FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM
(fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
den 17 juni 1998 (1)
Tillgång till information - Rådets beslut 93/731/EG - Avslag på en ansökan om
tillgång till rådets handlingar - Talan om ogiltigförklaring - Upptagande till
sakprövning - Avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen - Omfattningen
av undantaget till skydd för allmän säkerhet - Sekretess vid rådets
överläggningar - Motivering - Offentliggörande av svaromålet på Internet -
Rättegångsmissbruk
I mål T-174/95,
Svenska Journalistförbundet, sammanslutning bildad enligt svensk rätt, Stockholm,
företrätt av advokaterna Onno W. Brouwer, Amsterdam, och Frédéric P. Louis,
Bryssel, biträdda av professor Deirdre Curtin, universitetet i Utrecht,
delgivningsadress: advokatbyrån Loesch et Wolter, 11, rue Goethe, Luxemburg,
med stöd av
Konungariket Sverige, företrätt av Lotty Nordling, rättschefen för EU-frågor,
Utrikesdepartementet, i egenskap av ombud,
Konungariket Danmark, företrätt av avdelningschefen Peter Biering,
utrikesministeriet, och ambassadören Laurids Mikaelsen, båda i egenskap av
ombud, delgivningsadress: Danmarks ambassad, 4, boulevard Royal, Luxemburg,
och
Konungariket Nederländerna, företrätt av juridiska rådgivarna Marc Fierstra och
Johannes Steven van den Oosterkamp, båda i egenskap av ombud,
delgivningsadress: Nederländernas ambassad, 5, rue C.M. Spoo, Luxemburg,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av juridiska rådgivarna Giorgio Maganza och
Diego Canga Fano, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Europeiska
investeringsbanken, direktoratet för rättsfrågor, direktören Alessandro Morbilli, 100,
boulevard Konrad Adenauer, Luxemburg,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd av Catherine de Salins, sous-directeur vid
utrikesministeriets rättsavdelning, och Denys Wibaux, secrétaire des affaires
étrangères, samma avdelning, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress:
Frankrikes ambassad, 8 B, boulevard Joseph II, Luxemburg,
och
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av John Collins,
Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, delgivningsadress: Förenade
kungarikets ambassad, 14, boulevard Roosevelt, Luxemburg,
angående en talan om ogiltigförklaring av rådets beslut av den 6 juli 1995 om
avslag på sökandens ansökan om tillgång till vissa handlingar om den europeiska
polisbyrån (Europol), vilken framställts med stöd av rådets beslut 93/731/EG av den
20 december 1993 om allmänhetens tillgång till rådets handlingar (EGT L 340,
s. 43; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 64),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts samt domarna P. Lindh, J. Azizi,
J.D. Cooke och M. Jaeger,
justitiesekreterare: H. Jung,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den
17 september 1997,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
- 1.
- Medlemsstaterna införde i slutakten till Fördraget om Europeiska unionen (nedan
kallat EU-fördraget), som undertecknades i Maastricht den 7 februari 1992, en
förklaring (nr 17) om rätten till tillgång till information. Den har följande lydelse:
Konferensen anser att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas
demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Därför
rekommenderar konferensen att kommissionen senast 1993 lägger fram en rapport
för rådet angående åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den
information som institutionerna har tillgång till.
- 2.
- Den 8 juni 1993 offentliggjorde kommissionen meddelande 93/C 156/05 om
allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar (EGT C 156, s. 5), som den
5 maj 1993 lades fram för rådet, Europaparlamentet och ekonomiska och sociala
kommittén. Den 17 juni 1993 offentliggjorde kommissionen meddelande
93/C 166/04 om insyn i gemenskapen (EGT C 166, s. 4), vilket lades fram den
2 juni 1993, också för rådet, Europaparlamentet och ekonomiska och sociala
kommittén.
- 3.
- Den 6 december 1993 antog rådet och kommissionen en uppförandekodex om
allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT L 340, s. 41,
svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 86, nedan kallad uppförandekodexen)
och åtog sig båda att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att genomföra
principerna i uppförandekodexen före den 1 januari 1994.
- 4.
- För att säkerställa att åtagandet genomfördes antog rådet den 20 december 1993
beslut 93/731/EG om allmänhetens tillgång till rådets handlingar (EGT L 340, s. 43,
svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 64, nedan kallat beslut 93/731) för att
de principer som lades fast i uppförandekodexen skulle tillämpas. Rådet fattade
beslutet med stöd av artikel 151.3 i EG-fördraget, enligt vilken [r]ådet skall anta
sin egen arbetsordning.
- 5.
- I artikel 1 i beslut 93/731 föreskrivs följande:
1. Allmänheten skall ha tillgång till rådets handlingar enligt de villkor som
anges i detta beslut.
2. Om inte annat följer av artikel 2.2 avses med rådets handlingar all skriven
text med befintlig information, oavsett form av medium, som är i rådets besittning.
- 6.
- I artikel 2.2 föreskrivs att ansökningar rörande handlingar till vilka rådet inte är
upphovsman skall ställas direkt till den som har upprättat handlingarna i fråga.
- 7.
- I artikel 4.1 föreskrivs följande:
Tillgång till rådets handlingar får inte beviljas om ett offentliggörande kan
undergräva
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella
förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och
undersökningar),
- skyddet för den enskilde och privatlivet,
- skyddet för företagshemligheter,[*]
- skyddet för gemenskapens finansiella intressen,
- skyddet för den sekretess som begärts av den fysiska eller juridiska person
som tillhandahållit någon del av informationen i handlingen, eller som krävs
enligt lagstiftningen i den medlemsstat som tillhandahållit någon del av den
informationen. [*I enlighet med terminologin i rådets direktiv 76/308/EEG
används kommersiella och industriella hemligheter.]
- 8.
- I artikel 4.2 görs följande tillägg: Tillgång till rådets handlingar får vägras för att
skydda den sekretess som gäller för rådets överläggningar.
- 9.
- I artikel 2.1, 2.3, 2.5 och 2.6 beskrivs bland annat förfarandet för behandling av en
ansökan om tillgång till handlingar och rådets svar på sådana ansökningar.
- 10.
- I artikel 7 föreskrivs följande:
1. Den berörda enheten inom generalsekretariatet skall inom en månad
skriftligen underrätta sökanden om att hans ansökning har bifallits eller om att
avsikten är att ansökningen skall avslås. I det senare fallet skall sökanden dessutom
underrättas om grunderna för det avsedda avslaget, om att han inom en månad kan
ge in en bekräftande ansökning med begäran om omprövning av det avsedda
ställningstagandet och om att han i annat fall skall anses ha återkallat sin
ursprungliga ansökning.
2. Underlåtenhet att besvara en ansökning inom en månad efter det att den
ingivits skall räknas som ett avslag, utom i det fallet att sökanden inom den följande
månaden ger in en bekräftande ansökning enligt punkt 1.
3. Beslut om att avslå en bekräftande ansökning skall fattas inom en månad
efter det att en sådan ansökning ingivits och skall ange grunderna för beslutet.
Sökanden skall skriftligen underrättas om beslutet så snart som möjligt och
samtidigt informeras om innehållet i artiklarna 138e och 173 i Fördraget om
upprättandet av Europeiska gemenskapen såvitt gäller villkoren för fysiska
personers klagomål hos ombudsmannen respektive domstolens granskning av
lagenligheten av rådets rättsakter.
4. Underlåtenhet att besvara en bekräftande ansökning inom en månad efter
det att den ingivits skall räknas som ett avslag.
Bakgrund
- 11.
- Efter Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen den 1 januari 1995
beslutade sökanden att undersöka på vilket sätt de svenska myndigheterna
tillämpade offentlighetsprincipen gentemot svenska medborgare i fråga om
handlingar med anknytning till Europeiska unionens verksamhet. I detta syfte
kontaktade sökanden 46 svenska myndigheter, däribland Justitiedepartementet och
Rikspolisstyrelsen. Sökanden begärde att dessa skulle lämna ut ett visst antal
handlingar från rådet rörande inrättandet av den europeiska polisbyrån (nedan
kallad Europol), varav åtta handlingar innehades av Rikspolisstyrelsen och tolv av
Justitiedepartementet. Sökanden erhöll 18 av de 20 begärda handlingarna.
Justitiedepartementet vägrade lämna ut två handlingar med anledning av att de
hade samband med den nederländska och den tyska regeringens ståndpunkter
under förhandlingarna. Vidare hade vissa textavsnitt avlägsnats från de handlingar
som lämnats ut. Beträffande vissa handlingar var det svårt att veta om textavsnitt
avlägsnats eller inte.
- 12.
- Den 2 maj 1995 begärde sökanden att även rådet skulle lämna ut de ovannämnda
20 handlingarna.
- 13.
- Rådets generalsekretariat beviljade genom skrivelse av den 1 juni 1995 sökandens
ansökan enbart i fråga om två handlingar. Dessa innehöll uppgifter om vilka frågor
som skulle komma att prioriteras vid ett framtida franskt ordförandeskap i rådet
med avseende på asyl- och invandringsfrågor samt rättsliga frågor. Tillgång till de
övriga 18 handlingarna vägrades med motiveringen att handlingarna 1-15 och
18-20 omfattades av principen om sekretess såsom den återges i artikel 4.1 i beslut
93/731.
- 14.
- Den 8 juni 1995 ingav sökanden en begäran om omprövning av beslutet om avslag
till rådet.
- 15.
- Den behöriga avdelningen vid rådets generalsekretariat upprättade i samarbete
med rådets rättstjänst ett underlag för informationsgruppen inom Ständiga
representanternas kommitté (nedan kallad Coreper) och rådet. Därefter utsändes
ett förslag till svar åtföljt av handlingarna i den skriftväxling mellan sökanden och
rådets generalsekretariat som försiggått dessförinnan samt ett underlag från den
15 maj 1995 som upprättats av generaldirektören Charles Elsen vid rådets
generaldirektorat för rättsliga och inrikes frågor (GD H), vilket hade utarbetats vid
prövningen av den första ansökan (nedan kallat Charles Elsens underlag). Detta
underlag innehöll en kort sammanfattning av handlingarnas innehåll och en
preliminär bedömning av möjligheten att lämna ut dem. Underlaget översändes till
sökanden första gången i samband med förfarandet vid förstainstansrätten, som
bilaga till rådets svaromål. Den 3 juli 1995 beslutade informationsgruppen att
lämna ut ytterligare två handlingar men vägrade att lämna ut de övriga 16
handlingarna. Coreper godkände vid ett möte den 5 juli 1995 lydelsen av det förslag
till svar som informationsgruppen hade lagt fram.
- 16.
- Rådet har framhållit att samtliga aktuella handlingar innehafts av rådets
medlemmar och att kopior av dem också har kunnat studeras vid
informationsgruppens möte den 3 juli.
- 17.
- Efter Corepers möte tog rådet genom skrivelse av den 6 juli 1995 (nedan kallad det
omtvistade beslutet) ställning till sökandens begäran om omprövning. I beslutet
beviljade rådet sökanden tillgång till ytterligare två handlingar men avslog ansökan
om tillgång till de återstående 16 handlingarna.
- 18.
- Rådet gav följande förklaring:
Enligt rådets mening kan dessa handlingar inte lämnas ut, då detta skulle kunna
skada det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet) och eftersom dessa
handlingar rör rådets överläggningar, däribland de ståndpunkter som intagits av
rådets medlemmar, och omfattas av sekretess.
Avslutningsvis vill jag rikta Er uppmärksamhet på bestämmelserna i artiklarna 138e
och 173 i EG-fördraget som båda rör villkoren för att en fysisk person skall kunna
inkomma med klagomål till ombudsmannen eller väcka talan vid domstolen mot
rådets åtgärder.
Förfarandet
- 19.
- Sökanden väckte talan genom ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli
den 22 september 1995.
- 20.
- Europaparlamentet begärde, genom ansökan som inkom den 9 februari 1996, att
få intervenera till stöd för sökandens yrkanden. Parlamentet återtog därefter sin
begäran.
- 21.
- Konungariket Danmark, Konungariket Nederländerna och Konungariket Sverige
har genom beslut den 23 april 1996 av ordföranden på förstainstansrättens fjärde
avdelning tillåtits intervenera till stöd för sökandens yrkanden, medan Republiken
Frankrike samt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har tillåtits
intervenera till stöd för svarandens yrkanden.
- 22.
- Genom en skrivelse som inkom den 3 april 1996 till förstainstansrätten
uppmärksammade rådet rätten på att vissa relevanta handlingar, särskilt dess
svaromål i förevarande mål, hade offentliggjorts på Internet. Enligt rådet utgjorde
sökandens handlande ett åsidosättande av rättegångsreglerna. Rådet begärde att
rätten skulle vidta lämpliga åtgärder för att hindra att sökanden vidtog fler liknande
åtgärder.
- 23.
- Förstainstansrätten beslöt att behandla händelsen som en rättegångsfråga i den
mening som avses i artikel 114.1 i rättegångsreglerna och förelade parterna att yttra
sig om rättegångsfrågan. I avvaktan på deras svar förklarades det skriftliga
förfarandet vilande. Yttranden inkom från sökanden samt den danska, den franska,
den nederländska, den svenska och den brittiska regeringen.
- 24.
- Förstainstansrätten beslutade mot bakgrund av dessa yttranden att återuppta
förfarandet utan hinder av hur den avsåg att framdeles behandla rättegångsfrågan
(se nedan punkt 135-139).
- 25.
- Rätten beslutade den 4 juni 1996 att hänskjuta målet till fjärde avdelningen i
utökad sammansättning. Den avslog en begäran från rådet av den 20 juni 1996 om
att målet skulle avgöras av förstainstansrätten i plenum.
- 26.
- Det skriftliga förfarandet avslutades den 7 april 1997.
Parternas yrkanden
- 27.
- Sökanden har med stöd av Konungariket Danmark och Konungariket
Nederländerna yrkat
- att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras,
- att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
- 28.
- Konungariket Sverige har yrkat att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras.
- 29.
- Rådet har yrkat
- att talan skall avvisas i sin helhet,
- att talan i andra hand skall avvisas i den del den avser handlingar som
sökanden redan har erhållit och från vilka textavsnitt inte avlägsnats,
- att talan i annat fall skall ogillas,
- att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
- 30.
- Republiken Frankrike har yrkat
- att talan skall ogillas,
- att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
- 31.
- Förenade kungariket har yrkat att talan skall avvisas och i andra hand ogillas.
Upptagande till sakprövning
- 32.
- Rådet har åberopat flera grunder till stöd för sitt yrkande om avvisning. Dessa rör
sökandens processbehörighet, att talan inte väckts i rätt tid, sökandens bristande
talerätt och förstainstansrättens bristande behörighet. Dessa grunder skall prövas
i tur och ordning.
Sökandens processbehörighet
- 33.
- Svenska Journalistförbundet är de svenska journalisternas fackförbund. Det innehar
och publicerar en tidning kallad Journalisten. I inledningen till ansökan nämns
Svenska Journalistförbundets tidning och Tidningen Journalisten. I ansökan
anges att sökande är Svenska Journalistförbundets tidning, men förhållandet dem
emellan har inte förklarats på ett tydligt sätt. Under det skriftliga förfarandet
kallades dock tidningen Journalisten för sökanden.
Parternas argument
- 34.
- Som svar på en skriftlig fråga från förstainstansrätten uppgav sökandens ombud per
fax av den 4 augusti 1997 att talan skulle anses ingiven av Svenska
Journalistförbundet i egenskap av ägare till tidningen, eftersom förbundet var den
enda av de två som hade processbehörighet enligt svensk rätt.
- 35.
- Sökandens ombud tillade vid sammanträdet att det inte går att göra verklig
åtskillnad mellan Svenska Journalistförbundet och tidningen Journalisten.
Ansökningarna om tillgång till handlingar och begäran om omprövning som
tillställts rådet har framställts på Svenska Journalistförbundets och tidningen
Journalistens brevpapper, och rådet har ställt sina svar till Svenska
Journalistförbundets tidning. Svenska Journalistförbundet skulle således ha varit
part i ärendet från början.
- 36.
- Den nederländska regeringen anser att det vore att visa prov på överdriven
formalism att anse att en talan som väckts av en självständig enhet inom en juridisk
person inte kan tillskrivas denna juridiska person, då det nu står klart att fullmakt
att väcka talan utställts i vederbörlig ordning och att parternas intressen i målet inte
på något sätt påverkas negativt.
- 37.
- I en skrivelse av den 9 september 1997 har rådet gjort gällande att tidningen
Journalisten, som rådet hade ansett som sökande i detta fall, mot bakgrund av det
svar som sökandens ombud avgivit inte hade processbehörighet enligt svensk rätt.
- 38.
- Rådet har vidare gjort gällande att även om Svenska Journalistförbundet har
kunnat träda i tidningen Journalistens ställe, kan det inte anses att rådets svar av
den 6 juli 1995 var riktat till förbundet. Svenska Journalistförbundet skulle därför
inte anses vara direkt och personligen berört av detta beslut.
- 39.
- Rådet har därför yrkat att förstainstansrätten skall avvisa talan.
Förstainstansrättens bedömning
- 40.
- På första sidan i ansökan hänvisas till tidningen Journalisten och till Svenska
journalistförbundets tidning.
- 41.
- Den fullmakt som utställts till sökandens ombud i enlighet med artikel 44.5 b i
rättegångsreglerna har undertecknats av Lennart Lund, chefredaktör för tidningen
Journalisten, i Svenska Journalistförbundets namn. Med avseende på detta har som
bilaga till faxet av den 4 augusti 1997 (se ovan punkt 34) till handlingarna i målet
fogats ett intyg, vari Svenska Journalistförbundet bekräftar att det hade
befullmäktigat Lennart Lund att väcka denna talan.
- 42.
- Under dessa omständigheter har talan i själva verket väckts av Svenska
Journalistförbundet, i dess egenskap av ägare till tidningen Journalisten.
- 43.
- Eftersom Svenska Journalistförbundet är en juridisk person som enligt svensk rätt
har processbehörighet, kan rådet inte på denna grund yrka att talan skall avvisas.
- 44.
- Rådet kan för övrigt inte göra gällande att det omtvistade beslutet inte var riktat
till Svenska Journalistförbundet då det har riktat sina två beslut om avslag, av den
1 juni och den 6 juli 1995, till Christoph Andersson, Svenska Journalistförbundets
tidning.
Huruvida talan har väckts i rätt tid
Parternas argument
- 45.
- Rådet har ifrågasatt att talan har väckts inom gällande tidsfrister. Det har gjort
gällande att sökanden mottog det omtvistade beslutet den 10 juli 1995. Från denna
tidpunkt skulle sökanden således ha haft två månader på sig för att väcka talan om
ogiltigförklaring.
- 46.
- Rådet har gjort gällande att det i artikel 1 i bilaga II till rättegångsreglerna i den
version som då var gällande, till förmån för de parter som inte hade hemvist i
Storhertigdömet Luxemburg, föreskrevs att tidsfristerna i förfarandet skulle
förlängas enligt följande:
- i Konungariket Belgien: med två dagar,
- i Förbundsrepubliken Tyskland, på Franska republikens europeiska
territorium och på Konungariket Nederländernas europeiska territorium:
med sex dagar,
- på Konungariket Danmarks europeiska territorium, i Konungariket Spanien,
Irland, Republiken Grekland, Italienska republiken, Portugisiska republiken
(förutom Azorerna och Madeira) och Förenade konungariket Storbritannien
och Nordirland: med tio dagar,
- i andra europeiska länder och territorier: med två veckor.
- 47.
- Rådet har, med stöd av Frankrike, ifrågasatt att den bestämmelse som är tillämplig
på andra länder även skulle vara tillämplig på medlemsstater i Europeiska unionen
och anser att sökanden borde ha väckt talan inom en tilläggsfrist, med hänsyn till
avstånd, om 10 dagar, för att undvika varje form av diskriminering av sökande från
länder belägna längre ifrån Luxemburg än Sverige, vilka endast hade rätt till tio
dagars tilläggsfrist.
- 48.
- Sökanden har åberopat själva lydelsen av artikel 1 i bilaga II i den version som
återgivits ovan och anser inte att denna stöder rådets påstående. Det finns inte
någon hänvisning till medlemsstaterna eller icke medlemsstater någonstans i
texten. I avsaknad av bestämda tidsfrister för Sverige skulle sökande med hemvist
där tillgodoräknas tilläggsfristen om två veckor, som tillämpas på alla europeiska
stater som inte särskilt anges i artikeln. Rådets argument om diskriminering skulle
inte vara övertygande, eftersom alla sökande från Belgien tillgodoräknas en
tilläggsfrist om två dagar medan samtliga invånare i Nederländerna tillgodoräknas
en tilläggsfrist om sex dagar, trots att ett stort antal platser i Belgien är belägna
längre ifrån Luxemburg än vissa platser i Nederländerna. Endast sökandens
tolkning uppfyller kraven på rättssäkerhet.
- 49.
- Den svenska och den nederländska regeringen har givit sitt stöd åt denna tolkning.
Vid sammanträdet underströk den svenska regeringens ombud att den tidigare
tillgodoräknats en tilläggsfrist om två veckor.
Förstainstansrättens bedömning
- 50.
- Enligt fast rättspraxis skall de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om tidsfrister
noga iakttas av rättssäkerhetsskäl och med anledning av nödvändigheten att
undvika varje form av diskriminering eller godtycklig behandling i rättsliga
förfaranden (domstolens beslut av den 5 februari 1992 i mål C-59/91, Frankrike
mot kommissionen, REG 1992, s. I-525, punkt 8).
- 51.
- Lydelsen av artikel 1 i bilaga II till rättegångsreglerna i den version som var
gällande då talan väcktes kan inte tolkas så, att den tilläggsfrist med hänsyn till
avstånd som var tillämplig på Sverige var tio dagar och inte två veckor.
Tilläggsfristen om tio dagar var enbart tillämplig på vissa, särskilt angivna, länder,
bland vilka Sverige inte förekom. Tilläggsfristen om två veckor var således tillämplig
på länder och territorier i Europa för vilka en kortare tilläggsfrist inte hade
fastställts, det vill säga även på Sverige.
- 52.
- Av detta följer att talan har väckts i rätt tid.
Sökandens rätt att väcka talan om ogiltigförklaring
Parternas argument
- 53.
- Rådet har även ifrågasatt att talan kan upptas till sakprövning, eftersom den rör
handlingar som sökanden redan hade erhållit från svenska myndigheter, åtminstone
i de delar det inte avlägsnats textavsnitt från handlingarna. Rådet skulle inte ha
upplysts om att syftet med sökandens begäran var att granska de avsnitt som
eventuellt hade avlägsnats från handlingarna. Sökandens intresse är av allmän och
politisk beskaffenhet, och dess avsikt var att säkerställa att rådet tillämpade sin
egen uppförandekodex och beslut 93/731 på ett riktigt sätt.
- 54.
- Under dessa omständigheter ställer sig rådet tveksamt till om sökanden, även om
det omtvistade beslutet är riktat till sökanden, verkligen är berörd av detta, i den
mening som avses i artikel 173 i EG-fördraget, enligt vilken enskilda inte kan väckatalan i det allmännas intresse utan vilken endast tillåter dem att väcka talan mot
rättsakter som berör dem på ett sätt som särskiljer dem från alla andra.
- 55.
- I förevarande fall skulle sökanden inte kunna få någon fördel av att beviljas tillgång
till de handlingar som sökanden redan innehar. Att sökanden inte har något
intresse av målets utgång skulle utgöra rättegångsmissbruk.
- 56.
- Rådet har med stöd av den franska regeringen dessutom gjort gällande att de
svenska myndigheternas utlämnande av handlingarna i fråga utgör ett åsidosättande
av gemenskapsrätten, eftersom rådet inte i förväg hade beslutat eller ens beretts
tillfälle att besluta om tillstånd till utlämnandet. Det skulle strida mot de
gemenskapsrättsliga reglerna avseende omprövning och överprövning att en part
drog fördel av ett åsidosättande av gemenskapsrätten för att därefter begära att
förstainstansrätten skulle ogiltigförklara ett beslut vars verkan har kringgåtts genom
åsidosättandet. Den omständigheten att handlingarna i fråga blev offentliga efter
det att en myndighet agerat i strid med gemenskapsrätten skulle således medföra
att sökanden inte kunde utöva sin rätt att väcka talan i detta fall.
- 57.
- Sökanden har svarat att rådet, vad beträffar bestämmelserna om sakprövning av
talan, blandar ihop bestämmelserna om talan om ogiltigförklaring av beslut, som
väckts av dem till vilka beslutet är riktat, och bestämmelserna om talan om
ogiltigförklaring av förordningar, som väckts av vissa enskilda. Personer till vilka ett
beslut är riktat skall kunna visa att de har ett intresse av att väcka talan, men skulle
inte vara tvungna att visa att de är personligen berörda.
- 58.
- I förevarande fall skulle sökanden ha ett tillräckligt intresse av sakens utgång, som
varken är av politisk eller allmän beskaffenhet. Sökanden har framhållit att det i
tidningen Journalisten publiceras artiklar om särskilda ämnen av allmänt intresse
och om offentliga myndigheters verksamhet samt om andra frågor som rör svenska
journalisters arbetsförhållanden. Av detta skäl skulle sökanden ha ett direkt intresse
av att få tillgång till rådets handlingar och, för det fall rådet avslår begäran av skäl
som visar att rådet tillämpat relevanta bestämmelser på ett felaktigt sätt, av att få
rådets avslagsbeslut ogiltigförklarat, för att säkerställa att institutionen handlar
annorlunda i framtiden. Den omständigheten att sökanden erhållit handlingarna
från en annan källa skulle således inte innebära att sökanden saknade intresse av
målets utgång.
- 59.
- I den mån rådet anser att de handlingar som svenska myndigheter har lämnat ut
utan föregående tillstånd från rådet har erhållits på ett rättsstridigt sätt, skulle
sökanden ha ytterligare ett syfte som berättigar att dess talan prövas i sak, även vad
beträffar de handlingar som i sin helhet lämnats ut av svenska myndigheter. I annat
fall skulle det råda tveksamhet om vad sökanden skulle kunna göra med dessa
handlingar.
- 60.
- Sökanden har också tillbakavisat rådets argument att det utgör rättegångsmissbruk
att sökanden inte har ett tillräckligt intresse av målets utgång. Sökanden har
förklarat att den, då den begärde att få tillgång till rådets handlingar, endast hade
begärt, och av Rikspolisstyrelsen erhållit, åtta av de 20 handlingarna. Ansökan om
tillgång till de övriga tolv handlingarna skulle ha ingivits till Justitiedepartementet
samma dag som ansökan om tillgång till de 20 handlingarna inkom till rådet. Därtill
föreföll textavsnitt ha avlägsnats från en betydande andel av de erhållna
handlingarna. Sökanden hade således inte någon som helst garanti för att ha
erhållit samtliga handlingar i deras helhet. Rådet självt har inte angivit för
förstainstansrätten från vilka handlingar textavsnitt avlägsnats, trots att rådet yrkat
att rätten skulle avvisa talan till följd av att den rörde handlingar som lämnats ut
och från vilka textavsnitt inte avlägsnats. Sökanden skulle således inte kunna veta
från vilka handlingar textavsnitt inte hade avlägsnats.
- 61.
- Den svenska regeringen har uttryckt sitt stöd för sökandens argument i fråga om
möjligheterna att pröva talan i sak. Den delar inte rådets åsikt att utlämnandet av
handlingar i Sverige skulle vara rättsstridigt i förhållande till gemenskapsrätten. Det
skulle inte finnas någon implicit gemenskapsbestämmelse, med stöd i en gemensam
rättslig tradition, enligt vilken upphovsmannen till en handling ensam skulle ha rätt
att besluta om att lämna ut denna.
- 62.
- Den nederländska regeringen har tillbakavisat rådets argument att sökanden inte
har något intresse av målets utgång. Beslut 93/731 skulle ha fattats med uttrycklig
hänvisning till allmänintresset. Sökanden skulle därför inte vara skyldig att ange
något särskilt intresse för att få ta del av handlingar. Denna talan skulle syfta till
att skydda rättigheterna för den som det omtvistade beslutet är riktat till. Det skulle
inte vara fråga om en talan som väckts i det allmännas intresse. Sökanden skulle
ha intresse av att förutse om rådet i framtiden skulle inta en restriktiv hållning i
fråga om dess ansökningar om att få ta del av handlingar. Redan rådets påstående
att sökanden förfogar över handlingar i strid med gemenskapsrätten skulle innebära
att sökanden har ett berättigat intresse av att väcka talan. Det säger sig självt att
det intresse som avses i beslut 93/731 utgörs av rätten att lagligen få ta del av en
handling.
- 63.
- Den brittiska regeringen har gjort gällande att talan skall avvisas, eftersom
sökanden inte har ett tillräckligt intresse av målets utgång. Denna talan skulle
således utgöra rättegångsmissbruk. Inte något av de skäl som sökanden uppgivit
skulle vara tillräckligt för att sökanden skall anses ha ett berättigat intresse av att
väcka talan enligt artikel 173 i EG-fördraget.
Förstainstansrättens bedömning
- 64.
- Det omtvistade beslutet är riktat till sökanden. Sökanden är därför inte tvungen att
visa att den är direkt och personligen berörd av beslutet. Det är tillräckligt att
sökanden visar att den har ett intresse av att beslutet ogiltigförklaras.
- 65.
- Vad beträffar kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom av den
8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46,
s. 58, svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66, nedan kallat beslut 94/90),
har förstainstansrätten redan fastslagit att det följer av systematiken i beslut 94/90
att detta är avsett att tillämpas generellt på ansökningar om tillgång till handlingar.
Enligt beslutet kan vem som helst begära att få tillgång till vilken som helst av
kommissionens handlingar som inte offentliggjorts, utan att det fordras att begäran
motiveras (se förstainstansrättens dom av den 6 februari 1998 i mål T-124/96,
Interporc mot kommissionen, REG 1998, s. I-0000, punkt 48).
- 66.
- Beslut 93/731 syftar till att tolka principen om medborgarnas tillgång till
information så vidsträckt som möjligt, för att förstärka institutionernas
demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Beslut 93/731
förutsättes lika lite som beslut 94/90 någon särskild motivering för att allmänheten
skall få ta del av begärda handlingar.
- 67.
- En person som fått avslag på sin ansökan om att få ta del av en handling eller en
del av en handling har följaktligen redan av detta enda skäl ett intresse av att
beslutet om avslag ogiltigförklaras.
- 68.
- I detta fall innebär det omtvistade beslutet att ansökan har avslagits i fråga om 16
av 20 handlingar. Sökanden har följaktligen ett intresse av att detta beslut
ogiltigförklaras.
- 69.
- Den omständigheten att de begärda handlingarna skulle bli offentliga saknar
relevans i detta hänseende.
Förstainstansrättens behörighet
Parternas argument
- 70.
- Den franska regeringen har gjort gällande att det omtvistade beslutet omfattas av
bestämmelserna om tillgång till handlingar som antagits med stöd av
bestämmelserna i avdelning VI i EU-fördraget. Inte någon bestämmelse i denna
avdelning reglerar villkoren för tillgång till handlingar som antagits med stöd av
dessa bestämmelser. I avsaknad av uttryckliga bestämmelser skulle beslut 93/731,
som fattats med stöd av artikel 151.3 i EG-fördraget, inte vara tillämpligt på
handlingar som antagits med stöd av bestämmelserna i avdelning VI i
EU-fördraget.
- 71.
- Den brittiska regeringen har gjort gällande att förstainstansrättens behörighet inte
omfattar avdelning VI i EU-fördraget och följaktligen inte den fråga som
uppkommit i förevarande mål om tillgång till handlingar rörande detta område.
Samarbete i rättsliga och inrikes frågor skulle inte omfattas av EG-fördragets
tillämpningsområde, men däremot av det mellanstatliga samarbetet. Det följer klart
av artikel E i EU-fördraget att institutionerna, i frågor som rör samarbete i rättsliga
och inrikes frågor, skall utöva sina befogenheter på de villkor och i de syften som
har fastställts i avdelning VI till EU-fördraget. Då institutionerna utövar dessa
befogenheter omfattas de av avdelning VI och inte av EG-fördraget. Det följer av
artikel L i EU-fördraget att EG-fördragets behörighetsregler inte är tillämpliga på
avdelning VI i EU-fördraget. Förstainstansrätten skulle således sakna behörighet
såväl i formellt som i materiellt hänseende. Under alla omständigheter skulle det
ofta vara omöjligt att särskilja dessa två sorters frågor.
- 72.
- Den brittiska regeringen har medgivit att beslut 93/731 är tillämpligt på handlingar
som omfattas av avdelning VI men anser inte att det därav följer att
förstainstansrätten kan pröva ett avslag på en ansökan om att få tillgång till dessa
handlingar. Förstainstansrätten skulle i synnerhet inte kunna utöva sin domsrätt på
den grunden att beslut 93/731 har antagits med stöd av artikel 151 i EG-fördraget.
Artikel 7.3 i beslutet skulle sakna relevans i detta hänseende, eftersom hänvisningen
till möjligheten att väcka talan enligt artikel 173 i EG-fördraget inte skulle kunna
leda till att förstainstansrätten utvidgade sin behörighet.
- 73.
- Enligt sökanden framgår det uttryckligen av beslut 93/731 att förstainstansrätten har
behörighet att döma i tvister som uppkommer genom tillämpning av detta beslut
och anges närmare att dess bestämmelser är tillämpliga på varje handling som
rådet förfogar över. Kriteriet för att beslut 93/731 skall vara tillämpligt skulle
således vara att rådet förfogar över en handling, oavsett handlingens innehåll, med
undantag för de handlingar som upprättats av personer utanför rådet. I sin dom av
den 19 oktober 1995 i mål T-194/94, Carvel och Guardian Newspapers mot rådet
(REG 1995, s. II-2765) skulle förstainstansrätten ha ogiltigförklarat ett beslut,
genom vilket rådet avslagit sökandens ansökan om att få ta del av beslut som rådet
fattat inom området för rättsliga och inrikes frågor, utan att rådet i det målet
hade bestritt rättens behörighet att sakpröva ett avslag på en ansökan om att få ta
del av handlingar som omfattades av avdelning VI i EU-fördraget.
- 74.
- Detta argument stöds av den svenska, den danska och den nederländska
regeringen. Även om förstainstansrätten saknar behörighet att pröva lagenligheten
av handlingar som omfattas av avdelning VI i EU-fördraget, skulle rätten ha
behörighet att uttala sig i frågan om allmänhetens tillgång till sådana handlingar.
- 75.
- Den nederländska regeringen har tillagt att det omtvistade beslutet inte har fattats
med stöd av avdelning VI i EU-fördraget och att denna avdelning inte heller utgör
den rättsliga grunden för beslut 93/731. Det har således inte yrkats att
förstainstansrätten skall avgöra en tvist rörande samarbetet i rättsliga och inrikes
frågor som sådant.
Förstainstansrättens bedömning
- 76.
- Innan den franska och den brittiska regeringens avvisningsyrkande prövas, skall det
kontrolleras om yrkandet kan upptas till sakprövning med hänsyn till
rättegångsreglerna.
- 77.
- Rådet har inte framställt detta yrkande under det skriftliga förfarandet. Yrkandena
i en interventionsansökan kan emellertid inte ha något annat syfte än att stödja
någon av parternas yrkanden (artikel 37 sista stycket i domstolens EG-stadga,
vilken är tillämplig på förstainstansrätten enligt artikel 46 i samma stadga).
- 78.
- Av detta följer att den franska och den brittiska regeringen inte har rätt att
framställa en invändning om rättegångshinder och att förstainstansrätten inte ärskyldig att pröva de grunder de anfört till stöd för yrkandet (se domstolens dom av
den 24 mars 1993 i mål C-313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen, REG 1993,
s. I-1125, punkt 22; svensk specialutgåva, häfte 14).
- 79.
- Det följer emellertid av artikel 113 i rättegångsreglerna att förstainstansrätten när
som helst på eget initiativ kan pröva huruvida talan skall avvisas till följd av att det
föreligger ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas, däri inbegripet de yrkanden
som har framställts av intervenienterna (förstainstansrättens dom av den
24 oktober 1997 i mål T-239/94, EISA mot kommissionen, REG 1997, s. II-1839,
punkt 26).
- 80.
- Den franska och den brittiska regeringens avvisningsyrkande aktualiserar en fråga
av ordre public-karaktär (grunderna för rättsordningen), eftersom det rör
förstainstansrättens behörighet. Förstainstansrätten kan således pröva det på eget
initiativ.
- 81.
- Det framgår uttryckligen av artiklarna 1.2 och 2.2 i beslut 93/731 att detta är
tillämpligt på alla rådets handlingar. Tillämpningen av beslut 93/731 är således
oberoende av innehållet i handlingen.
- 82.
- Enligt artikel K 8.1 i EU-fördraget är rättsakter som antagits med tillämpning av
artikel 151.3 i EG-fördraget, vilken utgör rättslig grund för beslut 93/731, tillämpliga
på bestämmelserna i avdelning VI i EU-fördraget.
- 83.
- Rådets beslut 93/662/EG av den 6 december 1993 om antagande av rådets
arbetsordning (EGT L 304, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 35),
som antagits bland annat med stöd av artikel 151.3 i EG-fördraget, är därför även
tillämpligt på rådets möten i frågor som rör avdelning VI i EU-fördraget.
- 84.
- I konsekvens med detta måste beslut 93/731 vara tillämpligt på handlingar som
omfattas av avdelning VI i EU-fördraget, såvida det inte finns någon bestämmelse
om motsatsen.
- 85.
- Den omständigheten att förstainstansrätten enligt artikel L i EU-fördraget inte är
behörig att pröva lagenligheten av de rättsakter som omfattas av avdelning VI i
samma fördrag, hindrar inte att rätten är behörig att uttala sig i frågan om
allmänhetens tillgång till handlingar rörande dessa. Bedömningen av det omtvistade
beslutets lagenlighet omfattas av rättens behörighet att i enlighet med artikel 173
pröva lagenligheten av beslut som rådet fattat med stöd av beslut 93/731.
Prövningen berör inte på något sätt det mellanstatliga samarbetet i rättsliga och
inrikes frågor som sådant. Rådet har för övrigt självt fäst sökandens
uppmärksamhet på möjligheten att väcka talan mot dess beslut med stöd av
artikel 173 i EG-fördraget (se ovan punkt 18).
- 86.
- Den omständigheten att handlingarna omfattas av avdelning VI i EU-fördraget
skall beaktas enbart i den mån deras innehåll eventuellt skulle kunna omfattas av
något eller några av undantagen i beslut 93/731. I så fall är det fråga om en
prövning i sak av lagenligheten av rådets beslut om avslag och inte om huruvida
talan som sådan kan upptas till prövning.
- 87.
- Av det anförda följer att förevarande talan kan prövas i sak.
Prövning i sak
- 88.
- Sökanden har anfört följande fem grunder till stöd för att det omtvistade beslutet
skall ogiltigförklaras: Den grundläggande gemenskapsrättsliga principen om att
medborgarna i Europeiska unionen skall ha så stor och så fullständig tillgång till
gemenskapsinstitutionernas handlingar som möjligt har åsidosatts, liksom principen
om skydd för berättigade förväntningar. Vidare har artikel 4.1 i beslut 93/731,
artikel 4.2 i samma beslut samt artikel 190 i EG-fördraget alla överträtts.
- 89.
- Förstainstansrätten skall till att börja med göra en samlad bedömning av den tredje
och den femte grunden.
Den tredje och den femte grunden i förening: Överträdelse av artikel 4.1 i beslut 93/731
och artikel 190 i EG-fördraget
Parternas argument
- Överträdelse av artikel 4.1 i beslut 93/731
- 90.
- Sökanden har gjort gällande att rådet inte har gjort någon konkret bedömning av
den följd det sannolikt skulle kunna få för den allmänna säkerheten inom
Europeiska unionen om de begärda handlingarna lämnades ut. Den
omständigheten att det fordrats en begäran om omprövning för att rådet skall gå
med på att lämna ut handlingarna, vilka redan översänts till Europaparlamentet
och således var fullkomligt offentliga, skulle tvärtom vara särskilt
uppseendeväckande.
- 91.
- Då beslut 93/731 inte innehåller någon definition av allmän säkerhet har sökanden
föreslagit följande definition:
handlingar eller utdrag ur handlingar som, om de lämnades ut till allmänheten,
skulle utsätta medborgarna i gemenskapen, gemenskapens institutioner eller
medlemsstaternas myndigheter för terrorism, spionage, uppror, omstörtande
verksamhet och revolution, eller som direkt skulle hindra myndigheternas arbete
med att förhindra sådan verksamhet, skall omfattas av undantaget om allmän
säkerhet och därmed inte kunna lämnas ut till allmänheten.
- 92.
- Till stöd för sin ståndpunkt, att rådet rättsstridigt åberopat undantaget till skydd för
den allmänna säkerheten, har sökanden därefter givit en detaljerad beskrivning av
innehållet i samtliga handlingar som sökanden erhållit.
- 93.
- Sökanden har underkänt rådets argument att det inte skulle ligga i allmänhetens
intresse att låta dem som deltar i en rättsstridig verksamhet få detaljerad kunskap
om de strukturer och medel som polissamarbetet inom Europeiska unionen
förfogar över. Detta argument saknar helt samband med det verkliga innehållet i
handlingarna i fråga. Sökanden har erinrat om att de två handlingar som de
svenska myndigheterna vägrat att lämna ut inte rörde allmän säkerhet utan de
ståndpunkter som Konungariket Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland
intagit under förhandlingarna.
- 94.
- Rådet har bestritt att det skulle ha ansett att alla handlingar som avser Europol
omfattas av undantaget till skydd för den allmänna säkerheten. Den
omständigheten att fyra handlingar har lämnats ut skulle visa att en konkret
bedömning har gjorts och att resultatet av denna varit att vissa handlingar har
kunnat lämnas ut, andra inte.
- 95.
- Rådet har med stöd av den franska och den brittiska regeringen gjort gällande att
det inte i något fall är nödvändigt att definiera begreppet allmän säkerhet restriktivt
för tillämpning av beslut 93/731. Begreppet allmän säkerhet borde ges en flexibel
definition för att ändrade omständigheter skall kunna beaktas. Under alla
omständigheter kan endast rådet självt bedöma om utlämnandet av en viss handling
kan leda till att skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet)
äventyras.
- 96.
- Detta gäller i än högre grad handlingar som uteslutande rör frågor som omfattas
av avdelningarna V och VI i EU-fördraget. Rådet betvivlar inte att
förstainstansrätten, även om den anser sig behörig att pröva frågor om tillgång till
handlingar som uteslutande rör frågor som omfattas av avdelning VI i
EU-fördraget, ändå inte skulle ersätta rådets bedömning med sin egen på denna
punkt.
- 97.
- Rådet anser att sökandens sammanfattning av handlingarna i fråga varken är
objektiv eller detaljerad.
- 98.
- Den svenska regeringen har invänt mot rådets beskrivning av hur
informationsgruppen inom Coreper har behandlat ansökan om tillgång till
handlingarna i förevarande fall.
- 99.
- Den svenska representanten i informationsgruppen skulle till exempel inte ha fått
tillgång till de begärda handlingarna före gruppens sammanträde. Ärendet hade
inte kunnat förberedas på ett tillfredsställande sätt under en så kort tidsfrist.
- 100.
- Coreper skulle endast ha tagit ställning till frågan huruvida beslutet om ansökan om
tillgång till handlingar kunde fattas efter ett skriftligt förfarande. Vid omröstningen
i Coreper den 5 juli 1995 lade den svenska regeringen och fyra andra
medlemsstater ned sina röster. Den svenska regeringen skulle för övrigt ha avgivit
en förklaring, som uttryck för sitt missnöje med hur ärendet behandlades.
- 101.
- Den danska regeringen instämmer i huvudsak i den svenska regeringens kritik av
behandlingen av ärendet. Rådets bedömning av de olika handlingarna var inte av
formell karaktär. Vid rådets generalsekretariat skulle man inledningsvis ha
undersökt möjligheterna för undantag i artikel 4.1 i beslut 93/731. Därefter skulle
man ha bedömt att undantaget till skydd för allmän säkerhet, på ett allmänt sätt,
kunde motivera att handlingar rörande Europol sekretessbelades. Prövningen av
begäran om omprövning gav upphov till tvivel huruvida undantaget verkligen kunde
användas, för att på ett allmänt sätt motivera ett avslag på ansökan om tillgång till
dessa handlingar. Rådet skulle således, som en kompromiss, ha beslutat att som
skäl anföra de mycket allmänna övervägandena i artikel 4.2 i beslut 93/731.
Diskussionerna i rådets generalsekretariat rörde inte frågan huruvida ett
offentliggörande av handlingarna skulle medföra risk för konkreta skadeverkningar
på den allmänna säkerheten eller för sekretessen.
- 102.
- Den nederländska regeringen anser, efter att ha studerat handlingarna i fråga, att
hänsynen till allmän säkerhet inte i något fall kan motivera ett avslag på ansökan
om tillgång till de nämnda handlingarna. Den har dock inte avstått från att uttala
sig om en handling som den inte förfogar över. Enligt den nederländska regeringen
skall det, för att det skall kunna prövas om rådet hade fog för att vägra tillgång till
de aktuella handlingarna av hänsyn till allmän säkerhet, för varje handling prövas
om ett utlämnande skulle skada gemenskapens eller medlemsstaternas
grundläggande intressen i så hög grad att deras existens hotades. Regeringen har
påpekat att rådet i fråga om åtminstone fyra handlingar har godtagit att slutligen
lämna ut dem till journalisten T. Vägran att lämna ut handlingarna till sökanden
utgör således en godtycklig diskriminering.
- 103.
- Rådet har insisterat på det faktum att handlingarnas lydelse verkligen har varit
föremål för bedömning. Det finns inget stöd för att de andra medlemmarna i rådet
som lade ned sina röster gjorde detta av samma skäl som den svenska regeringen.
Inte någon medlemsstat skulle ha röstat emot beslutet till följd av begäran om
omprövning och har inte heller anslutit sig till den svenska regeringens förklaring.
- Överträdelse av artikel 190 i EG-fördraget
- 104.
- Sökanden har gjort gällande att avslaget, som formulerats i en enda mening, på
ansökan om att få ta del av 16 av 20 handlingar inte uppfyller vare sig kraven i
artikel 190 i EG-fördraget eller i artikel 7.3 i beslut 93/731. Det skulle i själva
verket ha varit omöjligt för sökanden att avgöra om talan mot avslaget skulle
väckas vid förstainstansrätten. Det skulle inte vara lättare för förstainstansrätten att
avgöra om rådet har tillämpat de ovannämnda undantagen på ett riktigt sätt. Det
är endast för att sökanden helt eller delvis förfogade över merparten av de begärda
handlingarna som den kunde visa att rådet har tillämpat undantaget på ett
rättsstridigt sätt i detta fall. Sökanden har begärt att förstainstansrätten skall
granska de aktuella handlingarna för att avgöra om rådets beslut är välgrundat och
om rådet hade fog för att åberopa undantagen.
- 105.
- Rådet har med stöd av den franska och den brittiska regeringen gjort gällande att
motiveringen i det omtvistade beslutet innehåller rådets väsentliga skäl för beslutet.
Dess beslut skulle följaktligen vara vederbörligen motiverat. Det vore onödigt att
kräva en särskild motivering för varje detaljbeslut rådet fattat under
handläggningen. Om det vore nödvändigt att ge en mycket detaljerad motivering
till varje beslut om att avslå ansökan om tillgång till handlingar skulle ändamålet
med artikel 4.1 i beslut 93/731 äventyras. I beslut 93/731 föreskrivs mycket korta
tidsfrister för rådet att besvara en sådan ansökan. Då ansökan avser flera
handlingar som innehåller ett stort antal sidor skulle motiveringen följaktligen bli
mer kortfattad än den motivering som ges i anledning av en mindre omfattande
ansökan. Dessutom innehåller de begärda handlingarna en gemensam
grundläggande faktor som framgår mycket tydligt.
- 106.
- Den svenska regeringen har hävdat att det för varje handling skall göras en
avvägning mellan rådets intresse av att hålla sina överläggningar hemliga och
allmänhetens intresse av att få ta del av handlingar samt att det omtvistade beslutet
är otillräckligt motiverat. Rådet har inte uppgivit om de två skäl det angivit är
tillämpliga på samtliga handlingar eller, om detta inte är fallet, vilken eller vilka av
dessa skäl som är tillämpliga på olika handlingar. Allmänheten har rätt att veta
varför en viss handling inte lämnas ut, alltefter omständigheterna i varje enskilt fall.
- 107.
- Den danska regeringen har gjort gällande att det inte är tillräckligt att på ett
allmänt sätt hänvisa till möjligheterna att göra undantag och att återge lydelsen av
beslut 93/731. Ett avslag enligt artikel 4.1 i beslutet kan inte rätteligen motiveras
genom att det på ett allmänt sätt görs gällande att ett visst intresse i artikel 4.1
påverkas. Inte heller kan möjligheten att göra undantag till skydd för sekretessen
i artikel 4.2 rättfärdiga ett avslag på allmänna grunder. Principen om konkret
bedömning skall tillämpas. I vissa fall skulle rådet kunna vara skyldigt att lämna ut
handlingar där de uppgifter utelämnats som skulle vara nödvändiga att skydda med
stöd av artikel 4.
- 108.
- Den nederländska regeringen har även gjort gällande att rådet avslagit ansökan om
tillgång till olika handlingar på oklara grunder. Det omtvistade beslutet återgav
enbart kriterierna i artikel 4 i beslut 93/731, utan att närmare ange vilka handlingar
som varit föremål för avslag med stöd av artikel 4.1 och vilka som varit det med
stöd av artikel 4.2. Vad vidare beträffar de handlingar som inte lämnats ut för att
rådet avsåg att skydda sekretessen vid rådets överläggningar, framgår det inte av
det omtvistade beslutet om det i vederbörlig ordning gjorts någon vederbörlig
intresseavvägning.
Förstainstansrättens bedömning
- 109.
- Genom beslut 93/731 ges medborgarna rätt att ta del av handlingar som innehas
av rådet. Det följer av dess systematik att det är avsett att tillämpas generellt på
ansökningar om tillgång till handlingar. Enligt beslutet kan vem som helst ansöka
om att få tillgång till vilken som helst av kommissionens handlingar som inte
offentliggjorts, utan att det fordras att ansökan motiveras (se ovan punkt 65).
- 110.
- Det finns två kategorier av undantag från den allmänna principen om allmänhetens
tillgång till rådets handlingar i artikel 4 i beslutet. Dessa undantag skall tolkas och
tillämpas restriktivt, så att tillämpningen av den allmänna principen i beslutet inte
undergrävs (se för motsvarande bestämmelser i beslut 94/90 förstainstansrättens
dom av den 5 mars 1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997,
s. II-313, punkt 56).
- 111.
- Den första kategorin undantag är formulerad i tvingande ordalag och föreskriver
att tillgång till rådets handlingar inte får beviljas om det kan undergräva skyddet
för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser,
monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar) (se ovan
punkt 7). Av detta följer att rådet enligt artikel 4.1 är skyldigt att vägra att lämna
ut handlingar som omfattas av något av undantagen i den första kategorin, om vissa
villkor är uppfyllda (se domen i det ovannämnda målet Carvel och Guardian
Newspapers mot rådet, punkt 64).
- 112.
- Av verbet kunna följer emellertid att kommissionen, innan den fattar beslut med
anledning av en ansökan om tillgång till dess handlingar, är skyldig att för varje
handling som begärs utlämnad pröva om dess offentliggörande, med anledning av
de uppgifter handlingen innehåller, verkligen skulle kunna skada något av de
intressen som skyddas av den första kategorin undantag. Om så är fallet, är
kommissionen skyldig att vägra tillgång till handlingen i fråga, eftersom det i
uppförandekodexen stadgas att institutionerna i sådana fall skall vägra tillgång
(domen i det ovannämnda målet Interporc mot kommissionen, punkt 52, och
förstainstansrättens dom av den 19 mars 1998 i mål T-83/96, van der Wal mot
kommissionen, REG 1998, s. I-0000, punkt 43).
- 113.
- Med avseende på den andra kategorin är bestämmelsen däremot formulerad på ett
sådant sätt att den ger rådet möjlighet att också avslå en ansökan om tillgång till
handlingar för att skydda sekretessen vid sina överläggningar (se ovan punkt 8). Av
detta följer att rådet enligt artikel 4.2 förfogar över ett utrymme för skönsmässig
bedömning som gör det möjligt för rådet att vid behov avslå en ansökan om tillgång
till handlingar som har samband med dess överläggningar. Rådet bör trots det, då
det använder sitt utrymme för skönsmässig bedömning, göra en verklig avvägning
mellan å ena sidan medborgarens intresse av att få tillgång till rådets handlingar
och å andra sidan rådets eventuella intresse av att skydda sekretessen vid sina
överläggningar (se domen i det ovannämnda målet Carvel och Guardian
Newspapers mot rådet, punkterna 64 och 65).
- 114.
- Rådet har också rätt att samtidigt åberopa såväl ett undantag ur den första som ur
den andra kategorin för att vägra tillgång till sina handlingar, då det inte finns
någon bestämmelse i beslut 93/731 som hindrar detta. Det kan i själva verket inte
uteslutas att rådets offentliggörande av vissa handlingar skadar både det intresse
som skyddas genom den första kategorin undantag och kommissionens intresse av
sekretess vid sina överläggningar (domen i det ovannämnda målet WWF UK mot
kommissionen, punkt 61).
- 115.
- Mot bakgrund av dessa omständigheter skall det prövas om det omtvistade beslutet
uppfyller det krav på motivering som uppställs i artikel 190 i EG-fördraget.
- 116.
- Skyldigheten att motivera enskilda beslut har det dubbla syftet att upplysa berörda
parter om skälen för den vidtagna åtgärden för att de skall kunna göra gällande
sina rättigheter och för att gemenskapsdomstolarna skall kunna utföra sin kontroll
av beslutets lagenlighet (se bland annat domstolens dom av den 14 februari 1990
i mål C-350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. I-395, punkt 15, och
förstainstansrättens dom av den 12 januari 1995 i mål T-85/94, Branco mot
kommissionen, REG 1995 s. II-45, punkt 32).
- 117.
- Motiveringen till ett beslut om avslag på en ansökan om tillgång till handlingar bör
således, åtminstone för varje grupp av handlingar, innehålla de särskilda skälen för
att rådet anser att de begärda handlingarna omfattas av något av undantagen i
beslut 93/731 (domen i det ovannämnda målet WWF UK mot kommissionen,
punkterna 64 och 74, och domen i det ovannämnda målet Interporc mot
kommissionen, punkt 54).
- 118.
- I det omtvistade beslutet (se ovan punkt 18) anger rådet endast att ett utlämnande
av de 16 handlingarna i fråga skulle skada det allmänna samhällsintresset (allmän
säkerhet) och att handlingarna rör rådets överläggningar, inbegripet de
ståndpunkter som intagits av rådets medlemmar, och därför omfattas av
skyldigheten att upprätthålla sekretess.
- 119.
- Även om rådet har åberopat både det tvingande undantaget till skydd för det
allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet) och det fakultativa undantaget till
skydd för sekretessen vid sina överläggningar, har det inte närmare angivit, om det
åberopar de båda undantagen kumulativt i fråga om samtliga handlingar som
omfattas av avslaget, eller om det anser att vissa handlingar omfattas av det första
undantaget och andra av det andra undantaget.
- 120.
- Det första avslaget i skrivelsen av den 1 juni 1995 grundades enbart på principen
om sekretess såsom den återges i artikel 4.1 i beslut 93/731. Trots detta har rådet
lämnat ut ytterligare två handlingar efter det att det på sökandens begäran gjort en
omprövning av sitt första beslut, nämligen en rapport om verksamheten vid
narkotikaenheten inom Europol (handling nr 4533/95) och en preliminär
dagordning för ett sammanträde i K.4-kommittén (handling nr 4135/95) -
handlingar som uppenbarligen omfattas av rådets verksamhet inom området för
avdelning VI i EU-fördraget. Om redan det faktum att dessa handlingar omfattas
av avdelning VI i EU-fördraget innebär att de omfattas av undantaget till skydd för
det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet), skulle rådet inte ha kunnat lämna
ut dessa handlingar. Då rådet, efter att ha gjort en intresseavvägning, bedömde att
det hade möjlighet att lämna ut dessa två handlingar, måste det ha ansett att alla
handlingar som omfattas av avdelning VI inte automatiskt omfattas av det första
undantaget till skydd för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet). För
övrigt har rådet självt medgivit att det inte anser att samtliga handlingar som
berörde Europol omfattas av undantaget till skydd för allmän säkerhet.
- 121.
- Domstolens praxis visar att begreppet allmän säkerhet inte har en enda och
entydigt innebörd. Begreppet omfattar såväl en medlemsstats inre och yttre
säkerhet (domstolens dom av den 17 oktober 1995 i mål C-70/94, Werner,
REG 1995, s. I-3189, punkt 25) som ett avbrott i försörjningen med vitala
produkter, såsom petroleumprodukter, samt de risker detta skulle medföra för en
stat (domstolens dom av den 10 juli 1984 i mål 72/83, Campus Oil m.fl., REG 1984,
s. 2727, punkt 34; svensk specialutgåva, häfte 7). Begreppet kan också omfatta
situationer i vilka ett utlämnande till allmänheten av vissa handlingar direkt skulle
skada myndigheternas ansträngningar att förhindra brottslig verksamhet, såsom
sökanden har hävdat.
- 122.
- Charles Elsens underlag (se ovan punkt 15) visar att merparten av de handlingar
som rådet vägrat att lämna ut endast berörde förhandlingarna som föregick
antagandet av Europolkonventionen, särskilt de förslag som ordförandeskapet och
andra delegationer lade fram i samband med förhandlingarna, och inte Europols
operativa verksamhet. Då rådet således inte har angivit skälen för att ett
utlämnande av handlingarna verkligen skulle kunna vara till skada för den allmänna
säkerheten, har sökanden inte fått veta på vilken grund beslutet vilar, för att
därmed kunna göra gällande sina rättigheter. Av detta följer att inte heller
förstainstansrätten själv kan bedöma skälen för att de handlingar som inte lämnats
ut skulle omfattas av undantaget till skydd för det allmänna samhällsintresset
(allmän säkerhet) och inte av undantaget till skydd för sekretessen vid rådets
överläggningar.
- 123.
- Rådet har inget stöd för att påstå att det, i förevarande fall, inte kunde förklara
varför detta undantag var tillämpligt utan att äventyra dess grundläggande funktion,
som kommer till uttryck såväl i dess uppgift att utgöra ett skydd för det allmänna
samhällsintresset som i dess tvingande karaktär. Charles Elsens underlag visar
tydligt att det var möjligt att ge en antydan om skälen för att vissa handlingar inte
kunde lämnas ut till sökanden, utan att därmed avslöja innehållet i handlingarna.
- 124.
- Vad avslutningsvis beträffar undantaget till skydd för sekretessen vid rådets
överläggningar, har rådet inte i sitt beslut särskilt angivit att samtliga handlingar
som begärdes utlämnade omfattades av undantaget till skydd för det allmänna
samhällsintresset (se ovan punkt 119). Sökanden kunde således inte utesluta att den
nekats tillgång till en del av handlingarna i fråga på grund av att de endast
omfattades av undantaget till skydd för sekretessen vid rådets överläggningar.
- 125.
- Det omtvistade beslutets innehåll gör det inte möjligt för sökanden, och följaktligen
inte heller för förstainstansrätten, att kontrollera om rådet har iakttagit sin
skyldighet att verkligen göra en intresseavvägning enligt artikel 4.2 i beslut 93/731.
Det omtvistade beslutet hänvisar enbart till den omständigheten att de handlingar
som begärts utlämnade berör rådets överläggningar, inklusive de ståndpunkter som
intagits av rådets medlemmar, utan att ange om rådet har gjort en jämförande
bedömning i form av en avvägning mellan å ena sidan de medborgares intressen
som begärde att få tillgång till handlingarna och å andra sidan de sekretesskriterier
som gäller för rådets överläggningar (domen i det ovannämnda målet Carvel och
Guardian Newspapers mot rådet, punkt 74).
