ROZSUDEK TRIBUNÁLU (desátého senátu)
7. února 2024(*)
„EZZF a EZFRV – Výdaje vyloučené z financování – Výdaje vynaložené Rakouskem – Redukční koeficient – Článek 24 odst. 6 nařízení (EU) č. 1307/2013 – Článek 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013 – Článek 52 odst. 4 písm. a) nařízení (EU) č. 1306/2013 – Povinnost uvést odůvodnění“
Ve věci T‑501/22,
Rakouská republika, zástupci: J. Schmoll a A. Kögl, jako zmocněnkyně,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zástupci: J. Aquilina a A. Becker, jako zmocněnkyně,
žalované,
TRIBUNÁL (desátý senát),
ve složení: O. Porchia, předsedkyně, L. Madise (zpravodaj) a S. Verschuur, soudci,
za soudní kancelář: S. Jund, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po jednání konaném dne 11. července 2023,
vydává tento
Rozsudek(1)
1 Žalobou založenou na článku 263 SFEU se Rakouská republika domáhá zrušení prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2022/908 ze dne 8. června 2022, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2022, L 157, s. 15, dále jen „napadené rozhodnutí“), v rozsahu, v němž jím byly z financování Unií vyloučeny výdaje, jež Rakouská republika vykázala v rámci EZFRV ve výši 68 146 449,98 eura.
Skutečnosti předcházející sporu
2 V rámci zavedení režimu základní platby stanoveného nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608), se Rakouská republika rozhodla uplatnit ustanovení čl. 24 odst. 6 tohoto nařízení.
3 Podle tohoto ustanovení mohou členské státy rozhodnout, že pro účely stanovení počtu platebních nároků, které má zemědělec obdržet, použijí redukční koeficient na hektary, na které lze poskytnout podporu, které představují trvalé travní porosty nacházející se v oblastech s nepříznivými klimatickými podmínkami (dále jen „redukční koeficient“).
4 Rakouská republika se rozhodla použít redukční koeficient na pozemky kvalifikované podle rakouského práva jako „pastviny“ a „alpské pastviny“.
[omissis]
Šetření AA/2016/007/AT
6 Evropská komise provedla šetření s referenčním číslem AA/2016/007/AT, jehož cílem bylo ověřit u roků podání žádosti 2015 a 2016, zda rakouské orgány řídily a kontrolovaly režimy podpor na plochu v souladu s právními předpisy Unie.
7 Na základě tohoto šetření měla Komise mimo jiné za to, že rakouské orgány nesprávně použily čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013, pokud jde o „pastviny“.
[omissis]
9 Na základě článku 52 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549), přijala Komise prováděcí rozhodnutí (EU) 2019/265 ze dne 12. února 2019, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci EZZF a v rámci EZFRV (Úř. věst. 2019, L 44, s. 14). Komise uvedeným rozhodnutím v případě Rakouské republiky vyloučila z financování Unií výdaje vynaložené v rámci EZZF ve výši 8 031 282 eur za roky podání žádosti 2015 a 2016 kvůli nesplnění povinnosti, jež spočívalo v nesprávném uplatnění čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013, pokud jde o „pastviny“.
10 Aby vyvodila důsledky z této finanční opravy, kterou nezpochybnila, přijala Rakouská republika následující nápravné opatření.
11 Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (spolkový zákon, kterým se mění zákon o organizaci trhu z roku 2007) (BGBl. I, 46/2018), kterým byl změněn článek 8a zákona o organizaci trhu doplněním odstavce 2a, v němž bylo stanoveno, že zemědělcům, kteří vlastní pozemky kvalifikované jakožto „pastviny“, se navíc k původně přiznaným platebním nárokům s redukčním koeficientem 80 % přiznávají dodatečné platební nároky s redukčním koeficientem 20 %. Jinými slovy, Rakouská republika přiznala dotčeným zemědělcům 0,8 nároku na dodatečnou platbu na každý hektar způsobilý pro podporu jakožto „pastvina“, a to s účinkem od roku 2017.
12 Tyto nároky na dodatečné platby za „pastviny“ byly přiděleny z vnitrostátní rezervy, kterou mají členské státy zřídit podle čl. 30 odst. 1 nařízení č. 1307/2013. Hodnota těchto dodatečných nároků byla stanovena na 60 % vnitrostátní jednotkové hodnoty.
[omissis]
Šetření AA/2018/010/AT
14 Komise zahájila nové šetření pod číslem AA/2018/010/AT týkající se roků podání žádosti 2015 a následujících, v jehož rámci provedla ve dnech 27. až 31. srpna 2018 audit na místě.
[omissis]
25 Komise zaslala rakouským orgánům souhrnnou zprávu ze dne 26. dubna 2022.
26 V tomto dokumentu Komise sdělila, že Rakouská republika neuplatnila správně čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013. Podle Komise bylo v důsledku uplatnění tohoto ustanovení rakouskými orgány zacházeno rozdílně s pozemky, jež se nacházejí ve stejné zeměpisné oblasti. Komise v této souvislosti uvedla, že redukční koeficient byl použit pouze na pozemky s trvalými travními porosty zapsanými jako „alpské pastviny“, a nikoli na ostatní sousední pozemky, na které nicméně působí stejné klimatické podmínky. Podle Komise takové konstatování prokazuje, že klasifikace pozemku jako „alpské pastviny“ nesouvisela s existencí nepříznivých klimatických podmínek ve smyslu čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013. Komise na základě toho dospěla k závěru, že uplatnění tohoto ustanovení rakouskými orgány nebylo založeno na objektivních kritériích, a že v důsledku toho nebylo zaručeno rovné zacházení se zemědělci při přiznávání platebních nároků.
27 Mimoto, pokud jde o nápravné opatření přijaté v návaznosti na šetření AA/2016/007/AT, Komise v souhrnné zprávě uvedla, že čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013, podle kterého může být vnitrostátní rezerva použita k přiznání platebních nároků zemědělcům, aby jim kompenzovala zvláštní nevýhody, nemůže být po právu použit v situaci, která vznikla kvůli nedostatku v systému řízení a kontroly dotčeného členského státu. Podle Komise by to znamenalo, že by Unie musela financovat důsledky selhání přičitatelného členskému státu. Mimoto měla Komise za to, že Rakouská republika nemohla provést snížení všech přímých plateb, jež je stanoveno v článku 7 nařízení č. 1307/2013, za účelem financování vnitrostátní rezervy. Komise měla za to, že snížením všech přímých plateb za účelem financování nápravného opatření by byly důsledky nedostatků zapříčiněných rakouskými orgán přeneseny na všechny zemědělce. Komise se proto domnívala, že nápravné opatření, jež přijaly rakouské orgány, neumožnilo zajistit ochranu práv zemědělců, která je základem společné zemědělské politiky. Komise rovněž uvedla, že Rakouská republika měla v rámci nápravného opatření uplatnit články 25 a 26 nařízení č. 1307/2013 správně a znovu přepočítat hodnotu všech platebních nároků.
28 Stran finančních důsledků porušení vytýkaných rakouským orgánům Komise u „správních kontrol platebních nároků při zavedení režimu základní platby“ identifikovala dvě finanční rizika pro EZZF, přičemž první z nich souvisí s použitím redukčního koeficientu snížení a druhé s nápravným opatřením, jež bylo přijato v návaznosti na šetření AA/2016/007/AT.
29 Komise měla jednak za to, že nesprávné použití redukčního koeficientu, které vedlo k přiznání nedostatečného počtu platebních nároků, ovlivnilo jednotkovou hodnotu platebních nároků všech rakouských zemědělců od roku 2015. Podle Komise riziko pro EZZF v letech podání žádosti 2015 až 2019 odpovídalo přeplatkům, které byly vyplaceny kvůli tomu, že byla stanovena příliš vysoká jednotková hodnota těchto platebních nároků.
30 Dále měla Komise za to, že přiznání dodatečných nároků od roku 2017 zemědělcům využívajícím „pastviny“, které nemohlo být legálně financováno z prostředků z vnitrostátní rezervy, vedlo ke vzniku samostatného finančního rizika pro EZZF v souvislosti s roky pro podání žádosti 2017 až 2019.
[omissis]
35 Napadeným rozhodnutím Komise vyloučila z unijního financování některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci EZZF a EZFRV.
36 Pokud jde o Rakouskou republiku, vyloučila Komise z unijního financování výdaje vykázané v rámci EZZF v celkové výši 68 270 562,18 eura, které ve výši 68 146 449,98 eura zahrnují finanční důsledky dvou nedostatků uvedených v bodě 34 výše, jež jsou jako jediné dotčeny v projednávané věci.
Návrhová žádání účastnic řízení
37 Rakouská republika navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž z financování Unií vylučuje výdaje ve výši 68 146 449,98 eura, které Rakouská republika vykázala v rámci EZZF;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
38 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl,
– uložil Rakouské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
[omissis]
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 v důsledku finanční opravy založené na nesprávném výkladu čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013
53 Tímto žalobním důvodem Rakouská republika zpochybňuje první finanční opravu, která se týká uplatnění čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013.
54 Rakouská republika tvrdí, že použitím redukčního koeficientu na pozemky klasifikované jako „alpské pastviny“ podle příslušných ustanovení vnitrostátního práva, která podle ní podmiňují toto zařazení existencí nepříznivých klimatických podmínek, uplatnila čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013 správně. Komise tudíž tím, že uložila finanční opravu z důvodu, že toto ustanovení nebylo uplatněno správně, údajně porušila čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013.
[omissis]
56 Jak bylo uvedeno v bodě 26 výše, první finanční oprava, jak vyplývá ze souhrnné zprávy, je založena na důvodu, jenž vychází z toho, že uplatnění čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013 rakouskými orgány údajně vedlo k neodůvodněnému rozdílnému zacházení, neboť redukční koeficient nebyl v rámci téže oblasti použit na všechny pozemky, na které působí stejné klimatické podmínky. Tento závěr se opírá zejména o družicový snímek, z něhož vyplývá, že se pozemky klasifikované jakožto „alpské pastviny“, na které byl použit redukční koeficient, nacházejí v bezprostřední blízkosti jiných pozemků s trvalými travními porosty, které nebyly takto zařazeny a na které nebyl použit redukční koeficient. Mimoto, jak bylo uvedeno v bodě 50 výše, Komise měla za to, že s ohledem na tato zjištění nemůže argument Rakouské republiky, která tvrdila, že klasifikace pozemků jakožto „alpské pastviny“ byla založena na objektivních kritériích stanovených relevantními ustanoveními rakouských spolkových zemí, vést ke zpochybnění závěru, podle kterého rakouské orgány nepoužily čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013 správně.
[omissis]
76 Zadruhé Rakouská republika tvrdí, že použitím redukčního koeficientu na pozemky zapsané jako „alpské pastviny“ zajistila soudržné a jednotné uplatňování čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013.
[omissis]
79 V tomto ohledu je třeba uvést, že Rakouská republika ve svých písemnostech nezpochybňuje správnost zjištění Komise, podle kterého bylo s pozemky klasifikovanými jakožto „alpské pastviny“ zacházeno jinak než se sousedními pozemky s trvalými travními porosty, které nebyly takto klasifikovány. Rakouská republika ani netvrdí, že tato situace vyplývá z ojedinělého pochybení a že příklad využití družicového snímku uvedeného v bodě 56 výše, jejž Komise použila, není reprezentativní pro celkovou situaci, jež panuje v Rakousku.
80 Rakouská republika naproti tomu v podstatě tvrdí, že rozdílné zacházení uváděné Komisí je údajně odůvodněno objektivními rozdíly v situaci mezi dotčenými pozemky z hlediska klimatických podmínek, jež na ně působí.
81 Rakouská republika v této souvislosti uvádí, že na sousední pozemky mohou působit jiné mikroklimatické podmínky. Zatímco Komise zejména ve sdělení ze dne 27. listopadu 2018 uvedla, že na pozemky klasifikované jakožto „alpské pastviny“ působí stejné klimatické podmínky jako na sousední pozemky, jež se nacházejí ve stejné nadmořské výšce, Rakouská republika tvrdí, že nadmořská výška údajně není dostatečným kritériem pro posouzení skutečných klimatických podmínek, jež na pozemky působí. Jako příklad uvádí, že pozemky s jižní orientací mají lepší podmínky slunečního osvitu, a jsou tedy teplejší a sušší než pozemky se severní orientací, na nichž zůstává sněhová pokrývka ležet déle. Rakouská republika tvrdí, že příslušné orgány při zápisu pozemků do alpských katastrů zohledňují tyto mikroklimatické podmínky, jež působí na dotčené pozemky, a zohledňují zejména orientaci svahu, strukturu půdy, vlhkost i délku trvání sněhové pokrývky.
82 Tento argument však nemůže zpochybnit závěr Komise.
83 Ač z čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013 vyplývá, že existence nepříznivých klimatických podmínek musí být, jak uvádí Komise, posuzována v rámci dané oblasti, a nikoli na úrovni jednotlivých pozemků, toto ustanovení neobsahuje žádné upřesnění rozsahu oblastí, ve vztahu k nimž je třeba posoudit, zda je splněno kritérium nepříznivých klimatických podmínek. V důsledku toho nelze zejména v horských oblastech v zásadě vyloučit, že sousední pozemky mohou být považovány za pozemky, jež náležejí do odlišných oblastí vyznačujících se odlišnými povětrnostními podmínkami spojenými například se svažitostí pozemků nebo jejich orientací. Skutečnost, že redukční koeficient byl použit na „alpské pastviny“, a nikoli na sousední pozemky, tedy nutně neznamená, že by bylo ustanovení čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013 uplatněno nesprávně.
84 Kromě tvrzení, že příslušné orgány musí pro účely zápisu pozemku do alpského katastru zohlednit mikroklimatické podmínky, ovšem Rakouská republika nepředkládá poznatky, které by umožnily prokázat, že takový přístup byl konkrétně a systematicky používán při zápisu pozemků do alpského katastru. V tomto ohledu je třeba uvést, že Rakouská republika neuvádí, a to například ani s odkazem na družicový snímek použitý Komisí, jaké konkrétní mikroklimatické podmínky by odůvodňovaly, aby některé pozemky byly zapsány do alpského katastru na rozdíl od sousedních pozemků s trvalými travními porosty.
[omissis]
87 V důsledku toho, jak uvádí Komise, přístup rakouských orgánů spočívající v použití redukčního koeficientu pouze na pozemky klasifikované jakožto „alpské pastviny“ neumožňuje zaručit, že tento koeficient byl použit na všechny pozemky nacházející se v oblastech vyznačujících se nepříznivými klimatickými podmínkami, ani zajistit, že tento koeficient byl použit pouze na pozemky, které toto kritérium skutečně splňují.
88 Argumenty předložené Rakouskou republikou tedy neumožňují vyvrátit závěr Komise, podle kterého nebyl redukční koeficient použit v souladu s čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013.
89 Z výše uvedeného vyplývá, že první žalobní důvod vycházející z toho, že Komise provedla dotčenou finanční opravu na základě nesprávného výkladu čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013, musí být zamítnut.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 v důsledku finanční opravy založené na nesprávném výkladu čl. 30 odst. 7 písm. b) a článku 7 nařízení č. 1307/2013
90 Tímto žalobním důvodem Rakouská republika zpochybňuje druhou finanční opravu týkající se nápravného opatření přijatého v návaznosti na šetření AA/2016/007/AT.
[omissis]
K první části, vycházející z nesprávného výkladu čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013
94 Ze spisu, zejména z odůvodnění souhrnné zprávy, jež bylo připomenuto v bodě 27 výše, vyplývá, že druhá finanční oprava je založena na první části odůvodnění z uvedené zprávy, jež vychází z toho, že Rakouská republika nemohla na základě čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013 financovat z vnitrostátní rezervy nápravné opatření spočívající v přiznání dodatečných platebních nároků zemědělcům, kteří využívají „pastviny“. Komise měla za to, že vnitrostátní rezerva nemůže být na základě tohoto ustanovení použita k nápravě situace vzniklé v důsledku pochybení rakouských orgánů při uplatňování unijního práva.
95 Rakouská republika zpochybňuje opodstatněnost této první části odůvodnění.
96 V článku 30 nařízení č. 1307/2013 je stanoveno:
„1. Každý členský stát zřídí vnitrostátní rezervu. Za tímto účelem přistoupí členské státy v prvním roce uplatňování režimu základní platby k lineárnímu procentnímu snížení stropu režimu základní platby na vnitrostátní úrovni.
[…]
4. Členské státy přiznají platební nároky ze svých vnitrostátních nebo regionálních rezerv v souladu s objektivními kritérii a takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení se zemědělci a aby se zabránilo narušení trhu a hospodářské soutěže.
[…]
6. Členské státy použijí své vnitrostátní nebo regionální rezervy k přiznání platebních nároků prioritně mladým zemědělcům a zemědělcům zahajujícím zemědělskou činnost.
