Mål T‑297/11
Buzzi Unicem SpA
mot
Europeiska kommissionen
”Konkurrens – Administrativt förfarande – Beslut att begära upplysningar – Fråga huruvida de begärda upplysningarna är nödvändiga – Principen om god förvaltningssed – Motiveringsskyldighet – Proportionalitet”
Sammanfattning – Tribunalens dom (sjunde avdelningen) av den 14 mars 2014
1. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Uppgift om de rättsliga grunderna och syftet med begäran – Räckvidd – Åsidosättande av motiveringsskyldigheten – Föreligger inte
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
2. Konkurrens – Administrativt förfarande – Iakttagande av rätten till försvar – Endast möjligt för det berörda företaget att fullt ut utnyttja nämnda rätt efter avsändandet av meddelandet om invändningar
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003)
3. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Uppgift om de rättsliga grunderna och syftet med begäran – Krav på att det ska finnas ett nödvändigt samband mellan de begärda upplysningarna och överträdelsen som utreds – Kommissionens bedömningsutrymme – Domstolsprövning – Räckvidd
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 2003/1, artikel 18.3)
4. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Rätten till försvar – Iakttagande av den allmänna unionsrättsliga principen om skydd mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden av offentliga organ
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
5. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Kommissionens befogenheter – Befogenhet att översända en begäran som innebär att de begärda upplysningarna formaliseras – Gränser
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 18)
6. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Rätten till försvar – Absolut rätt att tiga – Föreligger inte – Rätt att vägra avge ett svar som innebär ett erkännande av en överträdelse
(Artikel 101 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 48.2; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18)
7. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Rätten till försvar – Rätt att vägra avge ett svar som innebär ett erkännande av en överträdelse – Frågor från kommissionen som leder till sådana svar – Bedömning
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 18)
8. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Kommissionens befogenheter – Gränser – Krav på att det ska finnas ett nödvändigt samband mellan de begärda upplysningarna och överträdelsen som utreds – De begärda upplysningarnas offentliga karaktär
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.1)
9. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Kommissionens befogenheter – Gränser – Iakttagande av proportionalitetsprincipen – Begäran om upplysningar som kommissionen redan innehar – Åsidosättande av nämnda princip – Begäran som syftar till att erhålla preciseringar i förhållande till upplysningar som redan lämnats – Tillåtet
(Rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.3)
10. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Procedur – Valet mellan en enkel begäran om upplysningar och ett beslut – Iakttagande av proportionalitetsprincipen – Domstolsprövning
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18.1–18.3)
11. Konkurrens – Administrativt förfarande – Begäran om upplysningar – Skyldighet för kommissionen att omsorgsfullt och objektivt pröva alla relevanta omständigheter – Flera fall av avsändande av begäran om upplysningar – Åsidosättande av principen om god förvaltningssed – Föreligger inte
(Artikel 101 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 18)
1. I artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 anges vad motiveringen av ett beslut att begära upplysningar ska innehålla. Enligt denna bestämmelse ska kommissionen ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna ska lämnas. För övrigt ska kommissionen enligt denna bestämmelse också ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 samt ange eller förelägga de påföljder som föreskrivs i artikel 24. Kommissionen ska även upplysa om rätten att få beslutet prövat av domstolen. I detta avseende är kommissionen varken skyldig att delge mottagaren av ett sådant beslut all information som kommissionen har beträffande de förmodade överträdelserna eller att vidta en strikt juridisk kvalifikation av dessa överträdelser, men den måste klart ange de förmodade överträdelser som den avser att pröva.
Även om motiveringen i ett beslut är mycket allmänt formulerad och borde ha preciserats och beslutet därför förtjänar kritik i denna del, kan det emellertid anses att en hänvisning till de förmodade överträdelserna, i förening med beslutet att inleda förfarandet enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, uppfyller minimikravet på klarhet enligt artikel 18.3 i förordningen.
