SENTENZA DEL TRIBUNALE (Decima Sezione)
7 febbraio 2024 (*)
«FEAGA e FEASR – Spese escluse dal finanziamento – Spese sostenute dall’Austria – Coefficiente di riduzione – Articolo 24, paragrafo 6, del regolamento (UE) n. 1307/2013 – Articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013 – Articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento (UE) n. 1306/2013 – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑501/22,
Repubblica d’Austria, rappresentata da J. Schmoll e A. Kögl, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da J. Aquilina e A. Becker, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Decima Sezione),
composto da O. Porchia, presidente, L. Madise (relatore) e S. Verschuur, giudici,
cancelliere: S. Jund, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza dell’11 luglio 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
1 Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la Repubblica d’Austria chiede l’annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2022/908 della Commissione, dell’8 giugno 2022, che esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese sostenute dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2022, L 157, pag. 15; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte in cui ha escluso dal finanziamento dell’Unione le spese dichiarate a titolo del FEAGA dalla Repubblica d’Austria per un importo pari a EUR 68 146 449,98.
Fatti
2 Nell’ambito dell’introduzione del regime di pagamento di base istituito dal regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 608), la Repubblica d’Austria ha deciso di applicare l’articolo 24, paragrafo 6, di tale regolamento.
3 In applicazione di tale disposizione, gli Stati membri possono decidere, ai fini della determinazione del numero di diritti all’aiuto da assegnare ad un agricoltore, di applicare un coefficiente di riduzione agli ettari ammissibili costituiti da prato permanente situato in zone con condizioni climatiche difficili (in prosieguo: il «coefficiente di riduzione»).
4 La Repubblica d’Austria ha deciso di applicare il coefficiente di riduzione alle parcelle qualificate come «pascoli» e «alpeggi» ai sensi del diritto austriaco.
[omissis]
Indagine AA/2016/007/AT
6 La Commissione europea ha effettuato un’indagine, recante il riferimento AA/2016/007/AT, diretta a verificare, per gli anni di domanda 2015 e 2016, se la gestione e il controllo dei regimi di aiuti per superficie fossero stati effettuati dalle autorità austriache conformemente alla normativa dell’Unione.
7 Al termine di tale indagine, la Commissione ha, in particolare, ritenuto che le autorità austriache avessero applicato in modo inesatto l’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013, per quanto riguarda i «pascoli».
[omissis]
9 Sulla base dell’articolo 52 del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549), la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione (UE) 2019/265, del 12 febbraio 2019, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del FEAGA e del FEASR (GU 2019, L 44, pag. 14). Con tale decisione, la Commissione, per quanto riguarda la Repubblica d’Austria, ha escluso dal finanziamento dell’Unione le spese effettuate nell’ambito del FEAGA per un importo pari a EUR 8 031 282, per gli anni di domanda 2015 e 2016, in conseguenza dell’inadempimento connesso all’applicazione inesatta dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013 per quanto concerne i «pascoli».
10 Al fine di trarre le conseguenze di tale rettifica finanziaria, che essa non ha contestato, la Repubblica d’Austria ha adottato la seguente misura correttiva.
11 Il Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (legge federale che modifica la legge sull’organizzazione del mercato del 2007) (BGBl. I, 46/2018) ha modificato l’articolo 8 bis della legge sull’organizzazione del mercato aggiungendovi un paragrafo 2 bis che prevede, per gli agricoltori che possiedono parcelle qualificate come «pascoli», oltre ai diritti all’aiuto inizialmente assegnati con un coefficiente di riduzione dell’80%, l’assegnazione di diritti all’aiuto supplementari con un coefficiente di riduzione del 20%. In altri termini, la Repubblica d’Austria ha concesso agli agricoltori interessati 0,8 diritti all’aiuto supplementari per ciascun ettaro ammissibile di «pascolo», con effetto a decorrere dal 2017.
12 Tali diritti all’aiuto supplementari per i «pascoli» sono stati assegnati a partire dalla riserva nazionale che spetta agli Stati membri istituire a norma dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013. Il valore di tali diritti supplementari è stato fissato al 60% del valore unitario nazionale.
[omissis]
Indagine AA/2018/010/AT
14 La Commissione ha avviato una nuova indagine, recante il riferimento AA/2018/010/AT, riguardante gli anni di domanda 2015 e seguenti, nell’ambito della quale ha effettuato una revisione contabile in loco dal 27 al 31 agosto 2018.
[omissis]
25 La Commissione ha comunicato alle autorità austriache la sua relazione di sintesi del 26 aprile 2022.
26 In tale documento, la Commissione ha affermato che la Repubblica d’Austria non aveva correttamente applicato l’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013. Secondo la Commissione, l’attuazione di tale disposizione da parte delle autorità austriache ha condotto a differenze di trattamento tra parcelle situate nella stessa zona geografica. Pertanto, la Commissione ha rilevato che il coefficiente di riduzione era stato applicato solo alle parcelle di prato permanente registrate come «alpeggi», e non alle altre parcelle limitrofe, anche se soggette alle stesse condizioni climatiche. Secondo la Commissione, una constatazione del genere dimostrava che la classificazione di una parcella come «alpeggio» non era legata all’esistenza di condizioni climatiche difficili, ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013. La Commissione ne ha concluso che l’applicazione di tale disposizione da parte delle autorità austriache non si basava su criteri oggettivi e che, di conseguenza, la parità di trattamento degli agricoltori al momento dell’assegnazione dei diritti all’aiuto non era stata garantita.
27 Peraltro, per quanto concerne la misura correttiva adottata a seguito dell’indagine AA/2016/007/AT, la Commissione ha dichiarato, nella relazione di sintesi, che l’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013, in forza del quale la riserva nazionale può essere utilizzata per assegnare diritti all’aiuto agli agricoltori al fine di compensarli per svantaggi specifici, non poteva essere legittimamente applicato in una situazione risultante, come nel caso di specie, da una lacuna che incideva sul sistema di gestione e di controllo dello Stato membro interessato. Secondo la Commissione, ciò significherebbe che l’Unione dovrebbe finanziare le conseguenze di una carenza imputabile allo Stato membro. Inoltre, la Commissione ha rilevato che la Repubblica d’Austria non poteva procedere alla riduzione dell’insieme dei pagamenti diretti prevista all’articolo 7 del regolamento n. 1307/2013 al fine di alimentare la riserva nazionale. La Commissione ha ritenuto che la riduzione di tutti i pagamenti diretti per finanziare la misura correttiva avesse fatto ricadere su tutti gli agricoltori le lacune delle autorità austriache. Di conseguenza, la Commissione ha considerato che la misura correttiva adottata dalle autorità austriache non aveva consentito di garantire la tutela dei diritti degli agricoltori, la quale sarebbe al centro della politica agricola comune. La Commissione ha inoltre osservato che la Repubblica d’Austria avrebbe dovuto, a titolo di misura correttiva, ricalcolare il valore di tutti i diritti all’aiuto applicando correttamente gli articoli 25 e 26 del regolamento n. 1307/2013.
28 Per quanto concerne le conseguenze finanziarie degli inadempimenti contestati alle autorità austriache, per quanto riguarda i «controlli amministrativi dei diritti all’aiuto al momento dell’introduzione del regime di pagamento di base», la Commissione ha individuato due rischi finanziari per il FEAGA, uno in relazione all’applicazione del coefficiente di riduzione, l’altro alla misura correttiva adottata a seguito dell’indagine AA/2016/007/AT.
29 Da un lato, la Commissione ha ritenuto che l’erronea applicazione del coefficiente di riduzione, che avrebbe condotto all’assegnazione di un numero insufficiente di diritti all’aiuto, abbia inciso sul valore unitario dei diritti all’aiuto di tutti gli agricoltori austriaci a partire dal 2015. Secondo la Commissione, il rischio per il FEAGA corrispondeva, per gli anni di domanda dal 2015 al 2019, ai pagamenti in eccesso che sono stati versati a causa del fatto che il valore unitario di tali diritti all’aiuto era stato fissato a un livello troppo elevato.
30 Dall’altro lato, la Commissione ha ritenuto che l’assegnazione di diritti supplementari a partire dal 2017 agli agricoltori che coltivano «pascoli», che non poteva essere legittimamente finanziata con fondi provenienti dalla riserva nazionale, avesse fatto sorgere un rischio finanziario autonomo per il FEAGA per gli anni di domanda dal 2017 al 2019.
[omissis]
35 Con la decisione impugnata, la Commissione ha escluso dal finanziamento dell’Unione alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del FEAGA e del FEASR.
36 La Commissione, per quanto riguarda la Repubblica d’Austria, ha escluso dal finanziamento dell’Unione le spese dichiarate a titolo del FEAGA per un importo totale di EUR 68 270 562,18, che include, per l’importo di EUR 68 146 449,98, le conseguenze finanziarie dei due inadempimenti menzionati nel precedente punto 34, gli unici in discussione nella presente causa.
Conclusioni delle parti
37 La Repubblica d’Austria chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento dell’Unione le spese da essa dichiarate a titolo del FEAGA per un importo pari a EUR 68 146 449,98;
– condannare la Commissione alle spese.
38 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica d’Austria alle spese.
In diritto
[omissis]
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, derivante da una rettifica finanziaria basata su un’interpretazione erronea dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013
53 Con tale motivo, la Repubblica d’Austria contesta la prima rettifica finanziaria, che verte sull’applicazione dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013.
54 La Repubblica d’Austria sostiene che, applicando il coefficiente di riduzione alle parcelle classificate come «alpeggi» in forza delle pertinenti disposizioni del diritto nazionale, che, a suo avviso, subordinano tale classificazione all’esistenza di condizioni climatiche difficili, essa ha correttamente applicato l’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013. Di conseguenza, imponendo una rettifica finanziaria per il motivo che tale disposizione non sarebbe stata correttamente applicata, la Commissione avrebbe violato l’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013.
[omissis]
56 Come rilevato nel precedente punto 26, la prima rettifica finanziaria è fondata, come risulta dalla relazione di sintesi, sul motivo vertente sul fatto che l’applicazione, da parte delle autorità austriache, dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013 avrebbe comportato differenze di trattamento ingiustificate in quanto, all’interno di una stessa zona, il coefficiente di riduzione non è stato applicato a tutte le parcelle soggette alle stesse condizioni climatiche. Tale conclusione si basa, in particolare, su un’immagine satellitare che mostra che le parcelle classificate come «alpeggi», alle quali è stato applicato il coefficiente di riduzione, sono situate nelle immediate vicinanze di altre parcelle di prato permanente che non sono state classificate in tal modo e alle quali non è stato applicato il coefficiente di riduzione. Peraltro, come rilevato nel precedente punto 50, la Commissione ha ritenuto che, tenuto conto di tali constatazioni, l’argomento con cui la Repubblica d’Austria faceva valere che la classificazione delle parcelle come «alpeggi» era fondata su criteri oggettivi previsti dalle pertinenti disposizioni dei Länder austriaci non potesse portare a mettere in discussione la conclusione secondo cui le autorità austriache non avevano applicato correttamente l’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013.
[omissis]
76 In secondo luogo, la Repubblica d’Austria sostiene che, applicando il coefficiente di riduzione alle parcelle registrate come «alpeggi», essa ha garantito un’applicazione coerente e uniforme dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013.
[omissis]
79 Occorre rilevare, in proposito, che la Repubblica d’Austria non contesta, nelle sue memorie, l’esattezza della constatazione operata dalla Commissione, secondo la quale le parcelle classificate come «alpeggi» sono state trattate diversamente dalle parcelle di prato permanente limitrofe che non sono state oggetto di una siffatta classificazione. La Repubblica d’Austria non sostiene neppure che tale situazione risulti da un errore puntuale e che l’esempio scelto dalla Commissione a partire dall’immagine satellitare menzionata nel precedente punto 56 non sia rappresentativo della situazione complessiva esistente in Austria.
80 Per contro, la Repubblica d’Austria fa valere, in sostanza, che la differenza di trattamento rilevata dalla Commissione sarebbe giustificata da differenze oggettive di situazione esistenti tra le parcelle interessate dal punto di vista delle condizioni climatiche alle quali esse sono soggette.
81 Pertanto, la Repubblica d’Austria afferma che parcelle limitrofe possono essere soggette a condizioni microclimatiche diverse. Mentre la Commissione ha rilevato, in particolare nella comunicazione del 27 novembre 2018, che le parcelle classificate come «alpeggi» erano soggette alle stesse condizioni climatiche delle parcelle limitrofe situate alla stessa altitudine, la Repubblica d’Austria sottolinea che l’altitudine non sarebbe un criterio sufficiente per valutare le effettive condizioni climatiche a cui sono soggette le parcelle. A titolo di esempio, essa fa valere che le parcelle orientate a sud beneficiano di migliori condizioni solari e sono di conseguenza più calde e più secche rispetto alle parcelle orientate a nord, che conoscono periodi nevosi più lunghi. La Repubblica d’Austria sostiene che, nel registrare le parcelle nel catasto alpino, le autorità competenti tengono conto di tali condizioni microclimatiche cui sono soggette le parcelle in questione e prendono in considerazione, in particolare, l’orientamento del pendio, la struttura del terreno, l’umidità o anche la durata del periodo nevoso.
82 Tuttavia, tale argomento non è tale da mettere in discussione la conclusione della Commissione.
83 È vero che, sebbene dall’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013 risulti che l’esistenza di condizioni climatiche difficili deve essere valutata, come sottolinea la Commissione, all’interno di una determinata zona, e non a livello di una singola parcella, tale disposizione non specifica l’estensione delle zone in relazione alle quali è necessario valutare se il criterio delle condizioni climatiche difficili sia soddisfatto. Di conseguenza, in particolare nelle zone montane, non si può escludere, in linea di principio, che parcelle limitrofe possano essere considerate appartenenti a zone distinte, caratterizzate da condizioni climatiche diverse, legate, ad esempio, alla pendenza o all’orientamento delle parcelle. Pertanto, il fatto che il coefficiente di riduzione sia stato applicato agli «alpeggi» e non alle parcelle limitrofe non rivela necessariamente un’applicazione inesatta dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013.
84 Tuttavia, al di là dell’affermazione secondo cui le autorità competenti devono tener conto delle condizioni microclimatiche ai fini della registrazione di una parcella nel catasto alpestre, la Repubblica d’Austria non fornisce elementi che consentano di dimostrare che un siffatto approccio sia stato concretamente e sistematicamente applicato al momento della registrazione delle parcelle nel catasto alpestre. A tal proposito occorre rilevare che la Repubblica d’Austria non espone, riferendosi, ad esempio, all’immagine satellitare utilizzata dalla Commissione, quali sarebbero le particolari condizioni microclimatiche che avrebbero giustificato la registrazione di talune parcelle nel catasto alpestre, a differenza delle parcelle di prato permanente limitrofe.
[omissis]
87 Di conseguenza, come rileva la Commissione, l’approccio delle autorità austriache, consistente nell’applicare il coefficiente di riduzione alle sole parcelle classificate come «alpeggi», non consente di garantire che tale coefficiente sia stato applicato all’insieme delle parcelle situate in zone caratterizzate da condizioni climatiche difficili, né di assicurare che tale coefficiente sia stato applicato solo a parcelle che rispondono effettivamente a tale criterio.
88 Pertanto, gli argomenti addotti dalla Repubblica d’Austria non consentono di inficiare la conclusione della Commissione secondo cui il coefficiente di riduzione non è stato applicato conformemente all’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013.
89 Da quanto precede risulta che il primo motivo, vertente sul fatto che la rettifica finanziaria in questione sarebbe stata effettuata dalla Commissione sulla base di un’interpretazione erronea dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013, deve essere respinto.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 52, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, derivante da una rettifica finanziaria basata su un’interpretazione erronea dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), e dell’articolo 7 del regolamento n. 1307/2013
90 Con tale motivo, la Repubblica d’Austria contesta la seconda rettifica finanziaria, relativa alla misura correttiva adottata a seguito dell’indagine AA/2016/007/AT.
[omissis]
Sulla prima parte, vertente su un’erronea interpretazione dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013
94 Dal fascicolo, in particolare dalla motivazione della relazione di sintesi, richiamata nel precedente punto 27, risulta che la seconda rettifica finanziaria è fondata su un primo motivo, vertente sul fatto che la Repubblica d’Austria non poteva, sulla base dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013, finanziare, a partire dalla riserva nazionale, la misura correttiva consistente nell’assegnazione di diritti all’aiuto supplementari agli agricoltori che coltivano «pascoli». La Commissione ha ritenuto che la riserva nazionale non potesse, sulla base di tale disposizione, essere utilizzata al fine di porre rimedio ad una situazione risultante da un errore commesso dalle autorità austriache nell’applicazione del diritto dell’Unione.
95 La Repubblica d’Austria contesta la fondatezza di tale primo motivo.
96 Ai sensi dell’articolo 30 del regolamento n. 1307/2013:
«1. Ogni Stato membro costituisce una riserva nazionale. A tal fine, nel primo anno di applicazione del regime di pagamento di base, gli Stati membri praticano una riduzione percentuale lineare del massimale del regime di pagamento di base a livello nazionale.
(…)
4. Gli Stati membri assegnano i diritti all’aiuto dalle loro riserve nazionali o regionali secondo criteri oggettivi e in modo da assicurare la parità di trattamento degli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza.
(…)
6. Gli Stati membri utilizzano le loro riserve nazionali o regionali per assegnare diritti all’aiuto, in via prioritaria, ai giovani agricoltori e agli agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola.
