Sag T-256/11

Ahmed Abdelaziz Ezz m.fl.

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler – hjemmel – begrundelsespligt – faktisk vildfarelse – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – ejendomsret – ret til at oprette og drive erhvervsvirksomhed«

Sammendrag – Rettens dom (Tredje Afdeling) af 27. februar 2014

1.      Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – afgørelse om vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statens midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – artikel 29 TEU – lovlig

[Art. 21, stk. 2, litra b) og d), TEU, art. 24, stk. 1, TEU, 28 TEU og 29 TEU; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, art. 1, stk. 1]

2.      Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – forordning om anvendelse af restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – artikel 215, stk. 2, TEUF og afgørelse 2011/172 – lovlig

(Art. 60 EF, 301 EF og 308 EF; art. 215, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2011/172; Rådets forordning nr. 270/2011, art. 2, stk. 1)

3.      EU-ret – fortolkning – tekster på flere sprog – ensartet fortolkning – hensyntagen til de forskellige sprogversioner – fortolkning ud fra konteksten og formålet

(Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, art. 1, stk. 1)

4.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af artikel 1 i afgørelse 2011/172 – vid fortolkning, som ikke tilsidesætter det strafferetlige legalitetsprincip og princippet om uskyldsformodning

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 48, stk. 1, og art. 49, stk. 1, første punktum; Rådets afgørelse 2011/172, art. 1, stk. 1)

5.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af listen i bilaget til afgørelse 2011/172 – vid fortolkning af gennemførelsesretsakten i overensstemmelse med basisretsakten

(Rådets afgørelse 2011/172, art. 1, stk. 1, og bilag)

6.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den berørte part bekendt, der gør det muligt for den pågældende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne – kortfattet begrundelse tilladt – grænser – begrundelse kan ikke bestå af en generel og stereotyp formulering

[Art. 296, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra c); Rådets afgørelse 2011/172/FUSP; Rådets forordning nr. 270/2011]

7.      EU-ret – principper – ret til forsvar – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – aktindsigt – rettigheder betinget af en anmodning herom til Rådet

(Rådets afgørelse 2011/172/FUSP; Rådets forordning nr. 270/2011)

8.      EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af sådanne foranstaltninger – foreligger ikke – pligt til at meddele de individuelle og specifikke grunde til de trufne afgørelser – rækkevidde – rettigheder, som sikres ved hjælp af den domstolsprøvelse, der udøves af Unionens retsinstanser, og ved muligheden for at blive hørt, efter at foranstaltningerne er blevet truffet

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 1; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP; Rådets forordning nr. 270/2011)

9.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – begrænsning af ejendomsretten og af retten til frit at udøve økonomisk virksomhed – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

[Art. 21, stk. 2, litra b) og d), TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 16, 17 og 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, art. 1; Rådets forordning nr. 270/2011, art. 2, stk. 1]

1.      Artikel 1 i afgørelse 2011/172/FUSP om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten kan lovligt vedtages på grundlag af artikel 29 TEU. Afgørelser, der fastlægger Unionens tilgang som omhandlet i denne sidstnævnte bestemmelse, er således afgørelser, som for det første indgår som et led i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) som defineret i artikel 24, stk. 1, TEU, for det andet vedrører et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter og for det tredje ikke har karakter af operationelle aktioner som omhandlet i artikel 28 TEU. Såfremt disse kriterier er opfyldt, kan afgørelser, der direkte kan ændre enkeltpersoners retsstilling, og ikke blot retsakter af programmatisk karakter eller rene hensigtserklæringer, have artikel 29 TEU som retsgrundlag.

Dermed indgår denne afgørelse, idet den tilsigter at hjælpe myndighederne i et tredjeland i kampen mod uretmæssig tilegnelse af statens midler, i FUSP og opfylder de mål, som er anført i artikel 21, stk. 2, litra b) og d), TEU, uden at den indebærer nogen civil eller militær aktion, og idet den er truffet under hensyn til situationen i et bestemt tredjeland.

(jf. præmis 41, 42 og 44-47)

2.      Forordning nr. 270/2011 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten kan lovligt vedtages på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF og afgørelse 2011/172. Artikel 215, stk. 2, TEUF begrænser således ikke sit anvendelsesområde til afgørelser rettet mod ledere af tredjelande eller personer med tilknytning til dem. Den kan tjene som hjemmel for vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for en hvilken som helst person, uanset den pågældendes stilling, forudsat at foranstaltningerne er foreskrevet i en afgørelse, som er truffet inden for rammerne af FUSP. Derfor opfylder den nævnte forordning, hvis ordlyd svarer til ordlyden af afgørelse 2011/172, betingelserne i artikel 215, stk. 2, TEUF.

