Cauza T-28/22
(Publicare în extras)
Ryanair DAC
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a opta) din 8 mai 2024
„Ajutoare de stat – Piața germană a transportului aerian – Ajutor pentru restructurare acordat de Germania în favoarea unei companii aeriene – Modificarea condițiilor împrumuturilor acordate de Germania și ștergerea în parte a datoriilor – Decizie de a nu ridica obiecții – Acțiune în anulare – Calitate procesuală activă – Admisibilitate – Protecția drepturilor procedurale – Dificultăți serioase – Articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE – Punctul 67 din Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Repartizarea sarcinilor”
1. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizie a Comisiei prin care se constată compatibilitatea unui ajutor de stat cu piața internă fără deschiderea procedurii formale de investigare – Acțiune formulată de părțile în cauză în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE – Acțiune prin care se vizează protecția drepturilor procedurale ale persoanelor interesate – Admisibilitate
[art. 108 alin. (2) și (3) și art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (h)]
(a se vedea punctele 17-19)
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Afectare individuală – Criterii – Decizie a Comisiei prin care se constată compatibilitatea unui ajutor cu piața internă fără deschiderea procedurii formale de investigare – Întreprindere care contestă temeinicia acestei decizii – Întreprindere care nu demonstrează afectarea substanțială a poziției sale pe piață – Inadmisibilitate
[art. 108 alin. (2) și (3) și art. 263 al patrulea paragraf TFUE]
(a se vedea punctele 20-29)
3. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Faza preliminară și faza în contradictoriu – Obligația Comisiei de a iniția procedura în contradictoriu în cazul unor dificultăți serioase – Circumstanțe care permit atestarea existenței unor astfel de dificultăți – Caracter insuficient sau incomplet al examinării efectuate de Comisie
[art. 108 alin. (2) și (3) TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 4]
(a se vedea punctele 33-36 și 241-243)
4. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru restructurarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și cu Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Societate aflată în dificultate care face parte dintr-un grup – Societate exclusă de la beneficiul ajutoarelor în temeiul orientărilor – Preluarea unei societăți aflate în dificultate de către un grup – Preluare condiționată de acordarea ajutorului pentru restructurare – Societate aflată în dificultate, eligibilă pentru a primi ajutoare în temeiul orientărilor
[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Comunicarea 2014/C 249/01 a Comisiei, punctul 22]
(a se vedea punctele 40-54)
5. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru restructurarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și cu Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Criterii – Urmărirea unui obiectiv de interes comun – Măsură care vizează prevenirea dificultăților sociale sau remedierea disfuncționalității pieței – Risc de perturbare a unui serviciu important, greu de reprodus și dificil de asigurat de către un concurent în cazul falimentului beneficiarului ajutoarelor
[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Comunicarea 2014/C 249/01 a Comisiei, punctele 43 și 44]
(a se vedea punctele 57-92)
6. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru salvarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și cu Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Criterii – Necesitatea ajutorului pentru a atinge obiectivele prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE – Efect de stimulare al ajutorului asupra beneficiarului în scopul de a-l determina să contribuie la realizarea obiectivelor menționate
[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; comunicarea 2014/C 249/01 a Comisiei, punctele 8, 53 și 59 și anexa II al doilea paragraf punctul 3]
(a se vedea punctele 96-120)
7. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru salvarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și cu Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Criterii – Obligația statului membru de a prezenta un plan de restructurare fezabil, coerent și de perspectivă pentru a se restabili viabilitatea pe termen lung a beneficiarului într-un termen rezonabil – Plan de restructurare care trebuie să fie adecvat și limitat la minimul necesar pentru realizarea obiectivului vizat
[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; comunicarea 2014/C 249/01 a Comisiei, punctele 45, 47, 48, 50-52, 54, 58 și 61 și anexa II al doilea paragraf punctul 9]
(a se vedea punctele 123-126, 150, 161, 175, 183, 184, 187 și 195)
8. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru salvarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și cu Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Criterii – Contribuție adecvată la costurile de restructurare din partea beneficiarului ajutorului, a acționarilor sau a creditorilor săi, a grupului său ori a noilor investitori
[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Comunicarea 2014/C 249/01 a Comisiei, punctele 61-64]
(a se vedea punctele 198-201)
9. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru salvarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și cu Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Criterii – Repartizare adecvată a sarcinilor – Ajutoare care consolidează capitalurile proprii ale beneficiarului – Condiții de acordare care trebuie să asigure statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului
[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Comunicarea 2014/C 249/01 a Comisiei, punctul 67]
(a se vedea punctele 204-233)
10. Ajutoare acordate de state – Interdicție – Derogări – Ajutoare care pot fi considerate compatibile cu piața internă – Ajutoare pentru salvarea unei întreprinderi aflate în dificultate – Apreciere în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și cu Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Criterii – Repartizare adecvată a sarcinilor – Calibrarea măsurilor de limitare a denaturărilor concurenței
[art. 107 alin. (3) lit. (c) TFUE; Comunicarea 2014/C 249/01 a Comisiei, punctele 87 și 90]
(a se vedea punctele 236-238)
Rezumat
Sesizat cu o acțiune în anulare formulată de compania aeriană Ryanair DAC, Tribunalul anulează decizia Comisiei Europene de autorizare a unei măsuri de ajutor acordate de Republica Federală Germania companiei aeriene Condor Flugdienst GmbH (denumită în continuare „Condor”) în vederea susținerii restructurării acesteia(1). În acest cadru, Tribunalul aduce precizări cu privire la examinarea compatibilității ajutoarelor pentru restructurare cu piața internă în raport cu cerința, prevăzută de Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate(2), potrivit căreia orice ajutor de stat care consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii, ar trebui acordat în condiții care să asigure statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului.
