SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
3 febbraio 2000 (1)
«Ricorso di annullamento Fondo europeo di sviluppo regionale Riduzione di
un contributo finanziario Difetto di motivazione Legittimo affidamento
Certezza del diritto»
Nelle cause riunite T-46/98 e T-151/98,
Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), associazione di diritto
francese, con sede in Parigi, rappresentata dall'avv. Daniel M. Tomasevic e poi
dall'avv. Francis Herbert, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgo
presso lo studio dell'avv. Katia Manhaeve, 56-58, rue Charles Martel,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Peter Oliver,
membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto presso il
signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner,
Kirchberg,
aventi ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione
che riduce un contributo finanziario concesso al ricorrente dal Fondo europeo di
sviluppo regionale per il progetto European city cooperation system,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Quarta Sezione),
composto dal signor R.M. Moura Ramos, presidente, dalla signora V. Tiili e dal
signor P. Mengozzi, giudici,
cancelliere: A. Mair, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 17
giugno 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
I fatti all'orgine della controversia e procedimento
- 1.
- Il Conseil des communes et régions d'Europe (in prosieguo: il «CCRE») è
un'associazione di diritto francese che raggruppa alcune associazioni nazionali di
autorità locali e regionali in Europa. Fra le sue attività di rappresentanza e
assistenza degli enti autonomi territoriali, il CCRE favorisce, in particolare, la
cooperazione interregionale e intercomunale, assistendo le autorità locali e
regionali nelle loro ricerche di contributi comunitari legati ai programmi istituiti
dalla Comunità europea. Il ricorrente è associato nella gestione di vari progetti e
programmi finanziati dalla Commissione.
- 2.
- Con lettera 10 dicembre 1991 la Commissione concedeva al CCRE un contributo
del Fondo europeo di sviluppo regionale (in prosieguo: il «FESR») per un importo
massimo di 4 844 250 ECU (in prosieguo: la «prima concessione») per la
realizzazione del progetto pilota European city cooperation system (ECOS),
presentato dal CCRE il 19 luglio 1991 nel quadro del programma «regioni e città
d'Europa» (Recite). Tale decisione si fondava sull'art. 10 del regolamento (CEE)
del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4254, recante disposizioni di applicazione del
regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo
regionale (GU L 374, pag. 15). L'importo concesso rappresentava il 50% della
spesa totale ammissibile. Il progetto pilota copriva il periodo dal 1° gennaio 1992
al 31 dicembre 1994.
- 3.
- Nel 1993 il CCRE organizzava la sua assemblea generale triennale, gli «Stati
generali» (in prosieguo: gli «Stati generali di Strasburgo»), sul tema della
cooperazione interregionale e intercomunale in Europa. La città di Strasburgo, che
provvedeva al segretariato permanente del progetto ECOS, si era offerta di
organizzare questo evento che comprendeva, in particolare, un seminario n. 2 dal
titolo «Le cooperazioni per il rafforzamento dell'Unione europea e lo sviluppo
della solidarietà (reti, scambi di esperienze e programma ECOS)».
- 4.
- A tale scopo la città di Strasburgo chiedeva una sovvenzione alla Commissione con
lettera 31 marzo 1993.
- 5.
- Con lettera 23 giugno 1993 la Commissione informava la città di Strasburgo di
accettare di versare un contributo per un importo pari a 100 000 ECU. La
convenuta aggiungeva che «questo contributo [...] [era] assegnato in via eccezionale
e non [avrebbe potuto] in nessun caso costituire un precedente per altre
manifestazioni della stessa natura».
- 6.
- Con lettera 7 ottobre 1993 la Commissione comunicava inoltre al CCRE: «[...] in
via eccezionale, Vi sarà possibile cofinanziare per un importo pari a 100 000 ECU,
a partire dal programma ECOS, l'organizzazione, durante gli Stati generali del
CCRE, del seminario n. 2 riguardante la cooperazione interregionale Est-Ovest».
- 7.
- Con lettera 9 dicembre 1993 il CCRE si vedeva concedere un contributo aggiuntivo
per un importo massimo di 2 550 000 ECU relativamente allo stesso progetto
pilota, per un periodo avente inizio il 1° dicembre 1993 (in prosieguo: la «seconda
concessione»). Tale importo rappresentava il 60% della nuova spesa ammissibile,
ad eccezione di quanto riguardava la partecipazione del FESR ai costi di gestione,
che era limitata al 55%. L'importo globale del cofinanziamento comunitario
raggiungeva così 7 394 250 ECU.
- 8.
- Nel marzo 1996 il CCRE sottoponeva alla Commissione la relazione finale relativa
alla prima concessione, in applicazione del paragrafo 2 delle condizioni speciali
della concessione del contributo, che prevede che «alla fine di ogni anno sarà
presentata alla Commissione una relazione annuale, che conterrà una valutazione
dettagliata dei risultati del progetto [...]».
- 9.
- Il 16 aprile 1996 un funzionario della DG XVI inviava un fax al CCRE per
informarlo che la relazione finale relativa alla prima concessione era stata
approvata dal servizio operativo che «l'aveva giudicata soddisfacente sia a livello
del suo contenuto che a livello finanziario».
- 10.
- Nel mese di agosto 1996 il ricorrente presentava la relazione finale relativa alla
seconda concessione.
- 11.
- Il 7 novembre 1996 il CCRE depositava una relazione congiunta relativa alle due
concessioni, in cui il saldo finale richiesto restava identico a quello delle due
relazioni precedenti considerate insieme, e precisamente 6 119 866 ECU. Questa
relazione presentava spese suddivise in due voci: «progetti» e «coordinamento e
animazione».
- 12.
- Dal 21 al 24 aprile 1997 i servizi della Commissione effettuavano una missione di
controllo in loco.
- 13.
- In una lettera del 16 maggio 1997, indirizzata al CCRE, la Commissione rilevava
che «l'affermazione fatta dal servizio operativo della DG XVI riguardo alla prima
versione della relazione finale dell'ECOS peccava di ottimismo, poiché non teneva
sufficientemente conto del tempo necessario ai servizi finanziari della Commissione
per pronunciarsi in proposito», e informava il CCRE che la relazione finale era
stata trasmessa per approvazione al controllo finanziario.
- 14.
- Con lettera 30 luglio 1997 il direttore generale della DG XVI comunicava al
CCRE:
«Le seguenti spese non documentate non possono essere accettate per il
cofinanziamento:
le valutazioni effettuate dal CCRE riguardo alle spese eventuali non
documentate che alcuni sindaci e funzionari comunali potrebbero
aver sostenuto per assistere ad eventi interessanti ai fini della
cooperazione;
le spese eventuali che alcuni comuni e regioni potrebbero aver
sostenuto in azioni di promozione di altro tipo, e
i contributi eventuali in natura che le associazioni locali potrebbero
aver versato per perizie finanziarie, giuridiche e tecniche.
Detti importi stimati dal CCRE riguardano spese eventuali, senza la prova che esse
siano state effettivamente sostenute. Non vi è prova del pagamento, e in ogni caso
queste spese non sono state sopportate dal CCRE. Inoltre gli importi indicati non
sono esatti, poiché si tratta di semplici stime di costi eventuali che non possono
essere approvate come spese da cofinanziare da parte del FESR».
- 15.
- La Commissione pertanto comunicava che l'importo massimo ammesso dal FESR
era ridotto a 5 552 065 ECU, ma che, in considerazione dell'anticipo di 5 915 400
ECU versato a favore del CCRE, quest'ultimo doveva restituire 363 335 ECU.
- 16.
- Con lettera 28 agosto 1997 il CCRE rispondeva alle critiche della Commissione e
le chiedeva di convocare una riunione per discutere tali questioni. Questa riunione,
alla quale partecipavano rappresentanti del CCRE e della Commissione, aveva
luogo il 24 settembre 1997. Al termine della stessa la Commissione chiedeva al
CCRE di farle pervenire alcune pezze giustificative delle spese sostenute, per
consentirle di completare il fascicolo e di prendere una decisione sulla chiusura
definitiva delle due concessioni in oggetto. La Commissione indirizzava la stessa
richiesta alla città di Strasburgo, che era uno degli enti autonomi territoriali
coinvolti nella gestione del progetto ECOS.
- 17.
- Il CCRE rispondeva alle critiche della Commissione con lettera 2 ottobre 1997, pur
mantenendo inalterate le conclusioni presentate nelle precedenti relazioni
finanziarie. Trasmetteva inoltre un fascicolo di pezze giustificative relative alle
spese per le quali erano state sollevate obiezioni.
- 18.
- Nel frattempo il ricorrente riceveva due lettere della Commissione, una inviata il
1° ottobre 1997 da un direttore della DG XVI e l'altra inviata il 24 ottobre 1997
dal direttore generale della DG XVI, che contenevano alcune tabelle relative alla
chiusura del progetto e riproducevano i dettagli della liquidazione da attuarsi per
tutte e due le concessioni del progetto pilota ECOS.
- 19.
- Nel mese di gennaio 1998 il CCRE riceveva una nota di addebito recante il numero
97009405 F, senza data, emessa nel dicembre 1997, con la quale la Commissione
richiedeva il rimborso dell'importo versato in eccesso sulla prima e sulla seconda
concessione, pari a 363 336 ECU.
- 20.
- Successivamente le parti intrattenevano contatti al fine di trovare una soluzione alla
controversia. Nel corso di una riunione tenutasi il 5 marzo 1998 i servizi della
Commissione avrebbero comunicato al CCRE le loro conclusioni sulla
documentazione loro trasmessa in seguito alla riunione del 24 settembre 1997.
Questa affermazione è contestata dal ricorrente.
- 21.
- Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 10 marzo 1998, il ricorrente
ha proposto un ricorso di annullamento contro la decisione contenuta nella nota
di addebito n. 97009405 F. Il ricorso è stato registrato in cancelleria con il numero
T-46/98.
- 22.
- Con lettera 15 giugno 1998, indirizzata al ricorrente, la Commissione riconosceva
di aver commesso alcuni errori nel calcolo dell'importo del cofinanziamento dei
costi di gestione concessi al programma ECOS. Di conseguenza, il direttore
generale della DG XVI informava il CCRE che l'importo richiesto era stato ridotto
a 300 173 ECU e che la prima nota di addebito era annullata e sostituita da
un'altra recante lo stesso numero, emessa il 15 luglio 1998. Comunicava inoltre che,
«per quanto concerne le spese di gestione dichiarate nelle Vostre relazioni finali,
le pezze giustificative prodotte dai Vostri servizi in seguito all'espletamento della
missione di controllo della Commissione non consentono per quanto riguarda in
particolare la gestione decentralizzata né di accertare la loro imputazione al
programma ECOS né di confermarle sulla base di documenti probatori. Pertanto
la Commissione non è in grado, senza tali riscontri, di aumentare la parte di queste
spese che può essere considerata ammissibile».
- 23.
- Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 22 settembre 1998, il
ricorrente ha proposto un secondo ricorso di annullamento contro la decisione
contenuta nella seconda nota di addebito. Il ricorso è stato registrato in cancelleria
con il numero T-151/98.
- 24.
- Con ordinanza 18 maggio 1999 il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha
riunito le due cause ai fini della trattazione orale e della sentenza ai sensi dell'art.
50 del regolamento di procedura del Tribunale.
- 25.
- Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di passare
alla fase orale invitando le parti a rispondere per iscritto a taluni quesiti. Le parti
hanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale
all'udienza del 17 giugno 1999.
Conclusioni delle parti
Nella causa T-46/98
- 26.
- Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
annullare la decisione contenuta nella nota di addebito del dicembre
1997, come modificata dalla decisione contenuta nella nota di
addebito del 15 luglio 1998;
condannare la Commissione alla spese.
- 27.
- La convenuta chiede che il Tribunale voglia:
respingere il ricorso (ad eccezione di quanto attiene all'importo di
63 163 ECU, che è stato oggetto di rettifica);
condannare il ricorrente alle spese.
