikke havde det anførte formål, eftersom de to første anbringender i dette søgsmål var blevet forkastet, og ikke havde selvstændigt indhold i forhold til disse to anbringender.
116 I modsætning til, hvad Retten fastslog, havde dette tredje anbringende nemlig et selvstændigt indhold i forhold til de to første anbringender i første instans. Domstolsprøvelsen af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget indledningen af en formel undersøgelsesprocedure, adskiller sig fra prøvelsen af, om Kommissionen begik en retlig fejl eller anlagde et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med den materielle undersøgelse af støtteforanstaltningen. Det kan således fastslås, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, selv om Kommissionens undersøgelse af den omhandlede støtteordning i modsætning til, hvad appellanten havde gjort gældende med sine to første anbringender i første instans, hverken var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn eller en retlig fejl.
117 Det tredje anbringende i første instans savnede heller ikke det anførte formål, eftersom påvisningen af, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, adskiller sig fuldstændigt fra påvisningen af alvorlige vanskeligheder, som burde have ført til indledningen af en formel undersøgelsesprocedure. Ryanair har desuden fremført selvstændige argumenter, som bl.a. godtgør, at Kommissionen ikke havde markedsoplysninger om luftfartssektoren med hensyn til bl.a. luftfartsselskaber med en licens, der var udstedt af en anden medlemsstat end Frankrig, hvilke oplysninger var afgørende for at undersøge, om den omhandlede støtteordning, henset til det angivelige formål hermed, var forenelig med det indre marked. For Retten identificerede Ryanair præcise mangler i Kommissionens oplysninger og påviste alvorlige vanskeligheder, hvorved selskabets anbringende fik et selvstændigt indhold i forhold til de to første anbringender.
118 Kommissionen har, støttet af Den Franske Republik, gjort gældende, at det femte appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
119 Når en sagsøger har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod en statsstøtte, kritiserer vedkommende som det væsentlige, at denne afgørelse blev vedtaget, uden at Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, hvorved denne institution tilsidesatte sagsøgerens proceduremæssige rettigheder. Sagsøgeren kan for at få taget sin påstand om annullation til følge påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked. Anvendelsen af sådanne argumenter kan imidlertid ikke bevirke en ændring af sagsgenstanden eller betingelserne for at antage søgsmålet til realitetsbehandling. Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked, er derimod netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) (jf. i denne retning dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
120 Det tilkommer således den, der har nedlagt påstand om annullation af en afgørelse om ikke at gøre indsigelser, at godtgøre, at der var tvivl om støttens forenelighed med det indre marked, således at Kommissionen havde pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Et sådant bevis skal søges i både omstændighederne for vedtagelsen af afgørelsen og i dens indhold på grundlag af en række samstemmende indicier (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
121 Navnlig udgør den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den foreløbige undersøgelsesprocedure et indicium for, at der forelå alvorlige vanskeligheder for denne institution ved vurderingen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed med det indre marked, hvilket burde have foranlediget den til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
122 I denne henseende skal det hvad indledningsvis angår klagepunktet om, at Retten i den appellerede doms præmis 87 fastslog, at det tredje anbringende i første instans ikke havde selvstændigt indhold, bemærkes, at det er korrekt, således som Ryanair har gjort gældende i sin appel, at såfremt der var påvist »alvorlige vanskeligheder« som omhandlet i Domstolens praksis, der er nævnt i den foregående præmis, kunne den omtvistede afgørelse alene af denne årsag annulleres, uanset om det i øvrigt var godtgjort, at Kommissionens materielle vurderinger var behæftet med retlige eller faktiske fejl (jf. analogt dom af 2.4.2009, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, C-431/07 P, EU:C:2009:223, præmis 66).
123 Forekomsten af sådanne vanskeligheder kan endvidere bl.a. søges i disse vurderinger og kan principielt påvises ved de anbringender eller argumenter, som en sagsøger har fremført med henblik på at anfægte, at der var grundlag for afgørelsen om ikke at gøre indsigelser, selv om undersøgelsen af disse anbringender eller argumenter ikke fører til den konklusion, at Kommissionens materielle vurderinger var faktisk eller retligt urigtige (jf. i denne retning dom af 2.4.2009, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, C-431/07 P, EU:C:2009:223, præmis 63 og 66 og den deri nævnte retspraksis).
124 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at Ryanairs tredje anbringende i første instans i det væsentlige vedrørte den ufuldstændige og utilstrækkelige karakter af Kommissionens undersøgelse under den foreløbige undersøgelsesprocedure, og det forhold, at Kommissionen ville være nået til en anden vurdering af den omhandlede støtteordnings forenelighed med det indre marked, hvis den havde besluttet at indlede en formel undersøgelsesprocedure. Det fremgår ligeledes af dette søgsmål, at appellanten til støtte for dette anbringende i det væsentlige enten i sammenfattet form gentog de argumenter, der var fremført inden for rammerne af det første og det andet anbringende i nævnte søgsmål vedrørende spørgsmålet, om den omtvistede afgørelse var velbegrundet, eller direkte henviste til disse argumenter.
125 På denne baggrund kunne Retten i den appellerede doms præmis 87 med føje fastslå, at det tredje anbringende i første instans ikke havde »selvstændigt indhold« i forhold til de to første anbringender i denne sag, således at Retten efter realitetsbehandlingen af de sidstnævnte anbringender, herunder argumenterne om, at Kommissionens undersøgelse var ufuldstændig og utilstrækkelig, ikke var forpligtet til at foretage en særskilt vurdering af, om det tredje anbringende i dette søgsmål var velbegrundet, hvilket gælder så meget desto mere, således som Retten med føje anførte i denne præmis 87, eftersom Ryanair med sidstnævnte anbringende ikke havde fremført specifikke forhold, der kunne påvise eventuelle »alvorlige vanskeligheder«, som Kommissionen stødte på med henblik på vurderingen af, om den omhandlede foranstaltning var forenelig med det indre marked.
126 Det følger heraf, at Retten ikke begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 87 af fastslå, at det var ufornødent at træffe afgørelse om det tredje anbringende i første instans. Det er i denne henseende i øvrigt ufornødent at undersøge, om Retten i den appellerede doms præmis 86 med føje fastslog, at dette anbringende var af subsidiær karakter, og at det ikke havde det anførte formål.
127 Det skal endelig fastslås, at Ryanair ikke har fremført noget argument, der kan godtgøre, at Retten gengav beviserne urigtigt som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 49, som led i sin undersøgelse af det tredje anbringende i første instans.
128 Det fremgår af det ovenstående, at det femte anbringende skal forkastes som ugrundet.
129 Da ingen af de af appellanten fremførte anbringender er taget til følge, skal appellen forkastes i sin helhed.
Sagsomkostninger
130 I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge.
131 Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i medfør af dets artikel 184, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da appellanten har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges appellanten at betale sagsomkostningerne i forbindelse med den foreliggende appel.
132 I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 4, kan en intervenient i første instans, som har deltaget i den skriftlige eller den mundtlige del af retsforhandlingerne for Domstolen, pålægges at betale sagsomkostningerne. Domstolen kan bestemme, at den pågældende skal bære sine egne omkostninger. Den Franske Republik, som var intervenient i første instans, og som har deltaget i sagen for Domstolen, bærer følgelig sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1) Appellen forkastes.
2) Ryanair DAC bærer sine egne omkostninger og betaler de af Europa-Kommissionen afholdte omkostninger.
3) Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter