SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 7. februarja 2024(*)
„EKJS in EKSRP – Odhodki, izključeni iz financiranja – Odhodki Avstrije – Koeficient znižanja – Člen 24(6) Uredbe (EU) št. 1307/2013 – Člen 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013 – Člen 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013 – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑501/22,
Republika Avstrija, ki jo zastopata J. Schmoll in A. Kögl, agentki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata J. Aquilina in A. Becker, agentki,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi O. Porchia, predsednica, L. Madise (poročevalec) in S. Verschuur, sodnika,
sodna tajnica: S. Jund, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 11. julija 2023,
izreka naslednjo
Sodbo(1)
1 Republika Avstrija s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2022/908 z dne 8. junija 2022 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2022, L 157, str. 15, v nadaljevanju: izpodbijani sklep) v delu, v katerem so iz financiranja Unije izključeni odhodki, ki jih je Republika Avstrija prijavila iz naslova EKJS, v višini 68.146.449,98 EUR.
Dejansko stanje
2 Republika Avstrija se je odločila, da bo v okviru uvedbe sheme osnovnega plačila, določene z Uredbo (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. december 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608), uporabila člen 24(6) te uredbe.
3 V skladu s to določbo se lahko države članice odločijo, da bodo za namen določitve števila plačilnih pravic, ki se dodelijo kmetu, uporabile koeficient znižanja za tiste upravičene hektare, ki vključujejo trajno travinje na površinah s težkimi podnebnimi pogoji (v nadaljevanju: koeficient znižanja).
4 Republika Avstrija se je odločila, da bo uporabila koeficient znižanja za parcele, ki so v skladu z avstrijskim pravom opredeljene kot „pašniki“ in „gorski pašniki“.
[…]
Poizvedba AA/2016/007/AT
6 Evropska komisija je opravila poizvedbo z referenčno številko AA/2016/007/AT, da bi za leti zahtevka 2015 in 2016 preverila, ali so avstrijski organi upravljanje in nadzor shem pomoči na podlagi površine izvajali v skladu z zakonodajo Unije.
7 Po tej poizvedbi je Komisija med drugim menila, da so avstrijski organi napačno uporabili člen 24(6) Uredbe št. 1307/2013 v zvezi s „pašniki“.
[…]
9 Komisija je na podlagi člena 52 Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549) sprejela Izvedbeni sklep (EU) 2019/265 z dne 12. februarja 2019 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova EKJS in EKSRP iz financiranja Evropske unije (UL 2019, L 44, str. 14). Komisija je s tem sklepom glede Republike Avstrije zaradi neizpolnjevanja obveznosti, povezanega z nepravilno uporabo člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013 v zvezi s „pašniki“, iz financiranja Unije izključila odhodke iz naslova EKJS v višini 8.031.282 EUR za leti zahtevka 2015 in 2016.
10 Republika Avstrija je, da bi upoštevala posledice tega finančnega popravka, ki ga ni izpodbijala, sprejela naslednji popravni ukrep.
11 Z Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (zvezni zakon o spremembi zakona o organizaciji trga iz leta 2007) (BGBl. I, 46/2018) je bil člen 8a zakona o organizaciji trga spremenjen tako, da mu je bil dodan odstavek 2a, ki za kmete, ki imajo parcele, opredeljene kot „pašniki“, poleg plačilnih pravic, prvotno dodeljenih s koeficientom znižanja 80 %, določa dodelitev dodatnih plačilnih pravic s koeficientom znižanja 20 %. Drugače povedano, Republika Avstrija je zadevnim kmetom odobrila 0,8 dodatne plačilne pravice za vsak upravičeni hektar „pašnika“ z učinkom od leta 2017.
12 Te dodatne plačilne pravice za „pašnike“ so bile dodeljene iz nacionalne rezerve, ki jo morajo države članice vzpostaviti v skladu s členom 30(1) Uredbe št. 1307/2013. Vrednost teh dodatnih pravic je bila določena na 60 % nacionalne vrednosti na enoto.
[…]
Poizvedba AA/2018/010/AT
14 Komisija je začela novo poizvedbo z referenčno številko AA/2018/010/AT v zvezi z letom zahtevka 2015 in naslednjimi, v okviru katere je od 27. do 31. avgusta 2018 opravila revizijo na kraju samem.