- 126.
- Rådets första svar, som för övrigt har tillställts sökanden på franska, trots att
sökanden formulerat sin första ansökan på tyska, anger enbart bestämmelserna i
artikel 4.1 i beslut 93/731, som stöd för att handlingarna skulle omfattas av
konfidentialitetsprincipen. Således gör inte heller detta första svar det möjligt för
sökanden eller förstainstansrätten att kontrollera om rådet verkligen gjorde en
intresseavvägning vid tidpunkten för den första ansökan.
- 127.
- Av det anförda följer att det omtvistade beslutet inte uppfyller kraven på
motivering i artikel 190 i EG-fördraget och skall ogiltigförklaras utan att det finns
skäl att pröva talan på de övriga grunder som sökanden anfört eller att undersöka
själva handlingarnas innehåll.
Den nederländska regeringens begäran att förstainstansrätten skall uppmana
domstolen att lämna ut ett underlag som upprättats vid domstolen
- 128.
- Den nederländska regeringen har begärt att förstainstansrätten skall uppmana
domstolen att lämna ut ett underlag som upprättats av domstolens forsknings- och
dokumentationsavdelning med anledning av domstolens dom av den 30 april 1996
i mål C-58/94, Nederländerna mot rådet (REG 1996, s. I-2169).
- 129.
- Eftersom nämnda underlag inte ligger till grund för denna dom saknas det skäl att
besluta om begäran.
Offentliggörandet av svaromålet på Internet
Parternas argument
- 130.
- Som redan har framhållits i punkt 22, riktade rådet, genom skrivelse som inkom till
förstainstansrätten den 3 april 1996, rättens uppmärksamhet på den
omständigheten att vissa relevanta handlingar, särskilt dess svaromål i förevarande
mål, hade offentliggjorts på Internet. Enligt rådet utgjorde sökandens uppträdande
ett åsidosättande av rättegångsreglerna. Rådet framhöll särskilt den omständigheten
att sökanden hade gjort ändringar i svaromålets text innan det offentliggjordes på
Internet. Vidare skulle sökanden ha namngivit ansvariga tjänstemän vid rådet samt
upplyst om deras telefonnummer och adresser samt uppmanat allmänheten att
tillställa dessa tjänstemän eventuella kommentarer om ärendet. Rådet har begärt
att rätten skulle vidta lämpliga åtgärder för att hindra att sökanden vidtog fler
liknande åtgärder.
- 131.
- Genom skrivelse som inkom den 3 maj 1996, har sökandens ombud förklarat att
de inte hade haft någon del i offentliggörandet av svaromålet och andra handlingar
rörande målet på Internet. De skulle inte ha haft vetskap om att så skett förrän de
mottog skrivelsen från förstainstansrättens kansli. Ombuden skulle genast ha begärt
att sökanden återkallade samtliga handlingar från Internet och upplyst dem om att
de inte längre kunde företräda dem om detta inte skedde.
- 132.
- Genom yttrande som inkom den 24 maj 1996, bekräftade sökanden att den hade
offentliggjort handlingarna på Internet utan att upplysa sina ombud om det.
Sökanden förklarade att ändringarna av svaromålet hade gjorts av rent praktiska
skäl och att syftet med ändringarna inte var vare sig att ändra innehållet i
svaromålet eller att försvaga rådets försvar. Sökanden hade endast försökt korta
ner svaromålet genom att utelämna vissa textavsnitt, med anledning av den tid det
tog att hämta svaromålet från Internet. Sökanden skulle inte alls haft för avsikt att
utöva påtryckningar på rådet. Uppgifter om namn, telefonnummer och adresser till
ansvariga tjänstemän vid rådet hade angivits enbart av det skälet att dessa hade
kunskap om ärendet och inte för att uppmana allmänheten att ta direktkontakt
med dessa som enskilda personer.
- 133.
- Sökanden har förbundit sig att avstå från att på Internet eller på annat sätt
offentliggöra alla ytterligare handlingar som utväxlas mellan parterna i målet och
att hädanefter begränsa sig till att referera målet i enlighet med sedvanlig
journalistisk praxis. Sökanden har tillagt att den hade beslutat att återta svaromålet
från Internet. Det var emellertid en självständig förening, nämligen föreningen
Grävande Journalister (svenska undersökande journalister och chefredaktörer), som
hade offentliggjort svaromålet på Internet och som skulle ha vägrat att återta det.
Eftersom sökanden enligt svensk rätt inte med lagliga medel kan tvinga denna
förening att återta svaromålet från Internet, borde ansvaret för att detta inte
gjordes åvila föreningen.
- 134.
- Den svenska regeringen har i skrivelse som inkom den 28 maj 1996 förklarat att
rättschefen vid justitiedepartementet hade mottagit svaromålet av sökanden och
därefter lämnat ut en kopia av svaromålet till en journalist, utan invändningar från
sökandens sida. Då han gjorde detta skulle han ha beaktat den omständigheten att
sökanden redan hade offentliggjort en detaljerad beskrivning av de väsentliga
delarna av svaromålet, där berörda tjänstemän hade namngivits. En annan aspekt
på utlämnandet av handlingen till en journalist var att det inte var fråga om en
handling som tillställts den svenska regeringen av en gemenskapsinstitution utan av
en enskild person, som förfogade över den och som redan hade visat sig vara
beredd att sprida den. Departementet skulle således inte på något sätt ha varit
inblandat i offentliggörandet av svaromålet på Internet. Detta tilltag skulle ha
uppfattats som en provokation.
Förstainstansrättens bedömning
- 135.
- Enligt bestämmelserna om handläggningen av mål vid förstainstansrätten åtnjuter
parterna ett skydd mot att handlingarna i målet används på ett otillbörligt sätt.
Enligt artikel 5.3 tredje stycket i instruktionen för justitiesekreteraren av
den 3 mars 1994 (EGT L 78, s. 32), kan ingen utomstående person, vare sig privat
eller offentlig, få ta del av akten i målet eller rättegångshandlingarna utan uttrycklig
tillåtelse av ordföranden, efter hörande av parterna. Enligt artikel 116.2 i
rättegångsreglerna kan därutöver ordföranden besluta att hemliga eller
konfidentiella handlingar inte skall tillställas en intervenient i ett mål.
- 136.
- Dessa bestämmelser ger uttryck för en princip om god rättskipning, enligt vilken
parterna har rätt att försvara sina intressen oberoende av all yttre påverkan, särskilt
från allmänhetens sida.
- 137.
- Av detta följer att en part som ges tillgång till andra parters inlagor i målet endast
åtnjuter denna rättighet för att försvara sin egen ståndpunkt och inte för andra
syften, såsom att uppmana allmänheten att kritisera de argument som anförts av
övriga parter i målet.
- 138.
- I detta fall står det klart att sökandens åtgärder, nämligen att offentliggöra en
ändrad version av svaromålet på Internet tillsammans med en uppmaning till
allmänheten att sända sina kommentarer till rådets tjänstemän samt att ange
telefon- och telefaxnummer till dessa, syftade till att utöva påtryckningar på rådet
och att uppmana allmänheten att kritisera det sätt på vilket rådets tjänstemän
utförde sitt arbete.
- 139.
- Dessa åtgärder utgör ett rättegångsmissbruk som skall beaktas vid fördelningen av
rättegångskostnaderna (se nedan punkt 140), eftersom denna händelse, som har
medfört att målet förklarats vilande, har gjort det nödvändigt för samtliga parter
i målet att inkomma med särskilda och kompletterande yttranden.
Rättegångskostnader
- 140.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet skall
förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna
kan förstainstansrätten emellertid, om särskilda omständigheter motiverar det,
besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad.
Med hänsyn till att sökanden gjort sig skyldig till rättegångsmissbruk skall rådet
förpliktas att ersätta endast två tredjedelar av sökandens kostnad.
- 141.
- Enligt artikel 87.4 i rättegångsreglerna skall intervenienterna bära sina kostnader.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
- 1.
- Rådets beslut av den 6 juli 1995 om avslag på sökandens ansökan om
tillgång till vissa handlingar rörande den europeiska polisbyrån (Europol)
ogiltigförklaras.
- 2.
- Rådet skall, utöver sin egen kostnad, ersätta två tredjedelar av sökandens
kostnad.
- 3.
- Konungariket Danmark, Republiken Frankrike, Konungariket
Nederländerna, Konungariket Sverige och Förenade konungariket
Storbritannien och Nordirland skall bära sina kostnader.
LenaertsLindh
Azizi
Cooke Jaeger
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 juni 1998.
H. Jung
P. Lindh
Justitiesekreterare
Ordförande