7. Členské státy mohou použít své vnitrostátní nebo regionální rezervy k tomu, aby:
a) přiznaly platební nároky zemědělcům, aby nedocházelo k opouštění půdy, a to i v oblastech, na něž se vztahují restrukturalizační programy nebo programy rozvoje v souvislosti s určitou formou veřejné intervence,
b) přiznaly platební nároky zemědělcům, aby jim kompenzovaly zvláštní nevýhody;
c) přiznaly platební nároky zemědělcům, kterým nebylo umožněno přiznání platebních nároků podle této kapitoly v důsledku vyšší moci nebo mimořádných okolností;
d) přiznaly v případech, kdy uplatňují čl. 21 odst. 3 tohoto nařízení, platební nároky zemědělcům, jejichž počet způsobilých hektarů, které byly ohlášeny v roce 2015 v souladu s čl. 72 odst. 1 prvním pododstavcem písm. a) nařízení […] č. 1306/2013 a které mají k dispozici ke dni stanovenému členským státem, jež nesmí být pozdější než den stanovený v uvedeném členském státě pro změnu žádosti o podporu, je vyšší než počet vlastněných nebo pronajatých platebních nároků stanovených v souladu s nařízením (ES) č. 1782/2003 a s nařízením (ES) č. 73/2009, které mají k dispozici ke konečnému dni pro podání žádosti, jež má být stanoven podle čl. 78 písm. b) prvního pododstavce nařízení […] č. 1306/2013;
e) trvale lineárně zvýšily hodnotu všech platebních nároků v režimu základní platby na vnitrostátní nebo regionální úrovni, jestliže příslušné vnitrostátní nebo regionální rezervy překročí 0,5 % ročního vnitrostátního nebo regionálního stropu pro režim základní platby a pokud zůstane k dispozici dostatečná částka pro přiznání nároků podle odstavce 6, podle písmene a) a b) tohoto odstavce a podle odstavce 9 tohoto článku;
f) pokryly roční potřeby plateb, které mají být přiznány podle čl. 51 odst. 2 a čl. 65 odst. 1, 2 a 3 tohoto nařízení.
Pro účely tohoto odstavce členské státy určí priority, pokud jde o jednotlivé způsoby využití, které jsou zde uvedeny.
[…]“
97 Rakouská republika tvrdí, že původní přiznání nedostatečných platebních nároků zemědělcům využívajícím „pastviny“ z důvodu nesprávného použití redukčního koeficientu představovalo pro tyto zemědělce zvláštní nevýhodu ve smyslu čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013. Podle Komise nelze naopak pojem „zvláštní nevýhoda“ použít v případě, kdy stejně jako v projednávané věci nevýhoda, jíž jsou stiženi někteří zemědělci, vyplývá z porušení ustanovení unijního práva dotčeným členským státem.
98 Podle ustálené judikatury je pro výklad ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. září 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, bod 23 a citovaná judikatura).
99 Zaprvé, pokud jde o znění dotčeného ustanovení, je třeba uvést, že v čl. 30 odst. 7 nařízení č. 1307/2013 je uveden taxativní výčet případů použití vnitrostátní rezervy, jež toto ustanovení umožňuje. K tomu, aby mohlo být použití rezervy považováno za povolené podle čl. 30 odst. 7 nařízení č. 1307/2013, musí nutně spadat pod jeden z případů uvedených v písmenech a) až f) tohoto ustanovení, což účastnice řízení nezpochybňují, a to zejména ani Rakouská republika, která má za to, že použila vnitrostátní rezervu v souladu s čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013.
100 Kromě toho je třeba uvést, že pojem „zvláštní nevýhody“ není v nařízení č. 1307/2013 definován. V běžném jazyce odkazuje výraz „nevýhoda“ na újmu nebo také na stav méněcennosti, jimiž je daná osoba stižena. Použití slovesa „kompenzovat“ v dotčeném ustanovení potvrzuje, že nevýhody, o něž se jedná, jsou obdobou újmy, kterou zemědělec utrpěl.
101 Je třeba rovněž zohlednit skutečnost, že přídavné jméno „zvláštní“ je v dotčeném ustanovení použito k vymezení nevýhody, jež postihla zemědělce. Tento výraz, který v doslovném smyslu odkazuje na to, co je vlastní určitému druhu nebo společné všem jedincům téhož druhu, hovoří ve prospěch výkladu, podle kterého se dotčené nevýhody týkají určitých kategorií zemědělců, které se od ostatních odlišují zvláštnostmi, jež jsou vlastní jejich situaci.
102 Naproti tomu skutečnost, že zemědělci nesou následky pochybení, kterého se dopustil členský stát při uplatňování unijního práva, podle všeho není dostatečná k tomu, aby bylo možné mít za to, že tito zemědělci spadají do zvláštní kategorie, a že nevýhoda, jíž jsou kvůli tomuto pochybení stiženi, musí být z tohoto důvodu pro ně považována za zvláštní. To platí tím spíše, že v závislosti na daném ustanovení a povaze nesrovnalosti, které se členský stát dopustil, se dané pochybení může týkat většího či menšího počtu zemědělců, nebo v některých případech dokonce i všech zemědělců v daném členském státě.
103 Znění čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013 tudíž podporuje takový výklad uvedeného ustanovení, podle kterého pojem „zvláštní nevýhody“ nezahrnuje nevýhody vyplývající z pochybení členského státu při uplatňování unijního práva.
104 Doslovný výklad dotčeného ustanovení nicméně neumožňuje dospět ke konečnému závěru, a proto je třeba zkoumat kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je toto ustanovení součástí.
105 Zadruhé, pokud jde o kontext, do něhož spadá dotčené ustanovení, je třeba, jak navrhuje Komise, přezkoumat vztah mezi odstavci 6 a 7 čl. 30 nařízení č. 1307/2013. Použití výrazu „prioritně“ v odstavci 6 musí být chápáno v tom smyslu, že pouze v případě, že ve vnitrostátní nebo regionální rezervě zůstane dostatek prostředků po jejich prioritním přiznání podle tohoto odstavce, mohou členské státy uvedené prostředky použít k podpůrným účelům uvedeným v jeho odstavci 7 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. března 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, bod 29). Z tohoto vztahu přednosti odstavce 6 před odstavcem 7 článku 30 nařízení č. 1307/2013 vyplývá, že případy použití rezervy stanovené v odstavci 7, které jsou ve vztahu k případům uvedeným v odstavci 6 subsidiární, nelze chápat extenzivně.
106 Stejně tak ke kontextu, do něhož je zasazeno dotčené ustanovení, je třeba uvést, že nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 639/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení č. 1307/2013 a kterým se mění příloha X uvedeného nařízení (Úř. věst. 2014, L 181, s. 1), obsahuje upřesnění k pojmu „zvláštní nevýhoda“ ve smyslu čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013.
107 V článku 31 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 je totiž stanoveno, že pokud je zemědělci přiznán nižší počet platebních nároků, než určitý procentní podíl jeho způsobilých hektarů, v důsledku uplatnění jednoho nebo několika omezení přiznání platebních nároků stanovených v čl. 24 odst. 3 až 7 nařízení (EU) č. 1307/2013, má se za to, že tento zemědělec je v situaci „zvláštní nevýhody“ podle čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013.
108 Článek 31 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014 tudíž podporuje výklad, podle kterého pojem „zvláštní nevýhoda“ odkazuje konkrétně na nevýhody vlastní zvláštní situaci, v níž se nacházejí někteří zemědělci, která může vyplývat zejména z – legálního – uplatnění některých ustanovení nařízení č. 1307/2013.
109 Tato situace je podle všeho odlišná od situace v projednávané věci, v níž členský stát při prvním přiznání platebních nároků v rámci provádění režimu základní platby uplatnil ustanovení nařízení č. 1307/2013 nesprávně, a následně se za účelem nápravy této situace rozhodl, že některým zemědělcům přizná platební nároky, na které by měli nárok od počátku, pokud by byla příslušná ustanovení správně uplatněna.
110 Naproti tomu, ač Komise stran kontextu tohoto ustanovení tvrdí, že ostatní případy použití rezervy stanovené v čl. 30 odst. 7 nařízení č. 1307/2013 mají za cíl kompenzovat zemědělcům nevýhody vyplývající z jejich situace, takovým případem není čl. 30 odst. 7 písm. e) a f) uvedeného nařízení. Srovnání čl. 30 odst. 7 písm. b) uvedeného nařízení s ostatními případy použití rezervy stanovenými v uvedeném odstavci tedy neumožňuje podpořit žádný z výkladů předkládaných účastnicemi řízení.
111 Zatřetí, pokud jde o cíle sledované právní úpravou, jejíž součástí je dotčené ustanovení, je třeba uvést, že cíl sledovaný unijním normotvůrcem, pokud jde o využívání vnitrostátních nebo regionálních rezerv, je uveden v bodě 24 odůvodnění nařízení č. 1307/2013, v němž se uvádí, že „vnitrostátní nebo regionální rezervy by měly být prioritně využívány k usnadnění účasti mladých zemědělců a zemědělců zahajujících zemědělskou činnost v režimu a jejich užívání by mělo být povoleno za účelem zohlednění určitých jiných specifických situací“. Využití rezervy má tedy za cíl umožnit členským státům, aby poskytovaly podporu zemědělcům, kteří se nacházejí ve specifických situacích, především mladým zemědělcům a těm, kteří zahajují zemědělskou činnost.