7. Gli Stati membri possono utilizzare le loro riserve nazionali o regionali per:
a) assegnare diritti all’aiuto agli agricoltori per evitare che le terre siano abbandonate, comprese le zone soggette a programmi di ristrutturazione o sviluppo connessi a una forma di intervento pubblico;
b) assegnare diritti all’aiuto agli agricoltori al fine di compensarli per svantaggi specifici;
c) assegnare diritti all’aiuto agli agricoltori ai quali è stata negata l’assegnazione di diritti all’aiuto a norma del presente capo per cause di forza maggiore o di circostanze eccezionali;
d) assegnare, qualora applichino l’articolo 21, paragrafo 3, del presente regolamento, diritti all’aiuto agli agricoltori il cui numero di ettari ammissibili che hanno dichiarato nel 2015 a norma dell’articolo 72, paragrafo 1, primo comma, lettera a), del regolamento (...) n. 1306/2013 e che sono a loro disposizione alla data fissata dallo Stato membro, che non è successiva alla data fissata dal medesimo per la modifica della domanda di aiuto, è superiore al numero di diritti all’aiuto di proprietà o in affitto stabilito a norma del regolamento (CE) n. 1782/2003 e del regolamento (CE) n. 73/2009 da essi detenuti alla data finale per la presentazione delle domande da stabilire conformemente all’articolo 78, lettera b), primo comma, del regolamento (...) n. 1306/2013;
e) praticare un aumento lineare su base permanente del valore di tutti i diritti all’aiuto nell’ambito del regime di pagamento di base, a livello nazionale o regionale, se la pertinente riserva nazionale o le riserve regionali superano lo 0,5% del massimale nazionale o regionale annuo del regime di pagamento di base, purché restino disponibili importi sufficienti per le assegnazioni a norma del paragrafo 6, a norma delle lettere a) e b) del presente paragrafo e a norma del paragrafo 9 del presente articolo;
f) coprire il fabbisogno annuale per i pagamenti da concedere ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 2, e dell’articolo 65, paragrafi 1, 2 e 3 del presente regolamento.
Ai fini del presente paragrafo, gli Stati membri decidono le priorità tra le possibili utilizzazioni ivi stabilite.
(…)».
97 La Repubblica d’Austria sostiene che l’assegnazione iniziale di diritti all’aiuto insufficienti agli agricoltori che coltivano «pascoli», a causa dell’erronea applicazione del coefficiente di riduzione, costituiva per tali agricoltori uno svantaggio specifico ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013. Secondo la Commissione, il concetto di svantaggio specifico non può, al contrario, essere applicato in un caso in cui, come nella fattispecie, lo svantaggio subito da alcuni agricoltori deriva dall’inosservanza delle disposizioni del diritto dell’Unione da parte dello Stato membro interessato.
98 Secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza del 26 settembre 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, punto 23 e giurisprudenza ivi citata).
99 In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale della disposizione di cui trattasi, occorre rilevare che l’articolo 30, paragrafo 7, del regolamento n. 1307/2013 fornisce un elenco esaustivo dei casi di utilizzo della riserva nazionale che tale disposizione consente. Pertanto, per poter essere considerato autorizzato dall’articolo 30, paragrafo 7, del regolamento n. 1307/2013, l’utilizzo della riserva deve necessariamente rientrare in uno dei casi menzionati alle lettere da a) a f), di tale disposizione, il che non è contestato dalle parti, in particolare dalla Repubblica d’Austria, la quale ritiene di aver utilizzato la riserva nazionale conformemente all’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013.
100 Peraltro, occorre rilevare che la nozione di «svantaggi specifici» non è definita nel regolamento n. 1307/2013. Nel linguaggio corrente, il termine «svantaggio» rinvia a un pregiudizio o, ancora, a una condizione di inferiorità subita da una persona. L’impiego del verbo «compensare» nella disposizione in questione conferma che gli svantaggi di cui trattasi sono assimilabili a un pregiudizio subito dall’agricoltore.
101 Occorre altresì tener conto del fatto che l’aggettivo «specifico» è impiegato dalla disposizione di cui trattasi per caratterizzare lo svantaggio subito dall’agricoltore. Tale termine, che, in senso letterale, rinvia a ciò che è proprio di una specie o comune a tutti gli individui di una stessa specie, depone a favore di un’interpretazione secondo la quale gli svantaggi di cui trattasi riguardano talune categorie di agricoltori che si distinguono dalle altre per particolarità inerenti alla loro situazione.
102 Per contro, il fatto che taluni agricoltori subiscano le conseguenze di un errore commesso da uno Stato membro nell’applicazione del diritto dell’Unione non risulta sufficiente per ritenere che tali agricoltori rientrino in una categoria particolare e che lo svantaggio che essi subiscono a causa di tale errore debba, per questo motivo, essere considerato come loro specifico. Ciò vale a maggior ragione in quanto, secondo la disposizione di cui trattasi e la natura dell’irregolarità commessa dallo Stato membro, l’errore in questione può riguardare un numero più o meno elevato di agricoltori, o addirittura, in taluni casi, l’insieme degli agricoltori dello Stato membro interessato.
103 Pertanto, la formulazione dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013 depone a favore di un’interpretazione di detta disposizione secondo la quale la nozione di «svantaggi specifici» non include svantaggi derivanti da un errore commesso da uno Stato membro nell’applicazione del diritto dell’Unione.
104 Tuttavia, l’interpretazione letterale della disposizione di cui trattasi non consente di giungere ad una conclusione definitiva, cosicché occorre analizzare il contesto e gli obiettivi perseguiti dalla normativa in cui si inserisce tale disposizione.
105 In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce la disposizione in questione, è necessario, come suggerisce la Commissione, esaminare il rapporto tra i paragrafi 6 e 7 dell’articolo 30 del regolamento n. 1307/2013. L’utilizzo, al paragrafo 6, dei termini «in via prioritaria» deve essere inteso nel senso che, solo se restano fondi sufficienti nella riserva nazionale dopo l’assegnazione in via prioritaria prevista in tale paragrafo gli Stati membri possono destinare i fondi della riserva ai fini sussidiari enunciati al paragrafo 7 (v., in tal senso, sentenza del 10 marzo 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, punto 29). Da tale rapporto di priorità esistente tra i paragrafi 6 e 7 dell’articolo 30 del regolamento n. 1307/2013 risulta che i casi di utilizzo della riserva previsti al paragrafo 7, che presentano carattere sussidiario rispetto a quelli previsti al paragrafo 6, non devono essere intesi in modo estensivo.
106 Analogamente, per quanto concerne il contesto in cui si inserisce la disposizione di cui trattasi, occorre rilevare che il regolamento delegato (UE) n. 639/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014, che integra il regolamento n. 1307/2013 e che modifica l’allegato X di tale regolamento (GU 2014, L 181, pag. 1), contiene precisazioni sulla nozione di «svantaggio specifico» ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013.
107 Infatti, l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento delegato n. 639/2014 prevede che, qualora un agricoltore benefici di un numero di diritti all’aiuto inferiore a una determinata percentuale dei suoi ettari ammissibili, a causa dell’applicazione di una o più limitazioni dell’assegnazione dei diritti all’aiuto previste dall’articolo 24, paragrafi da 3 a 7, del regolamento n. 1307/2013, si può ritenere che egli si trovi in una situazione di «svantaggio specifico» ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013.
108 Pertanto, l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento delegato n. 639/2014 avvalora l’interpretazione secondo cui la nozione di «svantaggi specifici» rinvia più in particolare a svantaggi inerenti alla situazione particolare in cui si trovano taluni agricoltori, la quale può, in particolare, risultare dall’applicazione – legale – di talune disposizioni del regolamento n. 1307/2013.
109 Tale situazione risulta diversa da quella del caso di specie, in cui uno Stato membro, al momento della prima assegnazione dei diritti all’aiuto nell’ambito dell’attuazione del regime di pagamento di base, ha applicato in modo inesatto le disposizioni del regolamento n. 1307/2013 e decide, per porre rimedio a tale situazione, di assegnare a taluni agricoltori diritti all’aiuto di cui avrebbero dovuto beneficiare sin dall’inizio se le disposizioni pertinenti fossero state correttamente applicate.
110 Per contro, sebbene la Commissione sostenga, per quanto riguarda il contesto della disposizione in questione, che gli altri casi di utilizzo della riserva previsti dall’articolo 30, paragrafo 7, del regolamento n. 1307/2013 mirano a compensare gli agricoltori per gli svantaggi inerenti alla loro situazione, ciò non si verifica per quanto concerne l’articolo 30, paragrafo 7, lettere e) ed f), di detto regolamento. Pertanto, il confronto tra l’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), di detto regolamento e gli altri casi di utilizzo della riserva previsti da detto paragrafo non consente di avvalorare l’una o l’altra delle interpretazioni sostenute dalle parti.
111 In terzo luogo, per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti dalla normativa in cui si inserisce la disposizione di cui trattasi, occorre rilevare che l’obiettivo perseguito dal legislatore dell’Unione per quanto concerne l’attuazione delle riserve nazionali o regionali è enunciato al considerando 24 del regolamento n. 1307/2013, secondo il quale le «riserve nazionali o regionali dovrebbero essere utilizzate, in via prioritaria, per agevolare la partecipazione di giovani agricoltori e di agricoltori che iniziano a esercitare l’attività agricola nell’ambito del regime e dovrebbero poterle utilizzare per tenere conto di talune altre situazioni specifiche». Pertanto, l’attuazione della riserva mira a consentire agli Stati membri di fornire un sostegno agli agricoltori che si trovano in situazioni particolari, in via prioritaria ai giovani agricoltori e a quelli che iniziano a esercitare un’attività agricola.
112 Nel caso di specie, lo svantaggio subito dagli agricoltori che coltivano «pascoli», ai quali il coefficiente di riduzione era stato ingiustamente applicato, non era inerente alla loro situazione o connesso ad una qualità loro propria, ma derivava dal fatto che le autorità austriache, applicando in modo inesatto l’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013, li hanno privati di diritti all’aiuto che avrebbero dovuto essere loro assegnati sin dall’origine.
113 La circostanza, invocata dalla Repubblica d’Austria, secondo cui l’erronea applicazione del diritto dell’Unione abbia riguardato i soli detentori di «pascoli», cosa, del resto, contestabile dato che, come rileva giustamente la Commissione, l’irregolarità in questione ha avuto conseguenze sul valore dei diritti all’aiuto di tutti gli agricoltori austriaci, non può quindi portare alla conclusione che i detentori di «pascoli» si trovassero in una situazione di svantaggio specifico che consentiva alla Repubblica d’Austria di assegnare loro diritti all’aiuto supplementari a partire dalla riserva nazionale sulla base dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013.
114 Da quanto precede risulta che la Commissione ha correttamente ritenuto che l’assegnazione di diritti all’aiuto supplementari agli agricoltori che coltivano «pascoli» al fine di porre rimedio all’errata applicazione del coefficiente di riduzione non potesse essere finanziata a partire dalla riserva nazionale sulla base dell’articolo 30, paragrafo 7, lettera b), del regolamento n. 1307/2013.
[omissis]
118 Da quanto precede risulta che la Repubblica d’Austria non è legittimata a contestare la validità del primo motivo su cui si basa la seconda rettifica finanziaria e che la prima parte del suo secondo motivo deve pertanto essere respinta.
[omissis]
Sul terzo motivo vertente sulla violazione dell’articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013
135 Con tale motivo, la Repubblica d’Austria sostiene che la Commissione ha violato l’articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013, in quanto le spese escluse dal finanziamento dell’Unione mediante la decisione impugnata includono pagamenti effettuati prima del 27 novembre 2016.
136 Tale motivo riguarda la prima rettifica finanziaria, che copre gli anni di domanda dal 2015 al 2019, ossia gli esercizi finanziari dal 2016 al 2020.
137 A norma dell’articolo 52, paragrafo 4, del regolamento n. 1306/2013:
«Il rifiuto del finanziamento non può riguardare:
a) le spese di cui all’articolo 4, paragrafo 1, eseguite più di 24 mesi prima della comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle proprie ispezioni;
(…)».
138 La notifica del risultato delle verifiche della Commissione corrisponde alla comunicazione, menzionata all’articolo 34, paragrafo 2, primo comma, del regolamento di esecuzione n. 908/2014, con la quale la Commissione comunica allo Stato membro le conclusioni della sua indagine precisando le misure correttive da adottare per garantire, in futuro, il rispetto della normativa e indicando il livello provvisorio di rettifica finanziaria che essa ritiene appropriato rispetto alle sue conclusioni in tale fase della procedura.
139 Dalla giurisprudenza risulta che, per poter adempiere la sua funzione di avvertimento così descritta, occorre che tale comunicazione procuri allo Stato membro interessato una perfetta conoscenza delle riserve formulate dalla Commissione. Di conseguenza, tale comunicazione deve indicare, in modo sufficientemente preciso, l’oggetto dell’indagine svolta dalla Commissione e le carenze constatate da quest’ultima nel corso dell’indagine, in quanto tali carenze possono essere fatte valere successivamente come elemento di prova di dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o delle cifre da queste trasmesse e così giustificare le rettifiche finanziarie previste nella decisione finale che esclude dal finanziamento dell’Unione alcune spese effettuate dallo Stato membro interessato nell’ambito del FEAGA (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 7 giugno 2013, Portogallo/Commissione, T‑2/11, EU:T:2013:307, punti 58 e 59 e giurisprudenza ivi citata, e del 25 settembre 2018, Svezia/Commissione, T‑260/16, EU:T:2018:597, punti 39 e 40).
140 Pertanto, la comunicazione di cui all’articolo 34, paragrafo 2, primo comma, del regolamento di esecuzione n. 908/2014, se soddisfa i requisiti enunciati nel precedente punto 139, costituisce l’elemento di riferimento per il calcolo del termine di 24 mesi previsto all’articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013 (v., per analogia, sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punto 31).
141 Dalla giurisprudenza emerge altresì che la limitazione del periodo in cui la Commissione può escludere determinate spese dal finanziamento dell’Unione ha lo scopo di tutelare gli Stati membri dall’incertezza del diritto che si determinerebbe se la Commissione fosse legittimata a rimettere in discussione spese effettuate molti anni prima dell’adozione di una decisione sulla conformità (v., in tal senso, sentenza del 21 marzo 2002, Spagna/Commissione, C‑130/99, EU:C:2002:192, punto 133).
142 Nel caso di specie, sebbene l’indagine AA/2016/007/AT avesse riguardato, in particolare, il rispetto dell’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013, la Commissione, nel corso di tale indagine, come rilevato dalla Repubblica d’Austria, aveva in particolare individuato l’esistenza di un inadempimento connesso all’errata applicazione del coefficiente di riduzione solo per quanto riguarda i «pascoli». Sebbene la situazione degli «alpeggi» fosse stata parimenti evocata nel corso della medesima indagine, nessun inadempimento era stato individuato a tale titolo al termine di tale indagine. Al riguardo occorre rilevare che, nell’ambito dell’indagine AA/2018/010/AT, la Commissione ha precisato, nella sua comunicazione del 27 novembre 2018, di aver ritenuto, fino ad allora, sulla base delle spiegazioni fornite dalle autorità austriache nell’ambito dell’indagine AA/2016/007/AT, che il criterio delle condizioni climatiche difficili, previsto all’articolo 24, paragrafo 6, del regolamento n. 1307/2013, fosse stato correttamente applicato per quanto riguarda gli «alpeggi».
143 Da quanto precede risulta che è la comunicazione del 27 novembre 2018, inviata alla Repubblica d’Austria nell’ambito dell’indagine AA/2018/010/AT, che, per la prima volta, individuava in modo sufficientemente preciso la carenza constatata dalla Commissione per quanto riguarda l’applicazione inesatta del coefficiente di riduzione agli «alpeggi».
144 Peraltro, sebbene la situazione particolare degli «alpeggi» sia stata evocata durante la prima indagine, senza tuttavia che la Commissione abbia concluso in quella fase che vi fosse una carenza su tale punto, tale circostanza non può, in ogni caso, come sostiene la Repubblica d’Austria, incidere sull’applicazione della limitazione temporale delle rettifiche finanziarie prevista all’articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013.
145 Ne consegue che, come sostiene la Repubblica d’Austria, anche per quanto riguarda le conseguenze finanziarie dell’inadempimento relativo all’applicazione inesatta del coefficiente di riduzione agli «alpeggi», che ha dato luogo alla prima rettifica finanziaria, la comunicazione del 27 novembre 2018 ha costituito il punto di partenza del periodo di 24 mesi di cui all’articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013. Di conseguenza, la Commissione non poteva escludere dal finanziamento dell’Unione le spese effettuate prima del 27 novembre 2016.
146 Orbene, dal fascicolo e in particolare dalla decisione impugnata risulta che, nell’ambito della prima rettifica finanziaria, identificata nella tabella allegata a tale decisione con la ragione «assegnazione dei diritti all’aiuto – convergenza», la Commissione ha escluso dal finanziamento dell’Unione le spese sostenute per gli esercizi finanziari 2016 e 2017, iniziati rispettivamente il 16 ottobre 2015 e il 16 ottobre 2016. La Commissione ha quindi escluso dal finanziamento dell’Unione le spese effettuate prima del 27 novembre 2016. Così facendo, essa ha violato l’articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013.
[omissis]
152 Di conseguenza, la decisione impugnata deve essere annullata nella parte in cui, per quanto riguarda la prima rettifica finanziaria in questione, essa ha escluso dal finanziamento dell’Unione le spese effettuate prima del 27 novembre 2016.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Decima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione di esecuzione (UE) 2022/908 della Commissione, dell’8 giugno 2022, che esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese sostenute dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata nella parte in cui, per quanto concerne la rettifica finanziaria identificata nella tabella allegata a tale decisione con la ragione «assegnazione dei diritti all’aiuto – convergenza», riguardante gli esercizi finanziari dal 2016 al 2020, esclude dal finanziamento dell’Unione europea le spese effettuate dalla Repubblica d’Austria nell’ambito del FEAGA prima del 27 novembre 2016.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) La Repubblica d’Austria e la Commissione europea si faranno carico delle proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 7 febbraio 2024.
Firme