Sprawa T‑296/11
Cementos Portland Valderrivas, SA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja w sprawie żądania informacji – Konieczność żądanych informacji – Poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze – Kontrola sądowa – Proporcjonalność
Streszczenie – wyrok Sądu (siódma izba) z dnia 14 marca 2014 r.
1. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Poszanowanie prawa do obrony – Etap wstępnego dochodzenia poprzedzający przesłanie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów – Poszanowanie ogólnej zasady prawa Unii nakazującej ochronę przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej – Obowiązek posiadania przez Komisję wystarczająco poważnych poszlak uzasadniających podejrzenie naruszenia reguł konkurencji – Ocena wystarczająco poważnego charakteru poszlak
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 3)
2. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Podanie podstawy prawnej i celu żądania – Wymóg koniecznego związku między żądanymi informacjami a badanym naruszeniem – Swobodne uznanie przysługujące Komisji – Kontrola sądowa – Zakres
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 3)
3. Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Niedopuszczalność
[regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 44 § 1 lit.c)]
4. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Uprawnienia Komisji – Granica – Wymóg koniecznego związku między żądanymi informacjami a badanym naruszeniem – Publiczny charakter żądanych informacji
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 1)
5. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Uprawnienia Komisji – Uprawnienie do skierowania żądania obejmującego opracowanie wymaganych danych – Granice
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18)
6. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Żądanie informacji – Uprawnienia Komisji – Granica – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Termin na udzielenie odpowiedzi wyznaczony przedsiębiorstwu – Ocena charakteru proporcjonalnego
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18 ust. 3)
1. Środki dochodzeniowe podjęte przez Komisję na etapie wstępnego dochodzenia w postępowaniu administracyjnym na podstawie rozporządzenia nr 1/2003, w szczególności środki kontrolne i żądania informacji, z natury prowadzą do postawienia zarzutu naruszenia i mogą mieć istotny wpływ na sytuację podejrzanych przedsiębiorstw. Istotne jest zatem, by nie dopuścić do nieodwracalnego naruszenia prawa do obrony na tym etapie postępowania administracyjnego, ponieważ podjęte środki dochodzeniowe mogą mieć decydujący charakter dla ustalenia dowodów bezprawności zachowań przedsiębiorstw mogących prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności.
W tym względzie nie można wymagać od Komisji, aby na etapie wstępnego dochodzenia, oprócz podejrzeń dotyczących naruszenia, które zamierza zweryfikować, wskazała poszlaki, to znaczy informacje, które sprawiły, że rozważa hipotezę naruszenia art. 101 TFUE. Taki obowiązek naruszałby bowiem równowagę, którą orzecznictwo wprowadza pomiędzy ochroną skuteczności dochodzenia i przestrzeganiem prawa do obrony danego przedsiębiorstwa.
Nie można jednak z tego wnioskować, iż Komisja nie powinna być w posiadaniu elementów, które pozwoliłyby jej na rozważanie hipotezy naruszenia art. 101 TFUE przed przyjęciem decyzji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003.
Wymóg ochrony przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby, zarówno fizycznej, jak i prawnej, stanowi bowiem ogólną zasadę prawa Unii. Aby zapewnić poszanowanie tej ogólnej zasady, decyzja dotycząca żądania informacji powinna mieć na celu zebranie niezbędnych dokumentów w celu potwierdzenia istnienia i zakresu ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych, co do których Komisja posiada już informacje stanowiące wystarczająco poważne poszlaki uzasadniające podejrzenie naruszenia reguł konkurencji.
W tym względzie ocena wystarczająco poważnego charakteru poszlak powinna być dokonana z uwzględnieniem okoliczności, iż zaskarżona decyzja została wydana w ramach wstępnego etapu dochodzenia mającego na celu umożliwienie Komisji zebrania wszystkich istotnych informacji potwierdzających – albo nie – istnienie naruszenia reguł konkurencji i zajęcia przez nią wstępnego stanowiska w przedmiocie kierunku oraz dalszego rozwoju postępowania. W tym celu Komisja może występować z żądaniem informacji na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 bądź przeprowadzać kontrole na podstawie art. 20 tego rozporządzenia. A zatem na tym etapie nie można wymagać od Komisji, przed przyjęciem decyzji dotyczącej żądania informacji, aby posiadała dowody popełnienia naruszenia. Wystarczy bowiem, aby te poszlaki wzbudzały uzasadnione podejrzenie co do istnienia domniemanego naruszenia, tak aby Komisja była uprawniona do żądania dostarczenia dodatkowych informacji w drodze decyzji przyjętej na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003.
