Voorlopige editie
BESCHIKKING VAN HET HOF (Zesde kamer)
4 juli 2024 (*)
„Hogere voorziening – Artikel 181 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof – Institutioneel recht – Artikel 265 VWEU – Beroep wegens nalaten – Volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië – Verplichting om krachtens de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië een besluit vast te stellen – Hogere voorziening gedeeltelijk kennelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk kennelijk ongegrond”
In zaak C‑786/23 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 18 december 2023,
Eugen Tomac, wonende te Brussel (België), vertegenwoordigd door R. Duta, avocat,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Raad van de Europese Unie
verweerder in eerste aanleg,
geeft
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, P. G. Xuereb (rapporteur) en A. Kumin, rechters,
advocaat-generaal: A. M. Collins,
griffier: A. Calot Escobar,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om te beslissen bij met redenen omklede beschikking, overeenkomstig artikel 181 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof,
de navolgende
Beschikking
1 Met zijn hogere voorziening verzoekt Eugen Tomac om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 26 oktober 2023, Tomac/Raad (T‑244/23, EU:T:2023:685; hierna: „bestreden beschikking”), houdende verwerping van zijn beroep krachtens artikel 265 VWEU, dat strekte tot vaststelling dat de Raad van de Europese Unie op onrechtmatige wijze heeft nagelaten stappen te ondernemen om een besluit te nemen over volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië, en voorts tot erkenning dat hij de status van „bevoorrechte verzoekende partij” geniet zodat hem in dit verband alle rechten, middelen en rechtsvorderingen toekomen.
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 4 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203; hierna: „Toetredingsakte”), die krachtens artikel 2, lid 2, van het op 25 april 2005 ondertekende en op 1 januari 2007 in werking getreden Verdrag tussen de lidstaten van de Europese Unie en de Republiek Bulgarije en Roemenië betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (PB 2005, L 157, blz. 11) aan dat Verdrag is gehecht, luidt als volgt:
„1. De bepalingen van het Schengenacquis zoals dat in het kader van de Europese Unie is opgenomen [...], en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten die zijn opgesomd in bijlage II, evenals alle andere dergelijke rechtsbesluiten die eventueel worden aangenomen vóór de toetredingsdatum, zijn vanaf de datum van toetreding verbindend voor en toepasselijk in Bulgarije en Roemenië.
2. De bepalingen van het Schengenacquis zoals dat in het kader van de Europese Unie is opgenomen, en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten welke niet in lid 1 bedoeld worden, zijn vanaf de datum van toetreding verbindend voor Bulgarije en Roemenië, maar zijn in elk van voornoemde staten slechts toepasselijk op grond van een daartoe strekkend besluit van de Raad, nadat overeenkomstig de toepasselijke Schengenevaluatieprocedures is geconstateerd dat in de respectieve staten aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van alle onderdelen van het betreffende acquis is voldaan.
De Raad besluit na raadpleging van het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen van de leden die de regeringen vertegenwoordigen van de lidstaten ten aanzien waarvan de bepalingen van dit lid reeds van kracht zijn en van de vertegenwoordiger van de regering van de lidstaat ten aanzien waarvan die bepalingen van kracht moeten worden. [...]”
Voorgeschiedenis van het geding
3 De voorgeschiedenis van het geding is door het Gerecht uiteengezet in de punten 2 tot en met 23 van de bestreden beschikking en kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
4 Rekwirant is lid van het Europees Parlement en heeft de Roemeense nationaliteit.
5 Naar aanleiding van zijn toetreding tot de Unie op 1 januari 2007 heeft Roemenië tussen 2009 en 2011 een reeks stappen gezet ingevolge de Schengenevaluatieprocedures met het doel te voldoen aan de criteria voor de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis.
6 Het voorzitterschap van de Raad heeft twee ontwerpbesluiten betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië opgesteld, waarna het Parlement verschillende resoluties heeft aangenomen waarin het zijn steun uitsprak voor de toetreding van Roemenië tot het Schengengebied en de Raad heeft verzocht daartoe de nodige maatregelen te nemen. De Raad heeft echter niet over deze twee ontwerpbesluiten gestemd.
7 Op 29 november 2022 heeft het voorzitterschap van de Raad, op de grondslag van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte, ontwerpbesluit nr. 15218/22 van de Raad betreffende de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië vastgesteld (hierna: „ontwerpbesluit nr. 15218/22”).
8 Tijdens haar vergadering van 8 december 2022 is de formatie „Justitie en Binnenlandse Zaken” (JBZ) van de Raad bijeengekomen om een besluit te nemen over ontwerpbesluit nr. 15218/22, dat als punt 3, onder a), was opgenomen op de agenda van die vergadering. Daarin stond dat met het oog op een eventuele aanneming van dit besluit door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten om een stemming kon worden verzocht. Dit ontwerp is niet goedgekeurd omdat er geen eenparigheid van stemmen was bereikt.
9 Bij e‑mail van 15 december 2022 heeft rekwirant de directeur-generaal JBZ van het secretariaat-generaal van de Raad verzocht hem de resultaten van de stemming over ontwerpbesluit nr. 15218/22 en de notulen van de vergadering van 8 december 2022 of het daarop betrekking hebbende verslag mee te delen.
10 Bij e‑mail van 16 december 2022 heeft de directeur-generaal JBZ van het secretariaat-generaal van de Raad rekwirant geantwoord dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 tijdens die vergadering inderdaad niet was aangenomen en dat de uitslag van de stemming overeenkomstig de artikelen 8 en 9 van het reglement van orde van de Raad niet openbaar was gemaakt, aangezien het niet-openbare beraadslagingen over een niet-wetgevingshandeling betrof. Zij heeft daaraan toegevoegd dat de notulen van die bijeenkomst evenmin openbaar waren gemaakt.
11 Bij brief van 6 februari 2023, gericht aan een minister die lid was van de Raadsformatie JBZ, heeft rekwirant de Raad op grond van artikel 265, tweede alinea, VWEU verzocht om krachtens artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte het besluit te nemen om de bepalingen van het Schengenacquis volledig toe te passen in Roemenië. Ter ondersteuning van zijn verzoek heeft hij zich met name beroepen op schending van de beginselen van gelijkheid, non-discriminatie en loyale samenwerking tussen de lidstaten. Aangezien was vastgesteld dat Roemenië aan de voorwaarden van de evaluatieprocedure voldeed, kon de integratie van die lidstaat bovendien niet worden geweigerd onder het voorwendsel van het ongerechtvaardigde verzet van één enkele lidstaat en had de Raad dit kennelijk ongerechtvaardigde verzet in de zin van onder meer artikel 4 van de Toetredingsakte terzijde moeten schuiven.
12 Bij brief van 13 april 2023 heeft de directeur-generaal van de dienst Algemeen en Institutioneel Beleid (AIB) van de Raad rekwirant geantwoord. Hij heeft hem herinnerd aan het vereiste van eenparigheid van stemmen van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte, dat in acht moet worden genomen om een besluit in de zin van dit artikel vast te stellen. Vervolgens heeft hij hem uitgelegd dat ontwerpbesluit nr. 15218/22 in de vergaderingen van 8 en 9 december 2022 niet de unanieme steun van de vertegenwoordigers van de betrokken lidstaten had gekregen en dat de onderhandelingen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië dus zouden worden voortgezet teneinde de volgens de Toetredingsakte vereiste eenparigheid van stemmen te bereiken.
Beroep voor het Gerecht en bestreden beschikking
13 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 10 mei 2023, heeft rekwirant krachtens artikel 265 VWEU een beroep wegens nalaten ingesteld tegen de Raad, om te laten vaststellen dat de Raad ten onrechte heeft nagelaten om stappen te ondernemen teneinde krachtens artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte een besluit te nemen over de volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Roemenië, en te erkennen dat hij de status van „bevoorrechte verzoekende partij” geniet zodat hem in dit verband alle rechten, middelen en rechtsvorderingen toekomen.
14 Op 26 oktober 2023 heeft het Gerecht dit beroep ingevolge artikel 126 van zijn Reglement voor de procesvoering kennelijk rechtens ongegrond verklaard, zonder de behandeling voort te zetten.
15 Wat de eerste vordering betreft heeft het Gerecht in punt 30 van de bestreden beschikking vastgesteld dat artikel 4 van de Toetredingsakte geen termijn stelde waarbinnen het in dit artikel bedoelde besluit van de Raad moest worden genomen of geacht werd te zijn genomen.
16 Bovendien heeft het Gerecht in punt 31 van die beschikking onder meer opgemerkt dat met name uit de in artikel 4 van de Toetredingsakte bedoelde stemming en het daarin gestelde unanimiteitsvereiste voortvloeide dat de vertegenwoordigers van de regeringen van de betrokken lidstaten niet verplicht zijn om in alle omstandigheden een besluit te nemen in de zin van dat artikel, maar op dat punt juist beschikken over een discretionaire bevoegdheid, waardoor het is uitgesloten dat particulieren het recht hebben om van hen en daarmee van de Raad te eisen dat zij bij de beraadslagingen over een ontwerpbesluit een bepaald standpunt innemen.
17 Zo heeft het Gerecht in punt 32 van de bestreden beschikking benadrukt dat de directeur-generaal van de AIB terecht had opgemerkt dat de Raad bij de stemming van de vertegenwoordigers van de betrokken lidstaten niet rechtmatig buiten beschouwing kon laten dat er geen unanimiteit bestond, omdat anders de voorwaarden van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte zouden worden geschonden.
18 Het Gerecht heeft in punt 33 van die beschikking geconcludeerd dat er, ten tijde van het door rekwirant aan de Raad gerichte verzoek tot handelen, geen verplichting op deze instelling rustte om een besluit krachtens artikel 4 van de Toetredingsakte vast te stellen, maar dat de Raad diende te handelen met inachtneming van het in dat artikel uitdrukkelijk vastgelegde unanimiteitsvereiste.
19 In de punten 34 en 35 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht daaraan toegevoegd dat de Raad niet had nagelaten om in het kader van zijn bevoegdheden op te treden teneinde – voordat het beroep werd ingesteld – alle stappen te ondernemen die nodig waren om een besluit in de zin van artikel 4 van de Toetredingsakte vast te stellen, aangezien het voorzitterschap van de Raad drie ontwerpbesluiten had uitgewerkt die waren gericht op de volledige toepassing van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië. De Raad heeft dus niet onrechtmatig nagelaten een besluit te nemen in de zin van artikel 265 VWEU.
20 Wat de tweede vordering betreft, heeft het Gerecht in punt 37 van de bestreden beschikking in herinnering gebracht dat de status van „bevoorrechte verzoekende partij” volgens artikel 263, tweede alinea, VWEU uitsluitend is voorbehouden aan de lidstaten, het Parlement, de Raad of de Europese Commissie, en heeft aldus geoordeeld dat die status niet aan rekwirant kon worden toegekend.
Conclusies van rekwirant en procedure bij het Hof
21 Met zijn op 18 december 2023 ingestelde hogere voorziening verzoekt rekwirant het Hof in wezen de bestreden beschikking te vernietigen en de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht in een andere samenstelling voor een uitspraak op zijn verzoek en, subsidiair, deze beschikking te herzien.
Hogere voorziening
22 Volgens artikel 181 van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Hof, wanneer een hogere voorziening geheel of gedeeltelijk kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, in elke stand van het geding op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, beslissen om deze hogere voorziening geheel of gedeeltelijk bij met redenen omklede beschikking af te wijzen.
23 In casu dient deze bepaling te worden toegepast.
24 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert rekwirant twee middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de termijn voor de vaststelling van een besluit krachtens artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte, en het tweede aan schending, door het Gerecht, van bepaalde algemene rechtsbeginselen, zoals de beginselen van rechtszekerheid, vrij verkeer van personen en goederen, non-discriminatie en gelijke behandeling, „wederzijdse bijstand”, alsook van „broederschap” en loyale samenwerking tussen de lidstaten, alsmede aan een kennelijke beoordelingsfout.
Eerste middel
25 Met betrekking tot het eerste middel in hogere voorziening, waarmee wordt gesteld dat de verplichting om binnen een redelijke termijn een besluit krachtens artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte vast te stellen voortvloeit uit artikel 3, leden 2 en 3, en artikel 4, lid 2, VEU, moet worden opgemerkt dat deze bepalingen geen dergelijke verplichting aan de Raad opleggen en dat het Gerecht in punt 30 van de bestreden beschikking daarenboven geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat artikel 4 van de Toetredingsakte geen termijn stelde waarbinnen het in dit artikel bedoelde besluit van de Raad moest worden genomen of geacht werd te zijn genomen.
26 Bijgevolg moet het eerste middel van de hogere voorziening worden verworpen.
Tweede middel
27 Wat betreft het tweede middel in hogere voorziening, betoogt rekwirant allereerst dat het niet vaststellen van een besluit in de zin van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte in strijd is met bepaalde algemene rechtsbeginselen, zoals die welke zijn uiteengezet in punt 24 van de onderhavige beschikking.
28 In dat opzicht zij eraan herinnerd dat uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie alsmede uit artikel 168, lid 1, onder d), en artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt dat een hogere voorziening nauwkeurig moet aangeven tegen welke rechtsoverwegingen van de beslissing van het Gerecht waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven, op straffe van niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening of van het betrokken middel (arrest van 10 september 2020, Hamas/Raad, C‑386/19 P, EU:C:2020:691, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Vastgesteld moet worden dat rekwirant niet aangeeft tegen welke rechtsoverwegingen van de bestreden beschikking de in punt 24 van de onderhavige beschikking vermelde beginselen zijn gericht, en dat hij geen enkel argument aanvoert dat kan afdoen aan de vaststelling van het Gerecht in punt 33 van de bestreden beschikking dat dat er, ten tijde van het door rekwirant aan de Raad gerichte verzoek tot handelen, geen verplichting op deze instelling rustte om een besluit krachtens artikel 4 van de Toetredingsakte vast te stellen, omdat anders met name zou worden voorbijgegaan aan het in dat artikel vastgelegde unanimiteitsvereiste.
30 Voorts moet, wat de vermeende discriminerende behandeling van Roemenië ten opzichte van de Republiek Kroatië betreft, worden vastgesteld dat rekwirant niet uitlegt hoe een dergelijk verschil in behandeling, verondersteld dat dit verschil is aangetoond, van invloed zou zijn geweest op de vaststelling van een besluit in de zin van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte.
31 Voor zover rekwirant het Gerecht in essentie verwijt niet te hebben geoordeeld dat de Raad het unanimiteitsvereiste naast zich neer moest leggen door overeenkomstig artikel 31, lid 2, eerste streepje, VEU met gekwalificeerde meerderheid een besluit vast te stellen, zij er ten slotte op gewezen dat deze bepaling deel uitmaakt van hoofdstuk 2 van titel V van het VEU, dat specifieke bepalingen inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid bevat en dus niet relevant is voor de uitlegging van artikel 4, lid 2, van de Toetredingsakte.
32 Bijgevolg moet ook het tweede middel worden afgewezen.
33 Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening, in haar geheel, gedeeltelijk kennelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk kennelijk ongegrond moet worden verklaard.
Kosten
34 Volgens artikel 137 van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt ten aanzien van de proceskosten beslist in de beschikking waardoor een einde komt aan het geding.
35 Aangezien de onderhavige beschikking is vastgesteld voordat de hogere voorziening is betekend aan de andere partij in de procedure en dus voordat deze kosten heeft kunnen maken, moet worden beslist dat rekwirant zijn eigen kosten draagt.
Het Hof (Zesde kamer) beschikt:
1) De hogere voorziening wordt gedeeltelijk kennelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk kennelijk ongegrond verklaard.
2) Eugen Tomac draagt zijn eigen kosten.
ondertekeningen