Denne konklusion kan ikke drages i tvivl med henvisning til artikel 60 EF og 301 EF, som fandt anvendelse før Lissabontraktatens ikrafttræden. Denne traktat ændrede nemlig retstilstanden ved at indføre en ny artikel 215 TEUF. Skønt stk. 1 i denne artikel dækker de samme områder, som tidligere var omfattet af artikel 60 EF og 301 EF, giver stk. 2 således nu Rådet beføjelse til ved en retsakt som omhandlet i artikel 288 TEUF at vedtage restriktive foranstaltninger over for adressater, der ikke har nogen tilknytning til et tredjelands styre.

(jf. præmis 49-53)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 62, 63, 68 og 89)

4.      Henset til forskellene mellem den franske og den engelske sprogversion af artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2011/172 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten skal denne bestemmelse fortolkes på baggrund af alle sprogversionerne og konteksten og formålet med det regelsæt, hvori den indgår. For det første svarer affattelsen af den nævnte bestemmelse på hovedparten af de andre EU-sprog end engelsk og fransk imidlertid til affattelsen af den engelske version. For det andet ville den effektive virkning af den omhandlede afgørelse blive bragt i alvorlig fare, hvis dens artikel 1 alene omfattede personer, mod hvem der er afsagt straffedomme, eftersom disse personer i løbet af straffesagen ville kunne overføre deres midler til stater, som ikke har nogen form for samarbejde med de egyptiske myndigheder. Artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2011/172 skal dermed fortolkes således, at den bl.a. omfatter personer, der, eventuelt uden deres vidende, har kunnet nyde godt af produktet af en uretmæssig tilegnelse af den egyptiske stats midler, og som derfor er genstand for retsbevarende foranstaltninger, som er fastsat i en retslig sammenhæng og skal sikre de midler, som hidrører fra denne uretmæssige tilegnelse.

I øvrigt udgør denne indefrysning af midler for det første ikke en administrativ sanktion og er heller ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 49, stk. 1, første punktum, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, hvorfor princippet om, at bestemmelser, der indfører administrative sanktioner, skal fortolkes strengt, ikke forbyder en vid fortolkning af artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2011/172. For det andet har Rådet ikke ved at vedtage afgørelse 2011/172 selv kendt de personer, som er omfattet af artikel 1, stk. 1, skyldige i forhold, der er strafbare i henhold til egyptisk straffelovgivning eller lovgivningen i en af Unionens medlemsstater. Endvidere har det ikke ansporet offentligheden til med urette at tro på disse personers skyld og heller ikke foregrebet den kompetente rets bedømmelse. Heraf følger, at princippet om uskyldsformodning heller ikke er til hinder for en vid fortolkning af denne bestemmelse.

(jf. præmis 64, 66, 67, 80, 81, 83 og 84)

5.      Bilaget til afgørelse 2011/172 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten skal på baggrund af forskellene mellem de forskellige sprogversioner i overensstemmelse med afgørelse 2011/172, hvis gennemførelse det sikrer, fortolkes således, at det dækker tre personkategorier, nemlig, ud over personer, som strafforfølges for uretmæssig tilegnelse af statens midler, personer, der strafforfølges som medskyldige heri, og personer, der er genstand for retslige procedurer knyttet til strafforfølgning for uretmæssig tilegnelse af statens midler.

(jf. præmis 90, 91 og 94)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 105-109 og 113-116)

7.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 161-165)

8.      En første indefrysning af midler som den, der er indeholdt i bilaget til afgørelse 2011/172 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten og bilag I til forordning nr. 270/2011 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten, skal kunne drage fordel af en overraskelseseffekt. Det kan derfor ikke kræves af Rådet, at det meddeler den berørte person begrundelserne for en sådan foranstaltning forud for vedtagelsen af denne foranstaltning. Rådet er ligeledes ikke forpligtet til at advare personer, som er omfattet af en foranstaltning af denne art, om, at dens vedtagelse er umiddelbart forestående. Desuden kræver princippet om overholdelse af retten til forsvar samt adgangen til effektive retsmidler, som er sikret ved artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, principielt, at en EU-myndighed, som vedtager en retsakt, som indfører restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed, i det mindste meddeler begrundelserne for denne retsakt så hurtigt som muligt efter at den er vedtaget, for at gøre det muligt for disse personer eller enheder at forsvare deres interesser og udøve deres prøvelsesadgang. Rådet skal normalt opfylde denne forpligtelse ved en individuel meddelelse.

Den omstændighed, at Rådet har undladt selv at meddele begrundelsen for en retsakt, som indfører restriktive foranstaltninger, vil imidlertid ikke kunne påvirke gyldigheden af denne retsakt, når en sådan undladelse ikke har hindret den berørte person eller enhed i rettidigt at gøre sig bekendt med begrundelsen for denne retsakt og vurdere rigtigheden heraf.

Desuden har fysiske eller juridiske personer, som er omfattet af en første afgørelse om indefrysning af deres midler, ret til at blive hørt af Rådet efter vedtagelsen af denne afgørelse. Rådet har imidlertid ikke pligt til af egen drift at foranstalte en høring af disse personer.

(jf. præmis 176, 180, 181, 183 og 184)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 195, 198-200, 206, 209 og 228-233)