РЕШЕНИЕ НА СЪДА
10 май 1995 година(*)
„Свободно предоставяне на услуги — Член 59 от Договора за ЕИО — Забрана за телефонни обаждания с предложения за финансови услуги“
[...]
По дело C‑384/93
с предмет: искане, отправено до Съда на основание член 177 от Договора за ЕИО, от College van Beroep voor het Bedrijfsleven, за постановяване във връзка с висящото пред тази юрисдикция дело
между
Alpine Investments BV
и
Minister van Financiën
на преюдициално заключение за тълкуване на член 59 от Договора за ЕИО
СЪДЪТ,
състоящ се от: г‑н G. C. Rodríguez Iglesias, председател, г‑н F. A. Schockweiler, г‑н P. J. Kapteyn, г‑н C. Gulmann, председатели на състави, г‑н G. F. Mancini, г‑н J. C. Moitinho de Almeida, г‑н J. L. Murray, г‑н D. A. O. Edward (докладчик), г‑н J.-P. Puissochet, съдии,
генерален адвокат: г‑н F. G. Jacobs,
секретар: г‑жа L. Hewlett, администратор,
като взе предвид писмените становища, представени:
– за Alpine Investments BV от адв. G. van der Wal и адв. W.B.J. van Overbeek, адвокати към Hoge Raad der Nederlanden,
– за нидерландското правителство, от г‑н A. Bos, юридически съветник в Министерството на външните работи, в качеството на представител,
– за гръцкото правителство, от г‑н V. Kontolaimos, заместник-юрисконсулт в Държавното юрисконсулство, и г‑жа V. Pelekou, съдебен пълномощник в Държавното юрисконсулство, в качеството на представители,
– за Обединеното кралство, от г‑н J. D. Colahan от Treasury Solicitor’s Department, в качеството на представител и г‑н P. Duffy, barrister,
– за Комисията на Европейските общности, от г‑н B. Smulders и P. van Nuffel от правния отдел, в качеството на представители,
след като изслуша устните становища на Alpine Investments BV, на нидерландското правителство, за което се явява г‑н J. S. van den Oosterkamp, юридически съветник в Министерството на външните работи, в качеството на представител, на белгийското правителство, за което се явява г‑н J. Devadder, директор на администрацията на Министерството на външните работи, в качеството на представител, на гръцкото правителство, на правителството на Обединеното кралство, за което се явява г‑н C. Vajda, адвокат, и на Комисията на Европейските общности, представени в съдебното заседание от 29 ноември 1994 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 януари 1995 г.,
постанови настоящото
Решение
[...]
1 С определение от 28 април 1993 г., постъпило в Съда на 6 август 1993 г., College van Beroep voor het Bedrijfsleven (наричан по-нататък College van Beroep), е отнесъл до Съда на основание член 177 от Договора за ЕИО, няколко преюдициални въпроса относно тълкуването на член 59 от Договора за ЕИО.
2 Тези въпроси са повдигнати в рамките на производство, образувано по жалба на Alpine Investments BV, срещу забраната, която му е наложена от нидерландското Министерство на финансите, да се свързва по телефона с частни лица, за да им предлага различни финансови услуги (практика, известна като „cold calling“) без тяхното предварително писмено съгласие.
3 Жалбоподателят в главното производство Alpine Investments BV (наричано по-нататък „Alpine Investments“) е учредено по нидерландското право дружество със седалище в Нидерландия, което е специализирано в сключването на сделки с фючърси.
4 Страните по срочен стоков договор се задължават да закупят или продадат дадено количество стоки с определено качество на цена и на дата, установена при сключването на договора. Те не възнамеряват обаче да приемат доставката или реално да доставят стоката, а се договарят единствено с надеждата за печалба от колебанията на цената за периода от момента на сключването на договора до месеца на доставката, което може да бъде осъществено посредством сключване на сделка, обратна на първата сделка на пазара за фючърси преди началото на месеца на доставката.
5 Alpine Investments предлага три вида услуги, свързанисъс сделките с фючърси: управление на ценни книжа, инвестиционни консултации и прехвърляне на клиентските поръчки на брокери, опериращи на пазара за фючърси както в Общността, така и извън нея. Alpine Investments е имало клиенти не само в Нидерландия, но също и в Белгия, Франция и Обединеното кралство. То обаче не е регистрирано на друго място извън Нидерландия.
6 Към момента на настъпване на фактите по главното производство финансовите услуги в Нидерландия се уреждат от Wet Effectenhandel (Закон за сделките с ценни книжа) от 30 октомври 1985 г. Член 6, параграф 1 от този закон забранява осъществяване на посредническа дейност в сделки с ценни книжа без издаден лиценз. Член 8, параграф 1 оправомощава министъра на финансите да освобождава от тази забрана при особени обстоятелства. Независимо от това съгласно член 8, параграф 2 „освобождаването би могло да бъде предмет на ограничения и указания с оглед предотвратяване на нежелани последици в търговията с ценни книжа“.
7 На 6 септември 1991 г. министърът на финансите, ответник в главното производство, предоставя на Alpine Investments освобождаване от забраната, разрешаващо на дружеството да прехвърля поръчки на конкретен брокер — Merill Lynch Inc. Предоставеното освобождаване изисква Alpine Investments да спазва всички правила, които могат да бъдат определени от министъра на финансите в близко бъдеще, отнасящи се до договори с потенциални клиенти.
8 На 1 октомври 1991 г. министърът на финансите издава решение за налагане на обща забрана на финансовите посредници, които предлагат инвестиции в извънборсовата търговия с фючърси , да осъществяват „cold calling“ до потенциални клиенти.
9 Съгласно нидерландското правителство това решение е взето след постъпилите в Министерството на финансите през 1991 г. многобройни оплаквания от инвеститори, които са направили неуспешни инвестиции в тази област. Тъй като някои от тези оплаквания са постъпили от инвеститори, регистрирани в други държави-членки, министърът разширява забраната по отношение на услуги, предоставяни в други държави-членки от Нидерландия, с цел защита на репутацията на нидерландския финансов сектор.
10 При тези обстоятелства министърът на финансите на 12 ноември 1991 г. забранява на Alpine Investments да осъществява телефонни или лични контакти с потенциални клиенти извън случаите, в които тези клиенти предварително са уведомили изрично и в писмен вид, че дават съгласието си то да осъществява контакт с тях по такъв начин.
11 Alpine Investments оспорва по административен ред решението на министъра, с което му се забранява да осъществява „cold calling“. След като на 14 януари 1992 г. решението за неговото освобождаване от забраната е заменено от друго решение, предоставящо му разрешение да прехвърля поръчки на друг брокер — Rodham & Renshaw Inc., разрешение, което също включва забрана за осъществяване на „cold calling“, то отново го оспорва административен ред на 13 февруари 1992 г.
12 С решение от 29 април 1992 г. министърът на финансите отхвърля административната жалба . На 26 май 1992 г. Alpine Investments обжалва по съдебен ред пред College van Beroep.
13 Тъй като Alpine Investments твърди по-конкретно, че забраната на „cold calling“ е несъвместима с член 59 от Договора, доколкото тя се отнася до потенциални клиенти, установени в други държави-членки, различни от Нидерландия, College van Beroep отнася до Съда няколко въпроса относно тълкуването на тази разпоредба:
„1) Следва ли член 59 от Договора за ЕИО да бъде тълкуван в смисъл, че той се отнася и до предоставянето на услуги, които доставчикът предлага по телефона от държавата-членка, в която е установен, на установени в друга държава-членка (потенциални) клиенти, и след това изпълнява тези услуги също от територията на тази държава-членка?
2) Прилага ли се посоченият по-горе член и по отношение на условията и/или на ограниченията, които уреждат законното упражняване на съответната професионална или стопанска дейност в държавата-членка, в която е установен доставчикът на услуги, но които не се прилагат или поне не се прилагат по същия начин и в същата степен към упражняването на тази професионална или стопанска дейност в държавата-членка, в която се намират (потенциалните) клиенти на съответните услуги, и които поради това могат да съставляват за доставчика на услуги при предлагане на неговите услуги на (потенциални) клиенти, намиращи се в друга държава-членка пречки, които не се прилагат към установите в тази друга държава-членка доставчици на подобни услуги?
В случай че отговорът на втория въпрос е положителен:
3) а) Може ли съображението за защита на потребителите и за опазване на репутацията на нидерландския сектор за търгуване на ценни книжа, което е основанието на разпоредба, приета с цел предотвратяване на нежелано развитие в сектора на търговията с ценни книжа, да бъде разглеждано като императивно съображение от обществен интерес, което оправдава съществуването на пречка като посочената в предходния въпрос?
б) Следва ли разпоредба от разрешение за освобождаване, която забранява това, което е прието да се нарича „cold calling“, да се разглежда като обективно необходима за защита на горепосочените интереси и за съразмерна на преследваната цел?“
14 Най-напред следва да се отбележи, че дори и да се предположи, че Директива 93/22/ЕИО на Съвета от 10 май 1993 година относно инвестиционните услуги в областта на ценните книжа (ОВ L 141, стр. 27; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 7, стр. 3) е приложима към сделките на пазара за фючърси, тя е последваща по отношение на обстоятелствата, които са в основата на спора в главното производство. Освен това Директива на Съвета 85/577/ЕИО от 20 декември 1985 година относно защита на потребителите във връзка с договорите, сключени извън търговския обект (ОВ L 372, стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 188) не се прилага нито по отношение на договори, сключени по телефона, нито по отношение на договори за ценни книжа (член 3, параграф 2, буква д).
15 Поради това отправените до Съда въпроси следва да бъдат разгледани единствено в светлината на разпоредбите от Договора, приложими в областта на свободното предоставяне на услуги. В това отношение е ясно, че поради това, че са извършвани срещу заплащане, услугите, предоставяни от Alpine Investments ,представляват услуги по смисъла на член 60 от Договора за ЕИО.
16 С първия и втория въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали забраната на „cold calling“ попада в приложното поле на член 59 от Договора. При положителен отговор с третия си въпрос тя иска да се установи дали тази забрана въпреки това може да бъде оправдана.
По първия въпрос
17 Първият въпрос, отправен от националната юрисдикция, има два аспекта.
18 На първо място, следва да се установи дали обстоятелството, че съответните услуги представляват обикновени оферти и все още не са определени лицата, за които те са предназначени, изключва възможността за прилагане на член 59 от Договора.
19 В това отношение следва да се изтъкне, че свободното предоставяне на услуги би било илюзорно, ако предлагането на услуги би могло свободно да се ограничава с национална правна уредба. Следователно предварителното наличие на определени лица, за които са предназначени тези услуги, не може да бъде условие за приложимостта на разпоредбите в областта на свободното предоставяне на услуги.
20 На второ място, следва да се установи дали член 59 включва услугите, които един доставчик предлага по телефона на установени в друга държава-членка лица, и които той предоставя, без да се премества, от държавата-членка, в която е установен.
21 В конкретния случай офертите за предоставяне на услуги се правят от установен в една държава-членка доставчик, на потенциален, установен в друга държава-членка, клиент. От самия текст на член 59 следва, че поради това обстоятелство е налице предоставяне на услуги по смисъла на тази разпоредба.
22 Вследствие от това на първия въпрос трябва да се отговори, че член 59 от Договора за ЕИО обхваща услугите, които един доставчик предлага по телефона на потенциални, установени в други държави-членки, клиенти, без да се премества от държавата-членка, в която е установен.
По втория въпрос
23 С втория си въпрос националният съд пита дали правната уредба на държава-членка, която забранява на установени на нейната територия доставчици на услуги да осъществяват непоискани телефонни разговори с установени в друга държава-членка потенциални клиенти с цел да предлагат своите услуги, съставлява ограничение по отношение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 59 от Договора.
24 Най-напред трябва да се подчертае, че разглежданата забрана се прилага по отношение на оферти за трансгранични услуги.
25 За да се даде отговор на въпроса на националната юрисдикция, следва да бъдат разгледани последователно три пункта.
26 На първо място, трябва да се установи дали забраната за свързване по телефона с потенциални клиенти, намиращи се в друга държава-членка, без тяхното предварително съгласие, съставлява ограничение по отношение на свободното предоставяне на услуги. В това отношение националната юрисдикция обръща внимание на Съда на обстоятелството, че на доставчиците на услуги, които са установени в държавите-членки, в които имат местожителство потенциалните потребители на услугите, не е наложена непременно същата забрана или поне не при едни и същи условия.
27 Забрана като разглежданата в главното производство не съставлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 59 единствено поради обстоятелството, че други държави-членки прилагат правила, които не са толкова строги за доставчиците на сходни услуги, които са установени на тяхна територия (вж. в този смисъл Решение от 14 юли 1994 г. по дело Peralta, С‑379/92, Recueil, стр. І-3453, точка 48).
28 Независимо от това такава забрана лишава операторите, до които се отнася, от една бърза и директна техника за реклама и за връзка с потенциални клиенти, намиращи се в други държави-членки. Следователно тя може да съставлява ограничение на свободното предоставяне на трансгранични услуги.
29 На второ място, следва да се обсъди дали този извод може да бъде повлиян от обстоятелството, че разглежданата забрана е въведена от държавата-членка, в която е установен доставчикът на услугите, а не от държавата-членка, в която е установен потенциалният клиент на тези услуги.
30 Член 59, първа алинея от Договора забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността като цяло. Следователно тази разпоредба включва не само ограниченията, установени от приемащата държава, но и ограниченията, установени от държавата по произход на услугите. Както Съдът нееднократно се е произнасял, дружествата могат да се позовават на правото на свободно предоставяне на услуги срещу държавата-членка, в която са установени, когато услугите се предоставят на лица, установени в друга държава-членка (вж. Решение от 17 май 1994 г. по дело Corsica Ferries, C‑18/93, Recueil, стр. І‑1783, точка 30, Решение по дело Peralta, посочено по-горе, точка 40 и Решение от 5 октомври 1994 г. по дело Комисия/Франция, C‑381/93, Recueil, стр. І-5145, точка 14).
31 От това следва, че забраната на „cold calling“ не попада извън приложното поле на член 59 от Договора единствено поради обстоятелството, че е наложена от държавата, в която е установен доставчикът на услугите.
32 И накрая, следва да бъдат обсъдени някои доводи, изтъкнати от нидерландското правителство и от правителството на Обединеното кралство.
33 Тези правителства поддържат, че разглежданата забрана попада извън приложното поле на член 59 от Договора поради обстоятелството, че тя е мярка с общо приложение, че не е дискриминационна и че нито нейният предмет, нито нейното действие са насочени към осигуряване на предимство на националния пазар за доставчиците на услуги от други държави-членки. И тъй като тя засяга единствено начина, по който се предлагат услугите, тя била аналогична на недискриминационните мерки, уреждащи начините за продажба, които според съдебната практика по дело Keck и Mithouard (Решение от 24 ноември 1993 г., C‑267/91 и C‑268/91, Recueil, стр. 1-6097, точка 16) не попадат в приложното поле на член 30 от Договора за ЕИО.
34 Тези доводи не могат да бъдат възприети.
35 Макар и да е вярно, че забрана като тази по главното производство е с общ и недискриминационен характер и че нито нейният предмет, нито нейното действие имат за цел да осигурят предимство на националния пазар за доставчиците на услуги от други държави-членки, това не променя обстоятелството, както бе посочено по-горе (вж. точка 28), че тя може да съставлява ограничение на свободното предоставяне на трансгранични услуги.
36 Такава забрана не е аналогична на правната уредба на условията за продажба, които съдебната практика по Решение по дело Keck и Mithouard приема, че попадат извън приложното поле на член 30 от Договора.