(se punkterna 22, 23, 30 och 36)
2. Vid det administrativa förfarandet enligt förordning nr 1/2003 är det först efter meddelandet om invändningar som företaget fullt ut kan utöva sin rätt till försvar. Om dessa rättigheter även utsträcktes till att omfatta det skede som föregår meddelandet om invändningar, skulle effektiviteten i kommissionens utredning kunna äventyras, eftersom det ifrågavarande företaget redan under förundersökningsskedet skulle kunna fastställa vilken information som var känd av kommissionen och därigenom vilken information det fortfarande skulle kunna dölja för denna.
Kommissionens utredningsåtgärder under förundersökningsskedet, och särskilt undersökningsåtgärder och begäran om upplysningar, innebär emellertid på grund av sin art att en överträdelse påtalas och dessa åtgärder kan få väsentliga följder för de företag som är föremål för utredning. Det är således viktigt att hindra att rätten till försvar undergrävs på ett oåterkalleligt sätt under detta skede av det administrativa förfarandet, eftersom vidtagna utredningsåtgärder kan ha en avgörande betydelse för införskaffandet av bevis för ett företags rättsstridiga handlande för att fastställa företagets ansvar.
Det kan däremot inte anses åligga kommissionen att under förundersökningsskedet – utöver den förmodade överträdelse som den avser att undersöka – ange indicierna, det vill säga de omständigheter som gör att den misstänker att det föreligger en överträdelse av artikel 101 FEUF. En sådan skyldighet skulle nämligen påverka den avvägning som gjorts i rättspraxis mellan undersökningens effektivitet och det berörda företagets rätt till försvar.
(se punkterna 26, 27 och 31)
3. Kommissionens skyldighet enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 att ange den rättsliga grunden och syftet med begäran om upplysningar utgör ett grundläggande krav för att det ska framgå huruvida det är motiverat att begära de efterfrågade uppgifterna från det berörda företaget och för att göra det möjligt för företaget att förstå omfattningen av samarbetsskyldigheten, samtidigt som företagets rätt till försvar bibehålls. Härav följer att kommissionen endast kan kräva upplysningar som innebär att den kan undersöka förmodade överträdelser som motiverar att utredningen genomförs och som anges i begäran om upplysningar.
Med hänsyn till kommissionens omfattande undersöknings- och kontrollbefogenheter ankommer det på denna att bedöma om de upplysningar den begär av de berörda företagen är nödvändiga. När det gäller den kontroll som tribunalen ska göra av kommissionens bedömning ska begreppet ”nödvändiga upplysningar” tolkas utifrån syftet med att de aktuella undersökningsbefogenheterna anförtrotts kommissionen. Kravet på samband mellan begäran om upplysningar och den förmodade överträdelsen är uppfyllt då denna begäran, i det skedet av förfarandet, med rätta kan anses uppvisa ett samband med den förmodade överträdelsen, i den bemärkelsen att kommissionen rimligen kan anta att handlingen i fråga kommer att vara till hjälp för att avgöra huruvida den påstådda överträdelsen är för handen.
(se punkterna 28 och 85)
4. Se domen.
(se punkterna 43 och 44)
5. Eftersom begreppet lämnande av upplysningar enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 bör anses omfatta inte bara ingivande av handlingar, utan också skyldigheten att svara på frågor som rör dessa handlingar, är kommissionen inte begränsad till att endast begära uppgifter som existerar utan någon åtgärd från det berörda företagets sida. Kommissionen får således ställa frågor till ett företag som innebär en formalisering av de begärda uppgifterna.
Denna möjlighet begränsas emellertid av minst två principer. För det första kan de frågor som ställs till ett företag inte tvinga företaget att medge att det begått en överträdelse. För det andra får besvarandet av frågorna inte innebära en oproportionerlig börda i förhållande till undersökningens behov.
(se punkterna 56 och 57)
6. Ett företag som blir föremål för ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 har inte någon absolut rätt att inte besvara begäran. Att tillerkänna företaget en sådan rätt skulle nämligen gå utöver vad som är nödvändigt för att skydda företagens rätt till försvar. Vidare skulle det på ett omotiverat sätt hindra kommissionen från att utföra sin uppgift att övervaka att konkurrensreglerna iakttas på den inre marknaden. Det berörda företaget har endast rätt att underlåta att besvara begäran om det skulle tvingas att tillhandahålla svar genom vilka företaget skulle komma att erkänna förekomsten av en överträdelse, som det ankommer på kommissionen att bevisa.