[…]
25 Komisija je avstrijskim organom posredovala svoje zbirno poročilo z dne 26. aprila 2022.
26 V tem dokumentu je Komisija navedla, da Republika Avstrija ni pravilno uporabila člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013. Po mnenju Komisije je izvajanje te določbe s strani avstrijskih organov povzročilo razlike v obravnavanju parcel na istem geografskem območju. Komisija je tako navedla, da je bil koeficient znižanja uporabljen le za parcele trajnega travinja, ki so bile registrirane kot „gorski pašniki“, ne pa tudi za druge sosednje parcele, čeprav so tam enaki podnebni pogoji. Po mnenju Komisije taka ugotovitev dokazuje, da razvrstitev parcele kot „gorski pašnik“ ni povezana z obstojem težkih podnebnih pogojev v smislu člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013. Komisija je iz tega sklepala, da uporaba te določbe s strani avstrijskih organov ne temelji na objektivnih merilih in da zato ni zagotovljeno enako obravnavanje kmetov pri dodelitvi plačilnih pravic.
27 Poleg tega je Komisija v zvezi s popravnim ukrepom, sprejetim po poizvedbi AA/2016/007/AT, v zbirnem poročilu navedla, da člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013, v skladu s katerim se nacionalna rezerva lahko uporabi za dodelitev plačilnih pravic kmetom za kompenzacijo specifično slabšega položaja, ni mogoče zakonito uporabiti v položaju, ki je, kot v obravnavanem primeru, posledica pomanjkljivosti v sistemu upravljanja in nadzora zadevne države članice. Po mnenju Komisije bi to pomenilo, da bi morala Unija financirati posledice neizpolnitve, ki jo je mogoče pripisati državi članici. Komisija je poleg tega menila, da Republika Avstrija za polnjenje nacionalne rezerve ne more znižati vseh neposrednih plačil, določenih v členu 7 Uredbe št. 1307/2013. Komisija je menila, da se je z znižanjem vseh neposrednih plačil z namenom financiranja popravnega ukrepa povzročilo, da pomanjkljivosti avstrijskih organov nosijo vsi kmetje. Zato je Komisija menila, da popravni ukrep, ki so ga sprejeli avstrijski organi, ni omogočil, da bi se zagotovilo varstvo pravic kmetov, ki naj bi bilo v središču skupne kmetijske politike. Komisija je poleg tega navedla, da bi morala Republika Avstrija kot popravni ukrep ponovno izračunati vrednost vseh plačilnih pravic ob pravilni uporabi členov 25 in 26 Uredbe št. 1307/2013.
28 V zvezi s finančnimi posledicami neizpolnitev obveznosti, ki se očitajo avstrijskim organom glede „upravnih pregledov plačilnih pravic pri vzpostavitvi sheme osnovnega plačila“, je Komisija ugotovila dve finančni tveganji za EKJS, in sicer eno v zvezi z uporabo koeficienta znižanja in drugo v zvezi s popravnim ukrepom, sprejetim po poizvedbi AA/2016/007/AT.
29 Komisija je na eni strani ocenila, da je nepravilna uporaba koeficienta znižanja, ki naj bi pripeljala do dodelitve nezadostnega števila plačilnih pravic, vplivala na vrednost na enoto plačilnih pravic vseh avstrijskih kmetov od leta 2015. Po mnenju Komisije je tveganje za EKJS za leta zahtevka od 2015 do 2019 ustrezalo presežnim plačilom, ki so bila izplačana, ker je bila vrednost na enoto teh plačilnih pravic določena previsoko.
30 Komisija je na drugi strani menila, da je dodelitev dodatnih pravic od leta 2017 kmetom, ki uporabljajo „pašnike“, ki jih ni bilo mogoče zakonito financirati s sredstvi iz nacionalne rezerve, povzročila samostojno finančno tveganje za EKJS v letih zahtevka od 2017 do 2019.
[…]
35 Z izpodbijanim sklepom je Komisija iz financiranja Unije izključila nekatere odhodke držav članic iz naslova EKJS in EKSRP.
36 Komisija je, kar zadeva Republiko Avstrijo, iz financiranja Unije izključila odhodke, prijavljene iz naslova EKJS, v skupnem znesku 68.270.562,18 EUR, ki v višini 68.146.449,98 EUR zajema finančne posledice dveh neizpolnitev obveznosti, navedenih v točki 34 zgoraj, ki sta edini predmet te zadeve.
Predlogi strank
37 Republika Avstrija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem so iz financiranja Unije izključeni odhodki, ki jih je prijavila iz naslova EKJS, v višini 68.146.449,98 EUR;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
38 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov.
Pravo
[…]
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013 zaradi finančnega popravka, ki temelji na napačni razlagi člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013
53 Republika Avstrija s tem tožbenim razlogom izpodbija prvi finančni popravek, ki se nanaša na uporabo člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013.
54 Republika Avstrija trdi, da je s tem, da je uporabila koeficient znižanja za parcele, ki so kot „gorski pašniki“ razvrščene na podlagi upoštevnih določb nacionalnega prava, s katerimi se po njenem mnenju ta razvrstitev pogojuje z obstojem težkih podnebnih pogojev, pravilno uporabila člen 24(6) Uredbe št. 1307/2013. Zato naj bi Komisija s tem, da je naložila finančni popravek, ker naj ta določba ne bi bila pravilno uporabljena, kršila člen 52(1) Uredbe št. 1306/2013.
[…]
56 Kot je bilo navedeno v točki 26 zgoraj, prvi finančni popravek, kot je razvidno iz zbirnega poročila, temelji na razlogu, da naj bi to, da so avstrijski organi uporabili člen 24(6) Uredbe št. 1307/2013, povzročilo neutemeljene razlike v obravnavanju, ker na istem območju koeficient znižanja ni bil uporabljen za vse parcele, na katerih so enaki podnebni pogoji. Ta ugotovitev je oprta zlasti na satelitsko sliko, iz katere je razvidno, da so parcele, ki so razvrščene kot „gorski pašniki“ in za katere je bil uporabljen koeficient znižanja, v neposredni bližini drugih parcel trajnega travinja, ki niso bile razvrščene kot take in za katere ni bil uporabljen koeficient znižanja. Poleg tega je Komisija, kot je bilo navedeno v točki 50 zgoraj, menila, da ob upoštevanju teh ugotovitev z argumentom, s katerim Republika Avstrija zatrjuje, da razvrstitev parcel kot „gorskih pašnikov“ temelji na objektivnih merilih, določenih z upoštevnimi določbami avstrijskih dežel, ni mogoče izpodbiti ugotovitve, da avstrijski organi niso pravilno uporabili člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013.
[…]
76 Na drugem mestu, Republika Avstrija trdi, da je z uporabo koeficienta znižanja za parcele, registrirane kot „gorski pašniki“, zagotovila dosledno in enotno uporabo člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013.
[…]
79 V zvezi s tem je treba navesti, da Republika Avstrija v svojih pisanjih ne izpodbija pravilnosti ugotovitve Komisije, da so bile parcele, razvrščene kot „gorski pašniki“, obravnavane drugače kot sosednje parcele trajnega travinja, ki niso bile razvrščene kot take. Republika Avstrija prav tako ne trdi, da je ta položaj posledica enkratne napake in da primer, ki ga je Komisija izbrala na podlagi satelitske slike, navedene v točki 56 zgoraj, ni reprezentativen za celotni položaj v Avstriji.
80 Republika Avstrija pa v bistvu trdi, da je različno obravnavanje, ki ga je izpostavila Komisija, utemeljeno z objektivnimi razlikami, ki obstajajo med zadevnimi parcelami z vidika podnebnih pogojev na njih.
81 Republika Avstrija tako navaja, da so lahko na sosednjih parcelah drugačni mikroklimatski pogoji. Medtem ko je Komisija zlasti v sporočilu z dne 27. novembra 2018 navedla, da so na parcelah, razvrščenih kot „gorski pašniki“, enaki podnebni pogoji kot na sosednjih parcelah na isti nadmorski višini, Republika Avstrija poudarja, da nadmorska višina ni zadostno merilo za presojo dejanskih podnebnih pogojev na parcelah. Kot primer navaja, da so parcele, ki so obrnjene proti jugu, deležne boljših pogojev osončenja ter so zato bolj tople in suhe kot parcele, obrnjene proti severu, na katerih so daljša obdobja zasneženosti. Republika Avstrija trdi, da pristojni organi pri vpisu parcel v kataster gorskih pašnikov upoštevajo te mikroklimatske pogoje na zadevnih parcelah in med drugim upoštevajo lego pobočja, strukturo tal, vlažnost ali tudi trajanje zasneženosti.
82 Vendar s to trditvijo ugotovitve Komisije ni mogoče izpodbiti.
83 Iz člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013 sicer izhaja, da je treba – kot navaja Komisija – obstoj težkih podnebnih pogojev presojati na določenem območju, in ne na ravni posamezne parcele, vendar ta določba ne vsebuje nobenega pojasnila glede obsega območij, glede na katera je treba presoditi, ali je merilo težkih podnebnih pogojev izpolnjeno. Zato zlasti na gorskem območju načeloma ni mogoče izključiti, da bi bilo mogoče za sosednje parcele šteti, da spadajo na različna območja, za katera so značilni različni podnebni pogoji, ki so na primer povezani z nagnjenostjo ali lego parcel. Zato to, da je bil koeficient znižanja uporabljen za „gorske pašnike“, in ne za sosednje parcele, ne pomeni nujno nepravilne uporabe člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013.
84 Vendar Republika Avstrija razen trditve, da morajo pristojni organi za vpis parcele v kataster gorskih pašnikov upoštevati mikroklimatske pogoje, ni predložila elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je bil tak pristop konkretno in sistematično uporabljan pri vpisu parcel v kataster gorskih pašnikov. V zvezi s tem je treba navesti, da Republika Avstrija na primer ob sklicevanju na satelitsko sliko, ki jo je uporabila Komisija, ni pojasnila, kateri naj bi bili posamezni mikroklimatski pogoji, ki naj bi utemeljevali, da so bile nekatere parcele vpisane v kataster gorskih pašnikov, sosednje parcele trajnega travinja pa ne.
[…]
87 Zato, kot navaja Komisija, s pristopom avstrijskih organov, pri katerem se koeficient znižanja uporabi samo za parcele, ki so razvrščene kot „gorski pašniki“, ni mogoče zagotoviti niti tega, da je bil ta koeficient uporabljen za vse parcele, ki so na območjih s težkimi podnebnimi pogoji, niti tega, da je bil ta koeficient uporabljen le za parcele, ki dejansko ustrezajo temu merilu.
88 Tako s trditvami Republike Avstrije ni mogoče izpodbiti ugotovitve Komisije, da koeficient znižanja ni bil uporabljen v skladu s členom 24(6) Uredbe št. 1307/2013.
89 Iz navedenega izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na to, da naj bi Komisija zadevni finančni popravek izvedla na podlagi napačne razlage člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013, zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013 zaradi finančnega popravka, ki temelji na napačni razlagi člena 30(7)(b) in člena 7 Uredbe št. 1307/2013
90 Republika Avstrija s tem tožbenim razlogom izpodbija drugi finančni popravek, ki se nanaša na popravni ukrep, sprejet po poizvedbi AA/2016/007/AT.
[…]
Prvi del tožbenega razloga: napačna razlaga člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013
94 Iz spisa, zlasti iz obrazložitve zbirnega poročila, na katero je bilo opozorjeno v točki 27 zgoraj, je razvidno, da je prvi razlog, na katerem temelji drugi finančni popravek, ta, da Republika Avstrija na podlagi člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013 iz nacionalne rezerve ne bi smela financirati popravnega ukrepa, pri katerem gre za dodelitev dodatnih plačilnih pravic kmetom, ki uporabljajo „pašnike“. Komisija je menila, da nacionalne rezerve na podlagi te določbe ni mogoče uporabiti za odpravo položaja, ki je nastal zaradi napake, ki so jo storili avstrijski organi pri uporabi prava Unije.
95 Republika Avstrija izpodbija utemeljenost tega prvega razloga.
96 Člen 30 Uredbe št. 1307/2013 določa:
„1. Vsaka država članica vzpostavi nacionalno rezervo. Za oblikovanje nacionalne rezerve države članice v prvem letu izvajanja sheme osnovnega plačila linearno odstotno zmanjšajo zgornjo mejo sheme osnovnega plačila na nacionalni ravni.
[…]
4. Države članice dodelijo plačilne pravice iz svojih nacionalnih ali regionalnih rezerv v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov ter ne povzroča izkrivljanj trga in konkurence.
[…]
6. Države članice uporabijo svoje nacionalne ali regionalne rezerve, da bi prednostno dodelile plačilne pravice mladim kmetom in kmetom, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost.
7. Države članice lahko svoje nacionalne ali regionalne rezerve uporabijo za:
(a) dodelitev plačilnih pravic kmetom, da se prepreči opuščanje zemljišč, tudi na površinah, kjer se izvajajo programi prestrukturiranja ali razvoja podeželja v obliki javne intervencije,
(b) dodelitev plačilnih pravic kmetom za kompenzacijo specifično slabšega položaja;
(c) dodelitev plačilnih pravic kmetom, ki se jim je zaradi višje sile ali izjemnih okoliščin preprečila dodelitev plačilnih pravic v skladu s tem poglavjem;
(d) v primerih, da uporabljajo člen 21(3) te uredbe, dodelitev plačilnih pravic kmetom, katerih število upravičenih hektarov, prijavljenih v letu 2015 v skladu s točko (a) prvega pododstavka člena 72(1) Uredbe […] št. 1306/2013 in ki so jim na voljo na datum, ki ga določi država članica in je najpozneje datum, določen v tej državi članici za spremembo takšne vloge za pomoč, je večje od števila lastniških ali zakupljenih plačilnih pravic, določenih v skladu z Uredbo (ES) št. 1782/2003 in Uredbo (ES) št. 73/2009, ki jih imajo na zadnji dan za predložitev vloge, ki se določi v skladu s točko (b) prvega pododstavka člena 78 Uredbe […] št. 1306/2013[;]
(e) stalno linearno povečevanje vrednosti vseh plačilnih pravic na podlagi sheme osnovnega plačila na nacionalni ali regionalni ravni, če so ustrezne nacionalne ali regionalne rezerve večje od 0,5 % letne nacionalne ali regionalne zgornje meje za shemo osnovnega plačila, pod pogojem, da na voljo ostanejo zadostni zneski za dodelitve v skladu z odstavkom 6, točkama (a) in (b) tega odstavka in odstavkom 9 tega člena;
(f) kritje letnih potreb za plačila, ki se odobrijo v skladu s členoma 51(2) in 65(1), (2) in (3) te uredbe.
Za namen tega odstavka se države članice odločijo, kateri načini uporabe, navedeni v teh členih, bodo prednostni.
[…]“
97 Republika Avstrija trdi, da je prvotna dodelitev nezadostnih plačilnih pravic kmetom, ki uporabljajo „pašnike“, zaradi nepravilne uporabe koeficienta znižanja za te kmete pomenila specifično slabši položaj v smislu člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013. Po mnenju Komisije, nasprotno, pojma specifično slabši položaj ni mogoče uporabiti v primeru, kot je ta v obravnavani zadevi, v katerem je slabši položaj, ki so ga utrpeli nekateri kmetje, posledica tega, da je zadevna država članica kršila določbe prava Unije.
98 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (glej v tem smislu sodbo z dne 26. septembra 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, točka 23 in navedena sodna praksa).
99 Na prvem mestu, v zvezi z besedilom zadevne določbe je treba navesti, da člen 30(7) Uredbe št. 1307/2013 vsebuje izčrpen seznam primerov uporabe nacionalne rezerve, ki jih ta določba dopušča. Da bi se tako lahko štelo, da je uporaba rezerve dovoljena na podlagi člena 30(7) Uredbe št. 1307/2013, mora biti nujno zajeta z enim od primerov, navedenih v točkah od (a) do (f) te določbe, kar za stranki, zlasti za Republiko Avstrijo, ki meni, da je nacionalno rezervo uporabila v skladu s členom 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013, ni sporno.
100 Poleg tega je treba navesti, da pojem „specifično slabši položaj“ v Uredbi št. 1307/2013 ni opredeljen. V vsakdanjem jeziku se pojem „slabši položaj“ nanaša na škodo ali tudi položaj manjvrednosti, ki jo oziroma ga oseba utrpi. Uporaba pojma „kompenzacija“ v zadevni določbi potrjuje, da je zadevni slabši položaj povezan s škodo, ki jo je kmet utrpel.
101 Upoštevati je treba tudi, da je prislov „specifično“ v zadevni določbi uporabljen za opredelitev škode, ki jo je utrpel kmet. Ta pojem, ki v dobesednem pomenu napotuje na to, kar je značilno za določeno skupino ali kar je skupno vsem posameznikom iste skupine, govori v prid razlagi, v skladu s katero se zadevni slabši položaj nanaša na določene kategorije kmetov, ki se od drugih razlikujejo zaradi posebnosti, ki so neločljivo povezane z njihovim položajem.
102 To, da kmetje utrpijo posledice napake, ki jo stori država članica pri uporabi prava Unije, pa očitno ne zadostuje, da bi se štelo, da ti kmetje spadajo v posebno kategorijo, in da bi bilo treba za slabši položaj, ki ga utrpijo zaradi te napake, iz tega razloga šteti, da je zanje specifičen. To velja še toliko bolj, ker lahko v skladu z zadevno določbo in naravo nepravilnosti, ki jo je storila država članica, zadevna napaka vpliva na večje ali manjše število kmetov, v nekaterih primerih celo na vse kmete v zadevni državi članici.
103 Zato besedilo člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013 govori v prid razlagi navedene določbe, v skladu s katero pojem „specifično slabši položaj“ ne vključuje slabših položajev, ki so posledica napake države članice pri uporabi prava Unije.
104 Vendar jezikovna razlaga zadevne določbe ne omogoča dokončne ugotovitve, tako da je treba analizirati kontekst in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, v katero je ta določba umeščena.
105 Na drugem mestu, v zvezi s kontekstom, v katerega je umeščena zadevna določba, je treba, kot predlaga Komisija, preučiti razmerje, ki obstaja med odstavkoma 6 in 7 člena 30 Uredbe št. 1307/2013. To, da je v odstavku 6 uporabljen pojem „prednostno“, je treba razumeti tako, da lahko države članice sredstva iz rezerve dodelijo za podredne namene iz odstavka 7 le, če v nacionalni rezervi ostane dovolj sredstev po prednostni dodelitvi iz prvonavedenega odstavka (glej v tem smislu sodbo z dne 10. marca 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, točka 29). Iz tega prednostnega razmerja, ki obstaja med odstavkoma 6 in 7 člena 30 Uredbe št. 1307/2013, izhaja, da se primeri uporabe rezerve iz odstavka 7, ki so podredni glede na tiste iz odstavka 6, ne smejo razlagati široko.
106 Prav tako je treba glede na kontekst, v katerega je umeščena zadevna določba, navesti, da Delegirana uredba Komisije (EU) št. 639/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe št. 1307/2013 ter o spremembi Priloge X k navedeni uredbi (UL 2014, L 181, str. 1) vsebuje pojasnila glede pojma „specifično slabši položaj“ v smislu člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013.
107 Člen 31(2) Delegirane uredbe št. 639/2014 namreč določa, da lahko za kmeta, če ta zaradi uporabe ene ali več omejitev dodelitve plačilnih pravic, določenih v členu 24, od (3) do (7), Uredbe št. 1307/2013, prejme število plačilnih pravic, ki je manjše od določenega odstotka njegovih upravičenih hektarjev, velja, da je v „specifično slabšem položaju“ v smislu člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013.
108 Tako člen 31(2) Delegirane uredbe št. 639/2014 potrjuje razlago, v skladu s katero pojem „specifično slabši položaj“ natančneje napotuje na slabše položaje, ki so neločljivo povezani s posebnim položajem, v katerem so nekateri kmetje, ki je lahko med drugim posledica – zakonite – uporabe nekaterih določb Uredbe št. 1307/2013.
109 Zdi se, da se ta položaj razlikuje od položaja v obravnavani zadevi, v kateri je država članica ob prvi dodelitvi plačilnih pravic v okviru izvajanja sheme osnovnega plačila nepravilno uporabila določbe Uredbe št. 1307/2013 in se je, da bi ta položaj popravila, odločila, da nekaterim kmetom dodeli plačilne pravice, ki bi jih morali ti prejeti, če bi bile upoštevne določbe pravilno uporabljene.
110 Čeprav pa Komisija glede konteksta, v katerega je umeščena zadevna določba, trdi, da je namen drugih primerov uporabe rezerve iz člena 30(7) Uredbe št. 1307/2013 zagotovitev kompenzacije kmetom za slabši položaj, ki je neločljivo povezan z njihovim položajem, pa to ne velja za člen 30(7)(e) in (f) navedene uredbe. Zato primerjava člena 30(7)(b) navedene uredbe s preostalimi primeri uporabe rezerve iz navedenega odstavka ne omogoča potrditve ene ali druge razlage, ki jo zagovarjata stranki.
111 Na tretjem mestu, v zvezi s cilji, ki se uresničujejo z ureditvijo, v katero je umeščena zadevna določba, je treba navesti, da je cilj, ki mu sledi zakonodajalec Unije v zvezi z vzpostavitvijo nacionalnih ali regionalnih rezerv, naveden v uvodni izjavi 24 Uredbe št. 1307/2013, v skladu s katero bi se morale „nacionalne ali regionalne rezerve […] prednostno uporabljati za spodbujanje udeležbe mladih kmetov in kmetov, ki začenjajo opravljati kmetijsko dejavnost v shemi, in imeti možnost, da to rezervo uporabljajo ob upoštevanju nekaterih drugih posebnih situacij“. Tako je namen vzpostavitve rezerve, da se državam članicam omogoči, da zagotovijo podporo kmetom, ki so v posebnih položajih, in sicer prednostno mladim kmetom in kmetom, ki začnejo opravljati kmetijsko dejavnost.