37 Съгласно това решение прилагането по отношение на стоки с произход от други държави-членки на национални разпоредби, които ограничават или забраняват някои начини за продажба на територията на държавата-членка по вноса, не може да възпрепятства търговията между държавите-членки, първо, доколкото тези разпоредби се прилагат към всички заинтересовани оператори, които упражняват своята дейност на националната територия, и второ, доколкото засягат по един и същи начин от правна и фактическа гледна точка търговията с национални продукти и с продукти, произхождащи от други държави-членки. Причината за това е, че прилагането на такива разпоредби не е от естество да възпрепятства техния достъп до пазара на държавата-членка по вноса или да затрудни този достъп в по-голяма степен, отколкото затруднява достъпа на националните продукти.
38 Забрана като разглежданата, наложена от държавата-членка, в която е установен доставчикът на услуги, и която се отнася не само до направените от него оферти до адресатите, които са установени в тази държава, или са се преместили в нея, за да ползват услуги, но също така и до офертите, направени на адресати, които се намират в друга държава-членка. Поради това тя пряко определя условията за достъп до пазара на услуги в други държави-членки. По този начин тя може да представлява пречка за търговията с услуги в Общността.
39 Следователно на втория въпрос следва да се отговори, че разпоредбите на държава-членка, които забраняват на доставчиците на услуги, установени на нейната територия, да осъществяват непоискани телефонни обаждания до потенциални клиенти, установени в друга държава-членка, с цел да предлагат своите услуги, съставлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 59 от Договора.
По третия въпрос
40 С третия си въпрос националният съд иска да се установи дали императивни съображения от обществен интерес оправдават забраната на „cold calling“ и дали тази забрана следва да бъде приета за обективно необходима и за съразмерна на преследваната цел.
41 Нидерландското правителство изтъква, че забраната на „cold calling“ на извънборсовата търговия с фючърси цели както да съхрани репутацията на нидерландските финансови пазари, така и да защити инвеститорите.
42 Най-напред следва да се подчертае, че финансовите пазари играят важна роля във финансирането на икономическите оператори и че като се има предвид спекулативният и комплексен характер на сделките с фючърси, доброто функциониране на финансовите пазари в голяма степен се обуславя от доверието, което те вдъхват у инвеститорите. Това доверие е в зависимост по-специално от професионалните правила, насочени към гарантиране на компетентността и на лоялността на финансовите посредници, от които инвеститорите са особено зависими.
43 Макар и защитата на потребителите на територията на другите държави-членки като такава да не попада в компетентността на нидерландските власти, това не променя обстоятелството, че характерът и степента на тази защита има непосредствен ефект върху репутацията на нидерландските финансови услуги.
44 Поради това поддържането на добрата репутация на националния финансов сектор може да съставлява императивно съображение от обществен интерес, оправдаващо ограничения по отношение на свободното предоставяне на финансови услуги.
45 Що се отнася до съразмерността на разглежданото ограничение, следва да се напомни, че съгласно установената съдебна практика изискванията, наложени на доставчиците на услуги, трябва да бъдат в състояние да гарантират осъществяването на целта, която преследват, и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (вж. Решение от 25 юли 1991 г. по дело Collectieve Antennevoorziening Gouda и др, C-288/89, Recueil, стр. І‑4007, точка 15).
46 Както нидерландското правителство основателно поддържа, в случаите на „cold calling“ частното лице, което по принцип е заварено неподготвено, не е в състояние нито да определи рисковете, свързани с естеството на предлагания му вид сделки, нито да сравни качеството и цената на услугите, предлагани от позвъняващия, с конкурентни оферти. След като пазарът на фючърси е високоспекулативен и трудно разбираем за неинформирания инвеститор, се е наложило той да бъде защитен срещу най-агресивните техники за отправяне на търговски предложения.
47 Alpine Investments обаче възразява, че забраната, наложена от нидерландското правителство за осъществяване на „cold calling“, не е необходима, тъй като държавата-членка на доставчика на услугите трябвало да се довери на контрола, упражняван от държавата-членка на лицето, за което е предназначена услугата.