În vederea reparării pagubelor suferite ca urmare a impunerii unor restricții de călătorie legate de pandemia de COVID-19, Germania a acordat Condor, în 2020 și ulterior în 2021, două măsuri individuale de ajutor.
Prin decizia din 26 aprilie 2020(3), Comisia a concluzionat că ajutorul COVID-19 acordat Condor în 2020, care lua forma a două împrumuturi în cuantum total de 550 de milioane de euro (denumite în continuare „împrumuturile COVID-19 din 2020”) însoțite de o garanție de stat, este compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) TFUE. Sesizat cu o acțiune în anulare, Tribunalul a anulat această decizie pentru nemotivare, suspendând totodată efectele acestei anulări până la adoptarea unei noi decizii(4). Astfel, la 26 iulie 2021, Comisia a adoptat o nouă decizie prin care a constatat că ajutorul COVID-19 din 2020 este compatibil cu piața internă(5).
În aceeași zi, Comisia a adoptat o decizie prin care a concluzionat că ajutorul COVID-19 acordat Condor în 2021, care lua forma unei ștergeri în parte a unui cuantum de 60 de milioane de euro din datoriile rezultate din împrumuturile acordate în cadrul ajutorului COVID-19 din 2020, este de asemenea compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) TFUE(6).
În sfârșit, printr-o altă decizie din 26 iulie 2021(7), Comisia a autorizat, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și al Orientărilor S&R, o măsură de ajutor acordată de Germania menită să susțină restructurarea și continuarea activităților Condor, care cuprinde două componente. Prima componentă constă, pe de o parte, în modificarea condițiilor împrumuturilor COVID-19 din 2020 și, pe de altă parte, în ștergerea în parte a unui cuantum de 90 milioane de euro din datoriile rezultate din aceste împrumuturi. A doua componentă constă în ștergerea unei datorii în cuantum de 20,2 milioane euro, corespunzătoare dobânzilor pe care Condor trebuia să le ramburseze în urma Deciziei modificate din 26 iulie 2021 privind ajutorul COVID-19 din 2020.
Ryanair a sesizat Tribunalul cu o acțiune în anulare împotriva Deciziei din 26 iulie 2021 de autorizare a ajutorului pentru restructurare în favoarea Condor.
Aprecierea Tribunalului
În susținerea acțiunii formulate, Ryanair invoca în special o încălcare a drepturilor sale procedurale, în măsura în care Comisia a adoptat decizia atacată fără a deschide procedura formală de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, în pofida îndoielilor pe care ar fi trebuit să le aibă cu privire la compatibilitatea ajutorului în cauză cu piața internă.
Potrivit unei jurisprudențe constante, în cazul în care examinarea preliminară a unei măsuri de ajutor nu a permis Comisiei să înlăture dificultățile serioase ridicate de aprecierea compatibilității acestei măsuri cu piața internă, se impune deschiderea procedurii formale de investigare. În acest cadru, jurisprudența a precizat de asemenea că proba caracterului insuficient sau incomplet al examinării efectuate de Comisie cu ocazia aprecierii compatibilității unui ajutor cu piața internă este de natură să ateste că această apreciere ridica dificultăți serioase.
Având în vedere această jurisprudență, Ryanair susținea în special că, în decizia atacată, Comisia nu a respectat punctul 67 din Orientările S&R, ceea ce ar demonstra existența unor dificultăți serioase care necesită deschiderea procedurii formale de investigare.
Cu privire la acest aspect, Tribunalul constată că, în conformitate cu punctul 67 din Orientările S&R, orice ajutor de stat care consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii ar trebui acordat în condiții care să asigure statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului, având în vedere cuantumul capitalurilor proprii investite de stat în comparație cu restul capitalurilor proprii ale întreprinderii după contabilizarea pierderilor.
Întrucât aspectul dacă condițiile de acordare a ajutorului în cauză ar asigura Germaniei o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale Condor nu a fost examinat în decizia atacată, Tribunalul analizează argumentul Comisiei potrivit căruia măsura de ajutor în cauză nu intră în domeniul de aplicare al punctului 67 din Orientările S&R. Potrivit Comisiei, punctul 67 menționat se aplică numai atunci când măsura de ajutor constituie o injecție de capital, iar statul membru vizat deține o participație la capitalul beneficiarului, ceea ce nu era cazul în speță.
În această privință, Tribunalul arată, mai întâi, că modul de redactare a punctului 67 din Orientările S&R prezintă o anumită incoerență, în măsura în care, pe de o parte, partea sa introductivă arată că are vocația de a se aplica cu privire la „orice ajutor de stat care consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii”, și anume granturile, injecțiile de capital și ștergerile de datorii, în timp ce, pe de altă parte, partea sa finală nu face referire decât la „capitaluril[e] proprii investite de stat”. Or, această incoerență, care este de altfel imputabilă Comisiei, autoare a orientărilor menționate, ar fi trebuit să o determine pe aceasta din urmă să examineze mai aprofundat dispoziția respectivă în lumina contextului în care se înscrie și a finalităților pe care le urmărește, ceea ce a omis să facă.
În ceea ce privește contextul în care se înscrie punctul 67 din Orientările S&R, Tribunalul precizează în continuare că acest punct face parte din secțiunea din orientări referitoare la repartizarea sarcinilor, care este introdusă prin punctul 65. Acest punct 65, care prevede că ajutoarele destinate acoperirii pierderilor trebuie să fie acordate în condiții care presupun o repartizare adecvată a sarcinilor între investitori, vizează fără nicio distincție granturile, injecțiile de capital și ștergerea datoriilor. De asemenea, punctul 66 din Orientările S&R, potrivit căruia statul nu ar trebui să intervină decât după ce pierderile au fost integral contabilizate și atribuite acționarilor și creditorilor subordonați, se aplică indiferent de forma pe care o ia această intervenție. Or, nimic nu indică faptul că aceste puncte 65, 66 și 67 trebuie să aibă domenii de aplicare diferite în funcție de forma pe care o ia sprijinul de stat. În special, economia cerințelor prevăzute la punctele 66 și 67 și caracterul lor cumulativ tind să sugereze că acestea au vocația de a se aplica, la fel ca punctul 65, oricărui ajutor de stat care consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii.
În sfârșit, în ceea ce privește obiectivele urmărite de punctul 67 din Orientările S&R, Tribunalul observă că dispozițiile cuprinse în secțiunea referitoare la repartizarea sarcinilor urmăresc în special să evite ca acționarii și creditorii subordonați să fie protejați de consecințele alegerii lor de a investi în beneficiar, ceea ce ar putea să genereze un hazard moral și să submineze disciplina pieței. Or, nimic nu indică în aceste orientări că riscul respectiv de hazard moral ar exista numai atunci când un stat membru injectează capital în beneficiar, dar nu și atunci când șterge datoriile acestuia sau atunci când îi acordă un grant. În plus, obiectivul care stă la baza punctului 67, și anume reducerea riscului ca întreprinderile care anticipează că ar putea fi salvate și restructurate atunci când se confruntă cu dificultăți să își asume riscuri excesive în scopul de a obține profituri mai mari, nu ar putea fi atins pe deplin dacă s-ar exclude din domeniul său de aplicare anumite tipuri de măsuri de ajutor, precum ștergerea datoriilor, chiar dacă acestea consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii și generează același hazard moral ca cel care rezultă dintr-o injecție de capital. În plus, a acorda statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului unui ajutor pentru restructurare, fie prin intermediul unui grant, fie prin intermediul unei injecții de capital sau al unei ștergeri de datorii, este în concordanță cu obiectivele eficacității cheltuielilor publice, astfel cum sunt amintite în Orientările S&R.
Având în vedere ceea ce precedă, Tribunalul consideră că Comisia nu putea să concluzioneze că ajutorul pentru restructurare acordat Condor nu intră în domeniul de aplicare al punctului 67 din Orientările S&R și să omită să examineze dacă acest ajutor este conform cu cerințele prevăzute la acest punct.
Întrucât Ryanair a demonstrat astfel că examinarea compatibilității cu piața internă a ajutorului pentru restructurare acordat Condor era incompletă și insuficientă, Tribunalul constată că Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli care să justifice deschiderea procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE și anulează decizia atacată.