Nella causa T-151/98
- 28.
- Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
annullare la decisione contenuta nella nota di addebito 15 luglio
1998;
condannare la Commissione a tutte le spese, quale che sia l'esito del
procedimento.
- 29.
- La convenuta chiede che il Tribunale voglia:
respingere il ricorso;
condannare il ricorrente alle spese.
Sull'oggetto dei ricorsi nelle cause riunite T-46/98 e T-151/98
Argomenti delle parti
- 30.
- La Commissione rileva che, poiché ha sostituito la prima nota di addebito con la
seconda, con la quale richiede una somma inferiore, il ricorso nella causa T-46/98
è divenuto privo di oggetto e dunque è irricevibile.
- 31.
- Il ricorrente osserva che la sostituzione della decisione inizialmente impugnata con
una decisione successiva non determina l'irricevibilità del ricorso, ma piuttosto un
non luogo a provvedere nei limiti in cui il ricorso, dopo un evento di tal genere,
può eventualmente divenire privo di oggetto. Questa differenza sarebbe pertinente
poiché comporta delle conseguenze per l'applicazione delle disposizioni del
regolamento di procedura riguardanti le spese.
- 32.
- Ad ogni modo, la seconda nota di addebito non ha reso il primo ricorso privo di
oggetto. Infatti la Commissione ha rivisto soltanto parzialmente la decisione
impugnata, e la causa dovrà dunque proseguire per la parte restante. Di
conseguenza il CCRE chiede al Tribunale che gli sia consentito di proseguire il
procedimento adattando le sue conclusioni alla posizione adottata dalla
Commissione. Il secondo ricorso è stato proposto a titolo cautelativo per l'ipotesi
in cui il Tribunale accolga la tesi della Commissione e decida di pronunciare il non
luogo a provvedere nella causa T-46/98.
Giudizio del Tribunale
- 33.
- Preliminarmente occorre ricordare la giurisprudenza secondo la quale quando una
decisione è sostituita, nel corso del giudizio, da una decisione avente lo stesso
oggetto, questa va considerata un elemento nuovo che consente al ricorrente di
adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Come la Corte ha affermato, in
particolare, nella sentenza 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione
(Racc. pag. 749, punto 8), «sarebbe in contrasto col principio di sana
amministrazione della giustizia e con quello dell'economia processuale costringere
la ricorrente a proporre un nuovo ricorso dinanzi alla Corte. Sarebbe inoltre
ingiusto che la Commissione potesse, per far fronte alle critiche contenute in un
ricorso presentato alla Corte contro una decisione, adeguare la decisione impugnata
o sostituirgliene un'altra e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale
sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue
conclusioni e le sue difese iniziali all'ulteriore decisione o di presentare ulteriori
conclusioni o difese contro di essa» (v. anche le sentenze della Corte 29 settembre
1987, cause riunite 351/85 e 360/85, Fabrique de fer de Charleroi et Dillinger
Huttenwerke/Commissione, Racc. pag. 3693, punto 11, e 14 luglio 1988, causa
103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Commissione, Racc. pag. 4131, punto 11).
- 34.
- Nella fattispecie, sebbene la Commissione indichi, nella seconda nota di addebito,
che questa annulla e sostituisce la prima, si deve rilevare che nella seconda nota
la Commissione si richiama agli stessi fatti e alle stesse critiche esposti nella
decisione contenuta nella prima. Il solo cambiamento apportato è dovuto al fatto
che la Commissione ha rivisto i suoi calcoli dell'aliquota di cofinanziamento delle
spese di gestione ed ha applicato un'aliquota di cofinanziamento rettificata. Con la
seconda nota di addebito, pertanto, la convenuta si è limitata a cambiare l'importo
del cofinanziamento approvato ed a modificare la somma precedentemente
richiesta al ricorrente. La seconda nota di addebito costituisce dunque solo una
semplice rettifica della prima.
- 35.
- Questa conclusione è rafforzata dal fatto che la Commissione stessa asserisce, nelle
sue conclusioni nella causa T-46/98, di aver rettificato la decisione impugnata tra
la proposizione del ricorso e il deposito del controricorso.
- 36.
- Pertanto la decisione rettificata deve essere considerata un elemento nuovo che
consente al ricorrente di adeguare i suoi motivi e le sue conclusioni, come ha fatto
nella replica nella causa T-46/98. Il fatto che un secondo ricorso sia stato proposto
dal ricorrente, a titolo cautelativo, contro quest'ultima decisione non può
modificare tale conclusione, poiché il ricorrente ha effettivamente fatto uso della
possibilità offerta dalla giurisprudenza di considerare i cambiamenti intervenuti nel
corso del procedimento.
- 37.
- Di conseguenza il motivo dedotto a questo proposito dalla Commissione non può
essere accolto.
- 38.
- Da quanto precede discende che l'oggetto della causa T-151/98, promossa dal
ricorrente a titolo meramente cautelativo, coincide con l'oggetto della causa T-46/98, che consiste nella domanda di annullamento della decisione della
Commissione contenuta nella nota di addebito n. 97009405 F, emessa nel dicembre
1997, come modificata dalla nota di addebito emessa il 15 luglio 1998 (in prosieguo:
la «decisione contestata»). Pertanto il Tribunale dichiara d'ufficio, ai sensi dell'art.
113 del regolamento di procedura, che non vi è più luogo a provvedere nella causa
T-151/98.
Nel merito
- 39.
- Preliminarmente si deve determinare la portata della presente controversia. A tale
scopo, nel corso dell'udienza le parti hanno confermato che la somma indicata nella
nota di addebito che costituisce la decisione contestata corrisponde alla differenza
tra l'importo delle spese dichiarate dal ricorrente e l'importo approvato dalla
Commissione a titolo di cofinanziamento. Tale differenza risulta, da un lato, dal
rifiuto della Commissione di riconoscere certe spese e, dall'altro, dall'imputazione
alla voce «coordinamento e animazione», da parte della Commissione, delle spese
dichiarate dal CCRE sotto la voce «progetti».
- 40.