48 Този довод следва да бъде отхвърлен. Държавата-членка, от която се извършва телефонното обаждане, е в най-добро положение да регулира практиката на „cold calling“. Дори държавата, в която се получава обаждането, да желае да забрани практиката на „cold calling“ или да го обвърже с определени условия, тя не е в състояние да предотврати или контролира телефонните обаждания от друга държава-членка без съдействието на компетентните органи на тази държава.
49 Следователно не би могло да се приеме, че забраната на практиката на „cold calling“ от държавата-членка, от която се извършват телефонните обаждания, с цел запазване на доверието на инвеститорите във финансовите пазари на тази държава, не е в състояние да постигне целта за опазване на репутацията на тези пазари.
50 Alpine Investments възразява, че една обща забрана за отправяне на телефонни предложения до потенциални клиенти не е необходима за постигането на целите, преследвани от нидерландските власти. Задължителното записване от посредническите дружества на непоисканите телефонни обаждания било достатъчно за ефективната защита на потребителите. Такива правила всъщност били приети във Великобритания от Securities and Futures Authority (орган за контрол върху ценните книжа и фючърсите).
51 Това становище не може да бъде възприето. Както генералният адвокат правилно отбелязва в точка 88 от своето заключение, обстоятелството, че една държава-членка определя по-малко ограничителни норми от друга държава-членка, не означава, че нормите на последната са несъразмерни и поради това следователно несъвместими с общностното право.
52 Alpine Investments в заключение изтъква, че щом като забраната за „cold calling“ има общ характер, тя не отчита поведението на отделните дружества и следователно затруднява дружествата, срещу които никога не е имало оплаквания от страна на потребителите.
53 Този довод следва също да бъде отхвърлен. Ограничаването на забраната на практиката на „cold calling“ само до определени дружества поради тяхното поведение в миналото, би могло да не бъде достатъчна за постигане на целта за възстановяване и запазване на доверието на инвеститорите в националния пазар на ценни книжа като цяло.
54 При всички обстоятелства разглежданата правна уредба е с ограничен обхват. Първо, тя забранява само телефонните или личните контакти с потенциални клиенти без тяхното предварително писмено съгласие, като останалите техники за осъществяване на контакт продължават да бъдат разрешени. На следващо място, тази мярка засяга отношенията с потенциални клиенти, но не със съществуващите клиенти, които запазват възможността да дадат писмено разрешение за по-нататъшни обаждания. Накрая, забраната за непоискани телефонни обаждания е ограничена до един пазар, в който са установени злоупотреби, а именно — пазара на фючърси.
55 С оглед на гореизложените съображения забраната на практиката на „cold calling“ не е несъразмерна на преследваната от нея цел.
56 Поради това на третия въпрос трябва да се отговори, че член 59 допуска национална правна уредба, която с цел защитата на доверието на инвеститорите в националните финансови пазари забранява практиката, състояща се в непоискани телефонни обаждания до потенциални клиенти с местопребиваване в други държави-членки, с цел предлагане на услуги, свързани с инвестиции в сделки с фючърси.
По съдебните разноски
57 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения
СЪДЪТ,
произнасяйки се по въпросите, поставени от College van Beroep voor het Bedrijfsleven с Определение от 28 април 1993 г., реши:
1) Член 59 от Договора за ЕИО трябва да се тълкува като включващ услугите, предлагани от доставчик на потенциални клиенти, установени в други държави-членки, и които той доставя, без да се премества от държавата-членка, в която е установен.
2) Правната уредба на държава-членка, която забранява на установените на нейна територия доставчици на услуги, да осъществяват непоискани телефонни обаждания до установени в друга държава-членка потенциални клиенти с цел да предлагат своите услуги, съставлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 59 от Договора.
3) Член 59 допуска национална правна уредба, която с цел запазване на доверието на инвеститорите в националните финансови пазари, забранява практиката на непоискани телефонни обаждания до потенциални клиенти с местожителство в други държави-членки с цел предлагане на услуги, свързани с инвестиции във фючърси.
Rodríguez Iglesias | Schockweiler | Kapteyn |
Gulmann | Mancini | Moitinho de Almeida |
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 10 май 1995 година.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |