NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 5. apríla 2011 (1)
Vec C‑108/10
Ivana Scattolon
proti
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Tribunale ordinario di Venezia (Taliansko)]
„Sociálna politika – Smernica 77/187/EHS – Zachovanie práv zamestnancov pri prevode podniku – Prevod zamestnancov z jednej verejnoprávnej osoby na inú verejnoprávnu osobu – Uznanie počtu rokov odpracovaných pred týmto prevodom ako práva, ktoré sa má zachovať, v právnej úprave členského štátu v zmysle jej výkladu najvyšším súdom tohto štátu – Prijatie zákona so spätnou účinnosťou, ktorý tento výklad vylučuje – Zákaz zasahovať do prebiehajúcich súdnych konaní prijatím zákonov so spätnou účinnosťou vzťahujúci sa na členské štáty – Zásada účinnej súdnej ochrany – Charta základných práv Európskej únie – Článok 47“
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Rady 77/187/EHS zo 14. februára 1977 o aproximácii zákonov členských štátov týkajúcich sa zachovania práv zamestnancov pri prevodoch podnikov, závodov alebo častí závodov [neoficiálny preklad](2), ako aj výkladu zásady účinnej súdnej ochrany zakotvenej v článku 47 Charty základných práv Európskej únie(3).
2. Tento návrh bol predložený v rámci konania medzi I. Scattolonovou a Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ministerstvo vzdelávania, univerzít a výskumu), ktoré sa týka neuznania všetkých rokov, ktoré I. Scattolon odpracovala u svojho pôvodného zamestnávateľa, pre obec Scorzè (Taliansko), pri jej preradení k novému zamestnávateľovi – uvedenému ministerstvu.
3. V tejto veci má Súdny dvor spresniť svoju judikatúru týkajúcu sa jednak pôsobnosti smernice 77/187 v prípade prevodu podniku medzi osobami verejného práva a jednak uznania počtu rokov, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali u prevádzateľa, zo strany nadobúdateľa.
4. Uvedená vec tiež poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť vyjadriť sa k pôsobnosti práva na účinný prostriedok nápravy v súvislosti s právnym ustanovením, ktoré tým, že odporuje vnútroštátnej judikatúre, podľa ktorej má nadobúdateľ zohľadniť všetky roky, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali u prevádzateľa, priamo ovplyvňuje veľký počet prebiehajúcich súdnych konaní, medzi ktoré patrí aj konanie vedené na návrh I. Scattolonovej, a to v prospech opačného stanoviska, ktoré zastáva Taliansko.
5. V týchto návrhoch uvediem dôvody, pre ktoré sa má podľa môjho názoru smernica 77/187 vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na taký prevod, o aký ide v konaní vo veci samej, čiže na prevod zamestnancov poverených výkonom pomocných upratovacích, údržbárskych a dozorných prác v štátnych školských budovách z miestnych územných celkov (obcí a provincií) na štát.
6. Ďalej uvediem, že podľa môjho názoru v takom prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, keď jednak podmienky odmeňovania stanovené kolektívnou zmluvou, ktorá platí u prevádzateľa, nie sú založené primárne na kritériu počtu rokov odpracovaných u tohto zamestnávateľa a jednak kolektívna zmluva, ktorá platí u nadobúdateľa, nahrádza kolektívnu zmluvu, ktorá platila u prevádzateľa, sa má článok 3 ods. 1 a 2 smernice 77/187 vykladať v tom zmysle, že nevyžaduje, aby nadobúdateľ zohľadnil počet rokov odpracovaných prevedenými zamestnancami u prevádzateľa na účely výpočtu ich platu, a to ani v prípade, ak kolektívna zmluva, ktorá platí u nadobúdateľa, stanovuje, že výpočet platu je primárne založený na kritériu počtu odpracovaných rokov.
7. Napokon navrhnem, aby Súdny dvor rozhodol, že článok 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takému právnemu ustanoveniu, aké je napadnuté v konaní vo veci samej, pokiaľ sa najmä na základe číselných údajov preukáže, že cieľom jeho prijatia bolo zabezpečiť rozpočtovú neutralitu prevodu administratívnych, technických a pomocných zamestnancov z územných celkov na štát, čo musí overiť vnútroštátny súd.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
8. Keďže prevod posudzovaný v konaní vo veci samej nastal 1. januára 2000, čiže pred uplynutím lehoty na prebratie smernice Rady 98/50/ES z 29. júna 1998, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 77/187(4), teda pred 17. júlom 2001, na túto vec sa vzťahuje pôvodné znenie smernice 77/187(5).
9. Článok 1 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Táto smernica sa vzťahuje na prevody podnikov, závodov alebo častí závodov na iného zamestnávateľa v dôsledku zmluvného prevodu alebo zlúčenia.“ [neoficiálny preklad]
10. Článok 2 tejto smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
a) pod ‚prevádzateľom‘ sa rozumie každá fyzická alebo právnická osoba, ktorá na základe prevodu v zmysle článku 1 ods. 1 prestáva byť vo vzťahu k podniku, závodu alebo časti závodu zamestnávateľom;
b) pod ‚nadobúdateľom‘ sa rozumie každá fyzická alebo právnická osoba, ktorá sa na základe prevodu v zmysle článku 1 ods. 1 stáva vo vzťahu k podniku, závodu alebo časti závodu zamestnávateľom;
…“ [neoficiálny preklad]
11. Podľa článku 3 smernice 77/187:
„1. Práva a povinnosti prevádzateľa vyplývajúce z pracovnej zmluvy alebo z pracovného pomeru, ktoré existovali ku dňu prevodu v zmysle článku 1 ods. 1, prechádzajú na základe tohto prevodu na nadobúdateľa.
…
2. Po prevode v zmysle článku 1 ods. 1 nadobúdateľ zachováva pracovné podmienky dohodnuté v kolektívnej zmluve v rovnakom rozsahu, v akom ich bol podľa tejto zmluvy povinný dodržiavať prevádzateľ, až do dňa vypovedania alebo skončenia platnosti kolektívnej zmluvy alebo nadobudnutia platnosti alebo začatia uplatňovania inej kolektívnej zmluvy.
Členské štáty môžu obmedziť obdobie zachovania pracovných podmienok, za predpokladu, že toto obdobie nebude kratšie ako jeden rok.
…“ [neoficiálny preklad]
12. Článok 4 tej istej smernice stanovuje:
„1. Prevod podniku, závodu alebo časti závodu sám osebe nie je dôvodom na prepúšťanie zo strany prevádzateľa alebo nadobúdateľa. …
2. Ak dôjde k ukončeniu pracovnej zmluvy alebo pracovného pomeru na základe podstatnej zmeny pracovných podmienok v neprospech zamestnanca v dôsledku prevodu v zmysle článku 1 ods. 1, platí domnienka, že pracovnú zmluvu alebo pracovný pomer ukončil zamestnávateľ.“ [neoficiálny preklad]
13. Článok 7 uvedenej smernice stanovuje, že táto smernica „nemá vplyv na možnosť členských štátov uplatňovať alebo prijímať zákony, iné právne predpisy alebo správne opatrenia, ktoré sú pre zamestnancov výhodnejšie.“ [neoficiálny preklad]
B – Vnútroštátne právo
1. Článok 2112 talianskeho Občianskeho zákonníka a článok 34 zákonného dekrétu č. 29/93
14. V Taliansku bolo prebratie smernice 77/187 a následne aj smernice Rady 2001/23/ES z 12. marca 2001 o aproximácii zákonov členských štátov týkajúcich sa zachovania práv zamestnancov pri prevodoch podnikov, závodov alebo častí podnikov alebo závodov(6) zabezpečené najmä článkom 2112 talianskeho Občianskeho zákonníka, podľa ktorého „v prípade prevodu podniku pracovný pomer pokračuje s nadobúdateľom a zamestnancovi zostávajú zachované všetky práva, ktoré z pracovného pomeru vyplývajú. … Nadobúdateľ musí uplatňovať… kolektívne zmluvy, ktoré boli v platnosti ku dňu prevodu, a to až do skončenia ich platnosti, pokiaľ neboli nahradené inými kolektívnymi zmluvami, ktoré sa vzťahujú na podnik nadobúdateľa.“
15. Článok 34 zákonného dekrétu č. 29/93 o racionalizácii organizácie orgánov verejnej správy a o revízii právnej úpravy zamestnávania vo verejnej službe (decreto legislativo n. 29 – razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego) z 3. februára 1993(7) v znení platnom v čase skutkových okolností konania vo veci samej stanovuje, že „v prípade prevodu… činností zabezpečovaných orgánmi verejnej správy z verejnoprávnych subjektov alebo ich podnikov alebo súčastí na iné verejnoprávne alebo súkromnoprávne subjekty sa na zamestnancov prevedených na tieto subjekty uplatní článok 2112 Občianskeho zákonníka.“
2. Článok 8 zákona č. 124/99, vyhlášky ministerstva, ktorými sa tento zákon vykonáva, a súvisiaca judikatúra
16. Až do roku 1999 pomocné služby v talianskych verejných školách, ako je upratovanie, údržba a dozor, zabezpečoval a financoval štát. Štát správou týchto služieb čiastočne poveril územné celky, ako sú obce. Tieto služby vykonávali sčasti administratívni, technickí a pomocní zamestnanci štátu a sčasti územné celky.
17. Územné celky zabezpečovali tieto služby buď prostredníctvom svojich administratívnych, technických a pomocných zamestnancov (ďalej len „administratívni, technickí a pomocní zamestnanci územných celkov“), alebo na základe verejných zákaziek zadaných súkromným podnikom. Administratívnych, technických a pomocných zamestnancov územných celkov odmeňovali územné celky, pričom všetky náklady im nahrádzal štát.
18. Administratívni, technickí a pomocní zamestnanci územných celkov boli odmeňovaní na základe národnej kolektívnej zmluvy pre oblasť regiónov a územnej samosprávy (Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro – Regioni Autonomie Locali, ďalej len „kolektívna zmluva zamestnancov územných celkov“). Naproti tomu administratívni, technickí a pomocní zamestnanci štátu zamestnaní vo verejných školách boli odmeňovaní na základe národnej kolektívnej zmluvy pre odvetvie školstva (Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro della Scuola, ďalej len „kolektívna zmluva pre odvetvie školstva“). Podľa ustanovení kolektívnej zmluvy pre odvetvie školstva je odmeňovanie založené do veľkej miery na počte odpracovaných rokov, zatiaľ čo kolektívna zmluva zamestnancov územných celkov stanovovala odlišný systém odmeňovania, ktorý závisel od vykonávaných funkcií a zahŕňal doplňujúce zložky platu.
19. Zákon č. 124/99, ktorým sa prijímajú naliehavé opatrenia týkajúce sa školských zamestnancov (legge n. 124/99 – disposizioni urgenti in materia di personale scolastico) z 3. mája 1999(8) stanovil, že k 1. januáru 2000 sa administratívni, technickí a pomocní zamestnanci územných celkov preraďujú k administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom štátu.
20. V tejto súvislosti článok 8 zákona č. 124/99 stanovuje:
„1. Administratívnych, technických a pomocných zamestnancov štátnych zariadení a škôl všetkých kvalifikácií a všetkých stupňov zamestnáva štát. Ustanovenia, podľa ktorých týchto zamestnancov zamestnávajú obce a provincie, sa zrušujú.
2. Zamestnanci uvedení v odseku 1, ktorých zamestnávajú územné celky a ktorí ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona pracujú v štátnych školských zariadeniach, sa preradia k administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom štátu a zaradia sa do príslušných kvalifikačných a odborných stupňov na výkon úloh zodpovedajúcim týmto stupňom. Zamestnanci, ktorých kvalifikačné a odborné zaradenie nemá ekvivalent medzi administratívnymi, technickými a pomocnými zamestnancami štátu, sa môžu do troch mesiacov od nadobudnutia účinnosti tohto zákona rozhodnúť pre svoj pôvodný územný celok. Týmto zamestnancom sa na právne a ekonomické účely priznáva počet rokov, ktoré odpracovali pre pôvodný územný celok, ako aj právo na počiatočné zachovanie miesta výkonu práce, ak je takéto pracovné miesto dostupné.
…
4. Prevod zamestnancov uvedených v odsekoch 2 a 3 sa uskutoční postupne v lehotách a podľa podmienok, ktoré sa stanovia vyhláškou ministra pre verejné vzdelávanie…
5. Od roka, v ktorom nadobudnú účinnosť ustanovenia odsekov 2, 3 a 4, sa budú [finančné] prevody štátu na územné celky postupne znižovať pomerne k výdavkom vynaloženým územnými celkami v rozpočtovom roku predchádzajúcom roku, v ktorom došlo ku konkrétnemu prevodu zamestnancov. …“
21. V nadväznosti na prijatie zákona č. 124/99 bola prijatá vyhláška ministerstva o prevode administratívnych, technických a pomocných zamestnancov územných celkov na štát v zmysle článku 8 zákona č. 124/99 z 3. mája 1999 (decreto – trasferimento del personale ATA dagli enti locali allo Stato, ai sensi dell’art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124) z 23. júla 1999(9). Táto vyhláška stanovovala:
„Článok 1
Administratívni, technickí a pomocní zamestnanci územných celkov, ktorí sú k 25. máju 1999 zamestnaní v štátnych školských zariadeniach a vykonávajú funkcie a úlohy, ktoré zákon ukladá územným celkom, sa preraďujú k administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom štátu.
Článok 2
Prevod administratívnych, technických a pomocných zamestnancov územných celkov na štát uvedený v článku 1 sa uskutoční v lehotách a za podmienok stanovených v nasledujúcich článkoch.
Článok 3
Územné celky až do konca rozpočtového roka 1999 zabezpečujú odmeňovanie a uplatňovanie [kolektívnej zmluvy zamestnancov územných celkov] na zamestnancov, ktorí prechádzajú na štát podľa článku 8 [zákona č. 124/99]. … Prevedení zamestnanci budú od 1. januára 2000 dočasne poberať plat, ktorý poberali pred prevodom.
Vyhláška ministra pre verejné vzdelávanie… stanoví kritériá začlenenia do odvetvia školstva určené na zosúladenie postavenia dotknutých zamestnancov s postavením zamestnancov v tomto odvetví, pokiaľ ide o odmeňovanie, príplatky k platu a uznanie počtu rokov odpracovaných pre územné celky na právne a ekonomické účely a na účely personálneho plánovania po uzatvorení kolektívnej zmluvy, ktorá má byť uzatvorená… medzi [Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Agentúra pre zastupovanie orgánov verejnej správy pri kolektívnom vyjednávaní, ďalej len ‚ARAN‘)] a odborovými organizáciami, ktoré zastupujú odvetvia školstva a územných celkov, v zmysle článku 34 zákonného dekrétu č. 29/93…
…
Článok 5
Od 1. januára 2000 sa administratívni, technickí a pomocní zamestnanci územných celkov, ktorí sú k 25. máju 1999 zamestnaní v štátnych školských zariadeniach a preradení k štátnym zamestnancom, zaraďujú do kvalifikačných a odborných stupňov zodpovedajúcich zaradeniu štátnych zamestnancov…
…
Článok 7
Zamestnanci, ktorí na základe tejto vyhlášky prechádzajú z územných celkov na štát, budú naďalej poverení všetkými úlohami, ktoré im boli zverené, pokiaľ zodpovedajú zaradeniu štátnych zamestnancov.
Článok 8
Bývalí zamestnanci územných celkov prevedení na štát majú právo naďalej pracovať na mieste, kde pracovali počas školského roka 1998/1999. V prípade, ak toto pracovné miesto nie je dostupné, budú na školský rok 2000/2001 preradení podľa platných decentralizovaných zmlúv.
Článok 9
Štát je od 24. mája 1999 právnym nástupcom územných celkov ako zmluvných strán zmlúv, ktoré uzavreli a ktorých platnosť neskôr prípadne predĺžili, v rozsahu, v akom zabezpečujú funkcie administratívnych, technických a pomocných zamestnancov pre štátne školy namiesto zamestnávania zamestnancov. … Bez toho, aby bol dotknutý výkon činností tretích osôb zamestnaných… na základe platných zákonných ustanovení, bude štát právnym nástupcom územných celkov v zmluvách, ktoré uzavreli s podnikmi… na výkon funkcií administratívnych, technických a pomocných zamestnancov, ktorých výkon zákon zveruje namiesto štátu územným celkom. …
…“
22. Zmluva medzi ARAN a odborovými organizáciami uvedená v článku 3 vyhlášky ministerstva z 23. júla 1999 bola podpísaná 20. júla 2000 a schválená vyhláškou ministerstva, ktorou sa schvaľuje zmluva z 20. júla 2000 uzatvorená medzi ARAN a zástupcami odborových organizácií a konfederácií, o kritériách začlenenia bývalých zamestnancov územných celkov preradených do odvetvia školstva (decreto interministeriale – recepimento dell’accordo ARAN – Rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali in data 20 luglio 2000, sui criteri di inquadramento del personale già dipendente degli enti locali e transitato nel comparto scuola) z 5. apríla 2001(10).
23. Uvedená zmluva stanovuje:
„Článok 1 – Rozsah pôsobnosti
Táto zmluva sa uplatňuje od 1. januára 2000 na zamestnancov územných celkov preradených do odvetvia školstva na základe článku 8 [zákona č. 124/99] a… vyhlášky ministerstva… z 23. júla 1999… s výnimkou zamestnancov, ktorých funkcie alebo úlohy naďalej patria do pôsobnosti územného celku.
Článok 2 – Zmluvný režim
1. Od 1. januára 2000 sa [kolektívna zmluva zamestnancov územných celkov] nevzťahuje na zamestnancov, ktorých sa týka táto zmluva…; od uvedeného dňa sa na týchto zamestnancov vzťahuje [kolektívna zmluva pre odvetvie školstva], vrátane všetkých otázok týkajúcich sa príplatkov k platu, pokiaľ nasledujúce články nestanovujú inak.
…
Článok 3 – Zaradenie a odmeňovanie
1. Zamestnanci uvedení v článku 1 tejto zmluvy sa v stupnici odmeňovania zaradia do príslušnej platovej triedy zodpovedajúcej odbornej kvalifikácii v odvetví školstva… podľa pravidiel uvedených ďalej. Títo zamestnanci majú nárok na… rovnakú alebo najbližšiu nižšiu platovú triedu vo vzťahu k ich ročnému príjmu k 31. decembru 1999 pozostávajúcemu z platu a osobných príplatkov založených na počte odpracovaných rokov a v prípade zamestnancov, ktorí na ne majú nárok, aj [príplatkov stanovených kolektívnou zmluvou zamestnancov územných celkov]. Prípadný rozdiel medzi výškou platu určenou podľa zaradenia a uvedeným príjmom zamestnanca k 31. decembru 1999 sa mu vyplatí jednotlivo a po prepočte na časový ekvivalent sa zohľadní na účely prechodu do nasledujúcej platovej triedy. Zamestnanci, na ktorých sa vzťahuje táto zmluva, poberajú osobitný doplnkový príplatok vo výške platnej k 31. decembru 1999, ak je tento príplatok vyšší ako príplatok priznaný pre zodpovedajúcu odbornú kvalifikáciu v odvetví školstva. Definitívne zaradenie zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje táto zmluva, do odborných stupňov v odvetví školstva sa vykoná podľa porovnávacej tabuľky…
…
Článok 9 – Základný plat a príplatok k platu
1. Od 1. januára 2000 sa všetky ustanovenia [kolektívnej zmluvy pre odvetvie školstva] týkajúce sa odmeňovania uplatňujú na zamestnancov, na ktorých sa vzťahuje táto zmluva, za podmienok stanovených uvedenou kolektívnou zmluvou.
2. Od 1. januára 2000 majú zamestnanci, na ktorých sa vzťahuje táto zmluva, dočasne nárok na doplnkový osobný príplatok v súlade s hrubými čiastkami uvedenými v tabuľke… pripojenej ku [kolektívnej zmluve pre odvetvie školstva]. …
…“
24. Výklad týchto noriem mal za následok konania o žalobách podaných preradenými administratívnymi, technickými a pomocnými zamestnancami, ktorí sa domáhali úplného uznania počtu rokov, ktoré odpracovali pre územné celky, bez ohľadu na zosúlaďovacie kritériá prijaté v rámci zmluvy medzi ARAN a odborovými organizáciami, ktoré boli schválené vyhláškou ministerstva z 5. apríla 2001. Títo zamestnanci v tejto súvislosti tvrdili, že kritériá prijaté v rámci tejto zmluvy mali za následok, že boli po ich pričlenení k administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom štátu zaradení a odmeňovaní rovnako ako títo zamestnanci, ktorí mali odpracovaných menej rokov. Podľa ich argumentácie z článku 8 zákona č. 124/99 vyplýva povinnosť uznať každému preradenému administratívnemu, technickému a pomocnému zamestnancovi počet rokov, ktoré odpracoval pre územný celok, takže každý takýto zamestnanec má od 1. januára 2000 poberať rovnaký plat, aký poberá administratívny, technický a pomocný zamestnanec štátu s rovnakým počtom odpracovaných rokov.
25. Na základe tohto sporu Corte suprema di cassazione (kasačný súd) v roku 2005 vyhlásil viacero rozsudkov, v ktorých sa s touto argumentáciou v zásade stotožnil.
3. Zákon č. 266/2005 a súvisiaca judikatúra
26. Taliansky zákonodarca schválením „superemendemento“ (novela zákona navrhnutá vládou, ktorej schválenie je spojené s vyslovením dôvery) doplnil do článku 1 zákona č. 266/2005, ktorým sa prijímajú opatrenia týkajúce sa vytvorenia ročného a viacročného štátneho rozpočtu (zákon o financiách na rok 2006) [legge n. 266/2005 – disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)], z 23. decembra 2005(11) odsek 218, ktorý obsahuje retroaktívnu výkladovú normu týkajúcu sa článku 8 zákona č. 124/99.
27. Uvedený článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 stanovuje:
„Článok 8 ods. 2 [zákona č. 124/99] sa má vykladať tak, že zamestnanci územných celkov preradení k [administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom] štátu sa zaradia do príslušných funkčných a odborných stupňov štátnej služby na základe celkového príjmu, ktorý poberali v čase prevodu, a budú zaradení do rovnakej alebo najbližšej nižšej platovej pozície vo vzťahu k ich ročnému príjmu k 31. decembru 1999 pozostávajúcemu z platu, osobného príplatku podľa počtu odpracovaných rokov a z prípadných príplatkov stanovených [kolektívnou zmluvou zamestnancov územných celkov] platnou ku dňu preradenia do štátnej služby. Prípadný rozdiel medzi nástupnou výškou platu a ročným príjmom konkrétneho zamestnanca k 31. decembru 1999… sa vyplatí jednotlivo a po prepočte na časový ekvivalent sa zohľadní na účely dosiahnutia vyššej platovej pozície. Tým nie je dotknutý výkon súdnych rozhodnutí vydaných ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona.“
28. Viaceré súdy predložili Corte costituzionale (Ústavný súd) otázky týkajúce sa súladu článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 s talianskou ústavou. Podľa týchto súdov im táto výkladová norma ukladá v rámci prebiehajúcich konaní, ktorých účastníkom je štát, povinnosť použiť výklad priaznivý pre štát, ktorý je navyše nezlučiteľný so znením článku 8 ods. 2 zákona č. 124/99 a odporuje výkladu tohto ustanovenia, ktorý podal Corte suprema di cassazione. Článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 podľa uvedených súdov opätovne zavádza systém obsiahnutý v zmluve z 20. júla 2000 a vo vyhláške ministerstva z 5. apríla 2001, o ktorom Corte suprema di cassazione rozhodol, že je v rozpore so zákonom č. 124/99. Zákonodarca teda zasiahol do výkonu funkcie jednotného výkladu zákona, ktorá je v Taliansku vyhradená pre Corte suprema di cassazione, a tým narušil nezávislosť súdnej moci a porušil zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.
29. Rozsudkom č. 234 z 18. júna 2007(12) a neskoršími uzneseniami Corte costituzionale rozhodol, že článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 neporušuje uvedené všeobecné právne zásady.
30. Corte suprema di cassazione po tomto posúdení zo strany Corte costituzionale v rozsudku č. 677 zo 16. januára 2008 pozmenil svoju skoršiu judikatúru a potvrdil, že výklad článku 8 ods. 2 zákona č. 124/99, ktorý podal taliansky zákonodarca v článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005, je prípustný.
31. Corte suprema di cassazione však uznesením č. 22260 z 3. júna 2008 vyzval Corte costituzionale, aby prehodnotil svoje stanovisko vzhľadom na zásady uvedené v článku 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme (ďalej len „EDĽP“).
32. Rozsudkom č. 311 z 26. novembra 2009(13) Corte costituzionale rozhodol, že článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 je zlučiteľný so základnými právami uvedenými v článku 6 EDĽP.
II – Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
33. I. Scattolon, ktorá bola od 16. mája 1980 zamestnankyňou obce Scorzè ako školníčka v štátnych školách, patrila až do 31. decembra 1999 k administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom územných celkov. Títo zamestnanci vykonávajú upratovacie, údržbárske a dozorné práce v talianskych verejných školách.
34. Od 1. januára 2000 bola na základe článku 8 zákona č. 124/99 preradená k administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom štátu.
35. Na základe vyhlášky ministerstva z 5. apríla 2001 bola I. Scattolon zaradená do platového stupňa, ktorý v platových tarifách uvedených štátnych zamestnancov zodpovedá deviatim odpracovaným rokom.
36. Domnieva sa, že vzhľadom na to, že jej nebolo uznaných takmer 20 rokov odpracovaných pre obec Scorzè a navyše jej neboli priznané príplatky k platu stanovené kolektívnou zmluvou zamestnancov územných celkov, sa jej plat znížil o 790 eur.
37. Žalobou, ktorú I. Scattolon podala 27. apríla 2005 na Tribunale ordinario di Venezia (Všeobecný súd v Benátkach), sa domáhala uznania všetkých rokov, ktoré odpracovala u obce Scorzè, a následného zaradenia do platového stupňa zodpovedajúceho 15 až 20 odpracovaným rokom. Domáhala sa teda práva na zaradenie do rovnakých platových tried, aké sa vzťahujú na administratívnych, technických a pomocných zamestnancov, ktorí boli od začiatku štátnymi zamestnancami a odpracovali rovnaký počet rokov ako ona. Na podporu tejto žaloby poukázala osobitne na článok 2112 Občianskeho zákonníka, článok 8 zákona č. 124/99 a na rozsudky Corte suprema di cassazione z roku 2005, ktorými bolo administratívnym, technickým a pomocným zamestnancom priznané právo na zachovanie počtu odpracovaných rokov.
38. V nadväznosti na prijatie článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 Tribunale ordinario di Venezia prerušil konanie o žalobe I. Scattolonovej a predložil Corte costituzionale otázku zlučiteľnosti tohto ustanovenia so zásadami právnej istoty, ochrany legitímnej dôvery, rovnosti prostriedkov obrany v konaní, ako aj práva na účinnú súdnu ochranu, na prejednanie veci nezávislým súdom a na spravodlivé súdne konanie. Taliansky zákonodarca chcel podľa názoru tohto súdu prijatím uvedeného ustanovenia týkajúceho sa výkladu zákona, ktorý bol prijatý pred viac ako piatimi rokmi a ktorého výklad už podal Corte suprema di cassazione, dosiahnuť odlišný výsledok v mnohých prebiehajúcich konaniach, ktorý by bol priaznivý pre štát.
39. Uznesením č. 212 z 9. júna 2008(14) Corte costituzionale s odkazom na svoj rozsudok č. 234 z 18. júna 2007 citovaný vyššie rozhodol, že článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 neporušuje predmetné všeobecné právne zásady.
40. Po skončení prerušenia konania I. Scattolon zdôraznila, že článok 8 ods. 2 zákona č. 124/99 v zmysle výkladu podľa článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 je nezlučiteľný s pravidlom uvedeným v článku 3 smernice 77/187, ako aj so všeobecnými zásadami práva Únie týkajúcimi sa právnej istoty, ochrany legitímnej dôvery a účinnej súdnej ochrany.
41. Tribunale ordinario di Venezia sa domnieva, že vzhľadom na smernicu 77/187 sa majú zohľadniť všetky odpracované roky prevedených zamestnancov. Tento súd sa tiež domnieva, že článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 je v rozpore s týmto pravidlom a navyše predstavuje právnu normu so spätnou účinnosťou, ktorá nie je len interpretačná, ale mení právnu úpravu a porušuje zásady zaručené článkom 6 ZEÚ v spojení s článkom 6 EDĽP, článkom 47 a článkom 52 ods. 3 Charty. Článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 podľa tohto súdu zároveň odporuje zásade právnej istoty a zásade ochrany legitímnej dôvery.
42. Za týchto okolností Tribunale ordinario di Venezia rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa smernica... 77/187… a/alebo smernica... 2001/23… alebo iný uplatniteľný právny predpis [Únie] vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na prípad prevodu zamestnancov územných celkov verejnej správy (obcí a provincií), ktorí vykonávajú pomocné upratovacie a údržbárske práce v štátnych školských budovách, na štát, keď s týmto prevodom nebola prevzatá len činnosť a vzťahy so všetkými zamestnancami (školníkmi), ale aj verejné zákazky zadané súkromným podnikom na účely zabezpečenia týchto služieb?
2. Má sa pokračovanie pracovného pomeru podľa článku 3 ods. 1 prvého pododseku smernice... 77/187… (prebratého spolu so smernicou... 98/50… do smernice... 2001/23…) vykladať v tom zmysle, že u nadobúdateľa sa pri výpočte výšky platu viazanej na počet odpracovaných rokov zohľadňujú všetky odpracované roky prevedených zamestnancov, vrátane rokov odpracovaných u prevádzateľa?
3. Majú sa článok 3 smernice... 77/187… a/alebo smerníc… 98/50… a 2001/23… vykladať v tom zmysle, že medzi práva zamestnancov, ktoré prechádzajú na nadobúdateľa, patria aj výhody, ktoré zamestnanec dosiahol u prevádzateľa, ako je počet odpracovaných rokov, ak sú s nimi podľa kolektívnej zmluvy platnej u nadobúdateľa spojené práva majetkovej povahy?
4. Majú sa všeobecné zásady platného práva [Únie] týkajúce sa právnej istoty, ochrany legitímnej dôvery, rovnosti prostriedkov obrany v konaní, účinnej súdnej ochrany, práva na prejednanie veci nezávislým súdom a všeobecne práva na spravodlivé súdne konanie zaručené článkom 6 [ZEÚ] v spojení s článkom 6 [EDĽP], s článkami 46 a 47 a článkom 52 ods. 3 [Charty] vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby [Talianska republika] po uplynutí dlhšieho časového obdobia (päť rokov) prijala ustanovenie poskytujúce autentický výklad, ktoré je odlišné od znenia, ktoré je predmetom výkladu, a je v rozpore s ustáleným a jednotným výkladom orgánu povereného zabezpečením jednotného výkladu zákona a navyše je relevantné pre rozhodovanie o sporoch, v ktorých vystupuje ako účastník konania samotná [Talianska republika]?“
III – Moja analýza
A – O prvej otázke
43. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa smernica 77/187 vzťahuje na prevod zamestnancov, ktorí vykonávajú pomocné upratovacie a údržbárske práce v štátnych školských budovách z územných celkov verejnej správy (obcí a provincií) na štát.
44. Inak povedané, má skutočnosť, že došlo k prevodu medzi dvoma subjektmi, ktoré sú právnickými osobami verejného práva, za následok vylúčenie takého prevodu z pôsobnosti smernice 77/187?
45. Talianska vláda tvrdí, že v prípade takého prevodu zamestnancov v rámci reorganizácie odvetvia verejnej správy nejde o „prevod podniku“ v zmysle tejto smernice. I. Scattolon a Európska komisia zastávajú opačný názor.
46. Rozsudok z 15. októbra 1996, Henke(15), predstavuje zaujímavý precedens na účely zodpovedania tejto otázky.
47. Na vymedzenie významu tohto rozsudku je potrebné pripomenúť jeho skutkové okolnosti. A. Henke bola zamestnaná ako sekretárka na Obecnom úrade Schierke (Nemecko). Táto obec sa neskôr rozhodla vytvoriť na základe obecnej právnej úpravy spolkovej krajiny Sasko‑Anhaltsko s ďalšími obcami združenie obcí „Brocken“, na ktoré boli prevedené administratívne právomoci. Obec Schierke následne vypovedala pracovnú zmluvu s A. Henkeovou. V rámci sporu, ktorý vznikol medzi touto obcou a A. Henkeovou, Arbeitsgericht Halberstadt (Pracovný súd v Halberstadte) rozhodol o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor týkajúceho sa otázky, či sa smernica 77/187 vzťahuje na prevod administratívnych právomocí z obce na združenie obcí, o aký išlo v konaní vo veci samej.
48. Súdny dvor vyložil článok 1 ods. 1 smernice 77/187 v tom zmysle, že administratívna reorganizácia verejných správnych orgánov alebo prevod správnych funkcií medzi verejnými správnymi orgánmi nepredstavuje „prevod podniku“ v zmysle tejto smernice(16).
49. Okrem zohľadnenia účelu a znenia tejto smernice(17) Súdny dvor poukázal na to, že išlo o reorganizáciu týkajúcu sa viacerých obcí spolkovej krajiny Sasko‑Anhaltsko, medzi ktoré patrila aj obec Schierke, ktorej cieľom bolo okrem iného zlepšiť vykonávanie administratívnych úloh týchto obcí. Uviedol, že táto reorganizácia sa prejavila najmä v podobe štrukturálnej reorganizácie verejnej správy a presunu administratívnych právomocí z obce Schierke na verejnoprávny subjekt vytvorený osobitne na tento účel, ktorým bolo združenie obcí „Brocken“(18).
50. Súdny dvor následne poznamenal, že za okolností tejto veci sa prevod z obce na združenie obcí týkal iba činností súvisiacich s výkonom verejnej moci a že v prípade, ak by tieto činnosti mali ekonomické aspekty, tie by mohli mať len vedľajší význam.(19)
51. Z toho vyvodzujem, že takéto vylúčenie pôsobnosti smernice 77/187 nie je odôvodnené verejnoprávnou povahou predmetných subjektov, ale skôr, čo zodpovedá funkčnému prístupu, tým, že sa prevod týka činností súvisiacich s výkonom verejnej moci. Pokiaľ sa však prevod týka ekonomickej činnosti, patrí do pôsobnosti tejto smernice. V tejto súvislosti nie je rozhodujúca súkromnoprávna alebo verejnoprávna povaha prevádzateľa a nadobúdateľa. Neskoršie rozsudky svedčia o tom, že Súdny dvor sa pridržiava práve funkčného prístupu a kladie dôraz na to, či ide o činnosť súvisiacu s výkonom verejnej moci.(20)
52. Pokiaľ ide o posúdenie činností, o ktoré ide v konaní vo veci samej, z nedávno potvrdenej judikatúry vyplýva, že pomocné práce vykonávané v štátnych školách, ako sú upratovacie a dozorné služby, nepredstavujú činnosti súvisiace s výkonom verejnej moci.
53. V dvoch nedávnych veciach mal Súdny dvor vyložiť smernicu 2001/23 v prípadoch, keď obec prevzala výkon činností, ktoré predtým vykonávali súkromné podniky. V rozsudku z 29. júla 2010, UGT‑FSP(21), išlo o výkon funkcie školníka a upratovanie vo verejných školských zariadeniach, čistenie verejných priestranstiev a údržbu parkov a záhrad(22). V rozsudku z 20. januára 2011, CLECE(23), išlo o činnosť týkajúcu sa upratovania obecných škôl a budov(24).
54. V týchto dvoch rozsudkoch Súdny dvor uviedol, že takéto činnosti majú ekonomický charakter, a teda patria do pôsobnosti právnej úpravy Spoločenstva týkajúcej sa zachovania práv zamestnancov v prípade prevodu podniku. Súdny dvor opäť zdôraznil, že samotná skutočnosť, že nadobúdateľom je právnická osoba verejného práva, v danom prípade obec, neumožňuje vylúčiť existenciu prevodu, ktorý patrí do pôsobnosti tejto právnej úpravy.(25)
55. Z toho vyvodzujem, že smernica 77/187 sa, s výhradou overenia ostatných kritérií jej použitia, vzťahuje na prevod zamestnancov poverených výkonom pomocných upratovacích, údržbárskych a dozorných prác v štátnych školských budovách z územných celkov verejnej správy (obcí a provincií) na štát.
56. Zostáva overiť, či sú v prejednávanej veci splnené ostatné kritériá stanovené Súdnym dvorom na účely posúdenia, či prevod predstavuje „prevod podniku“ v zmysle smernice 77/187.
57. Podľa článku 1 ods. 1 smernice 77/187 sa táto smernica vzťahuje na „prevody podnikov, závodov alebo častí závodov na iného zamestnávateľa v dôsledku zmluvného prevodu alebo zlúčenia“.
58. V tejto súvislosti poukazujem na to, že podľa dlhodobo ustálenej judikatúry sa má pojem zmluvný prevod chápať dostatočne pružne, aby zodpovedal cieľu smernice 77/187, ktorým je, ako vyplýva z jej druhého odôvodnenia, chrániť zamestnancov v prípade zmeny zamestnávateľa.(26) Súdny dvor rozhodol, že táto smernica sa vzťahuje na všetky prípady, keď v rámci zmluvných vzťahov dochádza k zmene fyzickej alebo právnickej osoby zodpovednej za prevádzkovanie podniku, ktorá preberá záväzky zamestnávateľa voči zamestnancom podniku.(27)
59. Táto judikatúra sa vzťahuje aj na prevod, ku ktorému dochádza zo zákona. I. Scattolon správne poukazuje na judikatúru, podľa ktorej sa smernica 77/187 vzťahuje aj na prevody vyplývajúce z jednostranných rozhodnutí orgánov verejnej moci, keďže rozhodujúcim kritériom nie je existencia zmluvy medzi prevádzateľom a nadobúdateľom, ale zmena osoby zodpovednej za prevádzkovanie podniku.(28)
60. Na účely posúdenia uplatniteľnosti smernice 77/187 je tiež potrebné overiť, či sa prevod týka hospodárskeho subjektu, ktorého identita zostáva po zmene zamestnávateľa zachovaná.
61. Pri posudzovaní otázky, či identita tohto subjektu zostáva zachovaná, je potrebné vziať do úvahy všetky skutkové okolnosti charakteristické pre danú transakciu, medzi ktoré patrí najmä druh podniku alebo závodu, o ktorý ide; otázka, či dochádza k prevodu hmotného majetku, ako sú budovy a hnuteľné veci; hodnota nehmotného majetku v čase prevodu; otázka, či dochádza k prevodu väčšiny zamestnancov na nového zamestnávateľa a či dochádza k prevodu zákazníkov, ako aj miera podobnosti činností vykonávaných pred prevodom a po ňom a dĺžka prípadného pozastavenia týchto činností. Tieto okolnosti sú však len čiastkovými aspektmi celkového posúdenia, ktoré sa musí urobiť, a preto ich nemožno posudzovať izolovane.(29)
62. Súdny dvor už uviedol, že hospodársky subjekt môže v určitých odvetviach fungovať bez toho, aby mal značný hmotný alebo nehmotný majetok, takže zachovanie identity takého subjektu po jeho prevode nemôže závisieť od prevodu takéhoto majetku.(30) Súdny dvor teda rozhodol, že vzhľadom na to, že v niektorých odvetviach, ktorých činnosť je založená najmä na ľudskej pracovnej sile, môže skupina zamestnancov trvalo vykonávajúcich spoločnú činnosť predstavovať hospodársky subjekt, tento subjekt si môže zachovať identitu aj po prevode, pokiaľ nový zamestnávateľ nielenže pokračuje v predmetnej činnosti, ale prevezme aj podstatnú časť (pokiaľ ide o počet a schopnosti) zamestnancov, ktorých jeho predchodca na túto činnosť osobitne vyčlenil. V tomto prípade totiž nový zamestnávateľ nadobúda organizovaný súbor zložiek podniku, ktorý mu umožní trvale pokračovať vo vykonávaní všetkých alebo niektorých činností prevádzaného podniku.(31)
63. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že výkon upratovacích, údržbárskych a dozorných prác v školských budovách, o aké ide v konaní vo veci samej, možno považovať za činnosť, ktorá je založená najmä na ľudskej pracovnej sile, a preto skupina zamestnancov, ktorí trvale vykonávajú takúto spoločnú činnosť, môže v prípade, ak neexistujú iné výrobné faktory, predstavovať hospodársky subjekt.(32)
64. Z toho vyvodzujem, že v konaní vo veci samej zostala identita hospodárskeho subjektu zachovaná vzhľadom na to, že štát prevzal zamestnancov, ktorých predtým na výkon týchto činností vyčlenili obce.(33)
65. Ako zdôrazňuje Komisia, administratívni, technickí a pomocní zamestnanci, na ktorých sa vzťahuje zákon č. 124/99, boli prevedení ako jeden celok, ich upratovacie, údržbárske a dozorné činnosti zostali v podstate nezmenené tak z hľadiska ich predmetu, ako aj z hľadiska ich organizácie a boli vykonávané na tom istom mieste a bez prerušenia. Zmenila sa iba identita zamestnávateľa.
66. Dodávam, že kontinuita tohto organizovaného súboru zložiek podniku, ktorá umožnila pokračovať vo výkone upratovacích, údržbárskych a dozorných činností v školách, sa prejavuje aj v tom, že štát prebral aj zmluvy, ktorými územné celky v niektorých prípadoch zverili výkon týchto činností súkromným podnikom.
67. Napokon treba pripomenúť, že smernica 77/187 sa nevzťahuje na osoby, ktoré nie sú chránené ako zamestnanci podľa vnútroštátnej právnej úpravy. Cieľom tejto smernice je totiž iba čiastočná harmonizácia v tejto oblasti, a nie vytvorenie jednotnej úrovne ochrany na základe spoločných kritérií pre celé Európske spoločenstvo.(34) Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však vyplýva, že na predmetných administratívnych, technických a pomocných zamestnancov sa vzťahuje všeobecná právna úprava pracovného pomeru podľa talianskeho Občianskeho zákonníka.(35)
68. Zo všetkých uvedených úvah vyplýva, že prevod administratívnych, technických a pomocných zamestnancov vyplývajúci zo zákona č. 124/99 patrí do pôsobnosti smernice 77/187.
B – O druhej a tretej otázke
69. Svojou druhou a treťou otázkou, ktoré by podľa môjho názoru Súdny dvor mal posudzovať spoločne, vnútroštátny súd v podstate žiada, aby Súdny dvor rozhodol, či z článku 3 ods. 1 smernice 77/187, ktorý stanovuje, že práva a povinnosti prevádzateľa vyplývajúce z pracovnej zmluvy alebo z pracovného pomeru, ktorý existoval ku dňu prevodu, prechádzajú na nadobúdateľa, vyplýva, že nadobúdateľ musí pri výpočte platu prevedených zamestnancov zohľadniť všetky roky odpracované u prevádzateľa.
70. Pripomínam, že táto otázka vnútroštátneho súdu vyplýva zo zjavných rozporov medzi zákonom č. 124/99, zmluvou medzi ARAN a odborovými organizáciami prebratou vyhláškou ministerstva z 5. apríla 2001 a napokon zákonom č. 266/2005. Zatiaľ čo zákon č. 124/99 totiž stanovuje, že sa má zohľadniť celý počet rokov, ktoré administratívni, technickí a pomocní zamestnanci odpracovali pre územné celky, uvedená zmluva a zákon č. 266/2005 naopak stanovujú, že podmienky odmeňovania týchto zamestnancov po prevode sa majú určiť na základe príjmu, ktorý títo zamestnanci poberali v čase zániku pracovného pomeru s prevádzateľom. Existujú teda dva rozdielne spôsoby určenia platu prevedených zamestnancov, a to jednak nový výpočet, pri ktorom sa v rámci platových taríf nadobúdateľa založených primárne na počte odpracovaných rokov zohľadnia všetky roky, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali u prevádzateľa, a jednak kontinuita vyplácania predtým poberaného príjmu na základe „hospodárskeho stavu“ pred uskutočnením prevodu.
71. Vzhľadom na spresnenie vyplývajúce zo zákona č. 266/2005, ktoré svedčí o tom, že pôvodným zámerom talianskeho zákonodarcu bolo zabezpečenie kontinuity v odmeňovaní a nie zohľadnenie všetkých rokov odpracovaných u prevádzateľa, sa vnútroštátny súd pýta, či zo smernice 77/187 naopak vyplýva požiadavka uznania týchto odpracovaných rokov.
72. Pripomínam, že podľa článku 3 ods. 1 smernice 77/187 práva a povinnosti prevádzateľa vyplývajúce z pracovnej zmluvy alebo z pracovného pomeru, ktoré existovali ku dňu prevodu, prechádzajú na základe tohto prevodu na nadobúdateľa.
73. Vzhľadom na to, že podmienky odmeňovania administratívnych, technických a pomocných zamestnancov stanovujú kolektívne zmluvy, toto ustanovenie sa nemá vykladať izolovane, ale v spojení s článkom 3 ods. 2 tejto smernice, ktorý, ako uviedol Súdny dvor, „stanovuje obmedzenia zásady uplatniteľnosti kolektívnej zmluvy, na ktorú odkazuje pracovná zmluva“(36).
74. Pripomínam, že podľa posledného uvedeného ustanovenia „po prevode v zmysle článku 1 ods. 1 nadobúdateľ dodržiava pracovné podmienky dohodnuté v kolektívnej zmluve v rovnakom rozsahu, v akom ich podľa tejto zmluvy bol povinný dodržiavať prevádzateľ, až do dňa vypovedania alebo skončenia platnosti kolektívnej zmluvy alebo nadobudnutia platnosti alebo začatia uplatňovania inej kolektívnej zmluvy“.
75. V konaní vo veci samej ide o posledný prípad uvedený v článku 3 ods. 2 smernice 77/187, čiže o prípad, keď sa po prevode začala uplatňovať iná kolektívna zmluva. V tomto prípade sa totiž na administratívnych, technických a pomocných zamestnancov, ktorí boli predtým zamestnancami územných celkov a na ktorých sa vzťahovala kolektívna zmluva zamestnancov územných celkov, začala okamihom prevodu vzťahovať nová kolektívna zmluva, a to kolektívna zmluva týkajúca sa štátnych zamestnancov.(37)
76. Tieto dve kolektívne zmluvy obsahujú veľmi odlišné spôsoby výpočtu platu zamestnancov, na ktorých sa vzťahujú. Podľa ustanovení kolektívnej zmluvy pre odvetvie školstva je výška platu založená do veľkej miery na počte odpracovaných rokov, zatiaľ čo kolektívna zmluva zamestnancov územných celkov stanovovala odlišnú štruktúru odmeňovania, ktorá súvisela s vykonávanými činnosťami a zahŕňala príplatky k platu.
77. Zo znenia článku 3 ods. 2 smernice 77/187, ako ho vyložil Súdny dvor, vyplýva, že prevedení zamestnanci sa môžu odvolávať na pracovné podmienky stanovené kolektívnou zmluvou, ktorou môže byť kolektívna zmluva, ktorá sa na nich vzťahovala u prevádzateľa a mohla stanovovať priaznivejšie podmienky, iba v prípade, ak má takáto zmluva podľa vnútroštátneho práva vo vzťahu k nim naďalej právne účinky.(38)
78. Ako uviedol Súdny dvor v súvislosti s dátumom skončenia platnosti kolektívnej zmluvy, cieľom článku 3 ods. 2 tejto smernice „je teda zabezpečiť zachovanie všetkých pracovných podmienok v súlade s vôľou zmluvných strán kolektívnej zmluvy, a to aj napriek prevodu podniku. Toto ustanovenie však nemôže meniť vôľu zmluvných strán vyjadrenú v kolektívnej zmluve. Ak sa teda tieto zmluvné strany dohodli, že po určitom dátume nebudú zabezpečovať niektoré pracovné podmienky, z [článku 3 ods. 2 smernice 77/187] nemôže nadobúdateľovi vyplývať povinnosť dodržiavať túto kolektívnu zmluvu aj po dohodnutom dátume skončenia jej platnosti, pretože po tomto dátume už táto zmluva nie je platná“.(39) Podľa Súdneho dvora „z toho vyplýva, že [toto ustanovenie] nezaväzuje nadobúdateľa, aby zabezpečoval zachovanie pracovných podmienok dohodnutých s prevádzateľom po dátume skončenia platnosti kolektívnej zmluvy“.(40)
79. Podľa môjho názoru táto judikatúra analogicky platí v prípade, keď pri prevode dôjde k nahradeniu kolektívnej zmluvy platnej u prevádzateľa kolektívnou zmluvou platnou u nadobúdateľa. V takom prípade z článku 3 ods. 2 smernice 77/187 nevyplýva nadobúdateľovi povinnosť dodržiavať pracovné podmienky stanovené kolektívnou zmluvou platnou u prevádzateľa.
80. Skutočnosť, že na prevedených administratívnych, technických a pomocných zamestnancov sa od 1. januára 2000, keď došlo k prevodu, vzťahujú ustanovenia kolektívnej zmluvy pre odvetvie školstva, v dôsledku čoho sa na nich vzťahujú aj podmienky a pravidlá výpočtu platu platné pre štátnych zamestnancov, je teda v úplnom súlade s týmto ustanovením. Prevedení zamestnanci sa preto už nemohli dovolávať výhod, ktoré im priznávala kolektívna zmluva zamestnancov územných celkov, najmä majetkových práv priznaných touto zmluvou.
81. V takom prípade nahradenia kolektívnych zmlúv sa napríklad prevedení zamestnanci u nadobúdateľa už nemôžu domáhať poskytnutia prémie stanovenej kolektívnou zmluvou, ktorá sa na nich predtým vzťahovala u prevádzateľa. Štruktúru a pravidlá výpočtu platu po prevode upravuje výlučne nová kolektívna zmluva, ktorá platí u nadobúdateľa.(41)
82. Základnou otázkou teda je, či smernica 77/187 na účely určenia platu prevedených zamestnancov v závislosti od kritérií stanovených kolektívnou zmluvou platnou u nadobúdateľa, podľa ktorej je hlavným kritériom počet odpracovaných rokov, vyžaduje aj v prípade nahradenia kolektívnych zmlúv, aby sa zohľadnil celý počet rokov, ktoré predtým zamestnanci odpracovali u prevádzateľa.
83. Judikatúra Súdneho dvora poskytuje odpoveď na všeobecnú otázku uznania odpracovaných rokov.
84. V už citovanom rozsudku Collino a Chiappero Súdny dvor rozhodol, že „počet rokov, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali u svojho bývalého zamestnávateľa, nepredstavuje sám osebe právo, ktorého by sa mohli títo zamestnanci dovolávať u svojho nového zamestnávateľa“(42). Podľa Súdneho dvora však „počet odpracovaných rokov slúži na určenie niektorých práv zamestnancov majetkovej povahy a nadobúdateľ bude musieť prípadne zaručovať tieto práva rovnako, ako ich zaručoval prevádzateľ“(43).
85. Súdny dvor z toho vyvodil, že „pri stanovení nárokov majetkovej povahy, ako je nárok na odstupné alebo na zvýšenie platu, je nadobúdateľ povinný zohľadniť všetky roky, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali, pokiaľ táto povinnosť vyplývala z pracovného pomeru medzi týmito zamestnancami a prevádzateľom, a to za podmienok dohodnutých v rámci tohto pracovného pomeru“(44).
86. V tomto rozsudku sa Súdny dvor zaoberal otázkou zohľadnenia počtu odpracovaných rokov v rámci prístupu, ktorý kládol dôraz na paralelnosť nadväzujúcich pracovných pomerov a vychádzal z požiadavky rovnocennej ochrany práv priznaných zamestnancom v rámci týchto pracovných pomerov.
87. Na základe toho istého prístupu Súdny dvor následne obmedzil zásadu, podľa ktorej nadobúdateľ uznáva majetkové nároky vyplývajúce z počtu odpracovaných rokov, ktoré prevedeným zamestnancom priznával prevádzateľ, tým, že uviedol, že „pokiaľ vnútroštátne právo umožňuje nezávisle od prevodu podniku zmenu pracovného pomeru v neprospech zamestnancov, najmä pokiaľ ide o ich ochranu pred prepúšťaním a podmienky ich odmeňovania, takáto zmena nie je vylúčená iba preto, lebo podnik bol medzičasom prevedený a z tohto dôvodu bola zmluva uzavretá s novým zamestnávateľom. Vzhľadom na to, že podľa článku 3 ods. 1 smernice [77/187] práva a povinnosti vyplývajúce z pracovného pomeru prechádzajú z prevádzateľa na nadobúdateľa, totiž možno tento pracovný pomer zmeniť vo vzťahu k nadobúdateľovi v rovnakom rozsahu, v akom ho bolo možné zmeniť vo vzťahu k prevádzateľovi, pričom však prevod podniku sám osebe nesmie byť v nijakom prípade dôvodom tejto zmeny“(45). Ide o jeden z dôsledkov vstupu do práv a povinností prevádzateľa. Pracovný pomer možno vo vzťahu k nadobúdateľovi zmeniť v rovnakom rozsahu, v akom ho bolo možné zmeniť vo vzťahu k prevádzateľovi.
88. Z už citovaného rozsudku Collino a Chiappero vyplýva, že prevedení zamestnanci sa môžu v rámci svojho pracovného pomeru s nadobúdateľom domáhať rovnakých majetkových nárokov vyplývajúcich z počtu odpracovaných rokov, aké im patrili v ich pracovnom pomere s prevádzateľom. Nadobúdateľ má však vždy možnosť zmeniť podmienky pracovného pomeru, a to najmä podmienky odmeňovania, rovnako, ako ich mohol podľa vnútroštátneho práva zmeniť prevádzateľ nezávisle od prevodu podniku.
89. Cieľom smernice 77/187 je zabrániť tomu, aby prevod podniku sám osebe spôsoboval zhoršenie postavenia zamestnanca, čiže odňatie alebo obmedzenie nadobudnutých práv. Treba brať do úvahy len tie práva, ktorých sa mohol zamestnanec dovolávať voči prevádzateľovi. Neexistuje teda právo zamestnanca na rovnaké zaobchádzanie ako s jeho novými kolegami (ktorí môžu mať lepšie postavenie) ani právo na spätné rozšírenie pôsobnosti výhodnejších pravidiel stanovených nadobúdateľom na základe počtu rokov odpracovaných u prevádzateľa.(46)
90. Obsah prevedených práv a povinností závisí od uplatniteľného vnútroštátneho práva, a teda môže byť rôzny. Ako pripomína Súdny dvor, cieľom smernice 77/187 nie je vytvoriť jednotnú úroveň ochrany na základe spoločných kritérií. Z tohto dôvodu, ako Súdny dvor uviedol vo svojom rozsudku z 10. februára 1988, Foreningen af Arbejdsledere i Danmark(47), sa na túto smernicu možno odvolávať iba s cieľom zabezpečiť rovnakú ochranu dotknutého zamestnanca v jeho vzťahoch s nadobúdateľom, akú požíval vo vzťahoch s prevádzateľom podľa právnych predpisov príslušného členského štátu(48).
91. Z toho vyplýva, že prevedení zamestnanci majú nárok na výpočet svojho platu pri zohľadnení celého počtu rokov, ktoré odpracovali u prevádzateľa, iba v prípade, ak im pracovná zmluva uzatvorená s prevádzateľom takýto nárok priznávala a ak takýto nárok platne nezmenil nadobúdateľ nezávisle od prevodu podniku.
92. Ako som už uviedol, podľa kolektívnej zmluvy zamestnancov územných celkov sa plat vypočítaval primárne na základe druhu vykonávanej činnosti a zahŕňal príplatky k platu, a teda počet odpracovaných rokov nebol hlavným kritériom tohto výpočtu. Na základe zásady ekvivalencie sa preto prevedení zamestnanci nemôžu na základe článku 3 ods. 1 smernice 77/187 domáhať, aby nadobúdateľ zohľadnil celý počet rokov, ktoré odpracovali u prevádzateľa.
93. V každom prípade vzhľadom na poznámky, ktoré som uviedol vyššie, týkajúce sa pôsobnosti článku 3 ods. 2 tejto smernice, ako ho vyložil Súdny dvor, mám pochybnosti o tom, či v prípade nahradenia kolektívnych zmlúv, o aký ide v konaní vo veci samej, toto ustanovenie umožňuje zamestnancom dovolávať sa u nadobúdateľa majetkových nárokov vyplývajúcich z počtu odpracovaných rokov, ktoré im priznávala kolektívna zmluva, ktorou bol viazaný prevádzateľ.
94. Okrem toho treba uviesť, že existencia rozdielov v odmeňovaní v porovnaní so zamestnancami, ktorí už boli štátnymi zamestnancami predtým, sama osebe neodporuje smernici 77/187. Táto smernica totiž nestanovuje fikciu, podľa ktorej majú byť zamestnanci prvého zamestnávateľa so spätnou účinnosťou zrovnoprávnení so zamestnancami druhého zamestnávateľa a majú mať úplne rovnaké práva ako títo zamestnanci. Uvedená smernica zakotvuje zásadu pokračovania pracovného pomeru pri zachovaní pracovných podmienok, a nie zásadu zmeny týchto podmienok s cieľom zosúladiť ich s pracovnými podmienkami zamestnancov, ktorí boli už skôr zamestnaní u nového zamestnávateľa.
95. Rozsudok z 11. novembra 2004, Delahaye(49), však vyvoláva pochybnosti v súvislosti s významom smernice 77/187 pre uznanie počtu odpracovaných rokov prevedených zamestnancov, keďže Súdny dvor zdôraznil význam rovnakého zaobchádzania s prevedenými zamestnancami a so zamestnancami, ktorí už boli zamestnaní u nadobúdateľa predtým.
96. Skutkové okolnosti konania vo veci samej, na základe ktorého bol vydaný tento rozsudok, sú takéto. J. Delahaye bola zamestnankyňou združenia, ktorého činnosť prešla na Luxemburské veľkovojvodstvo. Následne sa stala zamestnankyňou Luxemburského veľkovojvodstva. Na základe veľkovojvodského nariadenia o odmeňovaní štátnych zamestnancov bola J. Delahayovej priznaná nižšia odmena ako odmena, ktorú poberala na základe zmluvy uzatvorenej so svojím pôvodným zamestnávateľom.(50)
97. V uvedenej veci sa Cour administrative (správny súd) (Luxembursko) Súdneho dvora v podstate pýtal, či je v rozpore so smernicou 77/187, ak v prípade prevodu podniku právnickej osoby súkromného práva na štát tento štát ako nový zamestnávateľ zníži dotknutým zamestnancom odmenu, aby dodržal platné vnútroštátne predpisy týkajúce sa verejných zamestnancov.
98. Podľa Súdneho dvora, ktorý vychádzal zo svojej judikatúry, najmä z už citovaného rozsudku Mayeur, „keďže smernica 77/187 má za cieľ len čiastočnú harmonizáciu predmetnej oblasti…, [táto smernica] nebráni v prípade prevodu činností na právnickú osobu verejného práva uplatňovaniu vnútroštátneho práva, ktoré upravuje ukončenie súkromnoprávnych pracovných zmlúv“.(51) Súdny dvor uviedol, že „takéto ukončenie sa však podľa článku 4 ods. 2 smernice 77/187 považuje za podstatnú zmenu pracovných podmienok v neprospech zamestnanca, ktorá priamo vyplýva z prevodu, takže v takomto prípade sa zodpovednosť za ukončenie pracovnej zmluvy bude pripisovať zamestnávateľovi“.(52)
99. Na účely premietnutia tejto argumentácie do posudzovanej veci Súdny dvor uviedol, že „rovnako treba postupovať v prípade, keď… uplatňovanie vnútroštátnych predpisov pre štátnych zamestnancov znamená zníženie odmeny zamestnancov, ktorých sa prevod týka. Takéto zníženie, keď je podstatné, sa musí považovať za podstatnú zmenu pracovných podmienok v neprospech dotknutých zamestnancov v zmysle článku 4 ods. 2 smernice [77/187]“(53).
100. Súdny dvor však následne modifikoval takúto možnosť priznanú orgánom verejnej moci, keďže uviedol, že „príslušné orgány poverené uplatňovaním a výkladom vnútroštátneho práva týkajúceho sa verejných zamestnancov sú povinné v čo najväčšej miere postupovať s prihliadnutím na účel smernice 77/187“. Z tohto hľadiska Súdny dvor poznamenal, že by bolo „v rozpore s duchom smernice nezohľadniť počet odpracovaných rokov zamestnancov prevzatých od prevádzateľa, pokiaľ platné vnútroštátne predpisy o postavení štátnych zamestnancov zohľadňujú odpracované roky štátnych zamestnancov pri výpočte ich odmeny“.
101. Môže sa teda zdať, že citované rozsudky Collino a Chiappero, ako aj Delahaye sú ťažko zlučiteľné, pretože sú založené na dvoch rozdielnych prístupoch. Zatiaľ čo prvý z nich vychádza zo zásady rovnocennosti ochrany zamestnancov v prípade prevodu podniku, druhý rozsudok kladie dôraz na rovnosť zaobchádzania s prevedenými zamestnancami a so zamestnancami, ktorí už boli zamestnaní u nadobúdateľa predtým.
102. Hoci rovnosť zaobchádzania s prevedenými zamestnancami a so zamestnancami, ktorí už boli zamestnaní u nadobúdateľa predtým, je v prípade prevodu podniku žiaduca, zastávam názor, že smernica 77/187 takúto rovnosť nevyžaduje. Podľa mňa teda zmyslu tejto smernice viac zodpovedá prístup založený na rovnocennosti ochrany vyplývajúcej z mechanizmu vstupu do práv a povinností prevádzateľa, ktorý Súdny dvor použil v už citovanom rozsudku Collino a Chiappero.
103. Zo všetkých týchto úvah vyvodzujem, že v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, keď jednak podmienky odmeňovania stanovené kolektívnou zmluvou platnou u prevádzateľa nie sú založené primárne na kritériu počtu rokov odpracovaných u tohto zamestnávateľa a jednak kolektívna zmluva platná u nadobúdateľa nahrádza kolektívnu zmluvu, ktorá platila u prevádzateľa, sa má článok 3 ods. 1 a 2 smernice 77/187 vykladať v tom zmysle, že nevyžaduje, aby nadobúdateľ zohľadnil počet rokov, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali u prevádzateľa, na účely výpočtu platu týchto zamestnancov, a to aj v prípade, ak kolektívna zmluva platná u nadobúdateľa stanovuje, že výpočet platu je založený primárne na kritériu počtu odpracovaných rokov.
C – O štvrtej otázke
104. Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či viaceré všeobecné zásady práva Únie bránia tomu, aby členský štát prijal vnútroštátne ustanovenie, akým je článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005.
105. Treba pripomenúť súvislosti, v ktorých táto otázka vznikla. Taliansky zákonodarca chcel prijatím článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 spresniť pôsobnosť, ktorú zamýšľal priznať zákonu č. 124/99, pokiaľ ide o otázku, či mal štát pri prevode administratívnych, technických a pomocných zamestnancov zohľadniť celý počet rokov, ktoré títo zamestnanci odpracovali pre územné celky. Taliansky zákonodarca, ktorý zaujal opačné stanovisko ako Corte suprema di cassazione vo svojej judikatúre, zastával názor, že plat prevedených zamestnancov sa má určiť „na základe celkového príjmu, ktorý poberali v čase prevodu, [pričom zamestnanci] budú zaradení do rovnakej alebo najbližšej nižšej platovej pozície vo vzťahu k ich ročnému príjmu k 31. decembru 1999 pozostávajúcemu z platu, osobného príplatku podľa počtu odpracovaných rokov a z prípadných príplatkov stanovených [kolektívnou zmluvou zamestnancov územných celkov] platnou ku dňu preradenia do štátnej služby“. Taliansky zákonodarca teda uviedol, že napriek výkladu prevládajúcemu v judikatúre vnútroštátnych súdov, podľa zákona č. 124/99 výpočet platu prevedených zamestnancov nemá byť založený na kritériu počtu rokov odpracovaných pre územné celky.
106. Ako som už uviedol, toto stanovisko talianskeho zákonodarcu podľa môjho názoru neodporuje smernici 77/187, keďže táto smernica v prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, nevyžaduje zohľadnenie všetkých rokov, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali pre územné celky.
107. Vzhľadom na to, že výklad zákona č. 124/99 obsiahnutý v článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 priamo ovplyvňuje veľký počet prebiehajúcich súdnych konaní, vrátanie konania o žalobe I. Scattolonovej, a to v prospech stanoviska, ktoré zastáva Taliansko, vnútroštátny súd sa tiež pýta, či je takýto zásah talianskeho zákonodarcu v súlade so všeobecnými zásadami práva Únie. Tak z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj z písomných a ústnych pripomienok predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že táto otázka sa týka v prvom rade výkladu zásady účinnej súdnej ochrany a osobitne práva na spravodlivé súdne konanie.(54)
108. Podľa ustálenej judikatúry predstavuje zásada účinnej súdnej ochrany všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá vyplýva z ústavných tradícií spoločných členským štátom a je zakotvená v článkoch 6 a 13 EDĽP.(55) Táto zásada bola potvrdená článkom 47 Charty, ktorá nadobudnutím účinnosti Lisabonskej zmluvy nadobudla „rovnakú právnu silu ako zmluvy“(56). Vzhľadom na to, že Charta má v súčasnosti ústredné postavenie v systéme ochrany základných práv v rámci Únie, musí podľa môjho názoru predstavovať referenčnú normu vždy, keď sa má Súdny dvor vysloviť k súladu aktu Únie alebo vnútroštátneho ustanovenia so základnými právami chránenými Chartou.(57)
109. Pred prípadným poskytnutím výkladových usmernení vnútroštátnemu súdu, ktoré mu umožnia posúdiť súlad článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 s článkom 47 Charty, je potrebné overiť, či má Súdny dvor právomoc na poskytnutie takýchto usmernení.
1. O právomoci Súdneho dvora na zodpovedanie štvrtej otázky
110. Podľa toho, akú vec posudzuje(58), Súdny dvor ukladá členským štátom povinnosť rešpektovať základné práva chránené v právnom poriadku Spoločenstva jednak v prípade, keď tieto štáty vykonávajú právo Únie, jednak v prípade, keď vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti práva Únie.
111. Podľa judikatúry Súdneho dvora požiadavky vyplývajúce z ochrany všeobecných zásad uznaných v právnom poriadku Spoločenstva, medzi ktoré patria aj základné práva, sú záväzné aj pre členské štáty, keď vykonávajú právne predpisy Spoločenstva, a následne sú tieto členské štáty povinné v najvyššej možnej miere uplatňovať tieto predpisy za podmienok, ktoré neodporujú týmto požiadavkám.(59)
112. Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že pokiaľ vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti práva Spoločenstva, je Súdny dvor v rámci prejudiciálneho konania povinný poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové usmernenia potrebné na to, aby vnútroštátny súd mohol posúdiť súlad tejto právnej úpravy so základnými právami, ktorých dodržiavanie zabezpečuje Súdny dvor a ktoré vyplývajú osobitne z EDĽP.(60) Naproti tomu Súdny dvor nemá túto právomoc, ak ide o právnu úpravu, na ktorú sa nevzťahuje právo Spoločenstva, a ak predmet sporu nijako nesúvisí s právom Spoločenstva.(61)
113. Vzhľadom na to, že navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú otázku tak, že prevod posudzovaný v konaní vo veci samej predstavuje prevod podniku v zmysle smernice 77/187, a teda sa musí uskutočniť v súlade s pravidlami stanovenými touto smernicou (ktoré boli prebraté článkom 2112 talianskeho Občianskeho zákonníka a článkom 34 zákonného dekrétu č. 29/93), prejednávaná vec sa jasne odlišuje od prípadov, v ktorých Súdny dvor rozhodol, že nemá právomoc podať výklad všeobecných zásad a základných práv z dôvodu, že chýbala dostatočná súvislosť medzi sporom a právom Únie.(62)
114. Cieľom zákona č. 124/99, ktorý taliansky zákonodarca spresnil v roku 2005, je totiž vymedziť jednu z podmienok prevodu administratívnych, technických a pomocných zamestnancov z územných celkov na štát, ktorou je výpočet ich platu po uskutočnení tohto prevodu. Vzhľadom na to, že ide o prevod, ktorý patrí do pôsobnosti smernice 77/187, treba vychádzať z toho, že existuje dostatočná súvislosť medzi takouto právnou úpravou a právom Únie. Keďže sporná vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti práva Únie, Súdny dvor má právomoc poskytnúť vnútroštátnemu súdu potrebné usmernenia, ktoré tomuto súdu umožnia posúdiť zlučiteľnosť tejto právnej úpravy so zásadou účinnej súdnej ochrany.(63)
115. Podľa môjho názoru to nemôže byť inak ani v prípade článku 47 Charty.
116. Ako je známe, pri vymedzení pôsobnosti Charty jej tvorcovia vychádzali z formulácie použitej v už citovanom rozsudku Wachauf(64). Článok 51 ods. 1 Charty teda stanovuje, že jej ustanovenia sú určené pre členské štáty „výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie“.
117. Vzhľadom na túto formuláciu vzniká otázka, či sa pôsobnosť Charty, ktorá je vymedzená v jej článku 51 ods. 1, zhoduje s pôsobnosťou všeobecných zásad práva Únie, pričom Súdny dvor vo svojej judikatúre na túto otázku zatiaľ neposkytol jednoznačnú odpoveď.(65) Zatiaľ čo zástancovia reštriktívneho poňatia pojmu vykonávanie práva Únie tvrdia, že tento pojem sa vzťahuje len na prípad, keď členský štát koná ako zástupca Únie, zástancovia extenzívneho poňatia sa domnievajú, že tento pojem sa všeobecne týka prípadu, keď vnútroštátna právna úprava patrí do pôsobnosti práva Únie.
118. Podľa môjho názoru z formulácie použitej tvorcami Charty nevyplýva, že chceli obmedziť pôsobnosť Charty vo vzťahu k sudcovskému vymedzeniu pôsobnosti všeobecných zásad práva Únie. Svedčia o tom vysvetlivky k článku 51 ods. 1 Charty, na ktoré treba podľa článku 6 ods. 1 posledného pododseku ZEÚ a článku 52 ods. 7 Charty prihliadať pri jej výklade.
119. V tejto súvislosti poznamenávam, že tieto vysvetlivky vo vzťahu k členským štátom stanovujú, že „z judikatúry Súdneho dvora jednoznačne vyplýva, že povinnosť rešpektovať základné práva vymedzené v rámci Únie je pre členské štáty záväzná výlučne vtedy, ak konajú v rámci rozsahu pôsobnosti práva Únie“. Okrem toho tieto vysvetlivky odkazujú na judikatúru týkajúcu sa rôznych prípadov súvislosti medzi vnútroštátnou právnou úpravou a právom Únie, ktoré som uviedol vyššie. Zastávam názor, že Súdny dvor môže na základe týchto dvoch skutočností podať extenzívny výklad článku 51 ods. 1 Charty bez toho, aby pozmenil zámer jej tvorcov.(66) Možno teda vychádzať z toho, že tento článok sa má vzhľadom na vysvetlivky k nemu vykladať v tom zmysle, že ustanovenia Charty sú určené pre členské štáty vtedy, keď členské štáty konajú v rámci pôsobnosti práva Únie. Okrem toho, pokiaľ ide o osobitný prípad smerníc, pojem vykonávanie práva Únie nemožno obmedziť len na opatrenia určené na ich prebratie. Tento pojem by sa mal podľa môjho názoru chápať tak, že sa týka neskoršieho konkrétneho uplatňovania pravidiel stanovených smernicou(67) a všeobecne všetkých prípadov, keď sa vnútroštátna právna úprava „týka“ oblasti upravenej smernicou, ktorej lehota na prebratie uplynula, alebo túto oblasť „ovplyvňuje“(68).
120. Okrem toho, že obmedzenie pôsobnosti Charty vo vzťahu k základným právam uznaným za všeobecné zásady práva Únie podľa môjho názoru nebolo zámerom tvorcov Charty, zastávam názor, že doslovný výklad článku 51 ods. 1 Charty nie je vhodný. Viedol by totiž k vytvoreniu dvoch odlišných systémov ochrany základných práv v Únii v závislosti od toho, či vyplývajú z Charty alebo zo všeobecných právnych zásad. To by viedlo k zníženiu úrovne ochrany týchto práv, čo by zrejme odporovalo zneniu článku 53 Charty, ktorý okrem iného stanovuje, že „žiadne ustanovenie tejto charty sa nesmie vykladať tak, že obmedzuje alebo poškodzuje ľudské práva a základné slobody uznané v rámci príslušného rozsahu ich pôsobnosti právom Únie“.
121. Vzhľadom na to, že podľa môjho názoru je právomoc Súdneho dvora na zodpovedanie štvrtej otázky daná, je potrebné poskytnúť vnútroštátnemu súdu usmernenia, ktoré mu umožnia posúdiť súlad článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 s článkom 47 Charty.
2. O výklade článku 47 Charty
122. Ako potvrdzuje článok 47 Charty, základné právo na účinnú súdnu ochranu zahŕňa právo na účinný prostriedok nápravy, ktoré žalobcovi zaručuje okrem iného spravodlivé prejednanie jeho veci. Vzhľadom na to, že článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 ovplyvňuje súdne konanie vedené na návrh I. Scattolonovej v prospech Talianska, jej právo na účinný prostriedok nápravy ním môže byť dotknuté.
123. Treba však uviesť, že článok 52 ods. 1 Charty pripúšťa obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto Charte, pokiaľ je také obmedzenie stanovené zákonom, rešpektuje podstatu týchto práv a slobôd a za predpokladu dodržania zásady proporcionality je nevyhnutné a skutočne zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo potrebe ochrany práv a slobôd iných.
124. Článok 52 ods. 3 Charty navyše spresňuje, že v rozsahu, v akom táto Charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v EDĽP, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v tomto dohovore.(69) Podľa vysvetlivky k tomuto ustanoveniu je zmysel a rozsah zaručených práv ustanovený nielen znením EDĽP, ale okrem iného aj judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva.
125. S cieľom poskytnúť vnútroštátnemu súdu potrebné usmernenia na posúdenie súladu článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 s článkom 47 Charty sa teda budem pridržiavať kritérií posudzovania vytvorených Európskym súdom pre ľudské práva v podobných prípadoch namietaného porušenia článku 6 ods. 1 EDĽP z dôvodu vplyvu zákona so spätnou účinnosťou na prebiehajúce súdne konania.
126. Najprv teda budem skúmať, či došlo k zásahu zákonodarnej moci do výkonu spravodlivosti. Ak áno, bude potrebné následne overiť, či existuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý by tento zásah odôvodňoval.
a) O existencii zásahu zákonodarnej moci do výkonu spravodlivosti
127. Ako uviedol Európsky súd pre ľudské práva vo svojom rozsudku Zielinski a Pradal & Gonzalez a i. v. Francúzsko z 28. októbra 1999(70), „hoci zákonodarná moc v zásade môže v civilných veciach upravovať práva vyplývajúce z platnej právnej úpravy novými právnymi predpismi so spätnou účinnosťou, zásada prednosti práva a pojem spravodlivý proces, ktoré sú zakotvené v článku 6 [EDĽP], bránia zasahovaniu zákonodarnej moci do výkonu súdnictva s cieľom ovplyvniť výsledok súdneho konania, pokiaľ takýto zásah nie je odôvodnený naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu“(71).
128. Z tohto rozsudku vyplýva, že prvá fáza skúmania zlučiteľnosti zákona so spätnou účinnosťou s článkom 6 ods. 1 EDĽP spočíva v posúdení existencie vplyvu na prebiehajúce súdne konania.
129. V rozsudku Lilly France v. Francúzsko z 25. novembra 2010 Európsky súd pre ľudské práva pripomenul, že iba konštatuje, že sporný zákon bráni súdu vo vydaní rozhodnutia v prejednávanej veci(72). V citovanom rozsudku Zielinski a Pradal & Gonzalez a i. v. Francúzsko Európsky súd pre ľudské práva zdôraznil, že sporný zákon s konečnou platnosťou stanovuje rámec pre posúdenie otázok, o ktorých rozhodujú súdy, a to so spätnou účinnosťou(73). Právomoc súdu, ktorý má vo veci rozhodnúť, je teda obmedzená výkladom, ktorý podal vnútroštátny zákonodarca. Aj v prípade, ak by vnútroštátny zákonodarca vylúčil uplatňovanie zákona so spätnou účinnosťou na rozhodnutia, ktoré nadobudli právoplatnosť, išlo by o zásah zákonodarnej moci do výkonu spravodlivosti, pokiaľ by bol súd znením zákona viazaný.
130. V rámci prejednávanej veci článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 podáva výklad článku 8 ods. 2 zákona č. 124/99, ktorý má spätné účinky, pričom „tým nie je dotknutý výkon súdnych rozhodnutí vydaných ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto zákona“.
131. Podmienka zásahu zákonodarnej moci do výkonu spravodlivosti je zrejme splnená. Nie je totiž sporné, že nový legislatívny výklad priamo ovplyvňuje konanie medzi I. Scattolonovou a štátom, a to v neprospech žalobkyne, keďže výkladový zákon vylučuje výklad v prospech prevedených zamestnancov, z ktorého predtým vychádzal Corte suprema di cassazione a väčšina všeobecných súdov. V tejto súvislosti nie je rozhodujúce, že článok 1 ods. 218 zákona č. 266/2005 je koncipovaný ako norma, ktorá podáva autentický výklad, alebo ako norma s novým obsahom.
132. Ďalej treba overiť, či takýto zásah možno považovať za odôvodnený naliehavým dôvodom všeobecného záujmu.
b) O existencii naliehavého dôvodu všeobecného záujmu, ktorý by odôvodňoval takýto zásah
133. Vo všeobecnosti podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva finančné dôvody samy osebe neodôvodňujú zásah zákonodarnej moci do výkonu spravodlivosti.(74) Európsky súd pre ľudské práva však vo svojom rozsudku National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society a Yorkshire Building Society v. Spojené kráľovstvo z 23. októbra 1997(75) uviedol, že úsilie štátu udržať úroveň daňových príjmov predstavuje dôvod všeobecného záujmu(76). Je zaujímavé poznamenať, že v tejto poslednej uvedenej veci bolo cieľom zákona so spätnou účinnosťou obnoviť pôvodný zámer zákonodarcu a napraviť technické nedostatky vo formulácii právnej úpravy(77). Okrem toho v rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva OGIS-Institut Stanislas, OGEC St. Pie X a Blanche de Castille a i. v. Francúzsko z 27. mája 2004 išlo o vyplnenie právnej medzery(78).
134. Z tejto judikatúry vyplýva, že Európsky súd pre ľudské práva je ochotný uznať existenciu naliehavého dôvodu všeobecného záujmu, ak je cieľom vytvorenie kvalitnej právnej úpravy (vrátane nápravy technického nedostatku a vyplnenia právnej medzery) alebo podpora všeobecne prospešného zámeru.(79) Finančný dôvod sám osebe nepostačuje, ale môže uspieť, ak je spojený s iným dôvodom všeobecného záujmu.
135. V konaní vo veci samej talianska vláda odôvodňuje prijatie zákona č. 266/2005 tým, že formulácia článku 8 ods. 2 zákona č. 124/99 bola nejednoznačná a viedla k mnohým sporom. Toto odôvodnenie by bolo možné považovať za odôvodnenie týkajúce sa vytvorenia kvalitnej právnej úpravy, čiže objasnenia pôsobnosti právnej úpravy.
136. Pokiaľ však ide o argument, že bolo potrebné odstrániť rozpory v judikatúre, odhliadnuc od toho, že takéto rozpory sa musia preukázať, treba poznamenať, že Európsky súd pre ľudské práva je v súvislosti s uznaním takého argumentu zdržanlivý. V už citovanom rozsudku Zielinski a Pradal & Gonzalez a i. v. Francúzsko totiž tento súd uviedol, že rozpory v judikatúre sú príznačné pre každý súdny systém. Tento argument teda podľa Európskeho súdu pre ľudské práva sám osebe nie je relevantný.
137. Ak by sa preukázalo, že taliansky zákonodarca chcel v roku 1999 ponechať na sociálnych partnerov a na výkonnú moc úpravu konkrétnych podmienok začlenenia prevedených zamestnancov, najmä pokiaľ ide o ich odmeňovanie po uskutočnení prevodu, bolo by možné pripustiť neskorší zásah tohto zákonodarcu, ktorého cieľom bolo zabrániť rozhodovacej činnosti súdov, ktorá nezodpovedá pôvodnému zámeru tohto zákonodarcu ani podmienkam uplatňovania právnej úpravy vymedzeným sociálnymi partnermi, ktoré boli následne potvrdené výkonnou mocou. V tejto súvislosti poznamenávam, že spresňujúce ustanovenia prijaté talianskym zákonodarcom v roku 2005 potvrdzujú výklad, z ktorého po prijatí zákona č. 124/99 vychádzali sociálni partneri, ktorí na základe vyhlášky ministerstva z 23. júla 1999 stanovili kritériá začlenenia prevedených zamestnancov. Preto možno pripustiť, ako Corte suprema di cassazione sám uznal vo svojom rozsudku zo 16. januára 2008(80), že ustanovenia prijaté talianskym zákonodarcom v roku 2005 v súvislosti so základom na výpočet ročného príjmu prevedených zamestnancov zodpovedajú jednému z možných spôsobov uznania odpracovaných rokov na právne a ekonomické účely. Taliansky zákonodarca sa teda rozhodol pre čiastočné uznanie odpracovaných rokov, pričom pri klasifikácii prevedených zamestnancov vychádzal z príjmu, ktorý poberali k 31. decembru 1999.
138. Talianska vláda v súvislosti s odôvodnením tohto rozhodnutia poukazuje na dôvod založený na potrebe zabezpečiť rozpočtovú neutralitu prevodu.
139. Možno považovať za legitímne, že Taliansko chcelo zoskupiť do jednej kategórie administratívnych, technických a pomocných zamestnancov, ktorí pracovali spoločne, ale vzťahovali sa na nich dva rozdielne režimy, a najmä že chcelo zjednotiť podmienky odmeňovania týchto zamestnancov, a to tak, aby bol prevod zamestnancov zároveň neutrálny z rozpočtového hľadiska, čiže inak povedané, aby sa uskutočnil bez zmeny nákladov.
140. Je však potrebné, aby talianska vláda preukázala, že pôvodná reforma bola skutočne založená na požiadavke rozpočtovej neutrality a že cieľom zásahu zákonodarcu z roku 2005 bolo splnenie tejto požiadavky. Talianska vláda musí osobitne preukázať, že iba výklad založený len na čiastočnom zohľadnení odpracovaných rokov mohol zaručiť rozpočtovú neutralitu reformy.
141. Poznamenávam, že v konaní pred Súdnym dvorom talianska vláda uviedla, že reforma, ktorá sa začala v roku 1999 a v rámci ktorej došlo k zohľadneniu len časti odpracovaných rokov prevedených zamestnancov, nemala vplyv na majetkové pomery týchto zamestnancov. V súvislosti s týmto tvrdením I. Scattolon podľa môjho názoru náležite a jednoznačne nepreukázala, že majetkové pomery prevedených zamestnancov sa po prevode zhoršili.(81) Z dostupných informácií nevyplýva, že zákonodarca by svojím zásahom z roku 2005 sledoval iný cieľ ako zabezpečenie rozpočtovej neutrality reformy.
142. V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby najmä na základe číselných údajov týkajúcich sa porovnania nákladov v prípade obidvoch posudzovaných výkladov(82) overil, či výklad, ktorý použil taliansky zákonodarca v roku 2005, je vhodný na dosiahnutie legitímneho cieľa rozpočtovej neutrality administratívnej reformy, o akú ide v konaní vo veci samej, a či neprimerane nezasiahol do práva chráneného článkom 47 Charty.
143. Z toho vyvodzujem, že článok 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takému zákonnému ustanoveniu, aké je obsiahnuté v článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005, pokiaľ sa najmä na základe číselných údajov preukáže, že cieľom jeho prijatia bolo zabezpečiť rozpočtovú neutralitu prevodu administratívnych, technických a pomocných zamestnancov z územných celkov na štát, čo musí overiť vnútroštátny súd.
IV – Návrh
144. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázky, ktoré položil Tribunale ordinario di Venezia, odpovedal takto:
1. Smernica Rady 77/187/EHS zo 14. februára 1977 o aproximácii zákonov členských štátov týkajúcich sa zachovania práv zamestnancov pri prevodoch podnikov, závodov alebo častí závodov sa má vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje na taký prevod, o aký ide v konaní vo veci samej, čiže na prevod zamestnancov poverených výkonom pomocných upratovacích, údržbárskych a dozorných prác v budovách štátnych škôl z územných celkov verejnej správy (obcí a provincií) na štát.
2. V prípade, o aký ide v konaní vo veci samej, keď jednak podmienky odmeňovania stanovené kolektívnou zmluvou platnou u prevádzateľa nie sú založené primárne na kritériu počtu rokov odpracovaných u tohto zamestnávateľa a jednak kolektívna zmluva platná u nadobúdateľa nahrádza kolektívnu zmluvu, ktorá platila u prevádzateľa, sa má článok 3 ods. 1 a 2 smernice 77/187 vykladať v tom zmysle, že nevyžaduje, aby nadobúdateľ zohľadnil počet rokov, ktoré prevedení zamestnanci odpracovali u prevádzateľa, na účely výpočtu platu týchto zamestnancov, a to aj v prípade, ak kolektívna zmluva platná u nadobúdateľa stanovuje, že výpočet platu je založený primárne na kritériu počtu odpracovaných rokov.
3. Článok 47 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takému zákonnému ustanoveniu, aké je obsiahnuté v článku 1 ods. 218 zákona č. 266/2005, ktorým sa prijímajú opatrenia týkajúce sa vytvorenia ročného a viacročného štátneho rozpočtu (zákon o financiách na rok 2006) [legge n. 266/2005 – disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)], z 23. decembra 2005, pokiaľ sa najmä na základe číselných údajov preukáže, že cieľom jeho prijatia bolo zabezpečiť rozpočtovú neutralitu prevodu administratívnych, technických a pomocných zamestnancov z územných celkov na štát, čo musí overiť vnútroštátny súd.