- Le spese dichiarate non ammissibili a un cofinanziamento sono le seguenti:
Spese
|
Importo
(in ECU)
|
Stati generali di Strasburgo
Rubrica A: Conferenze di lancio e di promozione
Rubrica C2: Istruzione dei fascicoli/Promozione
Rubrica E: Partecipazione alle azioni di formazione
Totale dedotto Stati generali CCRE
|
101 598
53 300
256 882
411 780
|
C1 Segretariato permanente, Strasburgo (spese di
funzionamento)
|
56 565
|
C2 Istruzione dei fascicoli/Promozione (spese per
attrezzature)
|
18 471
|
D Coordinamento progetti di cooperazione (spese di
trasferta/riunioni)
|
19 520
|
E Gestione decentralizzata della cooperazione (perizia
finanziaria, giuridica e tecnica)
|
432 000
|
E Gestione decentralizzata della cooperazione
(coordinatori 12 punti comunitari)
|
85 204
|
Totale
|
1 023 540
|
- 41.
- Le spese trasferite da una voce all'altra sono le seguenti:
Spese
|
Cofinanziamento
previsto dal ricorrente
(in ECU)
|
Cofinaziamento
applicato dalla
Commissione (in ECU)
|
Giornate di
cooperazione
Est-Ovest
|
69 016
|
36 394
|
- 42.
- La ricorrente fa valere, in sostanza, tre motivi di annullamento: il primo, dedotto
in via principale, attiene alla violazione dell'obbligo di motivazione. Il secondo e il
terzo motivo, fatti valere in via subordinata, si articolano in argomenti relativi,
l'uno, alla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento e del
principio della certezza del diritto, e l'altro alla violazione del principio di
proporzionalità e del principio di uguaglianza.
Sul motivo principale, relativo alla violazione dell'obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
- 43.
- Il ricorrente sostiene che la decisione contestata non gli consente di comprendere
le ragioni per cui i numerosi documenti contabili forniti alla Commissione in seguito
alla riunione 24 settembre 1997 non siano sufficienti a provare la veridicità delle
spese sostenute e la loro imputazione al programma ECOS. Inoltre la Commissione
non avrebbe mai risposto agli argomenti del ricorrente esposti nelle lettere che le
sono state inviate a seguito della menzionata riunione. Tale situazione costituirebbe
una violazione dell'obbligo di motivazione degli atti della Commissione, previsto
dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE), soprattutto nel caso in cui una
decisione riguarda la riduzione dell'importo di un contributo finanziario, dato che
essa determina conseguenze gravi per il beneficiario del contributo (sentenze del
Tribunale 6 dicembre 1994, causa T-450/93, Lisrestal/Commissione, Racc. pag. II-1177, punto 52, e 15 ottobre 1997, causa T-331/94, IPK-München/Commissione,
Racc. pag. II-1665, punto 51).
- 44.
- La Commissione osserva che la nota di addebito contestata era la conclusione di
un lungo dialogo stabilito tra le parti, durante il quale esse si erano scambiate
diverse lettere e si erano incontrate nelle riunioni del 24 settembre 1997 e 5 marzo
1998. Poiché la nota di addebito è semplicemente un modulo standard, essa non
conterrebbe una motivazione dettagliata; tale motivazione si troverebbe nella
lettera inviata al ricorrente il 15 giugno 1998 dai servizi della Commissione. La
Commissione invoca, a tale proposito, la giurisprudenza della Corte secondo la
quale non si può pretendere una motivazione specifica riguardo a tutti i particolari
che possono essere contenuti nell'atto contestato qualora questi rientrino
nell'ambito del sistema d'insieme (sentenze della Corte 1° dicembre 1965, causa
16/65, Schwarze, Racc. pag. 909, a pagg. 923 e 924, e 23 febbraio 1978, causa 92/77,
An Bord Bainne, Racc. pag. 497, a pag. 515).
- 45.
- La Commissione avrebbe inoltre accettato di incontrare i rappresentanti del CCRE
il 24 settembre 1997 ed avrebbe loro spiegato a lungo il suo punto di vista.
L'argomento del CCRE sarebbe pertanto privo di fondamento.
Giudizio del Tribunale
- 46.
- Come emerge da una giurisprudenza costante, l'obbligo di motivare una decisione
individuale ha lo scopo di consentire al giudice comunitario di esercitare il suo
controllo sulla legittimità della decisione e di fornire all'interessato un'indicazione
sufficiente per giudicare se la decisione sia fondata oppure sia eventualmente
inficiata da un vizio che consenta di contestarne la validità. La portata di
quest'obbligo dipende dalla natura dell'atto in questione e dal contesto nel quale
è stato adottato (sentenza del Tribunale 12 gennaio 1995, causa T-85/94,
Branco/Commissione, Racc. pag. II-47, punto 32, e giurisprudenza citata).
- 47.
- Ne deriva che, in via di principio, la motivazione deve essere comunicata
all'interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio e che
la mancanza di motivazione non può essere sanata dal fatto che l'interessato venga
a conoscenza dei motivi della decisione nel corso del procedimento innanzi al
Tribunale (sentenza della Corte 26 novembre 1981, causa 195/80,
Michel/Parlamento, Racc. pag. 2861, punto 22).
- 48.
- Occorre ricordare che, con riferimento alla motivazione di una decisione di ridurre
l'importo di un contributo del Fondo sociale europeo inizialmente concesso, è stato
dichiarato che, tenuto conto in particolare del fatto che una decisione del genere
determina conseguenze gravi per il destinatario del contributo, essa deve far
risultare chiaramente i motivi che giustificano la riduzione del contributo rispetto
all'ammontare inizialmente approvato (sentenza Branco/Commissione, citata, punto
33).
- 49.
- I requisiti di motivazione formulati dalla giurisprudenza riguardo a una decisione
che riduce contributi finanziari in tema di Fondo sociale europeo devono parimenti
valere per una decisione analoga nell'ambito del FESR. Si deve pertanto esaminare
se, nella fattispecie, la decisione contestata soddisfi i requisiti posti dall'art. 190 del
Trattato, come interpretato dal giudice comunitario.
- 50.
- Si deve rilevare che la modifica apportata dalla nota di addebito 15 luglio 1998 non
ha aggiunto nulla alle censure che erano state rivolte al ricorrente al momento
dell'emissione della prima nota di addebito. Pertanto, tenuto conto del fatto che ladecisione si limita a ordinare un rimborso, la sufficienza della motivazione deve
essere analizzata alla luce dei contatti stabiliti tra le parti fino a quella data.
Dall'esame del fascicolo emerge che la riduzione del contributo finanziario è stato
oggetto di diverse lettere inviate al ricorrente e di una riunione tra le parti, secondo
la seguente successione cronologica:
lettera della Commissione 30 luglio 1997, nella quale quest'ultima
informa il ricorrente che, dopo aver effettuato un controllo sul posto,
alcune spese non documentate non potevano essere approvate per
il cofinanziamento;
riunione del 24 settembre 1997, durante la quale, come risulta dalla
lettera del ricorrente 2 ottobre 1997, la Commissione ha identificato
le spese considerate non ammissibili e ha formulato critiche sulle
stesse;
lettera del direttore della DG XVI 1° ottobre 1997, che stabilisce,
per la prima e la seconda concessione, voce per voce, le spese non
ammissibili;
lettera del direttore generale della DG XVI 24 ottobre 1997, che
contiene una tabella incompleta e scarsamente dettagliata nella
quale la Commissione si limita ad indicare le somme ancora dovute
dal CCRE per ogni iscrizione alla voce «progetti»;
lettera 15 giugno 1998, che conferma il rifiuto dei documenti
giustificativi prodotti dal ricorrente.
- 51.
- Il difetto di motivazione invocato dal ricorrente si fonda, in primo luogo, sulla
mancanza di spiegazioni, da parte della Commissione, del rifiuto dei documenti
giustificativi riguardanti le spese inserite nelle rubriche C1, C2, D ed E (nelle sue
due sottorubriche; v. il precedente punto 40), che il ricorrente ha inviato in seguito
alla riunione del 24 ottobre 1997, in secondo luogo sulla mancanza di spiegazioni
riguardo allo storno da una a un'altra voce di bilancio delle spese relative alle
giornate Est-Ovest, che ha operato di fatto una riduzione del contributo finanziario
preventivato e, in ultimo luogo, sull'insufficienza di motivazione del rifiuto della
Commissione di considerare ammissibili, alla voce «coordinamento e animazione»,
le spese riguardanti gli Stati generali di Strasburgo.
- 52.
- In primo luogo, per quanto riguarda le rubriche C1, C2, ed E (nelle sue due
sottorubriche), dal fascicolo risulta che nessuno dei documenti scambiati tra le
parti, dopo la lettera del ricorrente 2 ottobre 1997, fornisce spiegazioni sufficienti
per consentire al ricorrente di comprendere le ragioni per le quali la Commissione
si è rifiutata di attribuire valore probatorio ai documenti inviati dal ricorrente dopo
la riunione del 24 settembre 1997 per superare le censure mosse dalla
Commissione a proposito di certe spese. Inoltre nessuno di questi documenti
consente al Tribunale di esercitare il suo controllo sulla legittimità di tale rifiuto.
- 53.
- A questo proposito, la convenuta non può sostenere che la sua lettera 15 giugno
1998 contenga una motivazione sufficiente della decisione. In questa lettera la
Commissione si è limitata a ripetere le ragioni che erano state invocate nella prima
corrispondenza scambiata tra le parti, e precisamente nella lettera 30 luglio 1997.
La lettera 15 giugno 1998 non contiene alcun chiarimento sulle ragioni per le quali
la Commissione ha considerato che né le spiegazioni né i documenti contabili
prodotti dal CCRE, dopo la missione di controllo e la riunione del 24 settembre
1997, consentissero di confermare l'esigibilità di tali spese e la loro imputazione al
programma ECOS.
- 54.
- In secondo luogo, per quanto riguarda lo storno, da parte della Commissione, delle
spese relative alle giornate di cooperazione Est-Ovest dalla voce di bilancio
riguardante i «progetti» a quella riguardante le operazioni di «coordinamento e
animazione», che ha provocato in tal modo una riduzione del contributo finanziario
di 32 622 ECU, dalla nota inviata dalla Commissione al ricorrente il 30 dicembre
1993 emerge che la convenuta aveva dato indicazioni precise in base alle quali
queste spese dovevano essere poste a carico dei fondi disponibili alla voce di
bilancio «progetti». Sebbene il ricorrente, nella lettera 2 ottobre 1997, avesse
attirato l'attenzione della Commissione sul fatto che il previsto trasferimento
comportava una modificazione del bilancio complessivo del contratto e una
riduzione del contributo finanziario apportato dalla Commissione, si deve
constatare che questa, fino all'adozione della decisione contestata, non ha fornito
alcun elemento che consentisse al ricorrente di comprendere le ragioni per le quali
essa aveva nel frattempo cambiato idea, e che consenta al Tribunale di valutare la
fondatezza di tale trasferimento.
- 55.
- In ultimo luogo, per quanto attiene alle spese relative agli Stati generali di
Strasburgo, dalla lettera inviata dal ricorrente il 2 ottobre 1997 risulta che a tale
data esso conosceva già le ragioni per le quali la Commissione considerava non
ammissibili certe spese relative all'organizzazione di tali Stati generali. Infatti la
Commissione ha sempre sostenuto che queste spese superavano i massimali
autorizzati sia nell'ambito dell'approvazione del programma ECOS che in quello
individuato dall'approvazione specifica ottenuta per lo svolgimento di tali Stati
generali.
- 56.
- Da quanto precede discende che la decisione contestata deve essere annullata per
difetto di motivazione per quanto riguarda tutte le spese la cui non ammissibilità
è stata giustificata con il rifiuto di attribuire valore probatorio ai documenti
contabili, nonché per quanto riguarda la riduzione del contributo dovuto al
trasferimento da una all'altra voce di bilancio delle spese relative alle giornate di
cooperazione Est-Ovest.
- 57.
- Questa conclusione comprende tutte le spese coperte dalla decisione impugnata,
ad eccezione di quelle relative agli Stati generali di Strasburgo, in relazione ai quali
il motivo fondato sul difetto di motivazione del rifiuto di cofinanziamento è
respinto.
- 58.
- Pertanto gli altri motivi di annullamento invocati dal ricorrente vanno esaminati
soltanto nei limiti in cui riguardano il rifiuto di cofinanziamento delle spese
attinenti agli Stati generali di Strasburgo. Il Tribunale analizzerà dunque il motivo
fondato sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e del
principio della certezza del diritto, che è l'unico invocato a tale proposito.
Sul motivo subordinato, fondato sulla violazione del principio della tutela del legittimo
affidamento e del principio della certezza del diritto.
Argomenti delle parti
- 59.
- Innanzitutto il ricorrente sostiene che le spese sostenute nel corso degli Stati
generali di Strasburgo sono state poste in essere nelle condizioni stabilite nella
prima decisione di concessione e, in particolare, secondo i termini del paragrafo 7
delle condizioni generali allegate a tale decisione, che prevede che il CCRE è
responsabile dell'attuazione del progetto ECOS e fa sì che l'azione sia oggetto di
una pubblicità adeguata.
- 60.
- Sostiene che, indipendentemente dall'attribuzione di un contributo di 100 000 ECU
alla città di Strasburgo, i costi sostenuti dal CCRE per contribuire al finanziamento
degli Stati generali di Strasburgo erano ammissibili a titolo di costi di gestione
nell'ambito del programma ECOS.
- 61.
- Ammesso che, con la lettera 7 ottobre 1997, la Commissione avesse voluto limitare
a un importo massimo di cofinanziamento di 100 000 ECU le spese sostenute dal
CCRE per attività a margine dell'organizzazione degli Stati generali, tale riduzione
di bilancio sarebbe stata tardiva e pregiudizievole per il ricorrente. La
Commissione, infatti, non poteva limitare tale importo di cofinanziamento senza
avvertire con congruo anticipo il CCRE. Ora, mentre la Commissione ha inviato
una lettera relativa al cofinanziamento di tale evento alla città di Strasburgo già il
23 giugno 1993, soltanto il 7 ottobre 1993, qualche giorno prima di tale
manifestazione e quando gli impegni di spesa erano già stati ampiamente assunti,
essa avrebbe informato il segretario generale del CCRE del limite imposto a tale
spesa.
- 62.
- Per di più alcuni alti funzionari della DG XVI sarebbero stati al corrente
dell'evento. Del resto, il direttore generale della DG XVI sarebbe intervenuto come
relatore. In una lettera 19 luglio 1993 la Commissione avrebbe inoltre comunicato
che il membro della Commissione competente, il signor Millan, era lieto che la
Comunità potesse partecipare al finanziamento di tale evento. Peraltro questa
lettera lascerebbe chiaramente intendere che le spese in oggetto potevano essere
ammissibili ai fini del finanziamento comunitario.
- 63.
- Inoltre, le spese relative agli Stati generali sarebbero state approvate dal
funzionario incaricato della gestione del programma ECOS alla DG XVI, in un fax
del 19 aprile 1996, nel quale avrebbe espresso la propria soddisfazione riguardo
alla relazione finale della prima concessione e avrebbe comunicato al ricorrente che
la relazione era stata giudicata soddisfacente sia a livello operativo che a livello
finanziario. Fondandosi sulla sentenza del Tribunale 18 maggio 1994, causa T-37/92,
BEUC e NCC/Commissione, (Racc. pag. II-285), il ricorrente sostiene che tale
risposta era sufficientemente chiara e precisa da fargli nutrire fondate speranze sul
fatto che l'esecuzione finanziaria del progetto non sarebbe stata successivamente
contestata.
- 64.
- Alla luce di questi sviluppi, il ricorrente sarebbe stato legittimato a credere che il
finanziamento di tali spese non sarebbe stato rimesso in discussione. Negandolo,
la Commissione avrebbe tenuto un comportamento contrario al legittimo
affidamento riposto dal ricorrente sul cofinanziamento delle spese in oggetto. Una
condotta di tal genere costituirebbe inoltre una violazione dei termini delle
condizioni di concessione e del principio della certezza del diritto.
- 65.
- La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente e sostiene che, poiché tali
spese non erano state previste nel bilancio iniziale, potevano essere ammissibili solo
qualora autorizzate. Tale autorizzazione è stata concessa con le lettere 23 giugno
e 7 ottobre 1993, le quali hanno tuttavia limitato tale cofinanziamento all'importo
di 100 000 ECU. Ora, se la Commissione ha approvato 200 000 ECU di spese
ammissibili a un cofinanziamento, dichiarate alla voce «progetti» nella relazione
finale del CCRE, non poteva approvarne altre, perché queste ultime non erano
coperte da autorizzazione.
Giudizio del Tribunale
- 66.
- Preliminarmente si deve osservare che il ricorrente ha dichiarato, nella sua
relazione finale, quattro tipi di spese legate allo svolgimento degli Stati generali di
Strasburgo:
a) 200 000 ECU alla voce «progetti», che la Commissione ha
considerato ammissibili a un cofinanziamento nella misura di 100 000
ECU in applicazione dell'impegno che aveva assunto nelle lettere 23
giugno e 7 ottobre 1993;
b) le restanti spese sono state dichiarate alla voce «coordinamento e
animazione» (gestione):
101 598 ECU nella rubrica A «Conferenze di lancio e di
promozione» per la partecipazione dei membri degli organi
rappresentativi locali al seminario n. 2 sulla cooperazione
interregionale Est-Ovest e sul programma ECOS;
53 300 ECU nella rubrica C2 «Istruzione dei fascicoli/Promozione»
(sottorubrica «Azioni di informazione/Pubblicazioni»), per la
creazione di uno stand di informazione destinato ai membri degli
organi rappresentativi locali;
256 882 ECU nella rubrica E «Gestione decentralizzata della
cooperazione» (sottorubrica «Partecipazione alle azioni di
promozione») per il finanziamento delle trasferte dei partecipanti
agli Stati generali del CCRE.
- 67.
- Le spese dichiarate alla voce «coordinamento e animazione» [v. il precedente
punto 66, sub b)] sono state considerate non ammissibili dalla Commissione perché
non sarebbero state previste nel bilancio iniziale e supererebbero il limite imposto
nelle lettere 23 giugno e 7 ottobre 1993, con le quali la Commissione ha
autorizzato, in via eccezionale, un cofinanziamento di 100 000 ECU.
- 68.
- Si deve rilevare, innanzitutto, che la concessione di un contributo finanziario è
subordinata al rispetto non solo delle condizioni enunciate dalla Commissione nella
decisione di concessione del contributo, ma anche dei termini della domanda di
finanziamento oggetto di tale decisione (sentenza del Tribunale 14 luglio 1997,
causa T-81/95, Interhotel/Commissione, Racc. pag. II-1265, punto 42).
- 69.
- Del resto occorre ricordare che, per quanto riguarda il richiamo, in questo contesto,
al principio del legittimo affidamento, la Commissione può legittimamente
respingere la domanda del pagamento del saldo se in essa viene chiesta
l'approvazione di costi che non erano stati previsti nella domanda di contributi,
senza che ciò comporti una lesione di tale principio (sentenza
Interhotel/Commissione, citata, punto 46).
- 70.
- Parimenti, per quanto attiene al principio della certezza del diritto, anche se,
secondo una giurisprudenza costante, gli imperativi di certezza e prevedibilità della
normativa comunitaria s'impongono con particolare rigore ove si tratti di una
disciplina da cui possono derivare conseguenze finanziarie (sentenza della Corte 27
marzo 1990, causa C-10/88, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1229), questo principio
non può essere utilmente invocato quando la normativa in vigore prevede
chiaramente la possibilità della ripetizione del contributo finanziario nei casi in cui
le condizioni alle quali la sovvenzione era subordinata non siano state rispettate
(sentenza Interhotel/Commissione, citata, punto 61).
- 71.
- Nella fattispecie, al momento della domanda del contributo finanziario, il ricorrente
ha presentato alla Commissione un programma di lavoro accompagnato da un
progetto di bilancio. Quest'ultimo è stato approvato dalla Commissione che l'hasubordinato a condizioni generali e speciali. Il paragrafo 8 delle condizioni generali
dispone che «[...] il mancato rispetto di una delle condizioni menzionate in
precedenza [...] autorizza la Commissione a ridurre o ad annullare il contributo
concesso con la presente decisione; in questo caso la Commissione può chiedere
la restituzione totale o parziale dell'aiuto già versato al beneficiario della decisione
[...]».
- 72.
- Dal fascicolo risulta che la somma di 53 300 ECU dichiarata alla voce «Azioni di
informazione/Pubblicazioni» e considerata non ammissibile dalla Commissione è
stata oggetto di una previsione nel bilancio iniziale. Il ricorrente infatti aveva
previsto di spendere 128 700 ECU (42 900 ECU X 3) in azioni di informazione e
di promozione, alle quali appartiene la spesa investita nello stand di promozione
e di informazione sul programma ECOS durante gli Stati generali di Strasburgo.
Pertanto la Commissione non può, avendo approvato il bilancio iniziale, ridurre il
contributo finanziario relativo a questo importo senza violare il principio del
legittimo affidamento e della certezza del diritto.
- 73.
- Per contro, riguardo alle altre spese relative agli Stati generali di Strasburgo, e
precisamente a quelle di 101 598 ECU (conferenze di lancio e promozione) e di
256 882 ECU (partecipazione alle azioni di formazione), si deve constatare che non
hanno costituito oggetto di una previsione di bilancio.
- 74.
- Per quanto riguarda la rubrica A (101 598 ECU), somma dichiarata alla voce
«Spese di conferenze di lancio», il bilancio prevedeva soltanto 120 000 ECU per
le conferenze di lancio da realizzarsi a Strasburgo nel marzo 1992 e a Praga
nell'ottobre 1992. Di conseguenza non è stata prevista alcuna linea di bilancio per
la conferenza di lancio di Strasburgo dell'ottobre 1993. Inoltre, nel programma di
lavoro presentato dal CCRE alla Commissione, sono previste espressamente
soltanto queste due conferenze di lancio per il programma ECOS.
- 75.
- Per quel che riguarda la rubrica E (256 882 ECU), somma dichiarata a titolo di
partecipazione alle azioni di promozione, il Tribunale constata che nessuna linea
di bilancio è stata prevista al riguardo.
- 76.
- Pertanto le spese di cui alle rubriche A ed E relative agli Stati generali di
Strasburgo non si ricollegano al progetto quale inizialmente approvato. Occorre
dunque esaminare se tali spese possano essere ammissibili in virtù
dell'autorizzazione espressa della Commissione contenuta nelle lettere 23 giugno
e 7 ottobre 1993.
- 77.
- Occorre rilevare che l'importo espressamente autorizzato dalla Commissione in tali
lettere, dichiarato dal ricorrente a titolo di progetto e approvato dalla
Commissione, è stato integralmente utilizzato dalla città di Strasburgo per
l'organizzazione del seminario n. 2 sulla cooperazione interregionale Est-Ovest.
Pertanto nessun'altra spesa può beneficiare di tale autorizzazione.
- 78.
- Gli argomenti prospettati dal ricorrente per dimostrare che la condotta della
Commissione nei suoi riguardi ha potuto fargli nutrire legittime aspettative riguardo
a un cofinanziamento delle spese di cui alle rubriche A ed E relative agli Stati
generali di Strasburgo, o che la Commissione ha violato il principio della certezza
del diritto poiché non ha considerato ammissibili tali spese, non possono essere
accettati. Infatti, per quanto riguarda l'argomento volto a dimostrare che tale
finanziamento sarebbe stato concesso alla città di Strasburgo e che il CCRE
avrebbe appreso della sua esistenza e del suo massimale soltanto pochi giorni
prima dell'evento, il Tribunale ritiene che il ricorrente, in quanto beneficiario del
finanziamento comunitario per la realizzazione del programma ECOS e in quanto
responsabile della gestione finanziaria complessiva della rete, non può
legittimamente sostenere di aver ignorato i passi intrapresi dalla città di Strasburgo,
che provvedeva, del resto al segretariato permanente delle rete ECOS in vista
dell'organizzazione della propria assemblea generale.
- 79.
- Quanto all'argomento tratto dal testo del fax 19 aprile 1996, da tale documento
emerge chiaramente, da un lato, che l'assenso della Commissione ivi menzionato
riguardava unicamente l'esecuzione operativa del progetto e, dall'altro, che tale
assenso verteva soltanto sulla prima concessione. Infatti il ricorrente ha ricevuto il
fax in oggetto il 19 aprile 1996 e ha depositato la relazione finanziaria congiunta
relativa a entrambe le concessioni soltanto il 7 novembre 1996. Inoltre il ricorrente,
che gestisce diversi altri progetti finanziati dalla Commissione, era in grado di
sapere che l'approvazione di ogni progetto cofinanziato da tale istituzione dipende
da un controllo sostanziale effettuato dalla DG XVI e da un controllo formale
attuato dai servizi finanziari della DG XVI e della DG XX.
- 80.
- Inoltre, sebbene il ricorrente invochi, con riguardo al fax menzionato, la fondata
aspettativa che la Commissione non avrebbe proceduto, in seguito, a ridurre il
contributo finanziario, è sufficiente osservare che la presa di posizione della
Commissione esposta in tale fax non equivale a una decisione chiara e definitiva
di approvazione della relazione finanziaria presentata dal ricorrente e non può
dunque generare una simile aspettativa.
- 81.
- Per quanto riguarda gli argomenti del ricorrente fondati sull'appoggio dato dalla
DG XVI, la Commissione, nella lettera 19 luglio 1993, si è limitata a declinare
l'invito rivolto al signor Millan e al suo capogabinetto a partecipare agli Stati
generali di Strasburgo e ha comunicato che il commissario era lieto della
partecipazione della Commissione al finanziamento di tale evento. Nemmeno
questa dichiarazione può generare la fondata aspettativa, nel ricorrente, che tutte
le spese sostenute in occasione di tale evento sarebbero state ammissibili al
finanziamento comunitario.
- 82.
- Ne consegue che, riguardo alle due spese di cui alle rubriche A ed E relative agli
Stati generali di Strasburgo, la Commissione si è limitata a dedurre dal conteggio
finale dei costi presentati dal ricorrente nella sua relazione finale quelli che non
erano stati previsti né autorizzati successivamente. Pertanto i principi di tutela del
legittimo affidamento e della certezza del diritto non sono stati violati dal rifiuto
di ammettere tali spese al cofinanziamento.
- 83.
- Da quanto precede discende che tale motivo è accolto parzialmente riguardo alla
spesa di cui alla rubrica C2, relativa alla creazione di uno stand di informazione sul
programma ECOS, per un importo pari a 53 300 ECU, ed è rigettato per il resto.
- 84.
- Di conseguenza il ricorso è fondato riguardo alla decisione della Commissione
recante diniego del cofinanziamento di tutte le spese dichiarate non ammissibili, ad
eccezione di quelle di cui alle rubriche A ed E, connesse agli Stati generali di
Strasburgo, pari rispettivamente a 101 598 ECU e 256 882 ECU.
Sulle spese
Nella causa T-46/98
- 85.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
- 86.
- Nel caso di specie, la domanda di annullamento del ricorrente, che ha chiesto la
condanna della Commissione alle spese del procedimento, è stata parzialmente
accolta. Il Tribunale ritiene che, sebbene il ricorrente sia rimasto parzialmente
soccombente, occorre nondimeno tener conto, ai fini della decisione sulle spese,
anche del comportamento della Commissione, che ha atteso la proposizione del
ricorso per riconoscere parzialmente le ragioni del ricorrente e quindi per
modificare la sua posizione.
- 87.
- Pertanto occorre inoltre applicare l'art. 87, n. 3, secondo comma, del regolamento
di procedura, secondo il quale il Tribunale può condannare una parte, anche se
non soccombente, a rimborsare all'altra le spese che le ha causato con il proprio
comportamento (v., mutatis mutandis, la sentenza Interhotel/Commissione, citata,
punto 82, e la giurisprudenza menzionata).
- 88.
- Conseguentemente la Commissione va condannata a sopportare, oltre alle proprie
spese, tutte le spese sostenute dal ricorrente nella presente causa.
Nella causa T-151/98
- 89.
- In caso di non luogo a provvedere, l'art. 87, n. 6, del regolamento di procedura
dispone che il Tribunale decide sulle spese in via equitativa.
- 90.
- Il Tribunale ritiene che la Commissione, con il suo comportamento, abbia favorito
la proposizione del ricorso in oggetto invocando il non luogo a provvedere nella
causa T-46/98 e obbligando in questo modo il ricorrente a proporre un nuovo
ricorso contro la decisione rettificata, in spregio ad una giurisprudenza ormai
consolidata al riguardo.
- 91.
- Poiché la proposizione di questo ricorso è stata giustificata dall'atteggiamento della
convenuta, si deve statuire che quest'ultima sopporterà, oltre alle proprie spese, le
spese sostenute dal ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione contenuta nella nota di addebito n.
97009405 F relativa al progetto European city cooperation system n.
91/00/29/003, emessa nel dicembre 1997 e modificata il 15 luglio 1998, è
annullata nella parte che riguarda il rifiuto di cofinanziamento delle spese
dichiarate non ammissibili dalla Commissione, ad eccezione di quelle
relative agli Stati generali di Strasburgo per gli importi di 101 598 e
256 882 ECU.
2) Per il resto il ricorso nella causa T-46/98 è respinto.
3) Non vi è luogo a provvedere sul ricorso nella causa T-151/98.
4) La Commissione sopporterà tutte le spese.
Moura RamosTiili
Mengozzi
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 3 febbraio 2000.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
V. Tiili