112 V projednávané věci nevznikla nevýhoda u zemědělců využívajících „pastviny“, na které byl neoprávněně použit redukční koeficient, kvůli situaci, jež by jim byla vlastní, ani nesouvisela s jejich specifickým postavením, ale vyplývala ze skutečnosti, že rakouské orgány uvedeným zemědělcům tím, že nesprávně uplatnily čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013, odepřely platební nároky, které jim měly být přiznány od samého počátku.
113 Okolnost, které se dovolává Rakouská republika, podle níž se nesprávné použití unijního práva dotklo pouze držitelů „pastvin“, což je ostatně sporné, neboť jak správně uvádí Komise, dotčená nesrovnalost měla důsledky pro hodnotu platebních nároků všech rakouských zemědělců, tedy nemůže vést k závěru, že se držitelé „pastvin“ nacházeli v situaci, která představuje zvláštní nevýhodu, jež by umožňovala Rakouské republice, aby jim přiznala dodatečné platební nároky z vnitrostátní rezervy na základě čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013.
114 Z výše uvedeného vyplývá, že Komise měla právem za to, že přiznání dodatečných platebních nároků zemědělcům využívajícím „pastviny“ za účelem nápravy nesprávného použití redukčního koeficientu nemůže být financováno z vnitrostátní rezervy na základě čl. 30 odst. 7 písm. b) nařízení č. 1307/2013.
[omissis]
118 Z výše uvedeného vyplývá, že Rakouská republika nemá žádný důvod zpochybňovat platnost první části odůvodnění, o něž se opírá druhá finanční oprava, a že první část jejího druhého žalobního důvodu musí být tudíž zamítnuta.
[omissis]
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1306/2013
135 V tomto žalobním důvodu Rakouská republika tvrdí, že Komise porušila čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1306/2013, neboť výdaje, které byly napadeným rozhodnutím vyloučeny z financování Unií, zahrnují platby uskutečněné před 27. listopadem 2016.
136 Tento žalobní důvod se týká první finanční opravy, která se vztahuje na roky podání žádosti 2015 až 2019, tj. rozpočtové roky 2016 až 2020.
137 V článku 52 odst. 4 nařízení (EU) č. 1306/2013 je stanoveno:
„Financování nelze zamítnout, pokud jde o:
a) výdaje uvedené v čl. 4 odst. 1 uskutečněné více než 24 měsíců předtím, než Komise dotyčnému členskému státu písemně oznámí výsledky kontrol;
[…]“
138 Oznámení výsledku kontrol Komise odpovídá sdělení uvedenému v čl. 34 odst. 2 prvním pododstavci prováděcího nařízení č. 908/2014, v němž Komise sděluje členskému státu zjištění svého šetření a upřesňuje nápravná opatření nezbytná k zajištění budoucího souladu s předpisy a uvádí předběžnou výši finanční opravy, kterou v této fázi řízení považuje za přiměřenou svým zjištěním.
139 Z judikatury vyplývá, že k tomu, aby sdělení mohlo plnit takto popsanou funkci upozornění, je třeba, aby dotčenému členskému státu toto sdělení umožnilo dokonale se seznámit s výhradami Komise. Z toho důvodu musí toto sdělení dostatečně přesným způsobem uvést předmět šetření vedeného Komisí a nedostatky zjištěné při tomto šetření, které mohou být uplatněny později jako důkazy o závažné a důvodné pochybnosti, kterou má Komise o kontrolách provedených vnitrostátními správními orgány nebo číselných údajích předaných těmito orgány, a tak odůvodnit finanční opravy provedené v konečném rozhodnutí o neposkytnutí unijního financování pro některé výdaje uskutečněné dotčeným členským státem na základě EZZF (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudky ze dne 7. června 2013, Portugalsko v. Komise, T‑2/11, EU:T:2013:307 body 58 a 59 a citovaná judikatura, a ze dne 25. září 2018, Švédsko v. Komise, T‑260/16, EU:T:2018:597, body 39 a 40).