112 V obravnavanem primeru slabši položaj, ki so ga utrpeli kmetje, ki uporabljajo „pašnike“ in za katere je bil neupravičeno uporabljen koeficient znižanja, ni bil neločljivo povezan z njihovim položajem ali povezan z zanje značilno lastnostjo, temveč je bil posledica tega, da so jih avstrijski organi z nepravilno uporabo člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013 prikrajšali za plačilne pravice, ki bi jim morale biti dodeljene že od začetka.
113 Na podlagi okoliščine, na katero se sklicuje Republika Avstrija, in sicer da naj bi nepravilna uporaba prava Unije vplivala le na imetnike „pašnikov“, kar pa je dvomljivo, saj je, kot pravilno navaja Komisija, zadevna nepravilnost vplivala na vrednost plačilnih pravic vseh avstrijskih kmetov, zato ni mogoče šteti, da so imetniki „pašnikov“ v položaju, ki se opredeli kot specifično slabši položaj, ki bi Republiki Avstriji omogočal, da jim dodeli dodatne plačilne pravice iz nacionalne rezerve na podlagi člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013.
114 Iz navedenega izhaja, da je Komisija pravilno ugotovila, da dodelitve dodatnih plačilnih pravic kmetom, ki uporabljajo „pašnike“, da bi se odpravila nepravilna uporaba koeficienta znižanja, ni mogoče financirati iz nacionalne rezerve na podlagi člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013.
[…]
118 Iz navedenega izhaja, da Republika Avstrija ni uspela utemeljeno izpodbiti veljavnosti prvega razloga, na katerem temelji drugi finančni popravek, in da je treba zato prvi del njenega drugega tožbenega razloga zavrniti.
[…]
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013
135 Republika Avstrija s tem tožbenim razlogom trdi, da je Komisija kršila člen 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013, ker odhodki, ki so bili izključeni iz financiranja Unije z izpodbijanim sklepom, vključujejo plačila, izvedena pred 27. novembrom 2016.
136 Ta tožbeni razlog se nanaša na prvi finančni popravek, ki zajema leta zahtevka od 2015 do 2019, torej proračunska leta od 2016 do 2020.
137 Člen 52(4) Uredbe št. 1306/2013 določa:
„Financiranje se ne sme zavrniti za:
(a) odhodke iz člena 4(1), izvršene več kot 24 mesecev pred pisnim uradnim obvestilom Komisije državi članici o ugotovitvah preverjanj;
[…].“
138 Uradno obvestilo o ugotovitvah preverjanj Komisije ustreza sporočilu, navedenem v členu 34(2), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014, s katerim Komisija zadevno državo članico seznani z ugotovitvami svoje poizvedbe in navede popravne ukrepe, potrebne za prihodnjo skladnost s predpisi, ter začasno raven finančnega popravka, za katerega v tej fazi postopka meni, da ustreza njenim ugotovitvam.
139 Iz sodne prakse izhaja, da mora biti s takim sporočilom, da lahko to izpolni tako opisano funkcijo opozarjanja, država članica jasno seznanjena s pridržki Komisije. Zato morajo biti v tem sporočilu dovolj natančno opredeljeni predmet poizvedbe, ki jo je opravila Komisija, in pomanjkljivosti, ki jih je ta ugotovila med to poizvedbo, pri čemer se mora biti mogoče na te pomanjkljivosti naknadno sklicevati kot na dokaze za resen in razumen dvom Komisije glede pregledov, ki jih opravljajo nacionalni upravni organi, ali številčnih podatkov, ki so jih predložili zadnjenavedeni, in mora biti tako mogoče utemeljiti finančne popravke, določene v pravnomočnem sklepu, s katerim so bili nekateri izdatki zadevne države članice iz naslova EKJS izključeni iz financiranja Unije (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 7. junija 2013, Portugalska/Komisija, T‑2/11, EU:T:2013:307, točki 58 in 59 ter navedena sodna praksa, in z dne 25. septembra 2018, Švedska/Komisija, T‑260/16, EU:T:2018:597, točki 39 in 40).
140 Tako je sporočilo iz člena 34(2), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014, kadar izpolnjuje zahteve iz točke 139 zgoraj, referenčni element za izračun roka 24 mesecev iz člena 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013 (glej po analogiji sodbo z dne 3. maja 2012, Španija/Komisija, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, točka 31).
141 Iz sodne prakse izhaja tudi, da je namen omejitve obdobja, za katero lahko Komisija izključi nekatere odhodke iz financiranja Unije, zavarovati države članice pred pravno negotovostjo, ki bi nastala, če bi Komisija lahko podvomila o odhodkih, do katerih je prišlo več let pred sprejetjem sklepa o potrditvi skladnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 21. marca 2002, Španija/Komisija, C‑130/99, EU:C:2002:192, točka 133).
142 V obravnavanem primeru se je poizvedba AA/2016/007/AT sicer med drugim nanašala na spoštovanje člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013, vendar je Komisija med to poizvedbo, kot navaja Republika Avstrija, obstoj neizpolnitve obveznosti, povezane z napačno uporabo koeficienta znižanja, natančno opredelila le v zvezi s „pašniki“. Čeprav je bil med to poizvedbo omenjen tudi položaj „gorskih pašnikov“, glede tega ob koncu te poizvedbe ni bila ugotovljena nobena neizpolnitev obveznosti. V zvezi s tem je treba navesti, da je Komisija v okviru poizvedbe AA/2018/010/AT v sporočilu z dne 27. novembra 2018 pojasnila, da je dotlej na podlagi pojasnil, ki so jih avstrijski organi podali v okviru poizvedbe AA/2016/007/AT, menila, da je bilo merilo težkih podnebnih pogojev iz člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013 v zvezi z „gorskimi pašniki“ pravilno uporabljeno.
143 Iz navedenega izhaja, da je bila pomanjkljivost, ki jo je Komisija ugotovila v zvezi z nepravilno uporabo koeficienta znižanja za „gorske pašnike“, prvič dovolj natančno opredeljena v sporočilu z dne 27. novembra 2018, ki je bilo Republiki Avstriji poslano v okviru poizvedbe AA/2018/010/AT.
144 Poleg tega je bil poseben položaj „gorskih pašnikov“ sicer omenjen med prvo poizvedbo, pri čemer Komisija takrat v zvezi s tem ni ugotovila obstoja nepravilnosti, vendar ta okoliščina, kot trdi Republika Avstrija, nikakor ne more vplivati na uporabo časovne omejitve finančnih popravkov iz člena 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013.
145 Kot trdi Republika Avstrija, iz tega izhaja, da je tudi za finančne posledice kršitve, povezane z nepravilno uporabo koeficienta znižanja za „gorske pašnike“, zaradi katere je prišlo do prvega finančnega popravka, sporočilo z dne 27. novembra 2018 pomenilo začetek teka roka 24 mesecev, ki je naveden v členu 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013. Komisija zato odhodkov, izvršenih pred 27. novembrom 2016, ne bi smela izključiti iz financiranja Unije.
146 Iz spisa, zlasti iz izpodbijanega sklepa, pa je razvidno, da je Komisija v okviru prvega finančnega popravka, za katerega je v razpredelnici, priloženi k temu sklepu, naveden razlog „dodelitev pravic – konvergenca“, iz financiranja Unije izključila odhodke za proračunski leti 2016 in 2017, ki sta se začeli 16. oktobra 2015 oziroma 16. oktobra 2016. Komisija je tako iz financiranja Unije izključila odhodke, izvedene pred 27. novembrom 2016. S tem je kršila člen 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013.
[…]
152 Zato je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem so bili v zvezi s prvim zadevnim finančnim popravkom iz financiranja Unije izključeni odhodki, ki so bili izvedeni pred 27. novembrom 2016.
[…]
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti senat)
razsodilo:
1. Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2022/908 z dne 8. junija 2022 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije se razglasi za ničen v delu, v katerem so z njim v zvezi s finančnim popravkom, za katerega je v tabeli, priloženi temu sklepu, naveden razlog „dodelitev pravic – konvergenca“, ki se nanaša na proračunska leta od 2016 do 2020, iz financiranja Evropske unije izključeni odhodki Republike Avstrije iz naslova EKJS pred 27. novembrom 2016.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Republika Avstrija in Evropska komisija nosita svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 7. februarja 2024.
Podpisi