Förenade målen T‑307/12 och T‑408/13
Adib Mayaleh
mot
Europeiska unionens råd
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Frysning av penningmedel – Tjänst som chef för Syriens centralbank – Talan om ogiltigförklaring – Delgivning av en rättsakt om restriktiva åtgärder – Tidsfrist för väckande av talan – Upptagande till sakprövning – Rätten till försvar – Rättvis rättegång – Motiveringsskyldighet – Bevisbörda – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Proportionalitet – Rätt till egendom – Rätt till privat- och familjeliv – Tillämpning av restriktioner för inresa på en medborgare i en medlemsstat – Fri rörlighet för unionsmedborgare”
Sammanfattning – Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 5 november 2014
1. Domstolsförfarande – Beslut eller förordning som under domstolsförfarandet ersätter den angripna rättsakten – Ny omständighet – Huruvida nya yrkanden får framställas
(Artikel 263 sjätte stycket FEUF; tribunalens rättegångsregler, artikel 48.2; rådets beslut 2012/739/GUSP och 2013/255/GUSP)
2. Domstolsförfarande – Rättsakter som under domstolsförfarandet upphäver och ersätter de angripna rättsakterna – Ansökan under rättegången om att få justera sina yrkanden om ogiltigförklaring – Frist för att framställa en sådan ansökan – Den tidpunkt då fristen börjar löpa – Tidpunkt då berörda parter delges den nya rättsakten – Skyldighet att delge den nya rättsakten även då några nya skäl inte anförs
(Artikel 263 sjätte stycket FEUF; rådets förordningar nr 36/2012, artikel 32.1 och 32.2, och nr 363/2013)
3. Talan om ogiltigförklaring – Tidsfrister – Den tidpunkt då fristen börjar löpa – Rättsakt som inför restriktiva åtgärder mot en person eller enhet – Rättsakt som offentliggörs och delges adressaterna – Tidpunkt för rättsaktens delgivning – Den berörde delges genom offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning – Tillåtlighet – Villkor – Rådet är förhindrat att delge rättsakten
(Artikel 263 sjätte stycket FEUF och artikel 275 andra stycket FEUF; tribunalens rättegångsregler, artikel 102.1; rådets förordning nr 36/2012, artikel 32.1 och 32.2, och nr 363/2013)
4. Talan om ogiltigförklaring – Tidsfrister – Den tidpunkt då fristen börjar löpa – Delgivning – Begrepp – Delgivning till sökandens ombud – Villkor
(Artikel 263 sjätte stycket FEUF)
5. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Skyldighet att delge den berörde motiveringen samtidigt som den rättsakt som går denne emot antas eller omedelbart därefter – Brister i motiveringen avhjälps under domstolsförfarandet – Otillåtlighet
(Artikel 296 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/782/GUSP, 2012/256/GUSP, 2012/739/GUSP och 2013/255/GUSP; rådets förordningar nr 36/2012, nr 410/2012 och nr 363/2013)
6. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Skyldighet att delge den berörde motiveringen samtidigt som den rättsakt som går denne emot antas eller omedelbart därefter – Gränser – Unionens och medlemsstaternas säkerhet eller deras internationella relationer – Beslut som meddelas i en kontext som den berörde känner till och som ger denne möjlighet att förstå räckvidden av den vidtagna åtgärden – Fråga huruvida en sammanfattande motivering är tillåten
(Artikel 296 andra stycket FEUF; rådets beslut 2011/782/GUSP, 2012/256/GUSP, 2012/739/GUSP och 2013/255/GUSP; rådets förordningar nr 36/2012, nr 410/2012 och nr 363/2013)
7. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av motivering eller brister i motiveringen – Grund som inte är densamma som grunden om rättsaktens lagenlighet i sak
(Artiklarna 263 FEUF och 296 FEUF)
8. Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätten att yttra sig – Rätten till ett lämpligt rättsmedel och till ett effektivt domstolsskydd – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Omständigheter som läggs dessa personer och enheter till last har inte meddelats och de har inte hörts – Tillåtlighet
(Artikel 6.1 EUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41.2 a och 47; rådets beslut 2011/782/GUSP, 2012/256/GUSP, 2012/739/GUSP och 2013/255/GUSP; rådets förordning nr 36/2012 och 410/2012)
9. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Rätten till försvar – Meddelande om omständigheter som läggs den berörda till last – Senare beslut som behåller sökandens namn på förteckningen över personer som avses med dessa åtgärder – Avsaknad av nya skäl – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Rådets beslut 2012/739/GUSP och 2013/255/GUSP; rådets förordning nr 363/2013)
10. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Restriktiva åtgärder mot Syrien som vidtas för att bekämpa det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Rättsakt som inför eller behåller sådana åtgärder – Sökanden har inte meddelats – Saknar betydelse såvida det inte visas att sökandens rättigheter trätts förnär
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF)
11. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten hos institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Domstolsprövning – Räckvidd – Begränsad prövning av huvudreglerna – Prövning som även avser bedömningen av sakomständigheterna och av bevisningen för rättsakter som tillämpas på specifika enheter
(Artikel 29 EUF; artikel 215.2 FEUF; rådets beslut 2012/256 GUSP, 2012/739/GUSP och 2013/255/GUSP; rådets förordning nr 410/2012 och nr 363/2013)
12. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Stöd till regimen – Begrepp – Varje form av stöd – Ställning som medför befogenhet att leda en enhet som avses med de restriktiva åtgärderna – Chefen för Syriens centralbank som bland annat har till uppgift att vara bankir för landets regering – Omfattas – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Rådets beslut 2011/782/GUSP, artikel 18.1 och artikel 19.1, 2012/256/GUSP, 2012/739/GUSP, artikel 24.1 och artikel 25.1, samt 2013/255/GUSP, artikel 27.1 och artikel 28.1)
13. Unionsrätt – Principer – Proportionalitet – Fråga huruvida en åtgärd är proportionerlig – Bedömningskriterier
14. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Inskränkningar i rätten till egendom – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17; rådets beslut 2011/782/GUSP, artikel 19.3–7, och 2012/739/GUSP, artikel 25.3–11; 2013/255/GUSP, artikel 28.3–11 samt rådets förordning nr 36/2012, artiklarna 16–18)
15. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Syrien – Inrese- och transitförbud samt frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen – Inskränkningar i rätten till skydd för privatlivet och i den fria rörligheten i unionen – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Artikel 21.1 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 7; Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artikel 27; rådets beslut 2011/782/GUSP, artikel 18.2, 2012/739/GUSP, artikel 24.2, och 2013/255/GUSP, artikel 27.2)
1. Se domen.
(se punkterna 47–49)
2. Se domen.
(se punkterna 56–58)
3. Se domen.
(se punkterna 59–66)
4. För att talefristen ska börja löpa när en rättsakt ska bli föremål för delgivning, måste delgivningen i princip ske till rättsaktens adressat och inte till de advokater som företräder adressaten. Enligt rättspraxis är nämligen en delgivning till en företrädare för sökanden en giltig delgivning endast när delgivning i denna form uttryckligen föreskrivs i bestämmelser eller i ett avtal parterna emellan.
(se punkt 74)
5. Se domen.
(se punkt 85)
6. Se domen.
(se punkterna 86–88, 93 och 94)
7. Se domen.
(se punkt 96)
8. Se domen.
(se punkterna 102, 103, 110–113 och 120)
9. Vad gäller beslut 2012/379, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255 om restriktiva åtgärder mot Syrien, enligt vilka sökandens namn ska behållas i förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder, saknas det i princip fog för argumentet om överraskningseffekt. Rätten att yttra sig före antagandet av rättsakter om upprätthållande av restriktiva åtgärder mot personer som redan omfattas av dessa förutsätter att rådet har anfört nya omständigheter mot de berörda personerna.
I den mån rådet behöll sökandens namn på förteckningarna över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien utan att anföra någon ny uppgift, det vill säga någon uppgift som sökanden inte redan underrättats om efter det att sökandens namn förts upp på förteckningarna för första gången, och då sökanden inte utnyttjat möjligheten att på eget initiativ yttra sig inför rådet utan att någon ny uttrycklig anmodan formulerats före antagandet av respektive efterföljande rättsakt, i frånvaron av nya uppgifter mot honom, har sökanden under flera månader haft möjlighet att inge sina synpunkter till rådet och att bestrida att skälen var välgrundade, såsom anges på ett tillräckligt tydligt sätt i de angripna rättsakterna, vilka föranledde att sökandens namn uppfördes och behölls på förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder. Således har sökandens rätt till försvar inte åsidosatts.
(se punkterna 114–119 och 123)
10. Se domen.
(se punkt 122)
11. Se domen.
(se punkterna 127–129)
12. Även om begreppet ”stöd till regimen”, vad gäller restriktiva åtgärder som vidtas mot personer som stödjer den syriska regimen, inte definieras i tillämpliga bestämmelser, det vill säga i artiklarna 18.1 och 19.1 i beslut 2011/782, i artiklarna 24.1 och 25.1 i beslut 2012/739 samt i artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255, kan den slutsatsen inte dras att det endast är personer som stöder den syriska regimen med det specifika syftet att göra det möjligt för regimen att fortsätta att förtrycka civilbefolkningen, som kan bli föremål för restriktiva åtgärder. Med hänsyn till att det är omöjligt för rådet att kontrollera till vilka ändamål de medel som regimen erhåller används, var det nödvändigt att vidta åtgärder som drabbar alla former av stöd.
En person vars tjänsteutövning ger honom befogenhet att leda en enhet som är föremål för restriktiva åtgärder kan i regel betraktas som involverad i den verksamhet som motiverar antagandet av restriktiva åtgärder mot ifrågavarande enhet.
Rådet kunde följaktligen, utan att åsidosätta proportionalitetsprincipen, ta fasta på sökandens tjänsteutövning, nämligen som chef för Syriens centralbank som har till uppgift att vara bankir för landets regering, för att anse att han hade makt och inflytande över det finansiella stöd till den syriska regimen som lämnades av Syriens centralbank. Följaktligen var det också berättigat att rådet bedömde att de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden kunde bidra till att utöva press på denna regim, i syfte att få förtrycket av civilbefolkningen att upphöra eller åtminstone att lindras.
Rådet har nämligen infört restriktiva åtgärder mot Syrien som en reaktion på det våldsamma förtryck som myndigheterna i detta land utövar mot civilbefolkningen. Även om ifrågavarande restriktiva åtgärder endast avsåg den syriska regimens ledare och inte de personer som stöder denna regim, skulle de mål som rådet eftersträvar inte ha kunnat uppnås då dessa ledare med lätthet kan erhålla stöd, särskilt finansiellt sådant, som de behöver för att fortsätta med förtrycket via andra personer som har höga ledningsfunktioner inom den syriska statens viktigaste institutioner. Slutligen ska det beaktas hur betydelsefullt det är för unionen att upprätthålla fred och internationell säkerhet samt att skydda civilbefolkningen.
(se punkterna 135–137, 143, 147 och 148)
13. Se domen.
(se punkt 146)
14. Det är visserligen riktigt att frysning av penningmedel, finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser tillhörande personer som utpekats som förbundna med den syriska regimen utgör en säkerhetsåtgärd som inte är avsedd att leda till att berörda personer berövas sin egendom. Det är dock onekligen så, att dessa åtgärder innebär en inskränkning i deras rätt till egendom.
Dessa åtgärder är föreskrivna i lag, med hänsyn till att de uttalats i rättsakter som har allmän räckvidd och har en tydlig rättslig grund i unionsrätten samt genom att de är formulerade på ett tillräckligt tydligt sätt vad gäller såväl deras räckvidd, som skälen till att de tillämpas på sökanden. När det gäller frågan huruvida åtgärderna är lämpliga i förhållande till de eftersträvade målen, kan åtgärderna – med hänsyn till att de har ett allmänt syfte av så grundläggande betydelse för det internationella samfundet som att skydda civilbefolkningen och bevara fred och internationell säkerhet – inte som sådana anses olämpliga. Vad gäller frågan huruvida åtgärderna är nödvändiga, konstaterar tribunalen att andra alternativa och mindre ingripande åtgärder – såsom ett system med förhandstillstånd eller en skyldighet att i efterhand styrka hur medlen har använts – inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att sätta press på dem som stöder den syriska regimen, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner.
I artikel 19.3–19.7 i beslut 2011/782, artikel 25.3–25.11 i beslut 2012/739, artikel 28.3–28.11 i beslut 2013/255 samt i artiklarna 16–18 i förordning nr 36/2012 om restriktiva åtgärder mot Syrien föreskrivs en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel eller andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser. Beslutet att behålla sökandens namn i de förteckningar som är bilagda de angripna rättsakterna omprövas dessutom regelbundet för att säkerställa att personer och enheter som inte längre uppfyller kriterierna för att ingå i den aktuella förteckningen stryks från densamma.
(se punkterna 172 och 175–181)
15. Vad gäller åsidosättande av rätten till privat- och familjeliv, av rätten att resa in i den medlemsstat som sökanden är medborgare i samt av den fria rörligheten i unionen, anges det i de specialbestämmelser som införts vad angår medlemsstaternas medborgare, det vill säga i artikel 18.2 i beslut 2011/782, artikel 24.2 i beslut 2012/739 och artikel 27.2 i beslut 2013/255 om restriktiva åtgärder mot Syrien, att medlemsstaterna har exklusiv behörighet när det rör sig om tillämpningen av ifrågavarande restriktioner på deras egna medborgare. Härav följer att unionsrätten inte tvingar myndigheterna i en medlemsstat att förbjuda en person, som är medborgare i både Syrien och i en medlemsstat, att resa in i medlemsstaten.
En medborgare i en medlemsstat – och således även medborgare i unionen, vars namn förekommer på förteckningarna över personer som omfattas av bestämmelserna om inreserestriktioner – omfattas däremot av dessa bestämmelsers tillämpningsområde när det rör sig om andra medlemsstater än den medlemsstat där han eller hon är medborgare. Följaktligen är nämnda medlemsstater i förhållande till dessa medborgare skyldiga att tillämpa ifrågavarande restriktioner när det handlar om deras respektive territorier. Bestämmelserna om medborgare är nämligen tillämpliga endast i den medlemsstat där en sådan person är medborgare. Unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet är för övrigt inte ovillkorlig. Enligt förbehållet i det andra ledet av meningen i artikel 21.1 FEUF kunde rådet i princip begränsa den fria rörlighet inom unionen som sökanden har när rådet antog rättsakter som hänförde sig till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, utan att därvid åsidosätta proportionalitetsprincipen. Överväganden rörande det lämpliga och nödvändiga i frysningen av sökandens tillgångar, samt tidsbegränsningen av åtgärderna, kan tillämpas analogt på bestämmelserna om inreserestriktioner.
Bestämmelserna om inreserestriktioner, såtillvida att de är tillämpliga på unionsmedborgare, ska betraktas som lex specialis i förhållande till direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, vilket innebär att dessa bestämmelser har företräde framför direktivet i de situationer som särskilt regleras i bestämmelserna. Denna lex specialis avspeglar endast, på ett allmänt plan och i ett särskilt sammanhang, inskränkningar i den fria rörligheten som medlemsstaterna själva kan tillämpa på vissa personer i enlighet med artikel 27 i direktiv 2004/38. Enligt nämnda direktiv tillerkänns nämligen inte unionsmedborgarna någon ovillkorlig rätt till fri rörlighet i unionen, utan medlemsstaterna kan begränsa denna frihet av hänsyn till bland annat allmän ordning eller allmän säkerhet under iakttagande av proportionalitetsprincipen.
(se punkterna 172, 185, 186, 190, 191 och 194–199)