140 Pokud splňuje požadavky uvedené v bodě 139 výše, představuje sdělení uvedené v čl. 34 odst. 2 prvním pododstavci prováděcího nařízení č. 908/2014 skutečnost zakládající počátek běhu 24měsíční lhůty stanovené v čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1306/2013 (obdobně viz rozsudek ze dne 3. května 2012, Španělsko v. Komise, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 31).
141 Z judikatury rovněž vyplývá, že omezení období, během něhož může Komise vyloučit některé výdaje z financování Unií, má za cíl chránit členské státy před stavem chybějící právní jistoty, který by nastal, kdyby Komise mohla zpochybnit výdaje uskutečněné několik let před přijetím rozhodnutí potvrzujícím soulad (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. března 2002, Španělsko v. Komise, C‑130/99, EU:C:2002:192, bod 133).
142 Ač se v projednávané věci týkalo šetření AA/2016/007/AT zejména dodržování čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013, Komise nicméně v průběhu tohoto šetření, jak uvádí Rakouská republika, konkrétně zjistila nesplnění povinnosti pouze v souvislosti s nesprávným použitím redukčního koeficientu u „pastvin“. Přestože byla během téhož šetření vznesena i otázka situace „alpských pastvin“, nebylo z tohoto důvodu na konci šetření zjištěno žádné nesplnění povinnosti. V tomto ohledu je třeba uvést, že v rámci šetření AA/2018/010/AT Komise ve sdělení ze dne 27. listopadu 2018 upřesnila, že na základě vysvětlení, jež jí poskytly rakouské orgány v rámci šetření AA/2016/007/AT, měla až dosud za to, že kritérium nepříznivých klimatických podmínek stanovené v čl. 24 odst. 6 nařízení č. 1307/2013 bylo použito u „alpských pastvin“ správně.
143 Z výše uvedeného vyplývá, že nedostatek zjištěný Komisí, pokud jde o nesprávné použití redukčního koeficientu na „alpské pastviny“, byl poprvé dostatečně přesně identifikován ve sdělení ze dne 27. listopadu 2018 adresovaném Rakouské republice v rámci šetření AA/2018/010/AT.
144 Mimoto, ač byla otázka zvláštní situace „alpských pastvin“ zmíněna v průběhu prvního šetření, avšak Komise v této fázi nedospěla k závěru o existenci nedostatku v tomto ohledu, nemůže mít tato okolnost, jak tvrdí Rakouská republika, v žádném případě dopad na uplatnění časového omezení finančních oprav, jež je stanoveno v čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1306/2013.
145 Z toho vyplývá, jak tvrdí Rakouská republika, a to i pokud jde o finanční důsledky nesplnění povinnosti související s nesprávným použitím redukčního koeficientu na „alpské pastviny“, které vedlo k první finanční opravě, že sdělení ze dne 27. listopadu 2018 zakládalo počátek běhu 24měsíční lhůty uvedené v čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení č. 1306/2013. Komise proto nemohla vyloučit z financování Unií výdaje, které byly vynaloženy před 27. listopadem 2016.
146 Ze spisu a zejména z napadeného rozhodnutí přitom vyplývá, že v rámci první finanční opravy, která byla v tabulce uvedené v příloze uvedeného rozhodnutí označena odůvodněním nadepsaným „přidělování nároků konvergence“, vyloučila Komise z financování Unií výdaje vynaložené za rozpočtový rok 2016, počínající dnem 16. října 2015, a za rozpočtový rok 2017, počínající dnem 16. října 2016. Komise tak vyloučila z financování Unií výdaje, které byly vynaloženy před 27. listopadem 2016. Komise tím porušila čl. 52 odst. 4 písm. a) nařízení (EU) č. 1306/2013.
[omissis]
152 V důsledku toho musí být napadené rozhodnutí zrušeno v rozsahu, v němž, pokud jde o první dotčenou finanční opravu, vyloučilo z financování Unií výdaje, které byly vynaloženy před 27. listopadem 2016.
[omissis]
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (desátý senát)
rozhodl takto:
1) Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2022/908 ze dne 8. června 2022, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), se zrušuje v rozsahu, v němž v rámci první finanční opravy, jež je označena v tabulce uvedené v příloze tohoto rozhodnutí odůvodněním nadepsaným „přidělování nároků konvergence“ a jež se týká rozpočtových let 2016 až 2020, vyloučilo z financování Evropskou unií výdaje, které byly vynaloženy Rakouskou republikou v rámci EZZF před 27. listopadem 2016.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Rakouská republika a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 7. února 2024.
Podpisy