För att bevara den ändamålsenliga verkan av artikel 18 i förordning nr 1/2003 har kommissionen således rätt att ålägga företagen att lämna alla nödvändiga upplysningar om de faktiska omständigheter som de kan ha kännedom om, och att vid behov överlämna de handlingar rörande desamma som de har i sin besittning, även om dessa upplysningar eller handlingar kan användas för att fastställa att det har förekommit ett konkurrensbegränsande beteende. Denna befogenhet för kommissionen att begära upplysningar strider varken mot artikel 6.1 och 6.2 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna eller mot rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Befogenheten strider heller inte mot artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Att någon är skyldig att svara på kommissionens rent faktarelaterade frågor, och att på kommissionens begäran tillhandahålla redan existerande handlingar, kan inte innebära något åsidosättande av den grundläggande principen om rätten till försvar, som anges i artikel 48.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, eller principen om en rättvis rättegång, som anges i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Dessa principer ger på konkurrensrättsområdet ett skydd som motsvarar det skydd som säkerställs genom artikel 6 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det finns nämligen inte någonting som hindrar mottagaren av en begäran om upplysningar från att senare under det administrativa förfarandet eller under ett förfarande vid unionsdomstolen visa att omständigheterna i svaren eller i de överlämnade handlingarna har en annan innebörd än den som kommissionen lagt till grund för sitt beslut.
(se punkternas 60–62)
7. När det gäller svaren på de frågor som kommissionen kan ställa till företagen ska det göras en skillnad mellan dem beroende på om de kan klassificeras som rent faktarelaterade eller inte. Det är bara för det fall en fråga inte kan klassificeras som rent faktarelaterad som det ska prövas huruvida den leder till ett svar genom vilket företaget skulle komma att erkänna förekomsten av en överträdelse som det ankommer på kommissionen att bevisa.
I detta hänseende ska det göras en åtskillnad mellan två olika typer av situationer. När kommissionen fastställer en överträdelse av konkurrensreglerna på grundval av antagandet att de omständigheter som styrkts inte kan förklaras på något annat sätt än att det är fråga om ett konkurrensbegränsande beteende, ska unionsdomstolen ogiltigförklara beslutet i fråga när den argumentation som de berörda företagen framfört ställer de omständigheter som kommissionen fastställt i en annan dager och därmed möjliggör en annan rimlig förklaring än den som kommissionen gett till att en överträdelse skett. I ett sådant fall kan kommissionen nämligen inte anses ha styrkt att det föreligger en överträdelse av konkurrensreglerna. Frågor, som visserligen inte kan klassificeras som rent faktarelaterade, men som leder till ett svar som kan ge upphov till en tolkning från kommissionens sida som kan ifrågasättas av det berörda företaget på ovannämnda sätt, ger inte företaget någon rätt att inte lämna något svar.
När kommissionen lyckats styrka att ett företag deltagit i sammanträden mellan företag och att dessa sammanträden helt klart hade ett konkurrensbegränsande syfte, ankommer det på det berörda företaget att ge en annan förklaring vad avser sammanträdenas innehåll. När kommissionen grundar sig på bevisning som i princip räcker för att visa att en överträdelse föreligger räcker det inte att det berörda företaget hänvisar till möjligheten att en omständighet inträffat som skulle kunna påverka bevisvärdet av denna bevisning för att kommissionen ska ha bevisbördan för att denna omständighet inte kunnat påverka bevisvärdet av bevisningen. Det berörda företaget måste tvärtom – utom när det på grund av kommissionens beteende inte är möjligt för företaget att förebringa sådan bevisning – visa dels att den omständighet som det åberopat föreligger, dels att denna omständighet innebär att bevisvärdet av den bevisning på vilken kommissionen grundar sig kan ifrågasättas. När det gäller frågor som har till syfte eller leder till att företaget lämnar sådan bevisning till kommissionen, har företaget nödvändigtvis rätt att inte lämna något svar. Om så inte vore fallet, skulle företaget nämligen kunna komma att erkänna förekomsten av en överträdelse som det ankommer på kommissionen att bevisa.
(se punkterna 63 och 75–77)
8. Upplysningar såsom postnumren för anskaffningsställena, mottagningsplatserna och leverensstället eller frågor om de sträckor som varan tillryggalagt från anskaffningsstället till leveransadressen utgör, även om de till sin natur är tillgängliga för kommissionen, ett logiskt komplement till upplysningar som endast sökanden har tillgång till. Att denna typ av upplysningar eventuellt finns tillgängliga för allmänheten innebär således inte att de inte kan anses nödvändiga i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning nr 1/2003.
(se punkterna 87 och 88)
9. För att ett beslut om begäran om upplysningar ska anses vara förenligt med proportionalitetsprincipen räcker det inte att den begärda informationen har ett samband med föremålet för undersökningen. Det krävs också att den skyldighet som åligger ett företag att tillhandahålla upplysningar inte innebär en oproportionerligt tung börda för företaget i förhållande till undersökningens behov.
Av detta måste slutsatsen dras att ett beslut som ålägger mottagaren att på nytt lämna upplysningar som redan begärts – med anledning av att endast vissa av dem enligt kommissionen inte var riktiga – kan innebära en oproportionerligt tung börda för företaget i förhållande till undersökningens behov och därför strida mot proportionalitetsprincipen och kravet på nödvändighet. I en sådan situation har kommissionen nämligen rätt att exakt ange vilka uppgifter den anser att det berörda företaget måste korrigera.
Strävan efter enkelhet vid behandlingen av svaren från företagen kan dessutom inte motivera att företagen åläggs att i en ny form lämna upplysningar som kommissionen redan har. Även om företagen har en skyldighet att aktivt samarbeta, vilket innebär att de ska ställa allt informationsunderlag avseende föremålet för undersökningen till kommissionens förfogande, kan inte denna skyldighet att aktivt samarbeta omfatta redigering av upplysningar som kommissionen redan har.
Ett beslut från kommissionen om begäran om mer detaljerade upplysningar än de som redan lämnats måste anses berättigat med hänsyn till undersökningens behov. Ett sökande efter alla relevanta uppgifter som bekräftar eller vederlägger förekomsten av en överträdelse av konkurrensrätten kan innebära att kommissionen begär av företagen att de ska precisera eller mer detaljerat ange vissa upplysningar om sakomständigheter som redan lämnats till kommissionen. Den omständigheten att beslutet om begäran om upplysningar syftar till att erhålla antingen nya upplysningar eller mer detaljerade upplysningar är sådan att de begärda upplysningarna kan anses vara nödvändiga.
(se punkterna 97–99, 101 och 104)
10. Proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att institutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
Enligt artikel 18.1 i förordning nr 1/2003 har kommissionen rätt att begära upplysningar genom en enkel begäran eller genom beslut. Bestämmelsen fordrar inte någon enkel begäran innan beslut fattas. Kommissionens val mellan en enkel begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003 och ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordningen omfattas av domstolens proportionalitetskontroll. En sådan kontroll ska ske med beaktande av behovet av en lämplig utredning, med hänsyn till särdragen i det enskilda fallet.
(se punkterna 118–121)
11. När en unionsinstitution förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning är iakttagandet av de skyddsregler som unionens rättsordning innehåller för administrativa förfaranden av än mer grundläggande betydelse. Dessa skyddsregler innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet. I den mån som begäran om upplysningar liknar föremålet för tidigare sådana, men skiljer sig från de tidigare när det gäller frågornas precision eller förekomsten av nya frågor, är omfattningen av kommissionens utredning och antalet berörda företag samt den omständigheten att den relevanta produktmarknaden är tekniskt komplicerad ägnade att motivera att kommissionen vid flera tillfällen begär upplysningar och att viss överlappning sker, utan att kommissionen därigenom åsidosätter principen om god förvaltningssed.
(se punkterna 147 och 148)