(por. pkt 35, 37–40, 43)
2. Nałożony na Komisję w art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 obowiązek wskazania podstawy prawnej i celu żądania informacji stanowi podstawowy wymóg służący wykazaniu uzasadnionego charakteru informacji żądanych od odnośnych przedsiębiorstw, ale także umożliwieniu tym przedsiębiorstwom poznania zakresu ich obowiązku współpracy, z jednoczesnym poszanowaniem ich prawa do obrony. Wynika z tego, że Komisja może wymagać jedynie przekazania informacji mogących pozwolić jej zweryfikować podejrzenia dotyczące popełnienia naruszenia, które uzasadniają prowadzenie dochodzenia i zostały wskazane w żądaniu informacji.
Ze względu na przysługujące Komisji szerokie uprawnienia w zakresie dochodzenia i kontroli to do niej należy dokonanie oceny, czy konieczne jest uzyskanie informacji żądanych przez nią od przedsiębiorstw, których dotyczy dochodzenie. Co się tyczy kontroli, jaką Sąd sprawuje w odniesieniu do tej oceny dokonanej przez Komisję, wykładni pojęcia koniecznych informacji należy dokonywać z uwzględnieniem celów, dla których Komisji zostały przyznane przedmiotowe uprawnienia w zakresie dochodzenia. Wymóg wzajemnego powiązania między żądaniem informacji i podejrzewanym naruszeniem jest zatem spełniony, jeżeli na tym etapie postępowania żądanie to może być słusznie postrzegane jako mające związek z podejrzewanym naruszeniem, co oznacza, że Komisja może rozsądnie przypuszczać, iż dany dokument pomoże jej stwierdzić wystąpienie zarzucanego naruszenia.
(por. pkt 36, 66)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 64)
4. Informacje, takie jak kody pocztowe dla poszczególnych adresów, jeśli są dostępne dla Komisji, a w rezultacie żądanie ich udzielenia nie jest konieczne, stanowią logiczne uzupełnienie informacji, które są jedynie w posiadaniu przedsiębiorstwa. Wobec tego ich ewentualny publiczny charakter nie stoi na przeszkodzie możliwości uznania udzielenia ich za konieczne w rozumieniu art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003.
5. Ponieważ poprzez dostarczenie informacji w rozumieniu art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 należy rozumieć nie tylko przedstawienie dokumentów, lecz również obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytania odnoszące się do tych dokumentów, Komisja nie musi poprzestać wyłącznie na żądaniu przedstawienia danych istniejących niezależnie od wszelkich działań danego przedsiębiorstwa. Ma ona zatem możliwość skierowania do przedsiębiorstwa pytań wymagających opracowania żądanych danych.
Jednak wykonywanie tego uprawnienia ograniczone jest wymogiem przestrzegania co najmniej dwóch zasad. Po pierwsze, pytania skierowane do przedsiębiorstwa nie mogą zmuszać go do przyznania, że popełniło naruszenie. Po drugie, udzielenie odpowiedzi na owe pytania nie może stanowić obciążenia nieproporcjonalnego w stosunku do potrzeb dochodzenia.
(por. pkt 80, 81)
6. Żądania informacji skierowane przez Komisję do przedsiębiorstwa powinny być zgodne z zasadą proporcjonalności, a nałożony na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji nie powinien stanowić dla niego nieproporcjonalnego obciążenia w stosunku do potrzeb dochodzenia.
W celu ustalenia ewentualnego nieproporcjonalnego charakteru obciążenia wiążącego się z obowiązkiem odpowiedzi na pytania w wyznaczonym przez Komisję terminie, należy uwzględnić okoliczność, iż przedsiębiorstwo jako adresat decyzji w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 ponosi nie tylko ryzyko nałożenia na nie grzywny lub okresowej kary pieniężnej w razie dostarczenia informacji niepełnych lub dostarczenia ich z opóźnieniem lub w razie niedostarczenia informacji, na podstawie, odpowiednio, art. 23 ust. 1 lit. b) i art. 24 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1/2003, ale również grzywny w razie przekazania informacji uznanej przez Komisję za nieprawdziwą lub „wprowadzającą w błąd” – na podstawie art. 23 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia.
Wynika z tego, że ocena adekwatności terminu określonego w decyzji w sprawie żądania informacji posiada szczególne znaczenie. Termin ten bowiem powinien umożliwiać adresatowi nie tylko rzeczywiste udzielenie odpowiedzi, ale również upewnienie się, że udzielane informacje są pełne, prawdziwe i niewprowadzające w błąd.
(por. pkt 86, 96, 97)